Álit

I.

Hinn 12. apríl 2002 leitaði A til mín og kvartaði yfir skipun dóms- og kirkjumálaráðherra í embætti sýslumannsins á X. Í kvörtuninni óskar hann eftir því að umboðsmaður Alþingis kanni hvernig staðið var að veitingu embættisins og þá sérstaklega hvort málið hafi verið nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en ákvörðun var tekin. Enn fremur óskar hann eftir því að mat verði lagt á hvort rökstuðningur fyrir ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðherra uppfylli kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. júní 2003.

II.

Af gögnum málsins verður ráðið að 9. janúar 2002 var embætti sýslumannsins á X auglýst laust til umsóknar í Lögbirtingablaði ásamt embætti sýslumannsins á Y. Auglýsingin var svohljóðandi:

„Embætti sýslumannsins á [X] og á [Y], sem dómsmálaráðherra veitir, eru laus til umsóknar. Stöðurnar verða veittar frá 15. febrúar 2002. Umsóknir berist dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, Arnarhvoli, eigi síðar en 23. janúar 2002.

Sú regla gildir hjá ráðuneytinu og undirstofnunum þess að hafa skal í heiðri jafnrétti kynjanna við stöðuveitingar.

Umsóknir þar sem umsækjandi óskar nafnleyndar verða ekki teknar gildar.“

Umsækjendur um embætti sýslumannsins á X voru tíu og var A meðal þeirra. Með bréfi, dags. 11. febrúar 2002, var A tilkynnt að B hefði verið skipuð í embættið frá og með 15. febrúar 2002. Í bréfinu var A leiðbeint um rétt hans til að fá ákvörðunina rökstudda. Hann ritaði ráðuneytinu bréf, dags. 15. febrúar 2002, og óskaði eftir því að ákvörðun ráðherra yrði rökstudd. Rökstuðningur ráðuneytisins barst A með svohljóðandi bréfi, dags. 26. sama mánaðar:

„Vísað er til bréfs yðar, sem barst ráðuneytinu þann 18. febrúar s.l., þar sem þér farið fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun ráðuneytisins að skipa [B] í stöðu sýslumanns á [X], en þér voruð á meðal umsækjenda um stöðuna. Þar sem ákvörðun um skipun [B], skattstjóra [Ö-]umdæmis í stöðu sýslumanns á [X], sem fól í sér synjun á umsókn yðar um stöðuna, var ekki rökstudd eigið þér rétt á rökstuðningi samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Dómsmálaráðherra skipaði í stöðuna á grundvelli laga um framkvæmdarvald ríkisins í héraði, nr. 92/1989. Þér uppfyllið þau skilyrði sem þar eru sett fyrir skipan í stöðu sýslumanns.

[B], sá umsækjandi sem valinn var til að gegna stöðunni, hefur um árabil verið skattstjóri [Ö-]umdæmis. Hún starfaði við embætti bæjarfógeta í [Þ] sumrin 1988, 1989 og 1991. [B] hóf störf við embætti ríkisskattstjóra 1993, sem lögfræðingur eftirlitsskrifstofu, frá 1993-1994 og við lögfræðisvið tekjuskattsskrifstofu frá 1994-1995. Hún var síðan skipuð skattstjóri [Ö-]umdæmis 1. október 1996.

[B] hefur stundað framhaldsnám í sönnunarrétti, Evrópurétti, alþjóðlegum einkamálarétti, skattarétti, alþjóðlegum skattarétti og alþjóðlegum lagakerfum við Kaupmannahafnarháskóla og Lundarháskóla.

[B] er ákveðin og á gott með stjórnun. Hún er metnaðarfull og nákvæm og fær alls staðar bestu meðmæli.

Að lokum vill ráðuneytið þakka yður fyrir umsóknina og áhugann á stöðunni.“

III.

Með bréfi, dags. 19. apríl 2002, óskaði ég eftir því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Gögnin bárust mér með bréfi, dags. 23. apríl sama ár. Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf á ný 6. maí 2002 þar sem ég óskaði eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Óskaði ég sérstaklega eftir því að upplýst yrði hvort og þá með hvaða hætti sjónarmið um jafnrétti kynjanna hefðu haft þýðingu við skipun [B] í embættið og vísaði þá til orðalags auglýsingarinnar. Þá óskaði ég upplýsinga um hvernig ráðuneytið hefði staðið að rannsókn á þeim persónulegu eiginleikum sem sérstaklega hefðu verið tilgreindir í rökstuðningi ráðuneytisins og að ráðuneytið afhenti mér gögn þar um. Að lokum óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði að hvaða marki menntun B umfram embættispróf í lögfræði hefði haft þýðingu við mat á starfshæfni hennar og þá enn fremur hvernig sú menntun var talin nýtast henni í starfi sýslumanns á X.

Svarbréf ráðuneytisins barst mér 30. maí 2002 og er það svohljóðandi:

„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 6. maí s.l. í tilefni af kvörtun [A] yfir skipun í embætti sýslumannsins á [X]. [A] hefur á umliðnum árum verið sýslumaður í [Æ].

Dómsmálaráðherra skipaði í stöðuna á grundvelli laga um framkvæmdarvald ríkisins í héraði, nr. 92/1989. [B], sá umsækjandi sem valinn var til gegna stöðunni, hefur um árabil verið skattstjóri [Ö-]umdæmis. Hún starfaði við embætti bæjarfógeta í [Þ] sumrin 1988, 1989 og 1991. [B] hóf störf við embætti ríkisskattstjóra 1993, sem lögfræðingur eftirlitsskrifstofu, frá 1993-1994 og við lögfræðisvið tekjuskattsskrifstofu frá 1994-1995. Hún var síðan skipuð skattstjóri [Ö-]umdæmis 1. október 1996. Af störfum sínum á sviði skattaréttar hefur [B] öðlast reynslu sem á eftir að nýtast henni vel m.a. við innheimtu opinberra gjalda sem er eitt af þeim verkefnum sem sýslumönnum er ætlað að fara með. Þá hefur hún einnig af störfum sínum sem skattstjóri [Ö-]umdæmis öðlast reynslu af rekstri og stjórnun.

Á þeim tíma sem [B] var skipuð í stöðuna voru 26 sýslumannsstöður á landinu. Hins vegar voru fáar konur skipaðar sýslumenn. Þannig er ljóst að það hallaði verulega á konur að þessu leyti. Samkvæmt lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla nr. 96/2000 bar þannig sérstaklega að meta hæfni þeirra kvenna sem sóttu um stöðuna. Um þetta vísast einnig til dóms héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-3419/2001, Kolbrún Sævarsdóttir gegn íslenska ríkinu.

[B] er ákveðin og á gott með stjórnun. Hún er metnaðarfull og nákvæm og fær alls staðar bestu meðmæli. Þetta kom m.a. fram í viðtölum við vinnuveitendur [B]. Þá hefur [B] einnig unnið áður á vegum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, hefur hún m.a. setið í kjörnefnd til kirkjuþings á vegum ráðuneytisins.

[B] hefur stundað framhaldsnám í sönnunarrétti, Evrópurétti, alþjóðlegum einkamálarétti, skattarétti, alþjóðlegum skattarétti, og alþjóðlegum lagakerfum við Kaupmannahafnarháskóla og Lundarháskóla. Öllum kúrsum, prófum og ritgerðum til mastersgráðu hefur verið lokið að öðru leyti en því að mastersritgerð er í smíðum. Fyrir utan að starfshæfni hennar eykst almennt við að hafa stundað framhaldsnám má gera ráð fyrir að t.d. framhaldsnám í skattarétti og sönnunarrétti eigi eftir að nýtast henni í starfi sýslumanns á [X]. Þá á framhaldsnám í Evrópurétti eftir að nýtast henni í starfi sýslumanns á [X] t.d. vegna aðildar Íslands að EES samningnum og Schengensamningnum.“

Með bréfi, dags. 3. júní 2002, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Þær athugasemdir bárust mér 20. sama mánaðar.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf á ný, dags. 20. september 2002. Þar rakti ég að nokkru leyti hvernig málið horfði við mér og síðan sagði eftirfarandi:

„Með hliðsjón af framangreindu og enn fremur með hliðsjón af þeim upplýsingum sem fram koma í svarbréfi ráðuneytisins um þýðingu laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, óska ég eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar skýri eftirfarandi:

1. Hvernig var staðið að því sérstaka mati sem fram fór á hæfni þeirra kvenna sem sóttu um sýslumannsstarfið og hvernig var það frábrugðið mati á starfshæfni umsækjenda úr hópi karla?

2. Óskað er eftir nánari skýringu á þýðingu laga nr. 96/2000 við ákvarðanatökuna þar sem sérstaklega komi fram tilvísun til þeirra ákvæða laganna sem byggt var á.

3. Hvaða þýðingu hafði önnur starfsreynsla og þá einkum reynsla af sýslumannsstörfum við matið á starfshæfni umsækjenda?

4. Þá óska ég upplýsinga um það hvert hafi verið mat handhafa veitingarvaldsins á þýðingu starfsreynslu A og framhaldsendurmenntunar í samanburði við starfsreynslu og menntun [B].

5. Að lokum óska ég eftir upplýsingum um það með hvaða hætti staðið hafi verið að athugun ráðuneytisins á hliðstæðum eiginleikum og þeim sem voru [B] til framdráttar í fari annarra umsækjenda. Í þessu sambandi óska ég meðal annars eftir því að fram komi hvert hafi verið mat ráðuneytisins á eiginleikum A í samanburði við [B].

Með bréfi, dags. 23. apríl sl., voru mér afhent gögn ráðuneytisins vegna skipunar í embætti sýslumannsins á [X]. Meðal þeirra gagna var afrit af umsókn [B], móttekin í ráðuneytinu 21. janúar sl., rituð á eitt blað. Af þessu tilefni óska ég eftir upplýsingum um hvort einhver gögn hafi fylgt umsókninni, þ.m.t. um efni, lok, og árangur í námi sem tilgreint var í umsókninni.

Í athugasemdum [A] til mín við skýringar ráðuneytisins kemur fram að leitað hafi verið til [B] í kjölfar fyrirspurnar minnar vegna kvörtunar hans, sbr. meðfylgjandi ljósrit af símbréfi [B] til [A], dags. 14. maí sl. Í símbréfinu kemur fram að þess hafi verið farið á leit við hana að hún gerði grein fyrir tilteknum atriðum en ekki liggur fyrir hvaða atriði það voru. Með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég eftir því að fá afrit af þeim bréfaskiptum sem farið hafa á milli ráðuneytisins og [B] vegna þessa máls eftir að ég ritaði ráðuneytinu og óskaði eftir því að það léti mér í té öll gögn málsins, sbr. bréf mitt, dags. 19. apríl 2002. Hafi ekki verið um formleg bréfaskipti að ræða óska ég eftir að mér verði látin í té minnisblöð sem kunna að hafa verið rituð í tilefni af munnlegum samskiptum starfsmanna ráðuneytisins við [B] vegna málsins.“

Svarbréf ráðuneytisins, dags. 31. október 2002, barst mér 4. nóvember 2002. Þar segir meðal annars eftirfarandi:

„Í bréfi yðar kemur það efnislega fyrst fram að hvorki í rökstuðningi til [A] né í svarbréfi ráðuneytisins 28. maí sl., sé gerð almenn grein fyrir því á hvaða sjónarmiðum mat á starfshæfni umsækjenda hafi byggst. Því er hér til að svara að ráðuneytið leitast í þessum efnum sem öðrum við að byggja mat sitt á hæfni umsækjenda á málefnalegum sjónarmiðum. Í því felst athugun og mat á nokkrum grundvallarþáttum, svo sem menntun umsækjenda, fyrri störfum og starfsreynslu, kynferði, persónulegum eiginleikum og meðmælum.

Í bréfi yðar er enn fremur gerð grein fyrir því að ekki sé vikið að því í bréfi ráðuneytisins með hvaða hætti nærtækari starfsreynsla, svo sem reynsla af sýslumannsstörfum, hafi haft þýðingu við mat á því hver væri best til þess fallinn að gegna viðkomandi starfi. Að því er sérstaklega varðar reynslu af sýslumannsstörfum og þýðingu þess við mat á umsækjendum er því til að svara að slík starfsreynsla vegur í eðli sínu þungt í mati ráðuneytisins á hæfi umsækjenda um sýslumannsembætti. Þar með er ekki sagt að annars konar starfsreynsla komi ekki síður til athugunar, sbr. orð yðar „svo sem“. Í tilfelli [B] er um það að ræða að reynsla hennar af stjórnun og starfsemi skattstjóra á [Ö] vegur þungt enda er sýslumaður m.a. innheimtumaður ríkissjóðs. Þó má segja að í eðli sínu hafi tveir umsækjendur, þ.e. [A] og [C], að þessu leyti örlítið forskot umfram [B], þar sem [A] hefur ásamt [C], þá sýslumanni á [Z], gegnt starfi sýslumanns um árabil, þó í báðum tilfellum sé um að ræða tiltölulega lágan íbúafjölda viðkomandi umdæma miðað við flest önnur umdæmi landsins. Þar að auki eru umdæmismörk embættisins á [Æ] landfræðilega mjög afmörkuð miðað við [Z-]embættið.

Um það atriði hvort eða hvernig upplýst hafi verið um eiginleika annarra umsækjenda eða hvernig þeir hafi verið metnir í samanburði við eiginleika [B], er því til að svara að eiginleikar allra umsækjenda eru vegnir og metnir eftir því sem umsóknir og fylgigögn gefa tilefni til. Hvernig eiginleikar eru metnir fer eftir vikt þeirra málefnalegu mælikvarða sem ráðuneytið leggur til grundvallar við stöðuveitingar sem þessa. Um það verður fjallað nánar síðar.

Þér óskið einnig eftir upplýsingum um hvort einhver gögn hafi fylgt umsókn [B], þ.m.t. um efni, lok og árangur í því námi sem tilgreint var í umsókninni. Því er hér til að svara að engin gögn fylgdu umsókn [B]. Hins vegar varð umsókn hennar tilefni þess að ráðuneytið óskaði eftir frekari upplýsingum varðandi námsefni, lok og árangur [B]. Ráðuneytinu barst yfirlit yfir framhaldsnám að loknu embættisprófi í lögfræði, sem fylgir hjálagt. Ekki er um önnur bréfaskipti eða minnisblöð að ræða milli [B] og ráðuneytisins.

Vegna spurningar yðar sem tölusett er nr. 1 er því til að svara að við innbyrðis mat á hæfni þeirra kvenna sem um starfið sóttu var einkum horft til starfsreynslu, stjórnunarreynslu og menntunar. Það var mat ráðuneytisins að allar þær konur sem um embættið sóttu væru hæfar. Það var hins vegar mat ráðuneytisins að [B] væri þeirra hæfust, þegar fyrri störf, stjórnunarreynsla og framhaldsmenntun kvenumsækjenda var metin sérstaklega. Að því er varðar seinni hluta spurningarinnar er rétt að fram komi að sérstakt mat á hæfni kvenumsækjenda samkvæmt áðursögðu var í eðli sínu á engan hátt frábrugðið mati á karlumsækjendunum. Þar var einnig einkum horft til starfsreynslu, stjórnunarreynslu og menntunar.

Vegna spurningar yðar sem tölusett er nr. 2, varðandi skýringar ráðuneytisins á þýðingu laga nr. 96/2000 við ákvarðanatökuna má í fyrsta lagi vísa til bréfs ráðuneytisins frá 28. maí sl., þar sem gerð er grein fyrir því að verulega hallar á konur þegar hlutfall kynjanna meðal sýslumanna er skoðað. Á þeim tíma er [B] var skipuð í stöðuna voru einungis þrír sýslumenn af tuttugu og sex sýslumönnum á Íslandi, konur. Það eru nánar tiltekið rúmlega 11,5 af hundraði. Því höfðu ákvæði laga nr. 96/2000 mjög mikla þýðingu við ákvarðanatöku ráðuneytisins enda um að ræða eina af tuttugu og sex æðstu stjórnunarstöðum framkvæmdarvalds ríkisins í héraði. Er skipun [B] þannig í samræmi við tilgang og markmið áðurnefndra laga, sbr. einkum d-lið 1. gr., en af tilvísuðu ákvæði má leiða það málefnalega markmið löggjafans, að bæta sérstaklega stöðu kvenna og auka möguleika þeirra í samfélaginu og jafna stöðu karla og kvenna á öllum sviðum samfélagsins. Með skipun [B] er að þessu leyti leitast við að fjölga konum meðal sýslumanna landsins. Þetta sjónarmið vegur þungt og er að mati ráðuneytisins mjög málefnalegt sjónarmið. Með þessu sjónarmiði er þó ekki verið að útiloka karlmannsumsóknir á nokkurn hátt. Hefði það verið ætlunin fyrirfram að skipa konu í stöðuna, hefði auglýsing ráðuneytisins borið þess merki og tekið mið af ákvæðum 2. mgr. 22. gr., sbr. 2. mgr. 24. gr. laga nr. 96/2000. Þrátt fyrir þetta er það skoðun ráðuneytisins að sjónarmið tengt kynferði og tilgangi laga nr. 96/2000 sé málefnalegt, auk þess sem ráðuneytið telur að fyrir hendi verði að vera eitthvert svigrúm til mats við ákvarðanatöku veitingarvalds í þeim tilfellum er um tiltölulega jafnhæfa umsækjendur er að ræða, svo fremi sem ómálefnalegum sjónarmiðum er ekki beitt. Nýliðun í sýslumannsstétt er annað málefnalegt sjónarmið sem varpa má fram í þessu samhengi. Á það að vera regla fremur en undantekning, að meiri vikt en ella sé lögð á það sjónarmið við mat umsækjenda, að það sé sjálfgefið að ef starfandi sýslumaður er meðal umsækjenda sé öðrum umsækjendum sem ekki hafa gegnt slíku starfi þar með rutt úr vegi? Svar ráðuneytisins við þessu er, eins og þegar hefur verið nefnt, að starf sýslumanna er vitaskuld þungt á metunum enda má finna þess stað í nokkrum undanfarandi skipunum sýslumanna að sýslumenn hafi færst úr einu embætti yfir í annað. En þetta málefnalega sjónarmið verður að vega og meta ásamt öðrum málefnalegum sjónarmiðum og veitingarvaldið verður að hafa eitthvert svigrúm til mats á vægi málefnalegra sjónarmiða við stöðuveitingar.

Um 3. spurningu hefur áður verið fjallað og skal áréttað að reynsla af sýslumannsstörfum vó þungt við mat ráðuneytisins á umsækjendum, en eins og áður greinir voru tveir starfandi sýslumenn meðal umsækjenda.

Hvað varðar 4. spurningu yðar er lýtur að mati handhafa veitingarvaldsins á þýðingu starfsreynslu og framhaldsmenntun [A] annars vegar og [B] hins vegar, er fyrst að nefna það atriði að báðir umsækjendur hafa viðamikla starfsreynslu sem stjórnendur opinberra embætta, [A] sem sýslumaður á [Æ] og [B] sem skattstjóri [Ö]. [A] hefur viðamikla reynslu af starfi sýslumanns og öllum þeim verkefnum sem undir sýslumann heyra. Hvað menntun áhrærir hefur [A] lokið þriggja missera 15 eininga námi í opinberri stjórnsýslu og stjórnun við endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands, en þar er um að ræða námskeið í skipulagi opinberrar stjórnsýslu, stjórnunarfræði, starfsmannastjórnun, fjármálastjórn, upplýsingatækni, gæðastjórnun, verkefnastjórnun, árangursstjórnun og stefnumótun og breytingum í opinberum rekstri, svo eitthvað sé nefnt. [B] hefur lagt stund á framhaldsnám við Kaupmannahafnarháskóla í Danmörku, háskólann í Gautaborg og Lundi í Svíþjóð. Hefur [B] aflað sér menntunar á sviði skattaréttar, Evrópuréttar, sönnunarréttar, einkamálaréttar, samkeppnisréttar og mismunandi lagakerfa, svo eitthvað sé nefnt, auk þess sem hún hefur nú, þegar þessi orð eru skrifuð lokið meistaragráðu í Evrópurétti frá lagadeild háskólans í Lundi s.l. vor með ágætum árangri, sbr. hjálögð afrit. Það er mat ráðuneytisins varðandi umrædda framhaldsmenntun, að nám [B] til mastersgráðu í lögum vegi hér þyngra heldur en 15 eininga námskeið [A] hjá endurmenntunarstofnun. Með þessu er þó ekki gert lítið úr námi [A]. Í þessum efnum má benda á að nám [A] fellur vissulega mjög að starfi stjórnenda á vegum hins opinbera. Að mati ráðuneytisins verður hér einnig að hafa hugfast, að báðir umsækjendur hafa um árabil starfað sem stjórnendur embætta á vegum hins opinbera. Því mun framhaldsmenntun [B] á sviði skattaréttar nýtast henni mjög í því innheimtustarfi sem fylgir því hlutverki sýslumanns, að annast málefni aðfaragerða. Stór hluti aðfararbeiðna er tilkominn vegna krafna hins opinbera, þ.m.t. skattakrafna. Í fyrra bréfi ráðuneytisins er vísað til menntunar [B] á sviði Evrópuréttar sem mun nýtast henni í starfi sýslumanns á [X] vegna aðildar Íslands að EES-samningnum og Schengen-samningnum. Þessu til viðbótar mun framhaldsmenntun hennar í sönnunarrétti gagnast henni mjög í störfum lögreglustjóra fyrir ákæruvaldið vegna opinberra mála. Það er því mat ráðuneytisins að [B] sé hæfari en [A] þegar litið er til menntunar og framhaldsmenntunar. Um stjórnunar- og starfsreynslu hefur áður verið fjallað, en þar var komist að þeirri niðurstöðu að [A] hefði í þeim efnum örlítið forskot umfram [B] enda starfað sem sýslumaður um árabil.

Í 5. spurningu óskið þér eftir upplýsingum um það með hvaða hætti staðið hafi verið að athugun ráðuneytisins á hliðstæðum eiginleikum og þeim sem voru [B] til framdráttar í fari annarra umsækjenda. Í því sambandi óskið þér m.a. eftir því að fram komi hvert hafi verið mat ráðuneytisins á eiginleikum [A] í samanburði við [B]. Hér vísar umboðsmaður til mats ráðuneytisins á persónulegum eiginleikum. Því er til að svara að persónulegir eiginleikar beggja umsækjenda eru með miklum ágætum og engar upplýsingar þess eðlis að réttlætanlegt væri að gera upp á milli [A] og [B] hvað persónulega eiginleika varðar enda var það ekki gert.

Um vikt þeirra málefnalegu mælikvarða sem ráðuneytið lagði sérstaka áherslu á, og vísað er til hér áður, er það að segja að menntun og hæfni umsækjenda vegur þungt. Sjónarmið tengd kynferði umsækjenda sbr. lög nr. 96/2000 vegur einnig þungt, sem og einnig starfsreynsla umsækjenda. Það var mat ráðuneytisins að [B] og [A] væru bæði hæf til að gegna embætti sýslumanns á [X]. Það var einnig mat ráðuneytisins að aðrir umsækjendur, s.s. [C], þá sýslumaður á [Z], væru hæfir til að gegna embættinu. Það var mat ráðuneytisins að [A] stæði örlítið betur að vígi þegar horft var til mats á starfsreynslu, en [B] hefði h.v. betur þegar horft var til framhaldsmenntunar. Við þetta bætast málefnaleg sjónarmið um nýliðun og að meta sérstaklega hæfni þeirra kvenna sem sóttu um stöðuna. Það er mat ráðuneytisins að ákvörðun um skipun sýslumanns á [X] sé reist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum.“

Með bréfi, dags. 6. nóvember 2002, gaf ég A kost á að gera þær athugasemdir við skýringar ráðuneytisins sem hann teldi ástæðu til að gera. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 13. desember 2002.

Í ljósi skýringa ráðuneytisins í bréfi því er barst mér 4. nóvember 2002 taldi ég nauðsynlegt að fá frekari útskýringar á þeim atriðum sem skipun B byggðist á. Átti ég fund með ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra og lögfræðingi í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 31. mars 2003 þar sem leitað var nánari upplýsinga um þau atriði sem þóttu óljós. Í kjölfar þessa fundar ritaði ráðuneytið mér svohljóðandi bréf, dags. 2. apríl 2003:

„Ráðuneytið vísar til fyrri bréfaskipta, síðast fundar yðar með ftr. ráðuneytisins 31. mars sl., vegna skipunar [B] í embætti sýslumannsins á [X].

Til frekari áréttingar á því sem fram kom á fundinum vill ráðuneytið undirstrika að ástæðan fyrir því að [B] var skipuð sýslumaður á [X] var það mat ráðuneytisins að hún væri hæfust umsækjenda um stöðuna. Rök fyrir því mati ráðuneytisins eru meðal annars reifuð í rökstuðningi ráðuneytisins, dags. 26. febrúar 2002, til [A] sýslumanns, sem óskaði eftir slíkum rökstuðningi í kjölfar skipunarinnar, svo og bréfum ráðuneytisins til yðar af þessu tilefni. Með vísan til þess mats ráðuneytisins komu ekki til beinnar skoðunar ákvæði laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla við umrædda skipun. Ráðuneytið taldi engu að síður rétt í bréfum til yðar að vekja athygli á ákvæðum umræddra laga til frekari rökstuðnings, sérstaklega í ljósi þess ef efnislegt mat ráðuneytisins á hæfni umsækjenda yrði tekið til skoðunar af yðar hálfu, sbr. stutta umfjöllun um þetta atriði í bréfi ráðuneytisins, dags. 28. maí 2002.

Í síðari bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 31. október 2002, er tilgreindum spurningum yðar svarað og m.a. tekið skýrt fram að hæfni umsækjenda var metin með sama hætti, hvort svo sem um var að ræða karl eða konu. Umfjöllun í því bréfi ber ekki að skilja sem svo að ráðuneytið hafi talið [B] jafnhæfa einum eða fleiri umsækjendum um stöðuna, enda á því byggt eins og að framan greinir að hún hafi verið hæfust umsækjenda um stöðuna. Beðist er velvirðingar á því ef framsetning í umræddu bréfi hefur gert afstöðu ráðuneytisins óljósa.

Það er von ráðuneytisins að framangreint varpi skýru ljósi á afstöðu þess í máli þessu.“

Með bréfi, dags. 3. apríl 2003, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreindar skýringar ráðuneytisins. Í bréfi hans, dags. 11. apríl sama ár, tilkynnti hann að hann teldi ekki ástæðu til að koma á framfæri frekari athugasemdum.

IV.

1.

Í kvörtun A er óskað eftir því að umboðsmaður kanni hvernig staðið var að skipun í umrætt embætti sýslumannsins á X og þá sérstaklega hvort málið hafi verið nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en ákvörðun var tekin.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1989, um framkvæmdarvald ríkisins í héraði, sbr. lög nr. 15/1998, skipar dómsmálaráðherra sýslumenn til fimm ára í senn, sbr. 27. gr. laga nr. 83/1997. Í 2. mgr. sama ákvæðis kemur fram að engan megi skipa sýslumann nema að hann fullnægi „almennum skilyrðum til að hljóta skipun í embætti héraðsdómara, öðrum en um lágmarksaldur“, sbr. 36. gr. laga nr. 15/1998. Að öðru leyti er ekki kveðið á um það í lögum nr. 92/1989 hvernig haga skuli málsmeðferð við veitingu starfa sýslumanna eða á hvaða sjónarmiðum skipun þeirra í embætti skuli byggjast.

Ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Nær gildissvið laganna meðal annars til skipunar í embætti eins og ráða má af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283). Meginreglur stjórnsýslulaga gilda því um meðferð mála þegar stjórnvöld skipa einstaklinga í embætti í þjónustu ríkisins. Ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga, sem leggur þá skyldu á stjórnvald að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, gildir því um slíkar ákvarðanir. Þá leiðir af 21. gr. laganna að umsækjendur um opinber störf eiga rétt á því að fá skriflegan rökstuðning fyrir niðurstöðu handhafa veitingarvaldsins. Sá rökstuðningur verður að efni til að fullnægja kröfum 1. mgr. 22. gr. sömu laga.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Er meginreglan því sú að viðkomandi stjórnvald ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þegar þau sjónarmið sem viðkomandi stjórnvald hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu ákveður stjórnvaldið á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef lög eða stjórnvaldsfyrirmæli veita ekki vísbendingar um það efni. Eiga þessi sjónarmið við um skipun í embætti sýslumanna. Í þessu felst þó ekki að stjórnvöld eigi að lögum frjálsar hendur um það hvern af umsækjendum um opinbert starf þau velja. Um slíka ákvörðun gildir sú óskráða meginregla stjórnsýsluréttar að niðurstaða stjórnvaldsins verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum, eins og menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum öðrum persónulegum eiginleikum sem talið er að skipti máli. Þá gildir sú óskráða meginregla í íslenskum rétti að við veitingu opinberra starfa skuli velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna því. Í dómaframkvæmd hafa enn fremur verið leiddar ákveðnar skyldur af lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, sbr. nú lög nr. 96/2000, sem fela það í sér að við vissar aðstæður ber atvinnurekanda að velja konu til starfa. Lög kunna einnig að kveða á um forgang við ráðningar í störf hjá hinu opinbera að uppfylltum þeim skilyrðum sem þar koma fram, sbr. t.d. 32. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðra. Við þessar aðstæður ber stjórnvöldum því að haga meðferð mála þannig að upplýst sé hvort slík skylda sé fyrir hendi.

Ákvörðun um það hver skuli skipaður í sýslumannsembætti úr hópi þeirra umsækjenda sem uppfylla lágmarkskröfur getur byggst á ýmsum sjónarmiðum. Eins og fram hefur komið hvíldi sú meginskylda á dóms- og kirkjumálaráðherra að velja þann úr hópi umsækjenda sem taldist hæfastur til að gegna því. Þegar svo háttar til að fleiri en einn umsækjandi uppfyllir lágmarkskröfur er óhjákvæmilegt að fram fari samanburður á milli viðkomandi umsækjenda á grundvelli þeirra sjónarmiða sem byggt er á. Forsenda þess að slíkur samanburður geti farið fram er að þau atriði sem þýðingu eiga að hafa séu upplýst. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga ber handhafa veitingarvalds þá að sjá til þess að nægar upplýsingar liggi fyrir um þau atriði.

Í rökstuðningi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. febrúar 2002, til A var lýst upplýsingum um menntun B, starfsreynslu hennar og persónulegum eiginleikum. Verður að líta svo á að tilvísun ráðuneytisins til þessara atriða hafi átt að fela í sér að á þessum sjónarmiðum hafi verið byggt við val á milli umsækjenda. Eru þau sjónarmið sem koma fram í rökstuðningnum að þessu leyti í samræmi við upphaflegar skýringar ráðuneytisins til mín þar sem mér sýnist að við samanburð á hæfni umsækjenda hafi einkum verið litið til eftirfarandi atriða:

1)Menntun þeirra umfram embættispróf í lögfræði.

2)Reynslu þeirra sem stjórnenda opinberra embætta, þ.m.t. af sýslumannsstörfum, eða eftir atvikum reynslu sem ætla má að nýtist þeim í starfinu og þeir hafa aflað sér annars staðar.

3)Persónulegra eiginleika.

Með hliðsjón af kvörtun A og gögnum málsins, og þrátt fyrir það að ekki verði með vissu ráðið eins og síðar verður nánar lýst að aðeins framangreind sjónarmið hafi legið til grundvallar mati ráðuneytisins á starfshæfni umsækjenda, tel ég rétt að fjalla hér nánar um það hvernig staðið var að því að upplýsa um starfshæfni B og A með tilliti til menntunar, starfsreynslu og persónulegra eiginleika.

2.

Í þeim umsóknum sem lagðar hafa verið fyrir mig lýstu umsækjendur almennt því námi sem þeir höfðu lagt stund á. Í umsókn B sagði að hún hefði lokið embættisprófi í lögfræði árið 1993, lagt stund á nám í sönnunarrétti, Evrópurétti, alþjóðlegum einkamálarétti, skattarétti og alþjóðlegum lagakerfum við Kaupmannahafnarháskóla haustið 1995 og fram á vor 1996, verið í námi í sænsku við Háskólann í Gautaborg haustið 2000 og lokið námi í alþjóðlegum skattarétti frá Háskólanum í Lundi vorið 2001. Þá kom fram að hún væri, þegar umsóknin var lögð fram, við nám í Evrópurétti við Lundarháskóla. Fyrir liggur að engin fylgigögn fylgdu umsókn B til ráðuneytisins. Í umsókn A voru veittar upplýsingar um það nám sem hann hafði lagt stund á. Kom þar fram að hann hefði lokið embættisprófi í lögfræði haustið 1986 og lokið námi í opinberri stjórnsýslu og stjórnun (15 einingar) frá Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands í júní 1999. Með umsókninni fylgdu staðfestingar á því að þessu námi væri lokið ásamt upplýsingum um einstaka þætti í viðkomandi námi og innbyrðis vægi þeirra.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 felst m.a. að stjórnvöldum ber að staðreyna eftir atvikum hvort upplýsingar sem málsaðilar veita séu réttar til þess að tryggja að ákvörðun verði tekin „á réttum grundvelli“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293.) Algengt er að umsækjendur um opinber störf láti fylgja umsóknum sínum gögn sem staðreyna þá menntun sem þeir hafa lokið eða leggja stund á líkt og A gerði. Engin slík gögn fylgdu með umsókn B eins og fyrr greinir. Þegar lög gera ákveðnar lágmarkskröfur til menntunar þeirra sem gegna tilteknu starfi eins og í tilviki sýslumanna er það almennt á ábyrgð veitingarvaldshafa að afla gagna ef þörf krefur til staðfestingar á því að umsækjendur um slíkt starf fullnægi þeim kröfum. Velji hann að byggja mat sitt á umsækjendum á viðbótarmenntun sem þeir hafa aflað sér tel ég að veitingarvaldshafi verði að tryggja að nauðsynleg gögn um þá menntun liggi fyrir áður en ákvörðun um starfsveitinguna er tekin ef slík gögn hafa ekki fylgt umsókn.

Miðað við þau gögn sem lögð hafa verið fyrir mig virðist sem þessa hafi ekki verið gætt áður en ákvörðun var tekin um að skipa B í embættið. Í skýringum ráðuneytisins til mín segir að eftir að umsókn hennar barst hafi það óskað nánari upplýsinga um námsefni, lok og árangur B í því framhaldsnámi sem hún tilgreindi. Ráðuneytinu hafi síðan borist yfirlit yfir framhaldsnám hennar að loknu embættisprófi í lögfræði og fylgdi afrit þess með skýringum ráðuneytisins til mín, dags. 31. október 2002. Þær upplýsingar varpa hins vegar aðeins ljósi á framhaldsnám hennar í Lundarháskóla sem hún lauk vorið 2002 og er námsyfirlit B í skólanum, sem fylgdi skýringum ráðuneytisins, dagsett 24. september 2002. Af þessu verður að ætla að þessar upplýsingar hafi ekki legið fyrir hjá ráðuneytinu áður en það tók ákvörðun sína um að skipa B í embættið. Virðist sem þeirra hafi fyrst verið aflað í tilefni af kvörtun A til mín. Samkvæmt þessu byggði mat ráðuneytisins á menntun B aðeins á stuttri lýsingu hennar á heitum námskeiða í umsókn sinni til ráðuneytisins án þess að gerður hafi verið reki að því að upplýsa það atriði frekar.

3.

Í umsóknum B og A voru veittar upplýsingar um fyrri störf þeirra beggja. Kom þar fram að B hefði starfað við embætti bæjarfógetans í Þ þrjú sumur áður en hún lauk lagaprófi. Þá segir í umsókninni að hún hafi starfað sem lögfræðingur hjá embætti ríkisskattstjóra frá 1993 til 1995, verið skipuð skattstjóri [Ö-]umdæmis 1996 og gegnt því starfi til 2000. Þá hafi hún átt sæti í kjörnefnd til kirkjuþings á vegum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins árið 1994.

Í umsókn A segir að hann hafi verið sjálfstæður verktaki í næturvörslu frá 1979 til 1986, löglærður fulltrúi sýslumannsins í P og bæjarfógetans í Q frá nóvember 1986 til desember 1989 og aðalfulltrúi þar frá desember 1989 til ágúst 1990. Hann var síðan skipaður bæjarfógeti í Æ frá 1. september 1990 og sýslumaður frá 1. júlí 1992. Hefur hann gegnt því starfi síðan.

Í samræmi við 7. tl. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1998, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1989, þarf sá sem skipaður er í embætti sýslumanns að hafa í minnst þrjú ár verið alþingismaður eða stundað málflutningsstörf að staðaldri eða gegnt lögfræðistörfum að aðalstarfi hjá ríkinu eða sveitarfélagi og leggja má saman starfstíma í hverri af þessum greinum. Hér var því til úrlausnar hvort umsækjendur hefðu stundað málflutningsstörf að staðaldri eða gegnt lögfræðistörfum í aðalstarfi í þann tíma sem áskilinn er í lögum.

Almennt er unnt að ganga út frá því að upplýsingar sem umsækjendur veita í umsóknum um þau störf sem þeir hafa gegnt séu réttar. Eins og að framan er rakið eru gerðar ákveðnar lágmarkskröfur til þess hversu lengi umsækjendur um embætti sýslumanns hafa lagt stund á lögfræðistörf. Í því ljósi tel ég rétt að dóms- og kirkjumálaráðuneytið staðreyni með einhverjum hætti þær upplýsingar sem umsækjendur veita um fyrri störf sín. Kann ráðuneytið sjálft að búa yfir fullnægjandi upplýsingum um þetta atriði en í sumum tilvikum verður ráðuneytið að leita þeirra annars staðar. Í þessu sambandi er enn fremur rétt að hafa í huga að oft varpa grunnupplýsingar í umsókn ekki ítarlegu ljósi á eðli þeirra starfa sem umsækjendur hafa haft með höndum. Sérstaklega á þetta við þegar að lögum eru gerðar ákveðnar lágmarkskröfur um eðli fyrri starfa eins og er í tilviki sýslumanna. Þá kann eftir atvikum að vera nauðsynlegt að leita upplýsinga um það í hverju viðkomandi starf felst í því skyni að varpa ljósi á þá þætti sem áhersla er lögð á. Þegar áskilin er starfsreynsla í ákveðinn tíma getur og verið þörf á að afla upplýsinga um leyfi sem starfsmaður hefur fengið frá störfum á tilgreindum starfstíma.

Ætla verður að dóms- og kirkjumálaráðuneytið búi yfir nægri vitneskju um fyrri störf A eftir að hann lauk embættisprófi í lögfræði. Fram kemur í gögnum málsins að B átti sæti í kjörnefnd til kirkjuþings á vegum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins árið 1994. Óljóst er hins vegar hvort leitað var nánari upplýsinga um störf B, sem heyrðu undir annað ráðuneyti, áður en hún var skipuð í sýslumannsembættið. Engin gögn liggja fyrir í málinu sem geta varpað ljósi á það atriði. Þó kemur fram í rökstuðningi til A að hún hafi alls staðar fengið bestu meðmæli. Þetta er ítrekað í bréfi ráðuneytisins, sem barst mér 30. maí 2002, og vísað m.a. til viðtala við vinnuveitendur í því sambandi. Þessi meðmæli liggja hins vegar ekki fyrir í gögnum málsins og óljóst hvert ráðuneytið leitaði til að afla þeirra eða hvers efnis þau voru. Ég tek fram að hafi framangreindra upplýsinga verið aflað munnlega, t.d. frá fyrri vinnuveitendum B, og hafi þær haft verulega þýðingu við heildarmat á starfshæfni B, bar dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að skrá þær, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Sú áhersla sem lögð er á umrædd meðmæli til B í rökstuðningi ráðuneytisins til A og skýringum þess til mín veita a.m.k. ákveðna vísbendingu um að þær upplýsingar sem fram komu í meðmælunum hafi í raun haft verulega þýðingu að þessu leyti.

Í rökstuðningi ráðuneytisins til A er vikið að því að B ætti gott með stjórnun og væri metnaðarfull og nákvæm. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að eiginleikar allra umsækjenda hafi verið vegnir og metnir „eftir því sem umsóknir og fylgigögn“ gáfu tilefni til. Þá segir í skýringunum að þessir eiginleikar í fari B og A hafi verið með „miklum ágætum“ og engar upplýsingar legið fyrir sem réttlættu að gert yrði upp á milli þeirra að þessu leyti „enda var það ekki gert“.

Alla jafna veita umsóknir um opinber störf og fylgigögn þeirra ekki upplýsingar sem geta lagt grunn að mati á ýmsum persónulegum hæfileikum eða göllum umsækjenda. Á það meðal annars við um umsóknir þeirra A og B. Mat á þessum atriðum kallar því jafnan á að handhafi veitingarvalds leiti upplýsinga um þau með öðrum hætti ef byggja á sérstaklega á þeim. Svo kann að vera að hann búi sjálfur yfir nægilegri vitneskju um viðkomandi umsækjanda vegna eigin kynna af honum til að geta lagt grunn að mati á þessum atriðum. Oft má þó gera ráð fyrir að upplýsa þurfi um þessi atriði með öðrum hætti svo sem með því að leita eftir umsögnum þeirra sem helst þekkja til starfshæfni viðkomandi og geta lagt mat á þessi atriði. Viðtöl sem miða að því að draga fram þau persónueinkenni viðmælanda sem áhersla er lögð á geta hér enn fremur komið að gagni. Þá er einnig unnt að leggja fyrir umsækjendur ýmis viðurkennd próf sem mæla þau atriði sem ætlunin er að draga fram.

Ég tel ekki rétt að gera upp á milli einstakra leiða í þessu efni. Hins vegar eru þær allar því marki brenndar að eyða ekki að öllu leyti óvissu um réttmæti þeirra ályktana sem af þeim eru dregnar um kosti og galla einstaklinga. Það kemur þó að mínu áliti ekki í veg fyrir að á þeim verði byggt. Þess ber þó að geta að við hvers konar upplýsingaöflun þar sem taka á stjórnvaldsákvörðun samkvæmt stjórnsýslulögum ber að jafnaði að fylgja áðurnefndri 23. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt því hvílir sú skylda á stjórnvöldum að skrá sérstaklega upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega við meðferð viðkomandi máls og hafa verulega þýðingu við úrlausn þess. Ber síðan að varðveita þau gögn ásamt öðrum málsgögnum, sbr. 22. gr. sömu laga. Þá kunna ákvæði stjórnsýslulaga að gilda um slíka upplýsingaöflun, þ.á m. ákvæði IV. kafla þeirra um andmælarétt og aðgang málsaðila að upplýsingum.

Í kvörtun A segir að fáeinum dögum áður en embættið var veitt hafi hann átt „stutt spjall í síma“ við dómsmálaráðherra um málið. Skömmu áður hafi honum verið boðið að sækja fund ráðherra en sá fundur hafi frestast. Þá hafi honum ekki verið unnt að sækja annan fund með dómsmálaráðherra vegna samgönguerfiðleika. Kveðst A vita af því að öðrum umsækjendum hafi einnig verið boðið á fund ráðherra eða að ræða við hann í síma vegna málsins. Af hálfu ráðuneytisins hefur því ekki verið mótmælt að þessir fundir hafi átt sér stað. Engin gögn liggja fyrir um þessi samtöl ráðherra við umsækjendur og því óljóst með hvaða hætti staðið var að þeim og hvaða ályktanir unnt var að draga af því sem í þeim kom fram. Sama gildir um samtöl ráðherra eða annarra starfsmanna ráðuneytisins við meðmælendur.

4.

Af athugun minni á þeim atriðum sem rakin eru í köflum IV.1 til IV.3 hér að framan verður sú ályktun dregin að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi ekki fullnægt að öllu leyti rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, við mat á menntun, starfsreynslu og persónulegum eiginleikum B og A. Ég legg á það áherslu að athugun mín hefur með hliðsjón af kvörtun málsins eingöngu byggst á samanburði ráðuneytisins á starfshæfni B og A en ekki tekið til mats þess á öðrum umsækjendum. Í annan stað tel ég ljóst að ráðuneytið hafi látið undir höfuð leggjast að gæta þeirra skyldna sem á því hvíldu samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga og þannig ekki séð til þess að skráðar upplýsingar lægju fyrir hjá því um þau atriði sem þýðingu höfðu við samanburð á hæfni umsækjenda.

Ég tek fram að ég hef ekki forsendur til þess, eins og atvikum og gögnum málsins er háttað, að endurskoða mat dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á starfshæfni B í samanburði við A eða aðra umsækjendur og gera athugasemdir við efnislegar ályktanir þess af því tilefni. Ég tel mig þó hafa forsendur til þess að taka fram að miðað við þær upplýsingar og þau gögn sem virðast hafa legið fyrir hjá ráðuneytinu þegar það tók ákvörðun sína um að skipa B í embætti sýslumanns á X hafi sú ákvörðun ekki byggst á nægjanlega traustum grunni. Vanda hefði þurft betur til undirbúnings ákvörðunarinnar. Þeir annmarkar sem hafa verið á skýringum ráðuneytisins til mín í þessu máli og nánar verður vikið að síðar eru að mínu áliti einnig til marks um hversu á skorti að lagður væri nægjanlega traustur grunnur að ákvörðun um skipun í embættið.

5.

Í kvörtun A eru gerðar athugasemdir við rökstuðning dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til hans, dags. 26. febrúar 2002, og því haldið fram að hann uppfylli ekki kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga.

Almennt verður að gera þá kröfu til stjórnvalda að þau hagi meðferð máls þar sem taka á stjórnvaldsákvörðun með þeim hætti að þeim sé unnt að gera skilmerkilega grein fyrir því í rökstuðningi hver sé lagalegur og efnislegur grundvöllur að niðurstöðu þess. Ef stjórnvald byggir ekki á skýrt afmörkuðum sjónarmiðum við undirbúning starfsveitingar er veruleg hætta á því að rannsókn málsins verði handahófskennd og að ekki verði lagður nægjanlega traustur grundvöllur að mati á því hver telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi.

Ég tek fram að þegar horft er til efnis rökstuðningsins í bréfi ráðuneytisins til A í heild sinni tel ég að á það hafi skort að gerð væri þar nægjanlega grein fyrir því með almennum hætti hvaða meginsjónarmið, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, réðu vali ráðuneytisins á B. Í því sambandi bendi ég á að almennt er ekki nægjanlegt að lýsa einvörðungu þeim staðreyndum um viðkomandi umsækjanda sem fram koma í umsókn hans til veitingarvaldshafa heldur verður móttakandi rökstuðningsins að geta gert sér grein fyrir því með raunhæfum hætti á hvaða sjónarmiðum veitingarvaldshafi byggði ákvörðun sína og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Almennt mætti orða það svo að því yrði best náð fram með því að í rökstuðningi komi fram lýsing á því hvers konar starfsmanni veitingarvaldshafi var að leita að og hvernig sá umsækjandi sem valinn var féll að þeirri lýsingu. Ég tek fram að þessi umfjöllun um rökstuðning ráðuneytisins er miðuð við að þau sjónarmið sem þar eru sett fram hafi í raun ráðið niðurstöðu þess um að ráða B í starf sýslumannsins á X.

Ég minni á að rökstuðningur til umsækjanda, sem ekki hefur fengið opinbert starf, þarf ávallt á grundvelli 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga og sjónarmiða um málefnalega og gagnsæja stjórnsýslu að gefa nægjanlega skýra og glögga mynd af raunverulegum ástæðum ákvörðunar en á ekki að vera tilbúin réttlæting ákvörðunar, sjá hér til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn, 2002, bls. 565-567.

Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 31. október 2002, virðist í lok bréfsins leitast við að draga saman þau sjónarmið sem réðu niðurstöðu þess um ráðningu B og þá hvaða þýðingu þau höfðu þegar A og B væru borin saman. Í niðurlagi þeirrar umfjöllunar segir að „við þetta [bætist] málefnaleg sjónarmið um nýliðun“ auk sjónarmiða um að meta hæfni kvenna sérstaklega sem ég mun víkja að hér síðar. Ég legg á það áherslu að þetta sjónarmið um nýliðun kom hvorki fram í rökstuðningi ráðuneytisins til A, þar sem lýsa átti þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við mat á starfshæfni umsækjenda, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, né í upphaflegu skýringarbréfi þess til mín, dags. 28. maí 2002.

Í annan stað bendi ég á að í ofangreindu skýringarbréfi ráðuneytisins, dags. 31. október 2002, kom einnig fram að lagt hefði verið sérstakt mat á starfshæfni þeirra kvenna sem sóttu um starfið. Þar sagði enn fremur að ráðuneytið leitaðist við að meta umsækjendur um opinber störf sem ráðherra veitir á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Í því fælist athugun og mat á ýmsum atriðum svo sem menntun umsækjenda, fyrri störfum og starfsreynslu, „kynferði“, persónulegum eiginleikum og meðmælum. Þá kemur þar fram að ákvæði laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla hafi haft „mjög mikla þýðingu við ákvarðanatöku ráðuneytisins“. Af þeirri lýsingu sem fram kom í bréfinu varð hins vegar að mínu áliti engan veginn ráðið með skýrum og glöggum hætti hvernig áform um að jafna hlutfall kynjanna í starfsgreininni hefðu haft áhrif á niðurstöðuna og þá í samræmi við þau sjónarmið sem leiða af lögum nr. 96/2000 og dómaframkvæmd Hæstaréttar í þessu efni. Taldi ég einkum óljóst á hvaða stigi í ferlinu litið hefði verið til kynferðis umsækjenda. Til að upplýsa þetta atriði betur óskaði ég eftir því að starfsmenn ráðuneytisins kæmu til fundar við mig þar sem farið væri yfir þessi atriði. Á þeim fundi kom fram að í raun hefði kynferði umsækjenda engu skipt við mat á hæfni umsækjenda. Það hafi verið afstaða ráðuneytisins að B hafi verið hæfust umsækjenda án þess að nokkurt tillit hafi verið tekið til áforma um að jafna hlutfall kynjanna.

Í bréfi ráðuneytisins, dags. 2. apríl 2003, var síðan áréttuð sú skýring ráðuneytisins að ástæðan fyrir því að B var skipuð í embættið hafi verið mat þess að hún væri hæfust umsækjenda. Með vísan til þess hefðu ákvæði laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla nr. 96/2000 ekki komið til „beinnar skoðunar“ við skipunina. Hins vegar hafi verið talið rétt að vekja athygli mína á ákvæðum þeirra laga til frekari rökstuðnings „sérstaklega í ljósi þess ef efnislegt mat ráðuneytisins á hæfni umsækjenda yrði tekið til skoðunar“. Ég tek fram að þar sem ráðuneytið lagði að lokum til grundvallar á framangreindum fundi með mér og í bréfi sínu, dags. 2. apríl 2003, að ákvæði laga nr. 96/2000 hefðu ekki haft beina þýðingu við ráðningu B tel ég ekki tilefni til þess að fjalla hér efnislega um þau sjónarmið sem lýst er í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 31. október 2002. Hef ég því ekki tekið neina afstöðu til réttmætis þeirra sjónarmiða sem þar koma fram.

Í upphafi þessa álits rakti ég þær lagareglur sem horfa ber til við ráðningu starfsmanna hjá hinu opinbera. Í ljósi þeirra legg ég áherslu á nauðsyn þess að vel sé vandað til undirbúnings ákvörðunar í slíkum málum. Almennt hefur ekki verið farin sú leið í löggjöf hér á landi að afmarka með tæmandi hætti þau sjónarmið sem stjórnvald verður að byggja á við veitingu opinbers starfs. Með tilliti til lagalegra krafna um réttaröryggi umsækjenda um opinbert starf er það því grundvallarforsenda fyrir eðlilegri framvindu slíks máls að tekin sé í upphafi ákvörðun um það hvaða málefnalegu sjónarmið eigi að ráða för við meðferð þess, t.d. við upplýsinga- og gagnaöflun þannig að fullnægjandi grundvöllur sé lagður undir mat veitingarvaldshafa um val umsækjanda í viðkomandi starf. Þá tek ég fram að eðli mála um veitingu opinbers starfs er með þeim hætti að almennt þarf að velja á milli tveggja eða fleiri umsækjenda og verður því að fara fram samanburður á milli þeirra. Lög gera í ýmsum tilvikum ráð fyrir því að stjórnvaldi sé eftir atvikum skylt að horfa sérstaklega til tiltekinna umsækjanda t.d. á grundvelli kynferðis, sbr. lög nr. 96/2000, og fötlunar, sbr. 32. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðra, og veita þeim jafnvel forgang við veitingu starfs ef aðstæður eru með þeim hætti að tveir eða fleiri umsækjendur teljast jafnhæfir og annar eða einn þeirra fellur undir slíka lagareglu. Þessi aðstaða að lögum leggur þannig þá skyldu á herðar þeim sem veita opinbert starf að vel sé vandað til þess verks að meta umsækjendur innbyrðis og að það sé gert með málefnalegum og gagnsæjum hætti. Liður í því gagnsæi er einnig að stjórnvöld geti framvísað gögnum um undirbúning að ákvarðanatöku um veitingu á starfi til þeirra aðila sem að lögum eiga að hafa með höndum eftirlit eða endurskoðun slíkra ákvarðana, sbr. t.d. kærunefnd jafnréttismála, dómstólar og umboðsmaður Alþingis.

Að mínu áliti verður að draga þá ályktun af ofangreindum viðbrögðum og skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að ekki hafi legið fyrir við meðferð þessa máls ígrunduð ákvörðun af hálfu ráðuneytisins um það að byggja mat á starfshæfni umsækjenda aðeins á sjónarmiðum um menntun, starfsreynslu og persónulega eiginleika. Þá verður ekki annað séð, eins og fyrr hefur verið lýst, en að skort hafi á að ráðuneytið gerði reka að því að leggja fullnægjandi grunn að ákvörðun sinni með þessi sjónarmið að leiðarljósi.

Að virtri framgöngu og skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við athugun mína á þessu máli tek ég þar að auki fram að það er forsenda þess að umsækjandi, og þá eftir atvikum umboðsmaður Alþingis og dómstólar ef til þeirra er leitað, geti metið hvort fullnægjandi gagna og upplýsinga hafi verið aflað við meðferð máls um ráðningu í opinbert starf að það liggi fyrir á hvaða sjónarmiðum niðurstaðan byggðist í reynd. Ef ljóst þykir, eins og í þessu máli, að ígrunduð ákvörðun um þessi atriði hafi ekki verið tekin af hálfu þess sem veitir starf verður vart hjá því komist að draga þá ályktun, eins og að framan er gert, að veitingarvaldshafi hafi ekki lagt viðhlítandi grunn að niðurstöðu sinni. Ég tel hér rétt að leggja á það áherslu að umboðsmanni Alþingis er með lögum nr. 85/1997 falið það hlutverk að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og „tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins“, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Með 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 eru umboðsmanni fengnar nokkuð rúmar heimildir til þess að óska eftir upplýsingum og skýringum frá stjórnvöldum í tilefni af athugun hans vegna kvörtunar sem honum hefur borist. Með þessum ákvæðum hefur löggjafinn lagt til grundvallar að stjórnvöldum beri að veita umboðsmanni sem gleggstar upplýsingar um það hvernig meðferð viðkomandi máls var háttað og þá ekki síst um það á hvaða grundvelli umþrætt ákvörðun var tekin. Það þarf ekki að fara mörgum orðum um nauðsyn þess að stjórnvöld leitist þá við að gera umboðsmanni grein fyrir raunverulegum atvikum og sjónarmiðum sem ráðið hafa för hjá stjórnvaldinu. Að öðrum kosti verður ekki séð hvernig umboðsmanni á að vera kleift að rækja það hlutverk sem Alþingi hefur falið honum. Ég hef hér að framan lýst ferli athugunar minnar og þeim skýringum sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið lét mér í té af því tilefni. Ég tel að í þessu máli hafi ráðuneytið ekki gætt þeirra sjónarmiða um samskipti umboðsmanns og stjórnvalda sem ég hef hér gert að umtalsefni mínu.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi ekki fullnægt að öllu leyti rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, við mat á menntun, starfsreynslu og persónulegum eiginleikum B og A. Í annað stað er það niðurstaða mín að ráðuneytið hafi látið undir höfuð leggjast að gæta þeirra skyldna sem á því hvíldu samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga og þannig ekki séð til þess að fullnægjandi gögn og upplýsingar í skráðu formi lægju fyrir hjá því. Ekki eru forsendur til þess, eins og atvikum og gögnum málsins er háttað, að ég endurskoði mat dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á starfshæfni B í samanburði við A eða geri athugasemdir við efnislegar ályktanir þess af því tilefni. Ég tel mig þó hafa forsendur til þess að taka fram að miðað við þær upplýsingar og þau gögn sem virðast hafa legið fyrir hjá ráðuneytinu þegar það tók ákvörðun sína um að skipa B í embætti sýslumanns á X hafi sú ákvörðun ekki byggst á nægjanlega traustum grunni.

Það er einnig niðurstaða mín að skort hafi á að gerð væri í rökstuðningi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til A nægjanlega grein fyrir því með almennum hætti hvaða meginsjónarmið réðu vali ráðuneytisins á B, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá er það niðurstaða mín að ekki verði dregin önnur ályktun af viðbrögðum og skýringum ráðuneytisins til mín en að ekki hafi legið fyrir við meðferð þessa máls ígrunduð ákvörðun af þess hálfu um það að byggja mat á starfshæfni umsækjenda aðeins á sjónarmiðum um menntun, starfsreynslu og persónulega eiginleika. Þá verður ekki annað séð en að skort hafi á að ráðuneytið gerði reka að því að leggja fullnægjandi grunn að ákvörðun sinni með þessi sjónarmið að leiðarljósi. Loks tel ég að ráðuneytið hafi við meðferð athugunar minnar á kvörtun A ekki gætt þeirra sjónarmiða um samskipti umboðsmanns og stjórnvalda sem leiða af lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og rakin eru nánar í álitinu.

Ég tel ólíklegt að þeir annmarkar sem ég álít að hafi verið á þeirri ákvörðun að skipa B í embætti sýslumanns á X leiði til ógildingar skipunarinnar að teknu tilliti til hagsmuna B. Þá eru ekki efni til að ég taki afstöðu til þess hvort þeir annmarkar eigi að hafa önnur réttaráhrif. Því beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að þeirra sjónarmiða sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu verði framvegis gætt við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf hjá ráðuneytinu.

VI.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 23. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði gert einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 13. febrúar 2004, segir m.a. eftirfarandi:

„Af þessu tilefni vill ráðuneytið koma því á framfæri við umboðsmann, að fullt tillit hefur verið tekið til þeirra ábendinga sem settar eru fram í áðurgreindu áliti. Þannig má nefna vinnu og yfirferð ráðuneytisins er lýtur að skráningu verkferla vegna setningar og skipana embættismanna, en telja má að þær aðgerðir muni stuðla að sem vandaðastri málsmeðferð í þessu efni. Þessu tengt er vinna við uppfærslu á tölvutækum starfsmannabrunni ráðuneytisins þar sem upplýsingum um embættismenn, m.a. skipunartíma þeirra og stöðu er haldið til haga, auk þess sem ráðuneytið mun framfylgja ábendingum umboðsmanns um mikilvægi þess að gætt sé ákvæða 10. gr. stjórnsýslulaga og skyldna 23. gr. upplýsingalaga við málsmeðferð og undirbúning stjórnvaldsákvörðunar í tilfellum sem þessum. Að endingu skal nefnt að ráðuneytið mun hér eftir sem hingað til leitast við að vanda rökstuðning ákvarðana til umsækjenda og jafnframt gæta þeirra sjónarmiða um samskipti umboðsmanns og stjórnvalda sem leiða má af lögum nr. 85/1997.“