Álit

I.

Hinn 30. desember 2002 leitaði A til mín og beindist kvörtun hans að þeirri ákvörðun flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli að ráða B í starf yfirflugumferðarstjóra. Í kvörtun A eru gerðar ýmsar athugasemdir við málsmeðferð flugvallarstjóra á Keflavíkurflugvelli en honum var að lögum falið að taka ákvörðun í málinu, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem forstöðumaður flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli.

Í kvörtun A eru gerðar athugasemdir við það að í auglýsingu um framangreint starf hafi því verið heitið að farið yrði með allar umsóknir sem trúnaðarmál og að A hafi ekki fengið afhent gögn málsins önnur en lista yfir nöfn umsækjenda. Þá er því haldið fram að ákvörðun flugvallarstjóra um það hverjir skyldu boðaðir í viðtal hafi ekki verið reist á málefnalegum forsendum auk þess sem ekki hafi verið gætt 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins. Þá telur A að val á B í starfið hafi byggst á ófullnægjandi og ómálefnalegum sjónarmiðum og að ekki hafi verið sýnt fram að hann hafi verið hæfasti umsækjandinn. Einnig eru gerðar athugasemdir við það að ekki liggi fyrir skráðar upplýsingar úr viðtölum við tiltekna umsækjendur. Þá eru gerðar athugasemdir við rökstuðning flugvallarstjóra til A vegna ákvörðunar hans um að ráða B í starfið. Einnig eru gerðar athugasemdir við að ekki hafi verið leiðbeint um heimild hans til þess að fá ákvörðun flugvallarstjóra rökstudda, sbr. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, í tilkynningu um ákvörðunina sem send var umsækjendum frá ráðningarfyrirtækinu X en það var flugvallarstjóra til aðstoðar við meðferð málsins. Gerir A athugasemdir við það að ekki komi fram hvert hafi verið hlutverk ráðningarfyrirtækisins X við meðferð málsins og þá einkum hlutverk þess starfsmanns X sem var viðstaddur viðtöl við umsækjendur.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 2. júní 2003.

II.

Málavextir eru þeir að starf yfirflugumferðarstjóra hjá flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli var auglýst laust til umsóknar í Morgunblaðinu 27. október og 3. nóvember 2002. Í auglýsingunni sagði meðal annars svo:

„Flugmálastjórnin Keflavíkurflugvelli óskar að ráða yfirflugumferðarstjóra. Yfirflugumferðarstjóri hefur með höndum daglega stjórn og rekstur flugumferðarþjónustu á Keflavíkurflugvelli.

Starfssvið:

- Daglegur rekstur

- Fjármál

- Starfsmannahald

- Tæknilegur rekstur

- Eftirlit með framkvæmd þjónustunnar

- Samskipti við flugumferðarsvið Flugmálastjórnar

- Skýrslugerð

Hæfniskröfur:

- Menntun sem flugumferðarstjóri

- Frumkvæði

- Sjálfstæð og öguð vinnubrögð

- Lipurð í mannlegum samskiptum

[…]

Nánari upplýsingar fást á vefsíðu [ráðningarfyrirtækisins X] […] og […] hjá [X] […]. Umsóknir óskast sendar til [X], gjarnan gegnum tölvupóst, merktar „Yfirflugumferðarstjóri“ fyrir 10. nóvember nk. Farið verður með allar umsóknir sem trúnaðarmál og öllum umsóknum svarað þegar ákvörðun um ráðningu liggur fyrir.“

Tíu umsækjendur voru um hið auglýsta starf og var A Jóhannsson einn þeirra. Með bréfi ráðningarfyrirtækisins X, dags. 18. nóvember 2002, var umsækjendum tilkynnt að tekin hefði verið ákvörðun um ráðningu í starfið og að B hefði verið ráðinn.

Hinn 22. nóvember 2002 ritaði A flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli bréf þar sem hann fór fram á rökstuðning fyrir ráðningunni. Enn fremur fór A fram á að honum yrðu afhent öll gögn er málið varðaði, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar með taldar upplýsingar um nöfn umsækjenda og umsóknir þeirra. Óskaði A sérstaklega eftir rökstuðningi flugmálastjórnar vegna vals á þeim umsækjendum er kallaðir höfðu verið til viðtals og upplýsinga um það hverjir hefðu verið viðstaddir viðtölin og hver hefði verið fagleg eða stjórnunarleg staða þeirra í ráðningarferlinu. Með bréfi flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli, dags. 4. desember 2002, var bréfi A svarað en þar segir meðal annars svo:

„[...]

II.

Flugmálastjórnin Keflavíkurflugvelli fer með yfirstjórn flugmála á Keflavíkurflugvelli í umboði utanríkisráðherra. Flugvallarstjórinn á Keflavíkurflugvelli er yfirmaður Flugmálastjórnar Keflavíkurflugvelli og er ábyrgur gagnvart utanríkisráðherra fyrir rekstri embættisins. Meginverkefni flugvallarstjórans er að hafa með höndum daglega stjórn flugvallarins og stjórna skrifstofu flugmála þar. Hann fer meðal annars með ráðningarmál starfsmanna. Starf yfirflugumferðarstjóra á Keflavíkurflugvelli á undir flugvallarstjórann á Keflavíkurflugvelli. Flugvallarstjórinn ber því stjórnsýslulega ábyrgð á ráðningu í starf yfirflugumferðarstjóra.

III.

Með auglýsingu sem birtist í Morgunblaðinu 27. október og 3. nóvember 2002, var auglýst laus til umsóknar staða yfirflugumferðarstjóra á Keflavíkurflugvelli. Flugvallarstjórinn á Keflavíkurflugvelli fól ráðningarskrifstofunni [X] að annast umsjón ráðningarinnar. Í auglýsingunni kom fram að yfirflugumferðarstjóri hefði með höndum daglega stjórn og rekstur flugumferðarþjónustu á Keflavíkurflugvelli. Jafnframt kom fram að starfssvið yfirflugumferðarstjóra væri 1) daglegur rekstur, nánar tiltekið fjármál og starfsmannahald; 2) tæknilegur rekstur, þ.e. eftirlit með framkvæmd flugumferðarþjónustunnar og samskipti við flugumferðarsvið Flugmálastjórnar, 3) skýrslugerð. Í auglýsingunni kom jafnframt fram að þær hæfniskröfur væru gerðar til yfirflugumferðarstjórans að hann hefði menntun sem flugumferðarstjóri, hefði frumkvæði, hefði sjálfstæð og öguð vinnubrögð og lipurð í mannlegum samskiptum. Starf yfirflugumferðarstjóra er stjórnunarstaða, svo sem ráða mátti af auglýsingunni.

IV.

Í áðurnefndu bréfi yðar var, eins og áður hefur komið fram, sett fram beiðni um nánar tilgreindar upplýsingar:

1. Nöfn umsækjenda og umsóknir.

Umsækjendur um starfið voru tíu flugumferðarstjórar og voru þeir, auk yðar eftirtaldir:

[...]

Þegar tekin hafði verið ákvörðun um hvern ætti að ráða sá [X] um að tilkynna öllum umsækjendum það með bréfi. Svo sem yður er kunnugt, sbr. bréf [X] til yðar, dags. 18. nóvember 2002, voru umsóknir umsækjenda, ásamt fylgigögnum endursendar til umsækjenda. Það er því ómögulegt að verða við beiðni yðar um afrit allra umsókna.

2. Rökstuðningur fyrir vali þeirra sem kallaðir voru í viðtal.

Svo sem fram kom hér að ofan í kafla III. er staða yfirflugumferðarstjóra stjórnunarstaða. Fyrst og fremst var því verið að leita að manni með stjórnunarreynslu á sviði flugumferðarstjórnar. Eftir að farið hafði verið vandlega yfir allar umsóknir var ákveðið að kalla þá fimm umsækjendur sem höfðu slíka reynslu til viðtals, en það voru þeir [...]. Þessir fimmmenningar voru allir varðstjórar, þar af einn aðalvarðstjóri. Aðrir umsækjendur höfðu ekki sambærilega stjórnunarreynslu. Með hliðsjón af þeim upplýsingum sem fram komu í umsóknum og fylgigögnum, auk frammistöðu umsækjenda í viðtalinu, var tekin ákvörðun um hvern skyldi ráða í stöðuna. Flugvallarstjóri telur því að skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið vel uppfyllt. Ákvörðun um ráðningu var tekin að vel athuguðu máli.

3. Upplýsingar um hverjir voru viðstaddir viðtölin.

Viðtölin fóru fram á tveimur dögum á skrifstofum [X]. Fyrri daginn var talað við þrjá umsækjendur og seinni daginn tvo. Flugvallarstjórinn á Keflavíkurflugvelli stjórnaði viðtölunum, en auk hans var starfsmaður [X], viðstaddur viðtölin. Seinni daginn sat einnig starfsmannastjóri Flugmálastjórnar Keflavíkurflugvelli viðtölin, án þess að taka þátt í þeim, en hún var þarna aðeins til að fylgjast með því hvernig slík starfsmannaviðtöl fara fram.

Svo sem áður hefur komið fram er það flugvallarstjórinn á Keflavíkurflugvelli sem ber stjórnsýslulega ábyrgð á ráðningu í starf yfirflugumferðarstjóra. Það var hann sem tók hina endanlegu ákvörðun. Með hliðsjón af starfsreynslu umsækjenda og því hvernig þeir komu út í ofangreindum viðtölum, ákvað flugvallarstjórinn á Keflavíkurflugvelli að ráða [B] í starf yfirflugumferðarstjóra á Keflavíkurflugvelli. [B] var með mestu stjórnunarreynsluna á sviði reksturs flugumferðarstjórnar af öllum umsækjendum enda sá eini sem var aðalvarðstjóri.

Flugvallarstjórinn á Keflavíkurflugvelli telur að embættið hafi farið í einu og öllu eftir lögum og reglum við ráðningu í stöðu yfirflugumferðarstjóra. Sú grundvallarregla gildir um störf hjá hinu opinbera að ráða skal þann hæfasta meðal umsækjenda í starfið. Það er ekki vafamál í huga flugvallarstjóra að [B] var hæfasti umsækjandinn.“

III.

Með bréfi, dags. 31. desember 2002, óskaði ég eftir því að flugvallarstjóri á Keflavíkurflugvelli lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og léti mér í té öll tiltæk gögn málsins, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Svarbréf flugvallarstjóra barst mér 3. febrúar 2003 en þar segir meðal annars svo:

„[...]

Starf yfirflugumferðarstjóra er stjórnunarstaða, svo sem af auglýsingunni mátti ráða. Með bréfi þessu fylgir starfslýsing fyrir yfirflugumferðarstjóra. Í auglýsingunni var síðan vísað um nánari upplýsingar á vefsíðu [X] og tvo nafngreinda starfsmenn [X].

Hlutverk [X] í ráðningaferlinu var að annast auglýsingu stöðunnar, veita upplýsingar um hana og taka á móti umsóknum. Flugmálastjórn taldi það heppilegra að slík framkvæmdaatriði yrðu í höndum fagaðila á sviði starfsmannaráðninga, sem starfaði utan skrifstofu Flugmálastjórnar.

Tíu umsóknir bárust um starfið. Umsækjendur, sem voru allir flugumferðarstjórar, voru eftirtaldir:

[...]

Eftir að flugvallarstjóri hafði farið vandlega yfir umsóknirnar var ákveðið að kalla þá fimm umsækjendur, sem höfðu mesta stjórnunarreynslu á sviði flugumferðarþjónustu, samkvæmt því sem fram kom í umsóknunum, til viðtals. [...] Fjórir þeirra voru varðstjórar og einn aðalvarðstjóri. Viðtölin fóru fram á tveimur dögum á skrifstofum [X]. Fyrri daginn var talað við þrjá umsækjendur og seinni daginn tvo. Flugvallarstjórinn á Keflavíkurflugvelli stjórnaði viðtölunum, en auk hans var starfsmaður [X], viðstaddur viðtölin. Seinni daginn sat einnig starfsmannastjóri Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli viðtölin, án þess að taka þátt í þeim, en hún var þarna aðeins til að fylgjast með því hvernig slík starfsmannaviðtöl fara fram. Með hliðsjón af umsóknum og viðtölunum sem tekin voru af þeim umsækjendum sem helst voru taldir koma til greina í starfið, var tekin sú ákvörðun að ráða [B] aðalvarðstjóra hjá Flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli í starfið. Sú ákvörðun byggðist fyrst og fremst á því að hann var með mestu stjórnunarreynsluna á sviði flugumferðarþjónustu. Hann er eini umsækjandinn sem var aðalvarðstjóri. Hér með fylgir starfslýsing fyrir aðalvarðstjóra í flugturni hjá Flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli. Svo sem þar kemur fram hefur aðalvarðstjóri talsverða stjórnun með höndum og er staðgengill yfirflugumferðarstjóra í forföllum hans. Næsti yfirmaður aðalvarðstjóra er yfirflugumferðarstjóri.

Með bréfi, dags. 18. nóvember 2002, tilkynnti [X] [A] að ráðið hefði verið í starfið og að umsókn hans hafi ekki orðið fyrir valinu. Umsókn hans ásamt fylgigögnum var endursend honum. Eins voru öllum öðrum umsækjendum endursendar umsóknir þeirra. Með bréfi, dags. 22. nóvember 2002, óskaði [A] eftir rökstuðningi Flugmálastjóra á Keflavíkurflugvelli fyrir ráðningu í starf yfirflugumferðarstjóra á Keflavíkurflugvelli.

Í bréfinu var jafnframt óskað eftir: 1) Öllum gögnum er málið varðaði, þ.m.t. lista yfir nöfn allra umsækjenda og umsóknir þeirra. 2) Rökstuðningi fyrir vali þeirra sem kallaðir voru til viðtals og hvernig rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið uppfyllt. 3) Upplýsingum um það hverjir voru viðstaddir viðtöl við umsækjendur, eða komu að málinu með einhverjum hætti og hver hafi verið fagleg eða stjórnunarleg staða þeirra í ráðningarferlinu.

Bréfi [A] var svarað með bréfi flugvallarstjóra dags. 4. desember 2002.

Áður en einstökum kvörtunarliðum í kvörtun [A] er svarað er rétt að hafa í huga að við val á því hvaða umsækjandi skyldi hljóta stöðu yfirflugumferðarstjóra hafði flugvallarstjóri í huga þá grundvallarreglu í stjórnsýslurétti, að við va1 í opinberar stöður bæri að velja þann umsækjanda, sem hæfastur yrði talinn á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, svo sem menntunar, reynslu, skólagöngu, hæfni eða annarra persónulegra eiginleika, er máli skiptu, þannig að starfskraftar viðkomandi myndu nýtast stofnuninni sem allra best. Þessa grundvallarreglu hefur umboðsmaður margoft staðfest í álitum sínum og nægir að vísa til álita hans í málum nr. 382/1991 og 1391/1995.

III.

Athugasemdir við einstaka kvörtunarliði.

1. Skortur á leiðbeiningum samkvæmt 2. mgr. 20. gr. laga nr. 37/1993.

[A] kvartar undan því að leiðbeiningar samkvæmt 2. mgr. 20. gr. hafi ekki borist honum. Í 2. mgr. 20. gr. er kveðið á um það að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skuli veita leiðbeiningar um: 1) heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda, 2) kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru, 3) frest til að bera ákvörðun undir dómstóla ef slíkur frestur er lögákveðinn. Varðandi liði 2) og 3) á aðeins að veita leiðbeiningar þegar frestir eða kæruheimildir eru fyrir hendi. Liðir 2) og 3) eiga ekki við í þessu máli. Það er vissulega rétt að þegar [A] var tilkynnt að hann fengi ekki stöðuna láðist að benda honum á að hann ætti rétt á rökstuðningi, sbr. 1. tl. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 37/1993. Sá leiðbeiningarskortur virðist hins vegar ekki hafa komið að sök, því ekki liðu nema fjórir dagar frá því að honum hafði verið kynnt að hann fengi ekki stöðuna og þar til hann var búinn að óska eftir rökstuðningi, sbr. bréf hans til flugvallarstjóra, dags. 22. nóvember 2002. Þá má benda á að umboðsmaður Alþingis hefur ekki talið að skortur stjórnvalds á leiðbeiningum samkvæmt 2. mgr. 20. gr. laga nr. 37/1993 geti leitt til ógildingar stjórnvaldsathafnar, sbr. t.d. álit umboðsmanns í máli nr. 3245/2001.

2. Umsóknir trúnaðarmál.

Þá kvartar [A] undan því að í auglýsingu [X] um starf yfirflugumferðarstjóra kom fram að farið yrði með allar umsóknirnar sem trúnaðarmál. Í þessu fólst aðeins fyrirheit um að umsóknirnar yrðu meðhöndlaðar af varkárni og ekki notaðar umfram það sem nauðsynlegt væri til að ráða í starfið og leiddi af lögum. Í því fólust engin fyrirheit um að lög um upplýsingaskyldu stjórnvalda yrðu brotin. [A] fékk líka upplýsingar um nöfn og stöðu allra umsækjenda.

3. Afhending gagna.

[A] kvartaði einnig undan því að hann hafi ekki fengið afhentar umsóknir annarra umsækjenda. Svo sem fram kom hér á undan fékk [A] upplýsingar um nöfn og starfsheiti annarra umsækjenda. Ómögulegt reyndist að afhenda honum umsóknir meðumsækjenda, þar sem allar umsóknir voru endursendar að ráðningu lokinni. Eftir að Flugmálastjórn barst áðurnefnt bréf umboðsmanns, óskaði stofnunin eftir því við [B] að hann léti stofnuninni í té afrit umsóknar sinnar. Varð hann góðfúslega við þeirri beiðni og fylgir ljósrit umsóknarinnar hér með.

Þá finnur [A] að því að ekki hafi verið skráðar upplýsingar þær sem komu fram í viðtölum við þá umsækjendur sem taldir voru koma til greina í starfið. Samkvæmt 23. gr. laga nr. 50/1996 ber stjórnvaldi aðeins að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa veruleg áhrif á úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum málsins. Þetta hefur verið staðfest af umboðsmanni Alþingis m.a. í áliti í máli nr. 2787/1999. Upplýsingar þær sem komu fram í viðtölum flugvallarstjóra við umsækjendur um starf yfirflugumferðarstjóra höfðu ekki verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, þó svo þær hafi vissulega komið að gagni. Það er því álit flugvallarstjóra að ekki hafi verið skylt að skrá upplýsingarnar. Það sem fyrst og fremst réð því hver af umsækjendunum var ráðinn í stöðuna var sú reynsla af stjórnun flugumferðarþjónustu sem viðkomandi hafði og það kom fram í umsóknunum og fylgigögnum.“

Með bréfi, dags. 5. febrúar 2003, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf flugmálastjórnar. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 21. febrúar 2003.

IV.

1.

Í kvörtun A eru gerðar athugasemdir við það að umsækjendum um umrætt starf yfirflugumferðarstjóra hafi verið heitið því í auglýsingu um starfið að með umsóknir þeirra yrði farið sem trúnaðarmál.

Samkvæmt fyrsta málsl. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, skal auglýsa laus störf opinberlega samkvæmt reglum sem fjármálaráðherra setur, sbr. nú reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Í 4. gr. þeirra reglna eru rakin þau atriði sem koma eiga fram í auglýsingum um laus störf. Ekki er í lögum kveðið frekar á um þau atriði sem fram skulu koma í auglýsingu um opinbert starf en þar greinir.

Starf yfirflugumferðarstjóra á Keflavíkurflugvelli var auglýst í Morgunblaðinu dagana 27. október og 3. nóvember 2002. Í umræddri auglýsingu kom fram að öllum umsóknum yrði svarað og „farið [yrði] með allar umsóknir sem trúnaðarmál“. Í 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til umsókna um störf hjá ríki eða sveitarfélögum, sbr. 4. tölul. ákvæðisins. Á það sama við um öll gögn er þær umsóknir varða. Þó er skylt samkvæmt ákvæðinu að veita almenningi upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn. Hliðstæð regla kemur fram í 3. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996. Þá eiga umsækjendur rétt á að fá aðgang að öllum gögnum málsins samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga og sætir réttur þeirra að þessu leyti aðeins þeim takmörkunum sem fram koma í 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga.

Af þessum réttarreglum leiðir að ekki er unnt að lofa umsækjendum um opinber störf því að farið verði með umsóknir þeirra sem trúnaðarmál, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 15. nóvember 2001 í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001 og álit mitt frá 20. nóvember 2000 í máli nr. 2793/1999. Þá verður að haga auglýsingum um opinber störf með þeim hætti að þær veki ekki rangar hugmyndir hjá væntanlegum umsækjendum um þá málsmeðferð sem umsóknir þeirra munu hljóta að lögum.

Í skýringum flugvallarstjóra til mín, dags. 30. janúar 2003, segir að orðalag í auglýsingu um að farið yrði með umsóknir sem trúnaðarmál hafi einungis falið í sér fyrirheit um að umsóknir yrðu meðhöndlaðar af varkárni og ekki notaðar umfram það sem nauðsynlegt væri til að ráða í starfið og leiddi af lögum. Í því hafi engin fyrirheit falist um að lög um upplýsingaskyldu stjórnvalda yrðu brotin. Þá er tekið fram að A hafi fengið upplýsingar um nöfn og stöðu umsækjenda. Ég tel að orðalag umræddrar auglýsingar hafi ekki verið til þess fallið að lesendur hennar og þar með umsækjendum mætti vera ljóst að t.d. upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti yrðu öllum aðgengilegar þrátt fyrir það fyrirheit um trúnað sem lýst var í auglýsingunni. Þá bendi ég á að fyrirheit um trúnað í auglýsingu um laust starf kann að leiða til þess að umsækjandi taki ákvörðun um að sækja um starf m.a. á þeirri forsendu að upplýsingar um umsókn hans verði ekki gerðar opinberar og hefði að öðrum kosti hugsanlega ekki sótt um starfið.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég að efni þeirra auglýsinga sem birtust um starf yfirflugumferðarstjóra hafi að þessu leyti ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem leiða af ofangreindum lagareglum.

2.

Í kvörtun A eru gerðar athugasemdir við það að hann hafi ekki fengið afrit af umsóknum umsækjenda.

Af gögnum málsins verður ráðið að A óskaði eftir því með bréfi til flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli, dags. 22. nóvember 2002, að honum yrðu afhent afrit af umsóknum allra umsækjenda. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 4. desember 2002, kom fram að ekki væri unnt að verða við ósk hans þar sem allar umsóknir hefðu verið endursendar ásamt tilheyrandi gögnum eftir að tekin hafði verið ákvörðun um ráðningu í starfið.

Í VII. kafla upplýsingalaga er fjallað um það með hvaða hætti stjórnvöldum beri að haga varðveislu gagna í þeim málum sem koma til meðferðar hjá þeim og hvernig þau skuli standa að skráningu upplýsinga sem þeim berast. Í 22. gr. upplýsingalaga er kveðið á um þá skyldu stjórnvalda að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Að þessu virtu tel ég að stjórnvöldum beri almennt að tryggja að þær upplýsingar sem þau byggja ákvarðanir sínar á liggi áfram fyrir hjá þeim eftir lok þess.

Hef ég þá í huga að samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt til aðgangs að gögnum þess og gildir sá réttur einnig eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Varðveisla gagna í samræmi við fyrirmæli 22. gr. upplýsingalaga er því meðal annars forsenda þess að upplýsingaréttur aðila máls geti orðið raunhæfur og virkur. Þá bendi ég á að samkvæmt 5. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, hvílir sú almenna skylda á stjórnvöldum að afhenda safninu skjöl sín til varðveislu. Ekki verður séð að gögn þau sem verða til og aflað er við meðferð mála um opinberar stöðuveitingar séu undanþegin skilaskyldu samkvæmt þessu ákvæði, sbr. álit mitt frá 15. nóvember 2001 í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001, og álit mitt frá 2. nóvember 1999 í máli nr. 2685/1999.

Með hliðsjón af þessu tel ég að flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli hafi að lögum borið að varðveita umsóknir umsækjenda um starf yfirflugumferðarstjóra í samræmi við ákvæði 22. gr. upplýsingalaga og laga nr. 66/1985. Ég tel því rétt að beina þeim tilmælum til flugmálastjórnar að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin við ákvarðanir um hvort varðveita skuli gögn sem verða til við meðferð stjórnsýslumála hjá stofnuninni.

3.

Í kvörtun A er því haldið fram að val þeirra er kallaðir voru í viðtal hafi ekki verið byggt á „málefnalegum rökum“. Þar segir enn fremur að ganga verði út frá því að það hafi verið mat stjórnvaldsins að til að gegna starfinu með fullnægjandi hætti, sbr. lýsingu á starfssviði í auglýsingu, hafi það verið nauðsynlegt en jafnframt nægjanlegt að umsækjendur uppfylltu þær hæfniskröfur sem fram komu í auglýsingu og að þeir sem það gerðu væru því hæfir til starfsins. Af kvörtun A verður enn fremur ráðið að hann telji að sú ákvörðun flugvallarstjóra að kalla aðeins þá umsækjendur til viðtals sem höfðu stjórnunarreynslu á sviði flugumferðarstjórnar hafi ekki verið málefnaleg og að sama gildi um það mat flugvallarstjóra að umsækjendur sem ekki gegndu stöðu varðstjóra eða aðalvarðstjóra teldust ekki hafa slíka reynslu.

Af gögnum málsins verður ráðið að alls hafi 10 manns sótt um umrætt starf yfirflugumferðarstjóra. Kemur þar auk þess fram að flugvallarstjóri á Keflavíkurflugvelli hafi eftir lok umsóknarfrests ákveðið að kalla þá fimm umsækjendur sem höfðu mesta stjórnunarreynslu á sviði flugumferðarþjónustu til viðtals.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Það er meginregla stjórnsýsluréttar að viðkomandi stjórnvald ákveður sjálft á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun svo framarlega sem ekki er mælt sérstaklega fyrir um annað í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þá ber stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem metinn er hæfastur á grundvelli þeirra sjónarmiða. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu ákveður viðkomandi stjórnvald á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef vísbendingar um það efni er ekki að finna í lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Ef sjónarmiðin eru ekki lögbundin verða þau að vera málefnaleg með hliðsjón af eðli og verkefnum þess starfs sem verið er að veita.

Af skýringum flugvallarstjóra til mín, dags. 30. janúar 2003, verður ráðið að við mat á hæfni umsækjenda hafi einkum verið horft til stjórnunarreynslu. Þá segir í skýringunum að í auglýsingu um starfið hafi beinlínis verið gert ráð fyrir því að yfirflugumferðarstjóri hefði með höndum daglega stjórnun og rekstur flugumferðarþjónustunnar á Keflavíkurflugvelli og því hafi það ekki átt að koma á óvart. Þetta sjónarmið er að mínu áliti málefnalegt með tilliti til eðlis þess starfs sem hér um ræðir.

Í kvörtun A kemur fram að það samrýmist ekki 10. gr. stjórnsýslulaga að kanna aðallega hvort umsækjendur hefðu stjórnunarreynslu á sviði flugumferðarstjórnar áður en nokkrir einstaklingar úr hópi umsækjenda voru valdir í viðtöl. Þá segir í kvörtuninni að A hafi vonast eftir því að komast í starfsviðtal þar sem hann gæti komið á framfæri ýmsum atriðum sem ekki var getið um í umsókn hans um starfið en sú ósk hans var þar að auki tilgreind í umsókn hans um starfið. Þá telur A að flugvallarstjóra hafi borið að gera honum viðvart um þær kröfur sem gerðar voru til stjórnunarreynslu umsækjenda enda hafi þar verið um að ræða „nýjar upplýsingar“, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, sem túlkaðar hafi verið honum í „óhag“.

Ég legg á það áherslu að í auglýsingu um umrætt starf var með skýrum hætti tekið fram að yfirflugumferðarstjóri hefði með höndum „daglega stjórn og rekstur flugumferðarþjónustu á Keflavíkurflugvelli“ og var í nánari lýsingu á „starfssviðinu“ að finna efnisþætti sem allir tengjast með einum eða öðrum hætti stjórn flugumferðarþjónustunnar. Ljóst er af þessu að stjórnunarreynsla hlaut að verða mikilvægur þáttur í mati flugvallarstjóra á því hvaða umsækjandi væri hæfastur til starfans. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá afstöðu flugvallarstjóra að byggja ákvörðun sína um það hvaða umsækjendur voru boðaðir til viðtals einkum á mati hans á stjórnunarreynslu einstakra umsækjenda. Umrædd sjónarmið um stjórnunarreynslu leiddu beint af auglýsingunni og gátu því ekki í þessu tilviki talist nýjar upplýsingar í merkingu 13. gr. stjórnsýslulaga eins og haldið er fram í kvörtun A. Ekki er heldur tilefni til að gera athugasemdir við það að flugvallarstjóri kannaði ekki nánar hvaða reynslu A hafði af stjórnun enda bar auglýsingin um starfið, eins og áður segir, með skýrum hætti með sér að umrætt starf væri á sviði stjórnunar og var A eins og öðrum umsækjendum því í lófa lagið að koma upplýsingum sem hann taldi skipta máli að því leyti á framfæri í umsókn um starfið.

Fyrir liggur að allar umsóknir ásamt tilheyrandi gögnum voru endursendar og hef ég hér að framan fjallað sérstaklega um það atriði. Að þessu virtu tel ég ekki vera forsendur af minni hálfu til að fjalla efnislega um mat flugvallarstjóra á starfshæfni umsækjenda og þá niðurstöðu hans að B hafi verið hæfastur þeirra sem sóttu um starf yfirflugumferðarstjóra.

4.

Í kvörtun A er fundið að því að flugvallarstjóri hafi ekki skráð upplýsingar um það sem fram kom í viðtölum við umsækjendur um starf yfirflugumferðarstjóra og bent á að samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Í kvörtuninni er vísað sérstaklega í þessu sambandi til rökstuðnings flugvallarstjóra, dags. 4. desember 2002, en þar var meðal annars vísað til frammistöðu umsækjenda í viðtali til skýringar á vali á umsækjenda í starfið. Í skýringum flugvallarstjórans á Keflavíkurflugvelli til mín, dags. 30. janúar 2003, segir að upplýsingar þær sem fram komu í viðtölum flugvallarstjóra við umsækjendur hafi ekki haft „verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins“ í skilningi 23. upplýsingalaga, þó svo að þær hafi vissulega komið að gagni.

Ég legg á það áherslu að í rökstuðningi til A, dags. 4. desember 2002, var því meðal annars lýst í lið 2 og 3 í kafla IV hvernig háttað var mati á starfshæfni umsækjenda. Þar segir meðal annars að með hliðsjón af þeim upplýsingum sem fram komu í umsóknum og fylgigögnum „auk frammistöðu umsækjenda í viðtalinu“ hafi verið tekin ákvörðun um hvern skyldi ráða í starfið. Þá segir einnig síðar í lið 3 að með hliðsjón af starfsreynslu umsækjenda „og því hvernig þeir komu út í [...] viðtölum“ hafi flugvallarstjóri ákveðið að ráða B í umrætt starf yfirflugumferðarstjóra.

Ég get ekki dregið aðra ályktun af þessum forsendum í rökstuðningi til A en að þær veiti a.m.k. sterkar vísbendingar um að upplýsingar sem fram komu í umræddum viðtölum við umsækjendur hafi verið þáttur í heildarmati flugvallarstjóra á starfshæfni umsækjenda. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að forsendur í rökstuðningi til A geti samrýmst þeim athugasemdum sem fram koma í skýringum flugvallarstjóra til mín um að þær upplýsingar sem fram komu í þessum viðtölum hafi ekki haft verulega þýðingu við úrlausn málsins í merkingu 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ég tel því eðlilegra að þær hefði verið skráðar í samræmi við þá lagareglu enda er ljóst að undir ákvæðið falla meðal annars upplýsingar er dregnar verða af „frammistöðu“ eða framgöngu umsækjenda í viðtali hafi þær haft verulega þýðingu við mat á starfshæfni þeirra. Ég minni í þessu sambandi á að af hálfu fræðimanna hefur verið lagt til grundvallar að leiki vafi á því hvort upplýsingar hafi verulega þýðingu beri að skrá þær niður, sjá hér til hliðsjónar Páll Hreinsson: Upplýsingalögin, kennslurit. Reykjavík, 1996, bls. 52.

5.

Í kvörtun A eru gerðar athugasemdir við rökstuðning flugvallarstjórans á Keflavíkurflugvelli fyrir ráðningu í starf yfirflugumferðarstjóra. Með bréfi, dags. 22. nóvember 2002, fór A fram á það, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga, að flugvallarstjórinn rökstyddi ákvörðun sína um ráðninguna. Þá óskaði A jafnframt eftir rökstuðningi á ákvörðun um val þeirra sem kallaðir hefðu verið til viðtals. Flugvallarstjóri svaraði beiðni A með bréfi, dags. 4. desember 2002.

Í bréfinu kemur fram að þar sem fyrst og fremst hafi verið leitað eftir manni með stjórnunarreynslu á sviði flugumferðarstjórnar hafi verið ákveðið að kalla þá fimm umsækjendur sem hefðu slíka reynslu til viðtals. Segir í bréfinu að allir þessir einstaklingar hafi verið varðstjórar, þar af einn aðalvarðstjóri. Með hliðsjón af þeim upplýsingum sem fram komu í umsóknum og fylgigögnum hafi verið tekin ákvörðun um hvern skyldi ráða í stöðuna og hafi B verið ráðinn. Hafi þar einkum verið horft til starfsreynslu umsækjenda og hvernig þeir komu út í viðtölum en B hafi haft mesta stjórnunarreynslu á sviði reksturs flugumferðarstjórnar enda hafi hann verið sem gegndi starfi aðalvarðstjóra.

Ég legg þann skilning í kvörtun A að hún lúti að því að hann hafi ekki fengið nægjanlega greinargóða skýringu á því hvers vegna flugvallarstjóri ákvað að ráða B í starfið. Í tilefni af þessum þætti kvörtunarinnar vil ég taka fram að umsækjandi um opinbert starf á rétt á því að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæði 22. gr. sömu laga mælir fyrir um hvað skuli koma fram í rökstuðningi. Kemur þar fram að vísa skuli til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin byggist á og að því marki sem hún byggist á mati skuli enn fremur greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þar sem ástæða er til skal enn fremur rekja þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Samkvæmt þessu ber í rökstuðningi fyrir ákvörðun um veitingu opinbers starfs að gera viðhlítandi grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem réðu því að starfið var veitt þeim umsækjanda er það hlaut. Umsækjandi á almennt ekki tilkall til þess að ákvörðunin sé útskýrð nánar af hálfu handhafa veitingarvaldsins. Má í þessu sambandi meðal annars vísa til álits umboðsmanns Alþingis frá 26. september 1996 í máli nr. 1391/1995.

Í rökstuðningi sem flugvallarstjóri veitti A var vikið að þeim meginsjónarmiðum sem ákvörðunin byggðist á. Var þar einkum vísað til reynslu B af stjórnunarstörfum á sviði flugumferðarstjórnar. Þá voru upplýsingar um starfsferil hans raktar í bréfinu. Að teknu tilliti til þessa tel ég ekki tilefni til frekari athugasemda af minni hálfu við efni rökstuðnings flugvallarstjóra í bréfi hans til A.

6.

Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga segir að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að skyldan til að tilkynna ákvörðun hvíli á því stjórnvaldi sem hana hefur tekið. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300.) Í ljósi þessa tel ég að flugvallarstjóra á Keflavíkurflugvelli hafi ekki verið heimilt að fela ráðningarfyrirtækinu X að tilkynna umsækjendum um þá ákvörðun að ráða B í starfið, sjá hér til hliðsjónar álit mitt frá 26. maí 2003 í máli nr. 3616/2002. Ég bendi á að almennt verður að teljast óheppilegt að annar aðili en það stjórnvald sem hefur tekið ákvörðun tilkynni um niðurstöðuna. Kann það að valda vafa um það hver hafi í raun tekið ákvörðun og getur stuðlað að óvissu um hvert viðkomandi eigi að leita til að óska eftir rökstuðningi eða leiðréttingu sinna mála.

Vegna þess þáttar í kvörtun A er beinist almennt að aðkomu ráðningarfyrirtækisins X að meðferð málsins vek ég athygli á því að í áliti mínu frá 26. maí 2003 í máli nr. 3616/2002 lagði ég til grundvallar að veitingarvaldshafa væri eftir atvikum heimilt án lagaheimildar að leita aðstoðar slíkra ráðningarfyrirtækja til að annast afmarkaða þætti við undirbúning að ráðningu opinberra starfsmanna. Þetta væri þó meðal annars háð því að slíkum aðilum væri ekki falið að taka ákvarðanir um réttarstöðu umsækjanda sem hefðu verulega þýðingu fyrir stöðu hans í ráðningarferlinu.

Í skýringum flugvallarstjóra til mín, dags. 30. janúar 2003, er lýst hlutverki ráðningarfyrirtækisins X við meðferð málsins. Þar segir að fyrirtækinu hafi verið falið að „annast auglýsingu stöðunnar, veita upplýsingar um hana og taka á móti umsóknum“. Í ljósi þessa og að virtum gögnum málsins tel ég ekki tilefni til þess að gera að öðru leyti en að framan greinir athugasemdir við þátt ráðningarfyrirtækisins X í málinu. Ég tel þó rétt að árétta, meðal annars vegna viðveru starfsmanns X í viðtölum við umsækjendur, þau sjónarmið sem fram koma í kafla IV.1 í áðurnefndu áliti mínu frá 26. maí 2003 um nauðsyn þess að skýrt liggi fyrir hvort reglur um þagnarskyldu og refsiábyrgð starfsmanna hins opinbera eigi eftir atvikum einnig við um starfsmenn ráðningarfyrirtækja í tilvikum sem þessum.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að efni þeirra auglýsinga sem birtust um starf yfirflugumferðarstjóra í Morgunblaðinu 27. október 2002 og 3. nóvember 2002 hafi ekki að öllu leyti samrýmst þeim sjónarmiðum sem leiða af lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og upplýsingalögum nr. 50/1996. Þá er það niðurstaða mín að flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli hafi að lögum borið að varðveita umsóknir umsækjenda um starf yfirflugumferðarstjóra í samræmi við ákvæði 22. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands. Einnig er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til að gera athugasemdir við beitingu flugvallarstjóra á sjónarmiði um stjórnunarreynslu við ákvörðun sína um ráðningu í starfið. Þá er það niðurstaða mín, með hliðsjón af því að allar umsóknir og fylgigögn voru endursendar, að ekki séu forsendur til að fjalla efnislega um mat flugvallarstjóra á starfshæfni umsækjenda og þá niðurstöðu hans að B hafi verið hæfastur þeirra sem sóttu um starf yfirflugumferðarstjóra.

Það er hins vegar niðurstaða mín að ekki verði séð að forsendur í rökstuðningi flugvallarstjóra í bréfi hans til A geti samrýmst þeim athugasemdum sem fram koma í skýringum flugvallarstjóra til mín um að þær upplýsingar sem fram komu í viðtölum við umsækjendur hafi ekki haft verulega þýðingu við úrlausn málsins. Hefði því verið eðlilegra að skrá upplýsingarnar, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá er það niðurstaða mín að ekki verði gerðar athugasemdir við efni rökstuðnings í bréfi flugvallarstjóra til A.

Það er niðurstaða mín að flugvallarstjóra hafi ekki verið heimilt að fela ráðningarfyrirtækinu X að tilkynna umsækjendum um þá ákvörðun að ráða B í starfið. Ég tel hins vegar ekki tilefni til að gera að öðru leyti athugasemdir við þátt X í meðferð málsins. Ég tel þó rétt að ítreka þau sjónarmið sem fram koma í kafla IV.1 í áliti mínu frá 26. maí 2003, mál nr. 3616/2002, um nauðsyn þess að skýrt liggi fyrir hvort reglur um þagnarskyldu og refsiábyrgð opinberra starfsmanna eigi eftir atvikum einnig við um starfsmenn ráðningarfyrirtækja í tilvikum sem þessum.

Ég tek fram að framangreindir annmarkar á meðferð málsins eru ekki þess eðlis að líkur séu á því að þeir geti valdið ógildingu ákvörðunar flugvallarstjóra á Keflavíkurflugvelli að ráða B í umrætt starf. Þá tel ég ekki tilefni til þess að fjalla hér um önnur hugsanleg réttaráhrif þeirra. Ég tel þó rétt að beina þeim tilmælum til flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli að framvegis verði þeim sjónarmiðum sem fram koma í þessu áliti, að því leyti sem þau fela í sér athugasemdir af minni hálfu, fylgt við ráðningu í opinber störf.

VI.

Með bréfi til flugmálastjórnar Keflavíkurflugvelli, dags. 29. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort flugmálastjórnin hefði gert einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær felist. Svarbréf flugmálastjórnar er dagsett 13. febrúar 2004. Þar kemur fram að frá því framangreint álit var birt hafi einungis verið ráðið í eina stöðu og er ráðningarferlinu lýst í bréfinu. Segir jafnframt að með vísan til þess sem þar komi fram telji stofnunin að tekið hafi verið fullt tillit til allra athugasemda minna, sem fram komi í álitinu. Þá segir að flugmálastjórnin Keflavíkurflugvelli muni í framtíðinni kappkosta að starfsemi stofnunarinnar verði í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti.