I
Vísað er til kvörtunar yðar 14. apríl 2023, f.h. A, sem beinist að menningar- og viðskiptaráðuneytinu og úthlutunarnefnd samkvæmt 8. gr. laga nr. 91/2007, um bókmenntir, og lýtur að úthlutun á greiðslum fyrir afnot á bókasöfnum fyrir árið 2021. Byggt er á því að ákvörðun nefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við lög þar sem hún hafi hvorki verið starf- né ályktunarhæf á fundi sínum 18. maí 2022 þegar ákvörðun um úthlutun var tekin.
Í kvörtuninni er rakið að mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi ekki brugðist tímanlega við erindum umbjóðanda yðar þar sem annars vegar var tilkynnt um að aðalmaður, sem tilnefndur var af hálfu A til setu í nefndinni, óskaði eftir að hætta nefndarstörfunum og hins vegar að varamaður hans gæti ekki tekið sæti í nefndinni. Byggt er á því að ráðuneytið hafi ekki sinnt skyldum sínum sem veitingarvaldshafi samkvæmt 32. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 með því að skipa ekki nýjan aðalmann til setu í nefndinni. Þá hafi hvorki formaður nefndarinnar né Rithöfundasamband Íslands, sem annast umsýslu umsókna og greiðslu til rétthafa, sbr. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 91/2007, gert ráðstafanir til að tryggja að skipan nefndarinnar og boðun fundarins væri í samræmi við lög. Loks hafi framangreindir annmarkar á skipan nefndarinnar haft áhrif á niðurstöðu hennar við úthlutun greiðslna fyrir notkun bóka á bókasöfnum, sbr. 7. gr. laga nr. 91/2007.
Með bréfi 12. maí 2023 var óskað eftir því að menningar- og viðskiptaráðuneytið, sem fer nú með mál er varða bókmenntir samkvæmt forsetaúrskurði nr. 6/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, veitti umboðsmanni tilteknar upplýsingar og skýringar. Svarbréf ráðuneytisins barst 28. júní 2023 og var kynnt yður með bréfi 3. júlí 2023. Athugasemdir yðar f.h. A bárust 19. júlí 2023. Loks var óskað eftir gögnum málsins frá ráðuneytinu með símtali 12. febrúar 2024 en þau bárust með tölvubréfi degi síðar.
II
1
Um skipun nefndarmanna í stjórnsýslunefndum er fjallað í VIII. kafla stjórnsýslulaga. Segir þar í 1. mgr. 32. gr. að þegar skipað sé í stjórnsýslunefnd sem tekur ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, skuli ávallt skipa aðalmenn og jafnmarga varamenn samtímis. Þá kemur fram í 2. mgr. 32. gr. að þegar aðalmaður í stjórnsýslunefnd forfallast um stundarsakir taki varamaður sæti hans í nefndinni. Þegar aðalmaður fellur frá eða forfallast varanlega á annan hátt er gert ráð fyrir að varamaður taki sæti hans og skal þá nýr varamaður skipaður, nema sá sem skipað hefur í nefndina ákveði að skipa aðalmann að nýju.
Um boðun funda stjórnsýslunefnda er fjallað í 33. gr. en þar segir í 1. mgr. að formaður boði til fundar og skuli gera það með hæfilegum fyrirvara. Þá sé formanni skylt að boða til fundar ef meiri hluti nefndarmanna krefjist þess. Nefndarmaður skal skv. 2. mgr. án tafar tilkynna formanni um forföll. Við þær aðstæður er formanni skylt að boða varamann í hans stað. Samkvæmt beinu orðalagi á þetta ákvæði við þegar nefndarmaður boðar forföll og í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að þessi regla byggist á því að „almennt sé mikilvægt að stjórnsýslunefnd sé fullskipuð á fundum til þess að ekki vanti nefndarmann, sem hefur e.t.v. nauðsynlega sérfræðikunnáttu, við úrlausn tiltekins máls eða að valdahlutföll í nefndum, sem t.d. eru kosnar pólitískri kosningu, raskist ekki o.s.frv.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3311).
Úthlutunarnefnd skv. III. kafla laga nr. 91/2007 annast sem fyrr segir úthlutun greiðslna til höfunda fyrir notkun bóka þeirra á bókasöfnum. Hún tekur því ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 1. mgr. 32. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna er nefndin skipuð fimm mönnum sem ráðherra skipar til þriggja ára. Af þeim skulu Hagþenkir – félag höfunda fræðirita og kennslugagna, Rithöfundasamband Íslands og Myndstef tilnefna einn fulltrúa hvert. Tveir nefndarmenn skulu skipaðir án tilnefningar og skal annar þeirra vera formaður. Nefndin er þannig að hluta skipuð fulltrúum hagsmunasamtaka þeirra sem geta fengið úthlutun úr sjóðnum og á það fyrirkomulag rætur að rekja til setningar laga um Bókasafnssjóð höfunda árið 1997, sbr. lög nr. 33/1997. Fyrir gildistöku laganna gátu einungis rithöfundar fengið úthlutun úr Rithöfundasjóði Íslands en eðlilegt þótti að auk þeirra gætu þýðendur, myndhöfundar og aðrir rétthafar vegna útgáfu bóka fengið úthlutun.
2
Á meðal gagna málsins er tölvubréf umbjóðanda yðar, sem sent var á almennt netfang mennta- og menningarmálaráðuneytisins 23. nóvember 2021 en þar kemur fram að viðkomandi hafi óskað eftir því við sjóðinn að hætta setu sinni í nefndinni. Þá hafi varamaður hans ekki getu til þess að sitja í nefndinni að svo stöddu. Því sé óskað eftir því að tiltekinn einstaklingur sitji fyrir hönd sjóðsins í nefndinni út skipunartímann eða þar til tilnefna eigi að nýju. Óskað var eftir því að ráðuneytið staðfesti þessar breytingar. Eftir að erindið var ítrekað með tölvubréfi 12. maí 2022 mun ráðuneytið hafa gefið út ný skipunarbréf 31. maí en í millitíðinni tók nefndin ákvörðun um úthlutun á fundi sínum 18. maí.
Af svörum menningar- og viðskiptaráðuneytisins til mín verður ráðið að að tölvubréf umbjóðanda yðar 23. nóvember 2021 hafi borist ráðuneytinu en farist hafi fyrir að svara því og afgreiða. Af hálfu ráðuneytisins hefur komið fram unnið hafi verið að undirbúningi stofnunar nýs ráðuneytis á þessum tíma og erindið hafi lent „á milli stafs og hurðar“. Jafnframt segir í svörunum að í tölvubréfi sjóðsins 12. maí 2022 hafi ekki komið fram að til stæði að nefndin fundaði á næstunni og ráðuneytinu hafi verið ókunnugt um það. Því hafi málið ekki sætt sérstakri flýtimeðferð í ráðuneytinu.
Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið líti svo á að sá misbrestur sem varð á meðferð erinda umbjóðanda yðar hafi orðið fyrir mistök. Í því ljósi tel ég ekki tilefni til að taka kvörtun yðar, að því leyti sem hún beinist að ráðuneytinu, til frekari athugunar enda get ég ekki séð að það muni leiða til þess að ég hafi forsendur til að beina tilmælum til ráðuneytisins sem hafi þýðingu fyrir réttarstöðu umbjóðanda yðar.
3
Eins og áður greinir á ákvæði 2. mgr. 33. gr. stjórnsýslulaga við þegar nefndarmaður boðar forföll og er gert ráð fyrir að skylda formanns til að boða varamann verði virk við slíka tilkynningu. Enda þótt myndast hafi sú venja í framkvæmd að formaður stjórnsýslunefndar leitist við að tryggja eftir föngum að aðrir nefndarmenn hafi tök á að mæta til fundar áður en hann er boðaður, t.d. með tölvubréfum, gera lög þannig ekki þá kröfu til formanns að staðfesta að þeir muni sækja fund sem þegar hefur verið boðaður.
Í þessu sambandi athugast einnig að ákveðinn munur er á tilkynningu nefndarmanns um forföll annars vegar og hins vegar beiðni hans um lausn frá nefndarstörfum en sú síðarnefnda kann að vera sett fram af orsökum sem teljast ekki til forfalla í skilningi framangreindra ákvæða stjórnsýslulaga. Ekki nýtur við sérstakra lagaákvæða um lausnarbeiðnir nefndarmanna í stjórnsýslunefndum að öðru leyti en því að nefndarmenn í úrskurðarnefnd velferðarmála sem hafa það starf að aðalstarfi teljast til embættismanna skv. 14. tölulið 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Um lausn embættismanna er fjallað í VI. kafla þeirra laga. Hins vegar verður að leggja til grundvallar að almennt sé rétt að beina lausnarbeiðni nefndarmanns í stjórnsýslunefnd til veitingarvaldshafa, þ.e. þess aðila sem skipað hefur hann til starfans.
Ástæða þess að þetta er rakið er sú að gögn málsins bera hvorki með sér að sá nefndarmaður, sem skipaður var til setu í úthlutunarnefnd skv. tilnefningu umbjóðanda yðar, hafi tilkynnt forföll til formanns nefndarinnar í aðdraganda fundarins 18. maí 2022 né að hann hafi formlega beðist lausnar með erindi til ráðuneytisins sem veitingarvaldshafa. Líkt og áður er rakið barst ráðuneytinu tilkynning umbjóðanda yðar sem telja verður sama efnis en án þess að það hafi orðið því tilefni til viðbragða áður en fundurinn fór fram. Gögn málsins bera því ekki með sér að formaður nefndarinnar hafi haft vitneskju um að umræddur nefndarmaður hygðist ekki mæta til fundarins. Með vísan til framangreinds gat því ekki virkjast skylda hans til að boða varamann skv. 2. mgr. 33. gr. stjórnsýslulaga. Því tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að boðun fundarins hafi verið í andstöðu við lög. Jafnframt liggur fyrir að úthlutunarnefndin var ályktunarhæf á fundinum skv. 1. mgr. 34. gr. laganna, þar eð meiri hluti nefndarmanna sat hann.
Í tilefni af athugasemdum í kvörtun yðar er lúta að mikilvægi þess að stjórnsýslunefnd sé fullskipuð á fundum tek ég fram að almennt geta komið upp álitamál um ályktunarhæfi stjórnsýslunefnda við forföll nefndarmanns þegar þær eru skipaðar mönnum tilnefndum af hagsmunaaðilum og áhersla er lögð á ákveðin valdahlutföll (sjá t.d. Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit, bls. 87). Í ljósi framangreindrar niðurstöðu minnar um lögmæti fundarboðsins hef ég hins vegar ekki forsendur til að leggja slík sjónarmið til grundvallar.
III
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.