Álit

I.

Hinn 7. október 2002 leitaði A til mín og kvartaði yfir ráðningu í starf dagskrárstjóra Rásar 2. Telur hann ýmsa annmarka á meðferð málsins af hálfu Ríkisútvarpsins sem og efnislegu mati á starfshæfni umsækjenda. Gerir hann athugasemdir við það að ráðningarferlið hafi verið látið í hendur ráðningarfyrirtækis og að athugun þess hafi verið ófullnægjandi. Þá telur hann að handhafi veitingarvalds hafi ekki lagt „sjálfstætt mat á umsóknir“.

Eins og mál þetta hefur verið lagt fyrir mig og að virtum þeim gögnum sem fyrir liggja tel ég mér ekki fært að taka til efnislegrar umfjöllunar þann þátt í kvörtun A sem beinist að niðurstöðu útvarpsstjóra um hæfni umsækjenda. Ég hef því ákveðið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að afmarka athugun mína við athugasemdir í kvörtuninni sem lúta að aðstoð ráðningarfyrirtækisins X vegna ráðningar í framangreint starf og þá við þau álitaefni sem upp koma í því sambandi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. maí 2003.

II.

Hinn 31. mars 2002 var starf dagskrárstjóra Rásar 2 auglýst laust til umsóknar í Morgunblaðinu, ásamt starfi dagskrárstjóra Rásar 1. Auglýsingin var svohljóðandi:

„Ríkisútvarpið auglýsir tvö störf laus til umsóknar. Um er að ræða starf dagskrárstjóra Rásar 1 og starf dagskrárstjóra Rásar 2. Næsti yfirmaður dagskrárstjóra er framkvæmdastjóri Útvarpsins. Dagskrárstjórar hafa með höndum mótun dagskrárstefnu rásanna og annast framkvæmd hennar. Dagskrárstjórarnir sitja jafnframt í dagskrárráði Útvarpsins.

[…]

Dagskrárstjóri Rásar 2 er næsti yfirmaður dagskrárstarfsmanna Útvarpsins á sviði samfélags- og dægurmála og landshlutaútvarps og annast hefðbundin verkefni yfirmanns á vinnustað í umboði framkvæmdastjóra. Hann skal vera búsettur á Akureyri.

Umsækjendur þurfa að geta hafið störf um miðjan júní.

Menntunar- og hæfniskröfur

- Háskólamenntun og þekking á gerð útvarpsefnis.

- Þekking á fjármálum, starfsmannahaldi og rekstri.

- Reynsla af stjórnun og störfum við fjölmiðla æskileg.

- Frumkvæði, stjórnunar-, skipulags- og samstarfshæfileikar.

Starfssvið

- Markmiðssetning og framkvæmd hennar.

- Gerð fjárhags- og rekstraráætlana.

- Ákvarðanir um dagskrárgerð og aðkeypta þjónustu.



Nánari upplýsingar gefa [...] hjá [X] og [...] hjá [X] Akureyri. Umsóknarfrestur er til og með 14. apríl nk. Umsækjendur eru vinsamlegast beðnir að skrá sig á heimasíðu [X] og senda jafnframt ferilskrá á netfangið [...] merkt „Dagskrárstjórar“.

Fimm umsækjendur voru um starf dagskrárstjóra Rásar 2 og var A meðal þeirra. Fyrirtækið X sendi Ríkisútvarpinu umsögn, dags. 29. apríl 2002, þar sem gerð var grein fyrir athugun þess á umsækjendum. Þar var ekki vikið að því hver væri að mati fyrirtækisins hæfastur umsækjenda en bent á að leggja þyrfti „sérstakt mat á mikilvægi stjórnunar við endanlega ákvörðun“. Var þar vísað til þess að hvorugur þeirra umsækjenda sem helst voru taldir koma til greina byggju yfir „staðgóðri reynslu á því sviði“. Fylgdi listi yfir alla umsækjendur með greinargerðinni þar sem menntun þeirra og starfsreynslu var lýst.

Fjallað var um umsóknirnar á fundi útvarpsráðs 30. apríl 2002. Var þar samþykkt að mæla með því að útvarpsstjóri framlengdi umsóknarfrestinn. Starf dagskrárstjóra Rásar 2 var auglýst aftur í Morgunblaðinu með framlengdum umsóknarfresti til 19. maí 2002. Umsækjendum voru jafnframt send bréf þar sem þeim var tilkynnt að umsóknir þeirra myndu gilda áfram nema þeir óskuðu eftir því að draga þær til baka.

Umsóknir frá 13 einstaklingum bárust X og voru umsækjendur um starfið því alls 18. Í greinargerð frá X um úrvinnslu umsókna, dags. 27. maí 2002, var athugun þess lýst með eftirfarandi hætti og í lokin mælt með því að B yrði ráðinn í starf dagskrárstjóra:

„Tekin voru viðtöl við þá 13 umsækjendur sem best uppfylltu hæfniskröfur. Þar var farið yfir þætti er gáfu mynd af einstaklingunum með tilliti til menntunar- og hæfniskrafna. Í framhaldi af því var leitað eftir umsögnum, lögð fyrir starfstengd persónuleikapróf og óskað eftir því að þeir umsækjendur sem helst komu til greina skiluðu inn greinargerð byggðri á eftirfarandi vangaveltum:

„Í starfi dagskrárstjóra felst mótun dagskrárstefnu Rásar 2. Hverjar eru þínar skoðanir á núverandi dagskrá? Hverjar eru þínar hugmyndir um breytingar, markmið með þeim og framtíðarsýn?“

Að þessu ferli loknu var sú ákvörðun tekin að mæla með [B] í starf dagskrárstjóra Rásar 2.”

Með greinargerðinni fylgdi listi yfir alla umsækjendurna þar sem upplýst var um menntun og starfsreynslu þeirra.

Á fundi útvarpsráðs 28. maí 2002 var samþykkt með fimm atkvæðum að mæla með því við útvarpsstjóra að B yrði ráðinn. Sama dag réð útvarpsstjóri B í starfið. A óskaði eftir því með tölvupósti 3. júní 2002 að útvarpsráð rökstyddi ákvörðun sína um að framlengja umsóknarfrestinn sem og það álit sitt að B skyldi ráðinn í starfið. Í svarbréfi formanns útvarpsráðs sagði eftirfarandi um fyrra atriðið:

„Ástæða þess var það mat útvarpsráðsliða er fram kom í umræðum á fundi ráðsins að óvenju fáar umsóknir hefðu borist þrátt fyrir að um eina helstu ábyrgðarstöðu stofnunarinnar hafi verið að ræða. Útvarpsráð taldi með öðrum orðum fýsilegt að freista þess að fjölga umsækjendum með því að framlengja umsóknarfrestinn, enda kom á daginn að töluverður fjöldi umsókna bættist við og á endanum sóttu 18 um starfið.“

Um seinna atriðið sagði eftirfarandi í bréfinu:

„Þú biður ennfremur um rökstuðning fyrir ráðningu [B] í starfið en útvarpsráð komst samhljóða að þeirri niðurstöðu að mæla með ráðningu hans. Í útvarpsráði kom fram sú eindregna skoðun ráðsliða að [B] hentaði best til starfans. Hann var talinn best til þess fallinn að stýra því uppbyggingarstarfi sem fram undan er á Akureyri í ljósi þeirrar víðtæku reynslu sem hann hefur sem fréttamaður á fréttastofu Útvarps, yfirmaður svæðisútvarpsins á Egilsstöðum og dagskrárgerðarmaður. Hann hefur því starfað við bæði sjónvarp og hljóðvarp og býr yfir töluverðri stjórnunarreynslu. Hann hefur þannig óvenju fjölþætta reynslu af starfi fyrir Ríkisútvarpið hvort sem er í höfuðstöðvum þess í Reykjavík eða úti á landi. Þess skal að lokum getið að ráðningarstofan [X] mælti með ráðningu [B] þótt þau meðmæli hafi vitaskuld á engan hátt verið bindandi fyrir útvarpsráð.“

Ekki verður séð að A hafi leitað eftir rökstuðningi hjá útvarpsstjóra fyrir þeirri ákvörðun að ráða B í umrætt starf. Hann óskaði hins vegar eftir því að fá aðgang að gögnum málsins og kemur fram í skýringum Ríkisútvarpsins að því erindi hafi verið svarað 18. júní 2002.

III.

Með bréfi, dags. 15. október 2002, óskaði ég eftir því að Ríkisútvarpið léti mér í té gögn málsins með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þau gögn bárust mér með bréfi, dags. 23. október sama ár. Hinn 5. nóvember 2002 ritaði ég Ríkisútvarpinu á ný og óskaði eftir því að stofnunin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Óskaði ég þess jafnframt sérstaklega að Ríkisútvarpið gerði grein fyrir þeim sjónarmiðum sem réðu mati á hæfni umsækjanda og vali í umrætt starf. Þá var þess einnig óskað að Ríkisútvarpið veitti mér upplýsingar um hvernig staðið var að öflun upplýsinga um umsækjendur og hvort rannsóknarskyldu hafi þar með verið fullnægt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Loks var þess farið á leit að Ríkisútvarpið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá með hvaða hætti meðferð málsins hefði verið í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 sem mælir fyrir um skyldu stjórnvalds til að skrá upplýsingar um málsatvik við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna.

Svarbréf Ríkisútvarpsins barst mér 3. desember 2002 en þar segir meðal annars:

„Ríkisútvarpið keypti ákveðna þjónustu af [X], sem sérhæfir sig í ráðningum og ráðgjöf, sbr. hjálagða lýsingu (fylgiskjal 1). Kærandi sendi aðeins inn umsókn á þar til gerðu skráningarblaði sem er að finna á heimasíðu [X] en sinnti ekki að senda inn ferilsskrá, eins og óskað var eftir, fyrr en eftir ítrekanir og umsóknarfrest skv. seinni auglýsingu um starfið. [X] hafði samband við aðila, sem gáfu umsögn um kæranda, en nöfn þeirra voru ekki gefin upp í hans tilviki frekar en annarra umsækjenda og var ekki gerð athugasemd við þá vinnureglu þjónustusala. Nokkru erfiðara var um vik að taka viðtal við kæranda, þar sem hann var staddur á Ítalíu, en það var gert í gegnum síma og eins var haft samband við hann í tölvupósti. Tók hann t.d. persónuleikapróf á þann hátt, en aðeins þeir sem komu helst til álita í starfið þreyttu það.

Í fundargerðum útvarpsráðs eru eingöngu bókaðar niðurstöður en ekki umræður nema einhver útvarpsráðsmanna óski sérstakrar bókunar. Útvarpsráð er kosið af Alþingi, sbr. 7. gr. laga nr. 122/2000, um Ríkisútvarpið og er sjálfstæður umsagnaraðili.

Útvarpsstjóri tók ákvörðun um að framlengja umsóknarfrest um starf dagskrárstjóra Rásar 2, en útvarpsráð hafði samþykkt að mæla með því, og fengu allir umsækjendur bréf þess efnis eins og fram kemur í áður sendum gögnum.

Mat [X] og meðferð á gögnum umsækjenda var með sama hætti í báðum umferðum málsins þó að annar af tveimur starfsmönnum, sem fóru með málið, hafi ekki verið hinn sami í bæði skiptin.“

Með bréfi, dags. 4. desember 2002, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir við bréf Ríkisútvarpsins sem hann teldi ástæðu til. Þær athugasemdir bárust mér 10. desember 2002.

Hinn 30. desember 2002 ritaði ég Ríkisútvarpinu bréf að nýju en þar segir meðal annars:

„1. Óskað er eftir að útvarpsstjóri geri grein fyrir því hvort endanlegt mat á hæfni umsækjanda hafi verið í höndum [X] eða hvort útvarpsstjóri hafi lagt á það sjálfstætt mat hvaða umsækjandi væri hæfastur við ákvörðun um ráðningu í umrætt starf. Hafi útvarpsstjóri lagt slíkt sjálfstætt mat á hæfni umsækjanda er þess jafnframt óskað að hann geri mér grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar við veitingu starfsins.

2. Af bréfi Ríkisútvarpsins, dags. 2. desember 2002, virðist ljóst að ákvörðun um ráðningu í starfið hafi að hluta til verið byggð á upplýsingum sem aflað var um [A] frá utanaðkomandi aðilum. Með hliðsjón af því sem fram kemur í sama bréfi um að umræddra upplýsinga hafi verið aflað munnlega, auk þess sem upplýsinga var aflað frá umsækjendum sjálfum með sama hætti, er óskað eftir að greint verði frá því hvort umræddar upplýsingar hafi verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

3. Í auglýsingu um starf dagskrárstjóra Rásar 2 er þeim kröfum er gerðar voru til hæfni umsækjanda lýst nánar. Meðal þeirra atriða voru „þekking á fjármálum, starfsmannahaldi og rekstri“ svo og „frumkvæði, stjórnunar-, skipulags- og samstarfshæfileikar“. Er þess óskað að útvarpsstjóri geri grein fyrir því hvernig staðið var að athugun á þessum eiginleikum umsækjenda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

4. Loks er þess óskað að útvarpsstjóri veiti mér upplýsingar um það hvort gerður hafi verið skriflegur samningur við [X] um þátt fyrirtækisins í ráðningu dagskrárstjóra Rásar 2. Ef svo er óska ég þess að útvarpsstjóri láti mér í té afrit af þeim samningi en að öðrum kosti óska ég eftir upplýsingum um hvort Ríkisútvarpið hafi gefið [X] sérstök fyrirmæli um þjónustu fyrirtækisins og þá hvers efnis þau voru.“

Í svarbréfi útvarpsstjóra, sem barst mér 15. janúar 2003, segir meðal annars:

„Þegar útvarpsráð og framkvæmdastjórn Ríkisútvarpsins höfðu fyrir sitt leyti fallizt á að stofnuð yrði ný staða dagskrárstjóra Rásar 2 á Akureyri, sbr. starfslýsing, sem lögð var fram á fundi útvarpsráðs í febrúar 2002, var ákveðið að leita eftir þjónustu ráðningarfyrirtækisins [X] við auglýsingu á starfinu og úrvinnslu umsókna. [X] hefur sem kunnugt er sérhæft sig í slíkum verkefnum og unnið fyrir fjöldann allan af fyrirtækjum og stofnunum. Þótti þetta æskilegur kostur m.a. með tilliti til 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnréttislaga nr. 96/2000.

Miklar líkur voru á að umsækjendur úr röðum reyndra starfsmanna Ríkisútvarpsins myndu gefa sig fram. Þar eð um nýja stöðu var að ræða norður á Akureyri taldi ég enn ríkari ástæðu en ella til að leita til utanaðkomandi aðila til að undirstrika að umsækjendur myndu sitja við sama borð, hvort sem þeir væru starfsmenn Ríkisútvarpsins eða því óviðkomandi. [X] rekur skrifstofu á Akureyri til að annast ráðningarþjónustu þar nyrðra. Ríkisútvarpið er í þeirri stöðu að nánast allar mannaráðningar hjá því í störf að fréttum eða dagskrá verða fjölmiðlamatur fyrirfram og oftar en ekki eru „búnar til fréttir“ um það hver ráðinn verði í viðkomandi starf. Reynslan hefur leitt í ljós, að þessar aðstæður hafa fælt hæfa umsækjendur frá að sækja um störf hjá Ríkisútvarpinu. Það var því hárrétt ráðstöfun að kveðja til hlutlausa, utanaðkomandi fagaðila til að vinna að þessum málum með forráðamönnum Ríkisútvarpsins og fá þá til að leggja sjálfstætt mat á umsækjendur er útvarpsstjóri mætti hafa til hliðsjónar við ákvörðun sína.

Það olli vonbrigðum hve fáir sóttu um dagskrárstjórastarfið er það var auglýst, aðeins fimm, og þar af taldi [X] ekki efni til að velja fleiri en tvo umsækjendur til nánari viðtala. Niðurstaðan af þeim var alls ekki eindregin. [A] var annar þessara umsækjenda.

Hér var um að ræða eitt af veigameiri forystustörfum í stjórnkerfi Ríkisútvarpsins og brautryðjendahlutverk að sínu leyti, sem verið var að flytja út á land, og því hefði mátt álykta fyrirfram að mun fleiri hæfir umsækjendur sýndu því áhuga enda mannval mikið þar nyrðra. Á fundi sínum hinn 30. apríl 2002 samþykkti útvarpsráð samhljóða að mæla með því til útvarpsstjóra að framlengja umsóknarfrest um stöðu dagskrárstjóra Rásar 2 með því að staðan yrði auglýst að nýju. Var farið að þeim meðmælum enda varð samþykkt útvarpsráðs ekki skilin á annan veg en að ráðið teldi annmarka á að það gæti uppfyllt lagalega skyldu sína sem umsagnaraðili á grundvelli fram kominna umsókna. Umsækjendum var tilkynnt að umsóknir þeirra myndu gilda áfram. Eftir seinni auglýsingu fjölgaði umsækjendum töluvert og urðu þeir 18 talsins.

Við endanlegt mat á umsækjendum hafði ég til hliðsjónar umsögn útvarpsráðs sem og umsagnir frá starfsmönnum [X]. Í báðum tilvikum var mælt með [B]. Jafnframt lá fyrir álit sama efnis frá framkvæmdastjóra Útvarpsins, sem er næsti yfirmaður dagskrárstjóra Rásar 2 á Akureyri. Ekkert eitt af þessu umfram annað hafði „verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins“, svo vitnað sé í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og þá sízt upplýsingar sem [X] aflaði með trúnaðarsamtölum við umsagnaraðila sína. Nöfn viðkomandi heimildarmanna eða umsagnir þeirra hafa aldrei borizt útvarpsstjóra og hefur ekki verið eftir þeim leitað af minni hálfu sem stjórnvalds. Í þessu máli reynir því ekki af hálfu undirritaðs á ákvæði 1. töluliðar 2. mgr., sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. [A] óskaði eftir því við [X] að öllum upplýsingum og gögnum varðandi umsókn sína yrði eytt.

Þar sem þeir [B] og [A] voru báðir starfsmenn Ríkisútvarpsins og hafa gegnt hér ýmsum störfum á löngu tímabili, þekki ég þá persónulega og var í góðri stöðu til að meta sjálfstætt og bera saman hæfni þeirra til að takast á við hið nýja verkefni á Akureyri. Að öllu athuguðu taldi ég [B] hæfari umsækjanda en [A] og byggði það mat ekki sízt á reynslunni sem fengizt hefur af þeim í sambærilegum störfum sem forstöðumönnum landshlutastöðva Ríkisútvarpsins, annars vegar [B] á Egilsstöðum og hins vegar [A] á Akureyri. Tel ég [B] ótvírætt hæfari en [A] til að takast á við þetta starf. Ég hef fylgzt með verkum þeirra í dagskrá Ríkisútvarpsins, bæði beint og af afspurn hjá fagaðilum meðal samstarfsmanna, og get borið saman viðhorf þeirra til mikilvægra atriða í hlutverki stjórnandans, svo sem frumkvæðis, innleiðingar nýjunga í starfseminni, úrlausnarefna í starfsmannahaldi, hvatningar til starfsmanna og samstarfshæfileika, sem allt skiptir höfuðmáli við endurskipulagningu starfseminnar á Akureyri.

Í umboði útvarpsstjóra sá framkvæmdastjóri Útvarpsins um tengslin við [X]. Skriflegur samningur var ekki gerður um verkefnið. [X] kynnti hefðbundna forsögn sína að verkefninu, sbr. bréf framkvæmdastjórans til umboðsmanns Alþingis 2. desember sl., og voru ekki gerðar athugasemdir þar að lútandi jafnframt því sem samið var um þóknun eftir gjaldskrá [X].“

Með bréfi, dags. 16. janúar 2003, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf útvarpsstjóra. Þær bárust mér með bréfi 22. janúar 2003.

IV.

1.

Ríkisútvarpið er sjálfstæð stofnun í eigu íslenska ríkisins, sbr. 2. gr. laga nr. 122/2000, um Ríkisútvarpið. Stofnunin starfar í þremur deildum og er framkvæmdastjóri fyrir hverri þeirra. Í 6. mgr. 9. gr. laga um Ríkisútvarpið segir að starfsmenn þess, aðrir en framkvæmdastjórar, skuli ráðnir af útvarpsstjóra þó að fengnum tillögum útvarpsráðs ef um starfsfólk dagskrár er að ræða. Sjö einstaklingar eiga sæti í útvarpsráði og skulu þeir kosnir hlutfallskosningu á Alþingi eftir hverjar Alþingiskosningar. Á útvarpsstjóri sæti á fundum útvarpsráðs og hefur þar málfrelsi og tillögurétt.

Um ráðningu starfsmanna hjá Ríkisútvarpinu gilda almennar reglur laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þ. á m. 5. gr. þeirra þar sem þess er getið að það fari eftir ákvæðum laga hvaða stjórnvald veiti starf. Útvarpsstjóri er forstöðumaður Ríkisútvarpsins í skilningi laga nr. 70/1996. Hann fer því almennt með þær valdheimildir sem þau lög mæla fyrir um. Samkvæmt 50. gr. laganna hefur forstöðumaður heimild til að framselja það vald sem honum er falið með lögunum til annarra stjórnenda í stofnuninni enda sé það gert skriflega og tilkynnt starfsmönnum stofnunar. Í samræmi við almennar meginreglur stjórnsýsluréttar verður að draga þá ályktun af framangreindu að útvarpsstjóra sé óheimilt að framselja vald sitt til að ráða starfsmenn til stofnunarinnar til einkaaðila sem standa utan við stjórnkerfi Ríkisútvarpsins án sérstakrar lagaheimildar. Ekki liggur fyrir að útvarpsstjóri hafi skriflega framselt framangreint vald til annarra stjórnenda Ríkisútvarpsins. Hann var því einn bær til þess að lögum að ráða dagskrárstjóra Rásar 2. Á þessum grundvelli hvíldi enn fremur sú skylda á honum að sjá til þess að ráðningin væri undirbúin á forsvaranlegan hátt svo taka mætti löglega ákvörðun í málinu og að málsmeðferðin væri í samræmi við lög og þá einkum ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þau gilda um ráðningu í opinbert starf eins og ráða má af athugasemdum við 2. mgr. 1. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Þegar stjórnvald ákveður að ráða mann til starfa hjá hinu opinbera ber því að haga ráðningarferlinu með þeim hætti að fullnægt sé þeim kröfum sem koma fram í lögum nr. 70/1996, stjórnsýslulögum og almennum reglum stjórnsýsluréttar. Ber stjórnvöldum almennt í upphafi að auglýsa störf sem falla undir lög nr. 70/1996, sbr. ákvæði 7. gr. laganna. Þá hefur fjármálaráðherra sett reglur á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 þar sem nánar er mælt fyrir um efni slíkra auglýsinga, sbr. reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Þegar umsóknir liggja fyrir þarf almennt að leggja mat á hverja umsókn fyrir sig enda er það meginregla stjórnsýsluréttar að stjórnvaldi beri að velja til starfans þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn. Það stjórnvald sem að lögum veitir tiltekið starf, sbr. 5. gr. laga nr. 70/1996, ber lagalega ábyrgð á því að framkvæmd mats á umsóknum sé með þeim hætti að jafnræðis sé gætt á milli umsækjenda, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, og að nægjanlegar upplýsingar liggi fyrir í hverju tilviki þannig að unnt sé að meta starfshæfni hvers umsækjanda fyrir sig, sbr. ákvæði 10. gr. sömu laga. Í ráðningarferlinu ber veitingarvaldshafa einnig að gæta að því að samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga er umsækjendum tryggður réttur til að koma að andmælum sínum ef aflað er frekari gagna en fram koma í umsókn viðkomandi og fylgigögnum með henni ef slíkar upplýsingar hafa verulega þýðingu fyrir mat á hæfni hans og eru honum í óhag. Sé slíkra upplýsinga aflað munnlega er gert ráð fyrir því í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að stjórnvaldi beri að skrá slíkar upplýsingar enda á aðili máls að jafnaði rétt á grundvelli 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga til aðgangs að slíkum upplýsingum. Þegar veitingarvaldshafi hefur lagt mat á öll fyrirliggjandi gögn um umsækjendur og tekið ákvörðun um hvern hann ræður í starfið er honum skylt, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, að tilkynna öllum umsækjendum um niðurstöðu sína og veita þeim sem hafnað er um starf þær leiðbeiningar sem fram koma í 2. mgr. 20. gr. sömu laga. Þá er veitingarvaldshafa skylt að veita umsækjanda sem ekki fær starf skriflegan rökstuðning sé eftir því leitað, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga.

Það leiðir af almennum reglum stjórnsýsluréttar, sem að framan eru raktar, að hafi veitingarvaldshafi ekki framselt vald sitt, sbr. 50. gr. laga nr. 70/1996, verður hann sjálfur að taka efnislega afstöðu til þess hvernig framangreindir þættir í ráðningarferlinu eru framkvæmdir a.m.k. hvað varðar þá þætti sem fela í sér að tekin er ákvörðun um réttarstöðu umsækjanda við meðferð slíks máls sem hefur verulega þýðingu fyrir stöðu hans í ráðningarferlinu. Veitingarvaldshafa er þó að mínu áliti heimilt án lagaheimildar að leita eftir atvikum aðstoðar ráðningarfyrirtækja til að annast afmarkaða þætti við undirbúning að ráðningu starfsmanna, t.d. móttöku umsókna, öflun gagna og tillögugerð, svo lengi sem slíkum aðilum er ekki falið að taka þær ákvarðanir sem ég rakti hér að framan, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 20. nóvember 2000 í máli nr. 2793/1999.

Vegna þeirra skyldna sem hvíla á veitingarvaldshafa samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar í slíkum tilvikum tel ég að umfang og eðli þeirrar aðstoðar sem slík fyrirtæki geta veitt sé takmörkunum háð. Verður einkum að gæta þess að réttarstaða umsækjenda verði ekki að efni til önnur og lakari við þessar aðstæður en lög mæla almennt fyrir um. Þar sem ákvörðun um ráðningu í opinbert starf er verkefni sem stjórnvaldi er að lögum falið að annast verður að gera þá kröfu að ákvörðun um að leita aðstoðar um einstaka þætti í slíku stjórnsýslumáli hjá ráðningarfyrirtæki sé almennt byggð á málefnalegum sjónarmiðum, s.s. um skilvirkni og hagræði í stjórnsýslu, sbr. til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn, 2002, bls. 488. Stjórnvald verður auk þess að gæta að því að reglur um skyldur opinberra starfsmanna sem tryggja eiga réttaröryggi borgaranna, t.d. um þagnarskyldu og refsiábyrgð, gildi að jafnaði einnig um þá starfsmenn ráðningarfyrirtækja sem annast afmörkuð verkefni fyrir veitingarvaldshafa. Í skýringum þess til mín, dags. 15. janúar 2003, fjallar Ríkisútvarpið ekki um það hvort og þá að hvaða marki lög hafi í þessu tilviki tryggt að um starfsmenn X giltu framangreindar reglur um þagnarskyldu og refsiábyrgð. Í þessu sambandi minni ég á að samkvæmt skýringum útvarpsstjóra til mín kemur fram að skriflegur samningur var ekki gerður um aðstoð fyrirtækisins X við ráðningu í starf dagskrárstjóra.

Til hliðsjónar vek ég hér athygli á því að samkvæmt 3. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, er ríkisstofnunum í A-hluta fjárlaga heimilt án atbeina ráðherra að gera samninga um afmörkuð rekstrarverkefni enda sé ekki um að ræða starfsemi sem felur í sér vald til að taka ákvarðanir er lúta að réttindum og skyldum manna og kostnaður við rekstrarverkefnið sé ekki umtalsverður hluti heildarútgjalda stofnunar. Í 4. mgr. sömu greinar segir að verktaki og starfsmenn hans skuli bundnir þagnarskyldu um það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd verkefnisins og leynt á að fara. Um þagnarskylduna gildir ákvæði 18. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og skal brot á henni varða refsingu samkvæmt 136. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sbr. niðurlagsákvæði 4. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997.

Þegar horft er til orðalags 30. gr. laga nr. 88/1997 í heild, forsögu þess og lögskýringargagna, tel ég ekki tilefni til að taka afstöðu til þess hvort og þá með hvaða hætti aðstoð ráðningarfyrirtækja við einstakar ráðningar í opinber störf falli undir orðalagið „afmörkuð rekstrarverkefni“ í 3. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997 og leiði þá til þess að starfsmenn slíkra fyrirtækja beri þá þagnarskyldu og refsiábyrgð sem mælt er fyrir um í 4. mgr. sömu greinar. Ég tel þó rétt að benda á að í ljósi þess að með því ákvæði er mælt fyrir um refsiábyrgð starfsmanna hjá verktökum, m.a. einkaaðilum, verður afstaða stjórnvalda um að ákvæðið gildi við gerð rekstrarverkefnis að vera skýr. Kann þannig að vera nauðsynlegt að árétta þessa aðstöðu í samningi við verktaka sem skylt er að gera samkvæmt 5. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997.

2.

Ríkisútvarpið leitaði atbeina fyrirtækisins X til að undirbúa ráðningu í starf dagskrárstjóra Rásar 2 en fyrirtækið veitir sérfræðilega ráðgjöf við ráðningu starfsmanna. Í bréfi Ríkisútvarpsins til mín, dags. 23. október 2002, kemur fram að fyrirtækið hafi verið fengið til að „auglýsa og sjá um ráðningarferlið“. Fyrir mig hefur verið lögð ódagsett lýsing X á hlutverki sínu við meðferð málsins. Þar segir eftirfarandi:

„Ráðningarferlið felst í eftirfarandi:

1. Starfið auglýst á heimasíðu [X] og/eða í Morgunblaðinu.

2. Ráðgjafi [X] svarar fyrirspurnum, veitir upplýsingar um starfið og tekur á móti umsóknum.

3. Umsóknir flokkaðar, kallað eftir gögnum ef vantar og útbúinn listi yfir umsækjendur.

4. Kynningarviðtal við þá umsækjendur sem uppfylla hæfniskröfur.

5. Sérfræðiviðtal við þá umsækjendur sem koma sterklega til greina.

6. Umsagnir kannaðar.

7. Persónuleikapróf lögð fyrir.

8. Ráðgjafi skrifar greinargerð með þeim sem til greina koma í starfið.

9. Send eru út svarbréf til allra umsækjenda að ferli loknu.“

Í bréfi útvarpsstjóra til mín, dags. 13. janúar 2003, kemur fram að tilgangur þess að leitað var til X hafi einkum verið sá að tryggja að „umsækjendur myndu sitja við sama borð, hvort sem þeir væru starfsmenn Ríkisútvarpsins eða því óviðkomandi“. Þótti þessi ráðstöfun æskileg meðal annars í ljósi 11. gr. stjórnsýslulaga, sem mælir fyrir um að stjórnvöld skuli gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála þar sem taka skal stjórnvaldsákvörðun, og laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Er það afstaða mín að sú ákvörðun að fela X að annast tiltekna þætti við undirbúning ráðningarinnar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Þá tel ég ekki ástæðu til að draga í efa að fyrirtækið búi yfir nægjanlegri þekkingu á því hvernig almennt eigi að haga ráðningu í starf og þá í samræmi við viðurkennd sjónarmið þar um á almennum vinnumarkaði.

Ég minni á að X var samkvæmt ofangreindri lýsingu m.a. falið að leggja mat á umsækjendur og skila Ríkisútvarpinu „greinargerð með þeim sem til greina koma í starfið“. Eins og sést af efni þeirrar greinargerðar fól þessi aðstoð X í sér heildarmat á starfshæfni umsækjenda auk þess sem fyrirtækið setti fram tillögu um hvaða umsækjanda ætti að ráða í starfið. Ég legg á það áherslu að taki stjórnvald þá ákvörðun að óska eftir slíkri aðstoð ráðningarfyrirtækis verður stjórnvaldið að jafnaði að ganga úr skugga um að fyrirtækið hafi yfir að ráða nægjanlegri fagþekkingu á því tiltekna starfi sem til stendur að ráða í og þeim verkefnum sem viðkomandi starfsmanni yrði falið að sinna.

Þegar horft er til ofangreindrar lýsingar á hlutverki X í því ráðningarferli sem hér er til umfjöllunar verða ekki gerðar athugasemdir við fyrstu þrjá liðina sem þar koma fram. Af gögnum málsins liggur fyrir að umrætt starf dagskrárstjóra var auglýst laust til umsóknar í Morgunblaðinu 31. mars 2002. Ekki er tilefni til athugasemda við þennan birtingarmáta. Ég minni á að í framangreindri lýsingu var gert ráð fyrir því að umrætt starf kynni einnig að verða auglýst á „heimasíðu“ X. Ég tel heldur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við það að samfara lögformlegri birtingu auglýsingar um opinbert starf fylgi einnig birting á heimasíðu ráðningarfyrirtækis.

Að því virtu að auglýsingar á lausum störfum á vegum hins opinbera virðast í auknum mæli birtar á heimasíðum slíkra fyrirtækja tel ég tilefni til að taka almennt fram að samkvæmt fyrsta málsl. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 skal auglýsa laus störf „opinberlega“ samkvæmt reglum sem fjármálaráðherra setur, sbr. nú reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Sú ábyrgð hvílir því á veitingarvaldshafa að sjá til þess að laus störf hjá hinu opinbera séu auglýst opinberlega með þeim hætti sem reglur fjármálaráðherra frá 1996 segja til um. Þar er í 3. gr. mælt fyrir um þær leiðir sem fela í sér „nægjanlega“ auglýsingu á lausum störfum hjá ríkinu. Ljóst er að birting á heimasíðu ráðningarfyrirtækis ein og sér myndi ekki eins og reglunum er nú háttað fullnægja þeim kröfum sem þar koma fram.

Í bréfi útvarpsstjóra til mín kemur fram að drög að starfslýsingu fyrir dagskrárstjóra voru lögð fyrir útvarpsráð á fundi í febrúar 2002. Í þessum drögum voru þær kröfur sem gerðar voru til viðkomandi starfsmanns skilgreindar. Kom þar fram að hann skyldi hafa lokið háskólaprófi, hafa þekkingu á gerð útvarpsefnis og reynslu af störfum við fjölmiðla. Þá var því lýst í drögunum að æskilegt væri að hann hefði þekkingu á fjármálum, rekstri og starfsmannahaldi auk stjórnunarreynslu. Þá voru tilgreindir ákveðnir hæfileikar sem viðkomandi starfsmaður þyrfti að búa yfir, s.s. frumkvæði, stjórnunar-, skipulags-, og samstarfshæfileikar. Þessi sjónarmið eru í öllum meginatriðum hliðstæð þeim menntunar- og hæfniskröfum sem getið var í auglýsingu fyrirtækisins X þar sem óskað var eftir umsóknum um hið lausa starf.

Eins og fram kemur í kafla II hér að framan voru í fyrstu fimm umsækjendur um starf dagskrárstjóra Rásar 2. Fyrirtækið X annaðist svokölluð kynningarviðtöl við alla umsækjendur. Segir í greinargerð fyrirtækisins til Ríkisútvarpsins, dags. 29. apríl 2002, að þar hafi verið farið yfir „þætti er gáfu mynd af einstaklingnum með tilliti til menntunar- og hæfniskrafna“. Ekkert er hins vegar vikið að því hvað hafi komið fram í þessum viðtölum og gögn um það atriði virðast ekki hafa verið send Ríkisútvarpinu. Þá segir í greinargerðinni að „ákveðið [hafi verið] að vinna áfram með tvo umsækjendur“. Voru umsagnir um þá kannaðar og þeir látnir þreyta starfstengt persónuleikapróf og lýsa skriflega afstöðu sinni til núverandi dagskrár og hugmyndum sínum um breytingar á henni. Greinargerð fyrirtækisins var send Ríkisútvarpinu og samantekt á menntun og starfsreynslu allra umsækjenda auk nánari umfjöllun um þá tvo umsækjendur sem teknir voru til sérstakrar athugunar. Ekki verður séð að niðurstöður persónuleikaprófa eða greinargerðir umsækjendanna tveggja hafi verið sendar Ríkisútvarpinu.

Að þessari athugun lokinni var ákveðið að framlengja umsóknarfrestinn. Sóttu þrettán nýir umsækjendur um starfið og því voru umsækjendur í heild átján talsins. Í greinargerð fyrirtækisins X til Ríkisútvarpsins, dags. 27. maí 2002, kemur fram að viðtöl hafi verið tekin við þá þrettán umsækjendur sem „best uppfylltu hæfniskröfur“. Segir þar að farið hafi verið yfir þá þætti sem „gáfu mynd af einstaklingunum með tilliti til menntunar- og hæfniskrafna“ í viðtölunum. Þá kemur fram að leitað hafi verið eftir umsögnum, lögð fyrir umsækjendur starfstengd persónuleikapróf og óskað eftir að þeir umsækjendur sem helst komu til greina skiluðu inn greinargerð sem var hliðstæð þeirri sem áður hafði verið lagt fyrir tvo umsækjendur að skrifa. Ekki er hins vegar vikið að því hvaða umsækjendur voru taldir uppfylla best hæfniskröfur. Er loks lýst þeirri afstöðu X að ráða skuli B í starfið og færð rök fyrir þeirri niðurstöðu.

Samantekt X á menntun og starfsreynslu umsækjenda fylgdi með greinargerðinni. Ekki verður hins vegar séð að önnur gögn eða ítarlegri upplýsingar hafi fylgt greinargerðinni til Ríkisútvarpsins. Þannig verður ekki séð að umsóknirnar og gögn sem fylgdu þeim og umsækjendur lögðu fram hafi verið send frá fyrirtækinu til Ríkisútvarpsins. Upplýsingar sem X aflaði um umsækjendur, t.d. með samtölum við þá sem fyrirtækið leitaði til, voru heldur ekki lagðar fyrir útvarpsstjóra eða útvarpsráð. Þá voru niðurstöður persónuleikaprófa sem ýmsir umsækjenda tóku og greinargerðir umsækjenda um dagskrárstefnu Rásar 2 ekki sendar Ríkisútvarpinu. Að lokum kemur fram í skýringum Ríkisútvarpsins til mín að A hafi óskað eftir því við X að öllum upplýsingum og gögnum varðandi umsókn hans yrði eytt.

Samkvæmt framangreindu virðist ljóst að í samræmi við liði 4 og 5 í tilvitnaðri lýsingu á hlutverki X við meðferð málsins hafi það alfarið verið á hendi fyrirtækisins að ákveða hvaða umsækjendur yrðu kallaðir í „kynningarviðtal“ og síðar þá sem „komu sterklega til greina“ í „sérfræðiviðtal“. Liggur fyrir að ákvörðun X um að fimm umsækjendur yrðu ekki kallaðir í kynningarviðtal byggðist á sjálfstæðu mati starfsmanna X um það hvaða umsækjendur það væru sem „best uppfylltu hæfniskröfur“ eins og fram kemur í greinargerð fyrirtækisins, dags. 27. maí 2002.

Það leiðir af lögbundnu hlutverki veitingarvaldshafa, og meginreglu stjórnsýsluréttar um að honum beri að velja þann umsækjanda í opinbert starf sem hæfastur verður talinn, að veitingarvaldshafi verður almennt sjálfur að leggja mat á innkomnar umsóknir, og eftir atvikum önnur gögn sem aflað hefur verið um umsækjendur t.d. með atbeina fyrirtækja á borð við X, og taka ákvarðanir um framgang einstakra umsækjenda í ráðningarferlinu. Þegar umsækjendur um opinbert starf eru fleiri en einn kann oft að vera nauðsynlegt að afla frekari gagna um umsækjendur með því að fá þá í viðtal þannig að hægt sé t.d. að leggja mat á persónulega eiginleika viðkomandi. Ekki er skylt að kalla alla umsækjendur í viðtal heldur getur stjórnvald tekið málefnalega ákvörðun um það á grundvelli umsókna og fylgigagna að aðeins tilteknir umsækjendur komist þar að. Ég legg þó áherslu á að þótt slík ákvörðun feli ekki í sér efnislegar lyktir ráðningarmálsins hefur hún hins vegar að jafnaði í reynd þá þýðingu fyrir þann umsækjanda, sem ekki er boðið í viðtal, að tekin hefur verið ákvörðun um að umsókn hans komi ekki til frekara mats. Í ljósi þessa tel ég að veitingarvaldshafi verði almennt sjálfur, nema mælt sé fyrir um annað í lögum, að leggja mat á það hvaða umsækjendur skuli kallaðir í viðtal og hverjir ekki enda sé um að ræða meiriháttar ákvörðun um réttarstöðu umsækjenda.

Ég minni á að af gögnum málsins var það alfarið í höndum X að taka ákvörðun um hvaða umsækjendur færu í kynningarviðtal og byggði það á eigin mati X um það hvaða umsækjendur uppfylltu best hæfniskröfur. Þá legg ég á það áherslu, eins og áður greinir, að aðeins samantekt á menntun og starfsreynslu umsækjenda var send Ríkisútvarpinu með fyrrnefndri greinargerð og var það gert eftir að X hafði tekið þá ákvörðun að mæla með B í umrætt starf, þ.e. þegar afskiptum X af málinu lauk. Hvorki umsóknir umsækjenda né önnur gögn um þá fylgdu með greinargerð X til útvarpsstjóra. Í ljósi þessa tel ég að það hafi ekki verið í samræmi við lögbundið hlutverk útvarpsstjóra og almennar reglur stjórnsýsluréttar að ákvörðun um það hvaða umsækjendur yrðu boðaðir í kynningarviðtal væri alfarið í höndum X og þá án nokkurrar aðkomu útvarpsstjóra.

3.

Í lið 6 í ofangreindri lýsingu á því hvernig háttað var aðstoð X við ráðningu í starf dagskrárstjóra kom fram að „umsagnir [yrðu] kannaðar“. Í greinargerð X, dags. 27. maí 2002, til Ríkisútvarpsins segir aðeins um þetta atriði að í framhaldi af því að tekin voru viðtöl við þá 13 umsækjendur sem best uppfylltu hæfniskröfur hafi verið „leitað eftir umsögnum“. Af gögnum málsins verður ekki ráðið með nánari hætti í hverju þessi gagnaöflun fólst, t.d. hvort X hafi aðeins rætt við þá meðmælendur sem umsækjendur vísuðu sjálfir til í umsóknum sínum eða hvort X hafi að eigin frumkvæði aflað upplýsinga hjá öðrum aðilum og þá án vitneskju viðkomandi umsækjanda.

Leggja verður þann skilning í þær skýringar sem mér hafa verið veittar að fyrirtækinu X hafi beinlínis verið falið að annast heildstæða öflun upplýsinga um umsækjendur og leggja síðan faglegt mat á hver umsækjenda væri best til þess fallinn að gegna starfinu. Þó að endanlegt ákvörðunarvald hafi verið í höndum útvarpsstjóra virðist engin sjálfstæð og milliliðalaus úttekt á grundvelli umsókna og annarra gagna málsins hafa farið fram af hálfu Ríkisútvarpsins. Þess ber þó að geta að ýmsir umsækjenda höfðu starfað að meira eða minna leyti við stofnunina. Ég hef ekki ástæðu til að draga í efa að útvarpsstjóri og aðrir stjórnendur Ríkisútvarpsins hafi þekkt nægjanlega til þessara umsækjenda til að meta ýmis þau atriði sem þýðingu gátu haft um starfshæfni þeirra. Getur það til að mynda átt við um A og B eins og vísað er til í bréfi útvarpsstjóra, dags. 13. janúar 2003. Aðrir umsækjendur höfðu hins vegar lítið sem ekkert starfað hjá Ríkisútvarpinu. Þá ítreka ég að gögn og upplýsingar sem aflað er í tengslum við ráðningu í opinbert starf, svo sem umsóknir og fylgigögn þeirra, sem og upplýsingar sem leitað er eftir að frumkvæði stjórnvalds, eru háðar reglum um upplýsingarétt málsaðila og varðveisluskyldu stjórnvalda. Þá kann að vera að aflað hafi verið upplýsinga um einstaka umsækjendur sem skylt var að leggja fyrir viðkomandi í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga.

Í þessu ljósi tel ég að útvarpsstjóra hafi verið skylt að afla þeirra gagna sem lágu til grundvallar úttekt X á öllum umsækjendunum áður en hann tók afstöðu til málsins. Að öðrum kosti fæ ég ekki séð hvernig útvarpsstjóra var unnt að bera þá stjórnsýslulegu ábyrgð sem á honum hvíldi í tengslum við ráðninguna og fylgja því eftir að ákvæða stjórnsýslulaga væri gætt. Vísa ég þar einkum til þeirrar skyldu hans að sjá til þess að málið væri nægjanlega upplýst og að umsækjendur fengju eftir atvikum notið andmælaréttar sem þeir kunna að hafa átt. Tel ég að um verulegan annmarka á meðferð málsins hafi verið að ræða.

Eins og að framan greinir virðast þau gögn sem lágu til grundvallar ályktunum X ekki hafa verið send Ríkisútvarpinu áður en sú ákvörðun var tekin að ráða B og sjálfstæð og milliliðalaus úttekt á framkomnum umsóknum fór ekki fram af hálfu útvarpsstjóra. Samantekt á menntun og starfsreynslu umsækjenda var þó send Ríkisútvarpinu. Sé tekið mið af greinargerðum X til Ríkisútvarpsins má ætla að á vegum fyrirtækisins hafi farið fram rannsókn þar sem leitast var við að varpa ljósi á ýmsa persónulega hæfileika og afstöðu þeirra umsækjenda sem helst komu til álita að mati starfsmanna fyrirtækisins. Útilokað er hins vegar að leggja mat á hvort sú rannsókn hafi uppfyllt þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga enda liggja gögnin ekki fyrir og kann þeim að hluta að hafa verið eytt í samræmi við óskir umsækjenda.

Í þessu sambandi vil ég þó taka fram að athugun X á ákveðnum umsækjendum virðist að hluta byggjast á upplýsingum frá ónafngreindum aðilum sem ekki voru skráðar. Tel ég að almennt sé ekki unnt að leggja slíka óformlega upplýsingagjöf frá ónafngreindum aðilum til grundvallar við rannsókn á starfshæfni umsækjenda um opinbert starf fremur en almennt við töku stjórnvaldsákvarðana. Þær kunna þó að beina athygli viðkomandi stjórnvalds að ákveðnum atriðum sem þarfnast frekari rannsóknar. Þarf þá eftir atvikum að gæta þess að skrá efni og uppruna þeirra upplýsinga sem ætlunin er að byggja á og talið er að varpi ljósi á þau atriði, sbr. meðal annars 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

4.

Eins og að framan greinir tók fyrirtækið X að sér að tilkynna umsækjendum um ákvörðun útvarpsstjóra.

Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga segir að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að skyldan til að tilkynna ákvörðun hvíli á því stjórnvaldi sem hana hefur tekið. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300.) Í ljósi þessa tel ég að Ríkisútvarpinu hafi ekki verið heimilt að fela ráðningarfyrirtækinu X að tilkynna umsækjendum um ákvörðun útvarpsstjóra um að ráða B í starfið, sjá hér til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn, 2002, bls. 205. Ég bendi á að almennt verður að teljast óheppilegt að annar aðili en það stjórnvald sem hefur tekið ákvörðun tilkynni um niðurstöðuna. Kann það að valda vafa um það hver hafi í raun tekið ákvörðun og getur stuðlað að óvissu um hvert viðkomandi eigi að leita til að óska eftir rökstuðningi eða leiðréttingu sinna mála.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að af lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og almennum reglum stjórnsýsluréttar leiði að við meðferð máls um ráðningu í opinbert starf verði veitingarvaldshafi almennt sjálfur að taka ákvarðanir um réttarstöðu umsækjanda sem hafa verulega þýðingu fyrir stöðu hans í ráðningarferlinu. Þó er veitingarvaldshafa eftir atvikum heimilt án lagaheimildar að leita aðstoðar ráðningarfyrirtækja til að annast afmarkaða þætti við undirbúning að ráðningu starfsmanna svo lengi sem slíkum aðilum er ekki falið að taka þær ákvarðanir sem ég rakti hér að framan. Það er niðurstaða mín að það hafi ekki verið í samræmi við lögbundið hlutverk útvarpsstjóra og almennar reglur stjórnsýsluréttar að ákvörðunarvald um það hvaða umsækjendur yrðu boðaðir í kynningarviðtal væri alfarið í höndum X án nokkurrar aðkomu útvarpsstjóra. Það er einnig niðurstaða mín að útvarpsstjóra hafi verið skylt að afla þeirra gagna sem lágu til grundvallar niðurstöðu X um það hverjir umsækjenda kæmu helst til álita í starfið og hver skyldi að lokum ráðinn í það. Vísa ég þar einkum til þess að ekki verður séð að sjálfstæð og milliliðalaus úttekt hafi farið fram á framkomnum umsóknum af hálfu útvarpsstjóra á grundvelli gagna málsins áður en ákvörðun var tekin um að ráða B. Þá tel ég að ekki hafi verið heimilt af hálfu útvarpsstjóra að fela X að tilkynna umsækjendum þá ákvörðun sína að ráða B.

Þó að um verulegan annmarka hafi verið að ræða á meðferð málsins af hálfu Ríkisútvarpsins tel ég ólíklegt að þeir leiði til ógildingar á ákvörðun útvarpsstjóra um að B skyldi ráðinn í umrætt starf. Þá tel ég mig ekki hafa forsendur til að leggja mat á hvort þeir annmarkar eigi að hafa önnur réttaráhrif. Beini ég þeim tilmælum til Ríkisútvarpsins að framvegis verði þeim sjónarmiðum sem koma fram í áliti þessu fylgt við ráðningu í opinber störf.

VI.

Með bréfi til Ríkisútvarpsins, dags. 29. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu stofnunarinnar hefðu verið gerðar einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Svarbréf Ríkisútvarpsins er dagsett 10. febrúar 2004 og kemur þar fram að stofnunin hafi snúið sér til starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins af þessu tilefni og muni eftirleiðis fara að þeim leiðbeiningum sem getið sé um í svarbréfi ráðuneytisins. Með bréfi Ríkisútvarpsins til mín fylgdu afrit af bréfaskiptum stofnunarinnar og fjármálaráðuneytisins. Í bréfi Ríkisútvarpsins, dags. 5. september 2003, segir eftirfarandi:

„Í maílok gaf umboðsmaður Alþingis út álit í málinu nr. 3616/2002, í tilefni af kvörtun [A] út af ráðningu í starf dagskrárstjóra Rásar 2 á Akureyri.

Álit þetta geymir ýmsar aðfinnslur varðandi ráðningarferlið, einkum og sér í lagi tengdar aðkomu sérstaks ráðningarþjónustufyrirtækis, [X]. Að hluta til eru aðfinnslurnar ekki grundaðar á staðreyndum, en að hluta til byggjast þær hins vegar á lagasjónarmiðum sem umboðsmaður framreiðir og ganga að hluta til a.m.k. gegn viðhorfum í samskiptum ríkisstofnana við ráðningarþjónustufyrirtæki, sem telja hefur mátt viðtekin í framkvæmd.

Umboðsmanni var gerð sérstök grein fyrir því að framkvæmdastjóri hljóðvarps hefði annast samskiptin við [X] í umboði útvarpsstjóra. Sú framkvæmd byggðist á því að með yfirlýsingu útg. 17. nóvember 1997 var heimildar 50. gr. starfsmannalaga neytt og framkvæmdastjórum framselt vald útvarpsstjóra skv. þeim lögum, til jafns við hann. Þetta framsal upplýstist ekki nægjanlega við málsmeðferð umboðsmanns svo sem fram kemur ofarlega á bls. 8 í áliti hans. Framkvæmdastjóri hljóðvarps vann með starfsmönnum [X] að úrvinnslu umsókna og kom að ákvarðanatöku um það hverjir skyldu boðaðir í viðtöl. Aðfinnslur umboðsmanns eru því ekki réttmætar hvað þennan þátt varðar.

Í annan stað telur umboðsmaður að óformleg aðferð við leitun umsagna um umsækjendur sé aðfinnsluverð. Allar umsagnir hafi borið að skrá niður, fara með og varðveita sem málsgögn. Þetta girðir fyrir að umsagna sé leitað í trúnaði. Í þriðja lagi hafi verið óheimilt að fela [X] að tilkynna umsækjendum lyktir máls. Af hálfu kvartanda var talsvert lagt upp úr því að framlenging umsóknarfrests væri ólögleg, með því að jafnræði umsækjenda væri með henni raskað, en umboðsmaður tók ekki undir það.

Ríkisútvarpinu finnst ástæða til að vekja athygli starfsmannaskrifstofu á þeim álitaefnum sem af athugasemdum umboðsmanns rísa og þætti vænt um að fá sjónarmið fyrirsvarsmanna hennar til málsins. Þá er því varpað fram til umhugsunar hvort ekki séu efni til að unnar verði leiðbeiningar fyrir ríkisstofnanir um hvernig þær eigi að haga samskiptum sínum við ráðningarþjónustufyrirtæki, því ein meginniðurstaða umboðsmanns er að umfang og eðli þeirrar aðstoðar sem ráðningarþjónustufyrirtæki geti veitt ríkisstofnunum sé takmörkunum háð.“

Í svarbréfi ráðuneytisins til Ríkisútvarpsins, dags. 2. desember 2003, segir m.a. eftirfarandi:

„Fjármálaráðuneytið fjallaði um álit umboðsmanns í 2. tbl. 5. árg. Fréttabréfs fyrir forstöðumenn ríkisstofnana dags. 5. júní 2003. Í þeirri umfjöllun kemur m.a. fram, að forstöðumönnum er heimilt að nýta sér í ráðningarferlinu þjónustu ráðgjafarfyrirtækisins, en um slíkt gildi þó ákveðnar takmarkanir svo sem kemur fram í 50. gr. starfsmannalaga nr. 70/1996. Þá vakti umboðsmaður einnig athygli á ákvæðum laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, sem heimila stjórnendum stofnana að gera samninga við einkaaðila um einstök rekstrarverkefni.

Til viðbótar þessari umfjöllun um álit umboðsmanns, hefur fjármálaráðuneytið til athugunar að setja fram leiðbeiningar til stofnana í formi dreifibréfs um hvernig stofnanir skuli haga samskiptum sínum við ráðningarþjónustufyrirtæki.“