Bréf

   

I

Vísað er til kvörtunar yðar 22. nóvember 2022 fyrir hönd A vegna ákvörðunar barnaverndar [...] 2021 um að hefja könnun barnaverndarmáls vegna barna hennar. Tilefni þeirrar athugunar var tilkynning frá lögreglu [...] þar sem vakin var athygli á upplýsingum úr lögreglukerfinu um A. Samkvæmt þeim upplýsingum var óskað eftir aðstoð lögreglu á skrifstofu [...] vegna háttsemi A á fundi með starfsfólki [...].

Í kvörtuninni er á því byggt að ákvörðun barnaverndar um að hefja könnun barnaverndarmáls hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Er í því sambandi vísað til þess að á umræddum fundi hafi málefni [...] verið til umræðu sem hafi [...]. Á fundinum hafi A gert alvarlegar athugasemdir við [...] og hún tímabundið misst stjórn á skapi sínu. Ákvörðun barnaverndar beri þess merki að um hefndaraðgerð hafi verið um að ræða þar sem aðfinnslum og framferði A hafi verið beint að starfsfólki [...].

Í tilefni af kvörtun yðar voru úrskurðarnefnd velferðarmála, [...] og [...] rituð bréf 28. nóvember 2022, 22. desember 2022, 8. febrúar sl. og 21. mars sl. þar sem þess var óskað að umboðmanni yrðu afhent afrit af öllum gögnum málsins og að veittar yrðu nánar greindar upplýsingar og skýringar. Umbeðin gögn og svör bárust 14. desember 2022 og 17. janúar, 16. mars og 19. maí 2023. Þar sem þér fenguð afrit af framangreindum bréfum er ekki þörf á að rekja efni þeirra nánar nema að því leyti sem það hefur þýðingu fyrir niðurstöðu málsins.

  

II

Samkvæmt gögnum málsins barst [...] tilkynning frá lögreglu [...] 2021 samkvæmt 18. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 þar sem vakin var athygli á upplýsingum úr lögreglukerfinu um A. Samkvæmt þeim upplýsingum var óskað eftir aðstoð lögreglu á [...] vegna háttsemi A á fundi með [...] [...].

Tekin var afstaða til tilkynningarinnar á tilkynninga- og meðferðarfundi barnaverndar [...]þar sem ákveðið var að hefja könnun barnaverndarmáls vegna þriggja barna hennar. Í bókun fundarins kom eftirfarandi fram: 

Ákveðið að hefja könnun skv. 21. gr. bvl. nr. 80/2002. Tilkynning snýr að afskiptum lögreglu sem kalla þurfti til vegna framferðis móður sem [...]. Teymisfundur telur mikilvægt að kanna aðstæður barnsins og hvort þær séu á einhvern hátt óæskilegar í ljósi andlegs ójafnvægis sem móðir virðist vera í. Móðir á sögu um [...] en mál barnanna hafa áður verið unnin hjá barnavernd og félagsþjónustu.

Að könnun lokinni var tekin saman greinargerð um könnun málsins og var niðurstaða hennar sú að ekki væri ástæða til frekari afskipta barnaverndar. Í greinargerðinni var lögð áhersla á að félagsþjónusta [...] veitti nánar greinda þjónustu í málum barna A, auk þeirrar þjónustu sem þegar væri veitt, og hún veitti samþykki sitt til þess. Á tilkynninga- og meðferðarfundi [...]var tekin ákvörðun um að loka málum tveggja yngri barna hennar, en áður hafði verið tekin ákvörðun um loka máli elsta sonar hennar [...]. Í bókun fundarins var tekið fram að málið yrði þó áfram unnið sem félagsþjónustumál og áhersla lögð á að fjölskyldan fengi öflugan stuðning eins og verið hefði. Var sú niðurstaða tilkynnt með bréfi [...] þar sem fram kom að ráðgjafi innan félagsþjónustu [...] myndi vera í sambandi við A.

  

III

Í 14. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002, eins og hún hljóðaði þegar ákvörðun var tekin um að hefja könnun barnaverndarmáls vegna barna A, var fjallað um starfslið barnaverndarnefnda. Þar sagði í 1. mgr. að barnaverndarnefnd skyldi ráða sérhæft starfslið eða tryggja sér aðgang að viðeigandi sérþekkingu með öðrum hætti. Í 3. mgr. 14. gr. laganna var barnaverndarnefnd veitt heimild til að fela starfsmönnum sínum könnun og meðferð einstakra mála eða málaflokka samkvæmt reglum sem hún sjálf setti. Í slíkum reglum gat barnaverndarnefnd enn fremur framselt tilgreindum starfsmönnum vald til að taka einstakar ákvarðanir samkvæmt lögunum.

Í samræmi við framangreint setti velferðarnefnd [...] reglur um könnun og meðferð einstakra barnaverndarmála eða málaflokka hjá starfsmönnum nefndarinnar. Í 5. gr. reglnanna sagði að starfsmenn [...] könnuðu og færu með barnaverndarmál eða málaflokka í umboði nefndarinnar og í samræmi við önnur ákvæði reglnanna. Í 9. gr. reglnanna kom jafnframt fram að starfsmaður tæki afstöðu til þess hvort ástæða væri til þess að hefja könnun á máli í kjölfar tilkynningar til nefndarinnar. Þá sagði í 5. mgr. 11. gr. reglnanna að niðurstöður könnunar máls skyldi leggja fyrir teymisfund sem tæki ákvörðun um hvort talin væri ástæða til frekari afskipta.

Í því máli sem kom til úrlausnar barnaverndar [...], í kjölfar tilkynningar lögreglu [...], lá fyrir að tilkynningin var tilkomin vegna háttsemi A á fundi með [...]. Er í kvörtun yðar einkum á því byggt að með ákvörðun barnaverndar um að hefja könnun máls hafi A verið látin gjalda fyrir þá gagnrýni sem hún hafði komið á framfæri á þeim fundi og ákvörðunin beri þess merki að hún hafi stefnt að því markmiði að vernda persónulega hagsmuni starfsmanna.

Úrlausn um hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar ræðst einkum af mati á þeim hagsmunum sem þeir hafa af úrlausn máls og tengslum starfsmanna við þá hagsmuni. Sérhver tengsl starfsmanns við þá sem kunna að tengjast eða koma að máli með beinum eða óbeinum hætti valda ekki vanhæfi heldur verða að vera fyrir hendi atvik eða aðstæður sem samkvæmt heildstæðu mati eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni starfsmanns í efa með réttu. Við það mat er m.a. litið til þess hvort almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls. Til þess að svo sé þurfa að vera fyrir hendi sannanlegar hlutlægar ástæður sem almennt verða taldar til þess fallnar að draga megi hlutdrægni starfsmanns í efa með réttu. Þá gildir sú meginregla í stjórnsýslurétti að starfssamband við samstarfsmann veldur almennt ekki vanhæfi eitt út af fyrir sig, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 26. júní 1996 í máli nr. 1391/1995 og dóm Hæstaréttar 19. apríl 2010 í máli nr. 155/2010.

Þótt háttsemi A hafi sem fyrr greinir beinst að starfsmönnum [...], og þeir tengst málinu með þeim hætti, tel ég mig ekki, eins og atvikum málsins er háttað, hafa forsendur til að slá því föstu að starfsmenn [...] hafi brostið hæfi til að taka ákvörðun um könnun máls í kjölfar tilkynningar lögreglu. Ég tel hins vegar að sú atvikalýsing sem fylgdi tilkynningu lögreglu og tengsl fyrrnefndra starfsmanna við hana hafi átt að gefa barnavernd sérstakt tilefni til að gæta varfærni þegar tilkynningin var tekin til athugunar og þá með það fyrir augum að A gæti treyst því að leyst yrði úr málinu á hlutlægan hátt. Þannig hefði t.a.m. verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að í bókun fundarins hefði komið fram mat starfsmanna á hæfi sínu til að fjalla um málið.

  

IV

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 er markmið laganna að tryggja að börn sem búa við óviðunandi aðstæður eða börn sem stofna heilsu sinni og þroska í hættu fái nauðsynlega aðstoð. Leitast skal við að ná markmiðum laganna með því að styrkja fjölskyldur í uppeldishlutverki sínu og beita úrræðum til verndar einstökum börnum þegar það á við. Í 1. mgr. 4. gr. laganna er áréttuð sú meginregla barnaréttar að í barnaverndarstarfi skuli beita þeim ráðstöfunum sem ætla megi að barni séu fyrir bestu. Skulu hagsmunir barna ávallt hafðir í fyrirrúmi í starfsemi barnaverndaryfirvalda.

Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. barnaverndarlaga, eins og greinin hljóðaði þegar atvik þessa máls áttu sér stað, var öllum skylt að tilkynna barnaverndarnefnd ef þeir höfðu ástæðu til að ætla að barn byggi við óviðunandi uppeldisaðstæður, yrði fyrir ofbeldi eða annarri vanvirðandi háttsemi eða stofnaði heilsu sinni og þroska í alvarlega hættu. Í 1. málslið 1. mgr. 18. gr. laganna sagði að yrði lögregla þess vör að barn byggi við aðstæður eins og lýst væri í 16. gr. skyldi hún tilkynna barnaverndarnefnd um það.

Um málsmeðferð vegna tilkynninga er fjallað í 21. gr. barnaverndarlaga. Þar sagði í 1. mgr. að þegar barnaverndarnefnd fengi  tilkynningu eða bærust upplýsingar með öðrum hætti um að líkamlegri eða andlegri heilsu barns eða þroska gæti verið hætta búin vegna vanrækslu, vanhæfni eða framferðis foreldris, ofbeldis eða vanvirðandi háttsemi af hendi annarra eða eigin hegðunar þess eða að heilsu eða lífi ófædds barns væri stefnt í hættu eins og lýst væri í 16. gr., skyldi hún taka afstöðu til þess án tafar, og eigi síðar en innan sjö daga frá því henni barst tilkynning eða upplýsingar, hvort ástæða væri til að hefja könnun á málinu. Þá sagði í 2. mgr. sömu greinar að barnaverndarnefnd gæti með sömu skilyrðum hafið könnun máls vegna upplýsinga sem hún hefði fengið með öðrum hætti. Samkvæmt 1. málslið 5. mgr. 21. gr. skal ákvörðun um að hefja könnun máls ekki tekin nema rökstuddur grunar sé um að tilefni sé til.

Í athugasemdum við 21. gr. í frumvarpi því er varð að barnaverndarlögum segir m.a. eftirfarandi: 

Í skilyrðinu um rökstuddan grun í 5. mgr. felst að ekki er heimilt að hefja könnun máls nema gild ástæða sé til að ætla að tilefni sé til þess. Hafa verður í huga að hvers konar afskipti eða aðgerðir af hálfu barnaverndarnefndar geta verið viðkvæmt mál fyrir hlutaðeigandi. Af því leiðir að grunur verður að vera á rökum reistur um að aðstæður séu með þeim hætti sem vikið er að í greininni. Grunur verður að beinast að því að tiltekið barn eða tiltekin börn búi við óviðunandi aðstæður. Erfitt er að skilgreina nánar hvenær grunur telst á rökum reistur. Í stuttu máli má segja að í skilyrðinu um rökstuddan grun felist að ekki sé heimilt að hefja rannsóknaraðgerðir nema nokkrar líkur séu á því að tilefni sé til þess. Þetta má ekki túlka of þröngt, sérstaklega í ljósi þess hversu afmarkaðar heimildir barnaverndarefnd hefur við athugun á máli áður en tekin er ákvörðun um hvort hefja skuli könnun, eins og nánar er gerð grein fyrir hér á eftir. Þá má árétta að barnaverndarnefnd er skylt að láta mál niður falla á síðari stigum um leið og í ljós kemur að ekki er ástæða til frekari afskipta. Verður ekki hjá því komist að fela þeim er starfa að þessum málum að meta það í hverju einstöku tilviki hvort skilyrðinu um rökstuddan grun sé fullnægt. Óraunhæft er að ætla að hægt sé að kveða skýrar á um þetta skilyrði í lagatexta.

Það er einnig sérstakt álitamál hversu ríkar heimildir barnverndarnefnd á að hafa til athugunar eða rannsóknar á máli til að undirbúa formlega ákvörðun sína um það hvort hefja skuli könnun eða ekki. Í framkvæmd hefur þetta atriði valdið nokkrum vafa. [...] Í aðalatriðum verður að gera ráð fyrir að heimildum nefndanna til sérstakrar rannsóknar eða athugunar í tilefni af tilkynningum sé þröngur stakkur skorinn. Ákvörðun um að hefja könnun verður fyrst og fremst að taka á grundvelli innihalds tilkynningarinnar. Atriði sem skipta máli í því sambandi er m.a. hversu alvarlegar ávirðingar koma fram í tilkynningu, hversu nákvæm hún er, af hverju tilkynningin stafar, í hvaða aðstöðu er tilkynnandi til að þekkja aðstæður o.s.frv. Þetta leiðir til þess að fara verður gætilega þegar um nafnlausar tilkynningar er að ræða. Þá getur einnig verið að tilkynning sé sett fram af meinbægni í garð þess sem hún varðar. Nefndinni er heimilt að ræða frekar við tilkynnanda sjálfan til þess að treysta grundvöll undir ákvörðun sinni. Þá verður að gera ráð fyrir að nefndin geti skoðað eldri tilkynningar og mál sem varða sömu aðila ef þeim er að skipta. Á hinn bóginn er nefndinni ekki heimilt að afla sérstakra gagna, ræða við aðra en tilkynnanda eða halda uppi fyrirspurnum um barn, fjölskyldu þess eða heimili áður en ákvörðun er tekin um könnun máls [...]. (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 1831-1832).

Samkvæmt framangreindu eru í 21. gr. barnaverndarlaga sett fram þrjú meginskilyrði sem barnaverndaryfirvöldum ber að líta til við mat á því hvort ástæða sé til þess að hefja könnun á máli. Í fyrsta lagi þarf tilkynning eða þær upplýsingar sem barnaverndaryfirvöld hafa undir höndum að bera það með sér að líkamlegri eða andlegri heilsu barns eða þroska geti verið hætta búin. Í öðru lagi að þær aðstæður séu tilkomnar vegna nánar greindra ástæðna, til að mynda framferðis foreldris. Í þriðja lagi skal ákvörðun um að hefja könnun ekki tekin nema rökstuddur grunur sé um að tilefni sé til þess.

Með 21. gr. barnaverndarlaga hefur löggjafinn falið barnaverndaryfirvöldum að leggja mat á það hvort tilkynning eða upplýsingar sem þeim berast með öðrum hætti um aðstæður barns gefi tilefni til þess að hefja könnun barnaverndarmáls. Við þá ákvörðunartöku verður að játa  barnaverndaryfirvöldum nokkurt svigrúm til mats. Líkt og lögskýringargögn bera með sér geta afskipti og aðgerðir af hálfu barnaverndaryfirvalda verið viðkvæmt mál fyrir þá sem eiga í hlut og falið í sér íþyngjandi íhlutun í fjölskyldulíf þeirra. Við mat barnaverndaryfirvalda geta því vegist á annars vegar hagsmunir foreldra af því að sæta ekki rannsóknaraðgerðum barnaverndaryfirvalda og hins vegar hagsmunir barna af því að búa ekki við óviðunandi aðstæður. Við mat á þessum hagsmunum ber barnaverndaryfirvöldum til viðbótar þeim skilyrðum sem fram koma í 21. gr. barnaverndarlaga og sjónarmiðum um meðalhóf að hafa í huga þá meginreglu að hagsmunir barns skulu ávallt hafðir í fyrirrúmi og í barnaverndarstarfi skuli beita þeim ráðstöfunum sem ætla megi að séu því fyrir bestu. Er það og markmið könnunar máls að afla nauðsynlegra upplýsinga um aðstæður barns og meta þörf fyrir úrræði samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga, allt í samræmi við hagsmuni og þarfir þess, sbr. 1. málslið 1. mgr. 22. gr. barnaverndarlaga. Ákvarðanir barnaverndar verða jafnframt að fullnægja þeim kröfum sem leiða af barnaverndarlögum og almennum reglum stjórnsýsluréttarins, svo sem réttmætisreglunni, en í samræmi við hana verður ákvörðun um að hefja könnun barnaverndarmáls að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Í því sambandi nefni ég jafnframt að sérstakar hæfisreglur stjórnsýsluréttarins, sem áður er vikið að, hafa það að markmiði að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif við ákvörðunartöku stjórnvalda sem og að stuðla að því að almenningur og þeir sem eiga hlut að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt.

Þegar [...] barst fyrrgreind tilkynning lögreglu bar barnavernd samkvæmt þessu að leggja mat á hvort efni hennar gæfi tilefni til þess að hefja könnun máls. Af bókun barnaverndar verður ráðið að til viðbótar tilkynningu lögreglu hafi verið litið til fyrri mála barna A hjá barnavernd. Á grundvelli þessara gagna hafi það verið mat barnaverndar að mikilvægt væri að kanna aðstæður barnanna og hvort þær væru á einhvern hátt óæskilegar í ljósi „andlegs ójafnvægis sem móðir [virtist] vera í“.

Í frekari skýringum [...] á því hvernig atvik málsins hefðu fallið að þeim skilyrðum, sem sett væru fyrir könnun barnaverndarmáls samkvæmt 1. og 5. mgr. 21. gr. barnaverndarlaga, kemur fram talið hafi verið nauðsynlegt að kanna hvort sá atburður sem lýst var í tilkynningu lögreglu gæti haft áhrif á líðan barna A. Einnig er vísað til þess að barnavernd hafi takmarkaðar heimildir til að athuga aðstæður barna án þess að hefja könnun máls og ekki verði séð hvernig á annan hátt hefði verið hægt að kanna hvort téð atvik hefði haft áhrif á líðan barnanna. Þannig líti barnavernd á að nægjanlega rökstuddur grunur hafi verið til staðar um að tilefni væri til að hefja könnun máls. Jafnframt kemur fram að barnavernd geri sér grein fyrir að hvers konar afskipti eða aðgerðir af hálfu barnaverndarþjónustu geti verið viðkvæm fyrir hlutaðeigandi en í þessu tilfelli hafi sjónarmið um nauðsyn á könnun á aðstæðum barna A þótt vega þyngra.

Líkt og rakið hefur verið kann háttsemi foreldris að vera á meðal þeirra þátta sem litið er til við mat á því hvort tilefni sé til að hefja könnun máls, að því tilskildu að talið sé að líkamlegri eða andlegri heilsu barns eða þroska sé hætta búin af þeim sökum. Þótt barnaverndaryfirvöldum beri að mínu áliti að gæta varfærni við að láta háttsemi foreldris, sem ekki er beint að börnum eða viðhöfð í viðurvist þeirra, verða grundvöll könnunar barnaverndarmáls er ljóst að litið var á tilkynningu lögreglu í samhengi við eldri mál hjá barnavernd. Ber bókun barnaverndar með sér að á grundvelli þess hafi ástæða verið talin til að kanna aðstæður barnanna. Skýringar [...] og [...] verður að skoða í þessu ljósi.

Ég hef áður vikið að því svigrúmi sem játa verður barnaverndaryfirvöldum við þær aðstæður sem hér um ræðir og þeim takmörkuðu möguleikum sem barnaverndarlög gera ráð fyrir að þau hafi til athugunar eða rannsóknar á máli áður en ákvörðun er tekin um hvort hefja skuli könnun þess. Að þessu virtu og með hliðsjón af atvikum málsins tel ég mig ekki hafa forsendur til að slá því föstu að ákvörðun barnaverndar um að hefja könnun máls hafi verið byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum eða að mat hennar hafi að þessu leyti verið bersýnilega óforsvaranlegt.

  

V

Með vísan til framangreinds lýk ég umfjöllun minni um málið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.