Álit

I.

Hinn 16. janúar 2003 leitaði C, hdl., til mín, fyrir hönd A og B, og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 10. desember 2002, þar sem staðfest var sú ákvörðun útlendingaeftirlitsins, nú Útlendingastofnunar, frá 14. júní 2002 að synja A um vegabréfsáritun til Íslands.

Í kvörtuninni er því haldið fram að íslensk stjórnvöld hafi með beitingu verklagsreglna sem þau hafi sett sér við afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritun afnumið skyldubundið mat sem þeim hafi verið falið með lögum nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, og 11. gr. reglugerðar nr. 148/1965, um eftirlit með útlendingum. Þá er kvartað yfir því að meðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á máli A sé sama annmarka háð og málsmeðferð útlendingaeftirlitsins að því er varðar leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu og andmælarétt hennar. Loks er því haldið fram að A hafi uppfyllt það komuskilyrði sem synjun ráðuneytisins var byggð á.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. júní 2003.

II.

Málsatvik eru þau að 7. maí 2002 lagði A fram umsókn um vegabréfsáritun til Íslands í danska sendiráðinu í Hanoi í Víetnam. Samkvæmt umsókninni var tilgangur A að þiggja heimboð vinar síns, B. Í umsókninni kemur fram að A sé fædd 3. nóvember 1981, hún sé víetnamskur ríkisborgari, ógift og starfi sjálfstætt. Með umsókninni lagði A fram boðsbréf frá B þar sem segir að hann bjóði A að heimsækja sig sem ferðamaður í þrjá mánuði. Hún muni dvelja á heimili hans á Íslandi og hann hyggist standa straum af öllum kostnaði við dvöl hennar hér á landi en hann hafi búið á heimili hennar á ferðalagi sínu í Víetnam í mars 2002 og hafi þeim orðið vel til vina.

Útlendingaeftirlitinu var tilkynnt um umsókn A 9. maí 2002. Af hálfu stofnunarinnar var óskað eftir gögnum málsins 24. maí 2002 og bárust þau 12. júní 2002. Þar á meðal var svohljóðandi bréf A til danska sendiráðsins, dags. 31. maí 2002:

„I received letter of the Immigration Service sent by the Embassy on 27.05.2002 and I here provide the following information:

- The financial support will be born by Mr. B, and I will purchase return air ticket.

- I don’t have work at the moment.

- I will stay in the house of Mr. B in Iceland

- Booking reservation for air ticket: I will present return air ticket at the Embassy if the visa will be approved.“

Með bréfi, dags. 17. júní 2002, var umsókninni synjað og danska sendiráðinu í Hanoi falið að tilkynna A um þá niðurstöðu. Í bréfi útlendingaeftirlitsins kemur fram að allir útlendingar sem vilji koma til dvalar á Íslandi verði að hafa gilda vegabréfsáritun í samræmi við 1. gr. laga nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, nema þeir séu undanþegnir áritunarskyldu á grundvelli 5. gr. sömu laga. Víetnamskir ríkisborgarar séu ekki undanþegnir áritunarskyldu. Þá kemur fram að A hafi sótt um áritun vegna heimboðs. Því næst segir í bréfinu:

„The Directorate grants visa for those that wish to come to Iceland:

for documented business reasons, to participate in cultural or scientific conferences or meetings,

to visit a spouse that holds a permanent residence permit,

to visit parent that holds a permanent residence permit, if the applicant is under 18 years of age,

to visit an offspring that holds a permanent residence permit, if the offspring is under 18 years of age, or

to visit an offspring that holds a permanent residence permit, if the applicant is over 60 years of age.

The Directorate only issues visas, if:

the business reason, cultural or scientific conference has been confirmed by the appropriate party or; the applicant has proven that special circumstances are connected to the stay regarding himself/herself or the family member residing in Iceland, such as life threatening disease or participation in a special family gathering, such as birth, christening, wedding etc.

The Directorate of Immigration does not believe, that the applicant has proven such special circumstances, that warrant approval of the application.

The reason 04 INVITATION, is not believed to be considered a special circumstance, therefore a visa will not be issued.“

Lögmaður A kærði ákvörðun útlendingaeftirlitsins til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með bréfi, dags. 12. september 2002. Í stjórnsýslukærunni er því haldið fram að synjun á þeim grundvelli sem kemur fram í framangreindu bréfi útlendingaeftirlitsins eigi ekki stoð í lögum.

Í athugasemdum vegna kærumálsins sem útlendingaeftirlitið sendi að beiðni dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 23. september 2002, segir meðal annars svo:

„Fyrst má benda á að framlögð gögn sýndu ekki hvernig framfærslu umsækjanda yrði háttað þá þrjá mánuði sem óskað var eftir. Umsækjandi sagði, samkvæmt umsókn, framfærslu sína vera peningar, en samkvæmt boðsbréfi sem [B] skrifaði ætlaði hann að sjá um framfærslu hennar á meðan á dvöl hennar stæði þar sem hann hefði búið á heimili hennar um tveggja vikna skeið fyrr á árinu. Umsækjandi er sjálfstætt starfandi í heimalandi og sýnir ekki fram á tekjur sínar, né önnur gögn sem geta sýnt fram á hvernig hún hyggst geta framfært [sig] þennan umrædda tíma. Viðmiðunarfjárhæð til framfærslu er í dag 67.000 kr. ísl. í samræmi við ákvarðanir félagsmálayfirvalda auk þess sem það er skylda umsækjanda sjálfs að sýna fram á framfærsluhæfi sitt en ekki þriðja aðila þar sem engin framfærsluskylda hvílir á honum gagnvart umsækjanda.

Í öðru og síðasta lagi þykir rétt að benda á að umsækjandi er ung og ógift í heimalandi en í slíkum tilvikum hafa nágrannaríki okkar synjað um áritanir, þar sem fjölmörg fordæmi eru fyrir því að tengsl slíkra einstaklinga eru svo lítil við heimaland að tilgangur ferðar þeirra reynist ekki vera heimsókn heldur til langdvalar.

Af öllu framansögðu var það því mat Útlendingaeftirlitsins að forsendur heimsóknar [A] hefðu ekki verið ljósar og að ætlun umsækjanda gæti verið langtímadvöl hérlendis og var umsókn hennar um vegabréfsáritun því synjað að svo stöddu. Að svo komnu hafa engin frekari gögn verið lögð fram sem [breyta] því mati ÚTL.“

Í athugasemdum lögmanns A og B við framangreint bréf útlendingaeftirlitsins, dags. 1. nóvember 2002, er bent á að ákvörðun útlendingaeftirlitsins um að synja umsókn A hafi byggst á því að tiltekin skilyrði hafi ekki verið uppfyllt. Í bréfi útlendingaeftirlitsins frá 23. september 2002 komi hins vegar fram að umsókninni hafi verið synjað þar sem tilgangur dvalar hafi ekki þótt skýr. Sérstaklega sé tekið fram að gögn hafi ekki sýnt hvernig framfærslu umsækjanda yrði háttað á meðan á dvöl hennar stæði og að sú staðreynd að A væri ung og ógift benti til þess að ætlun hennar væri langtímadvöl hérlendis. Þá segir svo í bréfi lögmannsins:

„Af gögnum málsins verður ekki ráðið að umsækjendum um vegabréfsáritun sé almennt gert að gera sérstaklega grein fyrir tekjum sínum eða leggja fram sérstök gögn þar að lútandi. Á umsóknareyðublaði um vegabréfsáritun er óskað eftir upplýsingum um hvernig umsækjandi hyggist sjá fyrir sér á meðan á dvöl í landinu stendur. Umbjóðandi minn merkti við að hún hefði reiðufé. Umsókn hennar fylgdi einnig boðsbréf [B] þar sem fram kemur að hún yrði gestur á hans heimili þann tíma sem hún dveldi á Íslandi. [B] staðfesti þetta munnlega í tvígang við útlendingaeftirlitið.

[...]

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að sérstök ástæða hafi verið til að ætla að umbjóðandi minn hefði ekki nægileg fjárráð sér til framfærslu hér á landi. Engar slíkar ástæður eru heldur tilgreindar í bréfi útlendingaeftirlitsins. Hafi útlendingaeftirlitið haft einhverjar slíkar ástæður bar því að gera henni sérstaklega grein fyrir því og gefa henni tækifæri til þess að afla umbeðinna upplýsinga og tjá sig um málið. Telur umbjóðandi minn því að útlendingaeftirlitið hafi vanrækt leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu sína samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og brotið gegn andmælarétti hennar samkvæmt 13. gr. sömu laga.

Fyrir síðari ástæðu útlendingaeftirlitsins, þ.e.a.s. að tilgangur heimsóknar gæti verið langtímadvöl hérlendis, liggja ekki önnur rök en þau að hún sé ung og ógift í heimalandi sínu. Hér er um ólögmætt og ómálefnalegt sjónarmið að ræða sem jafnframt felur í sér gróft brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

Tilgangur umsóknar [A] um vegabréfsáritun til Íslands kemur greinilega fram í sjálfri umsókninni og öðrum gögnum málsins. Hafi útlendingaeftirlitið talið að forsendur heimsóknar hennar væru ekki ljósar hefði stofnuninni í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga borið að greina henni frá þeim annmarka sem stofnunin teldi vera á umsókn hennar, leita frekari skýringa og gefa henni kost á að tjá sig um þær.“

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 10. desember 2002, segir meðal annars svo:

„Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga um eftirlit með útlendingum, nr. 45/1965, sbr. 1. gr. laga nr. 25/2000, þurfa útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að mega koma til landsins nema annað sé ákveðið í reglum sem dómsmálaráðherra setur. Í 1. mgr. 4. gr. laganna, sbr. 11. gr. laga nr. 133/1993, segir að Útlendingaeftirlitið veiti þau leyfi sem þarf til landgöngu og dvalar samkvæmt lögunum. Í 3. mgr. sömu greinar, sbr. 4. gr. laga nr. 25/2000, kemur fram að heimilt sé að semja við önnur ríki sem taka þátt í Schengen-samstarfinu um að sendiráð þeirra eða ræðismenn gefi út vegabréfsáritun.

Með aðild sinni að Schengen-samstarfinu og undirritun Brussel-samningsins þann 18. maí 1999 tókust íslensk stjórnvöld á hendur þá skyldu að fylgja samræmdum reglum um útgáfu á vegabréfsáritunum. Samkvæmt 15. gr. Schengen-samningsins er meginreglan sú að aðeins má gefa út vegabréfsáritanir sem gilda á Schengen-svæðinu til handa útlendingi sem uppfyllir komuskilyrði þau sem kveðið er á um í a-, c-, d-, og e-lið 1. mgr. 5. gr. samningsins. Þau eru í meginatriðum þessi: Útlendingurinn þarf að hafa gild skilríki, honum ber eftir atvikum að framvísa skjölum til staðfestingar á tilgangi dvalar og aðstæðum meðan á dvölinni stendur, og að hann geti séð fyrir sér, meðan á fyrirhugaðri dvöl stendur, og greitt fyrir ferð til baka til upprunalandsins, hann má ekki vera á skrá yfir þá sem synja má um komu og hann má ekki teljast geta verið ógnun við allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskipti neins samningsaðilanna. Samsvarandi skilyrði er að finna í 1. mgr. 10. gr. laga um eftirlit með útlendingum, nr. 45/1965. Lögin eru fátækleg hvað varðar efnisreglur um veitingu vegabréfsáritana. Sama er að segja um reglugerð nr. 148/1965. Hafa því stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir orðið að móta tilteknar verklagsreglur til að styðjast við. Þessar verklagsreglur taka mið af þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands, skv. Brusselsamningnum. Samkvæmt þeim verklagsreglum sem stjórnvöld hafa mótað við afgreiðslu vegabréfsáritana er heimilt að hafna umsókn um vegabréfsáritun til landsins, ef að mati stjórnvalda er ástæða til að ætla að umsækjandi hafi í hyggju að dvelja hér til langframa án tilskilins leyfis. Þetta verður að meta í hverju tilviki og er þá einkum litið til tengsla umsækjanda við heimaland sitt. Tekið er mið af aldri og fjölskylduaðstæðum umsækjanda og hvort hann stundar þar fasta atvinnu. Þær verklagsreglur koma þó ekki til skoðunar nema ljóst sé að umsækjandi uppfylli ofangreind grundvallarskilyrði.

Í umsókn kæranda um vegabréfsáritun kemur fram að kærandi ætli að sjá fyrir sér með eigin fé meðan á fyrirhugaðri dvöl stæði hér á landi. Í bréfi kæranda til danska sendiráðsins, dags. 31. maí sl., segir kærandi hins vegar að C muni bera kostnað af framfærslu hennar hér á landi og að kærandi sé atvinnulaus. Þá liggur fyrir í málinu yfirlýsing C þess efnis að hann muni annast framfærslu kæranda. Þriðja manns yfirlýsingar hafa ekki þótt fullnægjandi trygging fyrir framfærslu umsækjenda nema í sérstökum undantekningartilvikum þegar um er að ræða ættingja eða fjölskyldumeðlimi. Að ofangreindu virtu, telur ráðuneytið að útgáfu vegabréfsáritunar hefði átt að synja þegar á þeim grundvelli að ekki væri sýnt fram á hvernig framfærslu kæranda yrði háttað á meðan á fyrirhugaðri dvöl stæði.

Samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, hvílir sú skylda á stjórnvöldum að veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar og sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. og 11. gr. reglugerðar nr. 148/1965. Það er mat ráðuneytisins að gögn málsins beri með sér að gætt hafi verið leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Tekið var á móti umræddri umsókn í danska sendiráðinu í Hanoi í Víetnam, umsóknin er að fullu útfyllt, þannig að ekki verður annað séð en að umsækjandi hafi fengið almennar upplýsingar í tilefni af umsókn sinni og fengið aðstoð og leiðbeiningar við útfyllingu umsóknareyðublaðsins. Með umsókninni fylgja m.a. boðsbréf og upplýsingar um að kærandi hyggist sjá fyrir sér með eigin fé, sem bendir til þess að leiðbeiningar hafi verið veittar um það hvaða gögn þurfi að leggja fram með umsókn. Ennfremur liggur fyrir í málinu bréf kæranda til danska sendiráðsins, dags. 31. maí sl., þar sem kærandi veitir sendiráðinu frekari upplýsingar vegna umsóknar um vegabréfsáritun, þar sem m.a. kemur fram að [B] muni bera kostnað af framfærslu hennar hér á landi og að kærandi sé atvinnulaus. Með vísun til framangreinds er það mat ráðuneytisins að gætt hafi verið leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu áður en Útlendingaeftirlitið tók ákvörðun um að synja kæranda um vegabréfsáritun til Íslands. Þá var í ákvörðun Útlendingaeftirlitsins leiðbeint um kæruheimild og kærufrest.

Verulegt misræmi er milli rökstuðnings ákvörðunar Útlendingaeftirlitsins í ákvörðun þess, dags. 14. júní sl., og athugasemda þess sem fram koma í bréfi þess til ráðuneytisins, dags. 4. september sl. Í bréfi Útlendingaeftirlitsins til ráðuneytisins er annars vegar vísað til þess að kærandi hafi ekki sýnt fram á tekjur sínar, né önnur gögn sem geti sýnt fram á hvernig hún hyggist sjá fyrir sér umræddan tíma, en það sé skylda kæranda sjálfs að sýna fram á framfærsluhæfi sitt en ekki þriðja aðila, og hins vegar er vísað til þess að tengsl kæranda við heimaland væru lítil og hafi stofnunin metið það svo að forsendur heimsóknar kæranda hefðu ekki verið ljósar og að ætlun hennar gæti verið langtímadvöl hérlendis og því hafi umsókn verið synjað. Í ákvörðun Útlendingaeftirlitsins, dags. 14. júní sl., segir hins vegar að kærandi hafi ekki sýnt fram á þær sérstöku aðstæður sem þar eru tilteknar, réttlæti veitingu vegabréfsáritunar.

Verður ráðuneytið að gera athugasemd við það misræmi sem er milli rökstuðnings ákvörðunar Útlendingaeftirlitsins í ákvörðun þess, dags. 14. júní sl., og athugasemda þess sem fram koma í bréfi þess til ráðuneytisins, dags. 4. september sl., í tilefni af kærumálinu. Verður að gera þá kröfu til stjórnvalda að vanda til rökstuðnings ákvarðana sinna þannig að aðila málsins geti verið ljóst hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á.

Stjórnsýslukæra til dómsmálaráðuneytisins felur í sér að ráðuneytið tekur málsmeðferð og ákvörðun Útlendingaeftirlitsins til endurskoðunar. Markmið með kæruheimildum í stjórnsýslurétti er að tryggja eftir því sem hægt er, að rétt niðurstaða fáist í mál sem koma til meðferðar í stjórnsýslunni. Með kæru til æðra stjórnvalds hlýtur mál umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum, en æðra sett stjórnvald hefur almennt heimild til að fella úr gildi ákvörðun lægra setts stjórnvalds og hefur einnig m.a. heimild til að breyta henni eða taka nýja ákvörðun í stað hennar. Við endurskoðun úrskurðar lægra setts stjórnvalds þarf bæði að kanna hvort formreglna hafi verið gætt og enn fremur þarf að skoða efnislega þætti máls. Að vissu marki hefur ráðuneytið, sem æðra sett stjórnvald, heimild til að bæta úr ágöllum á málsmeðferð, sem kunna að koma í ljós við endurskoðun, og eftir atvikum að staðfesta síðan ákvörðun eða taka nýja efnislega ákvörðun í málinu. Ef meðferð máls á lægra stjórnsýslustigi er hins vegar verulega áfátt getur það leitt til þess að ákvörðun verði ómerkt og stjórnvaldinu gert að taka mál til meðferðar á nýjan leik. Komi í ljós ágallar á málsmeðferð verður ráðuneytið að meta sérstaklega málavexti í því tiltekna máli sem til endurskoðunar er hverju sinni og hafa í huga annars vegar þá hagsmuni aðila að fá skjóta úrlausn í máli og hins vegar að meðferð máls hjá æðra stjórnvaldi á ekki að einkennast af því að verið sé að fjalla um kröfur og málsástæður í fyrsta sinn, heldur sé mál til endurskoðunar.

Svo sem fram er komið er það mat ráðuneytisins að ágalli sé á hinni kærðu ákvörðun hvað varðar rökstuðning hennar. Sá ágalli þykir þó ekki eiga að valda því að ákvörðunin verði felld úr gildi, heldur þykir mega bæta úr þessum ágalla í ráðuneytinu. Gögn málsins bera það með sér að skilyrði til veitingar vegabréfsáritunar eru ekki fyrir hendi, svo sem að framan er rakið. Útgáfu vegabréfsáritunar hefði átt að synja þegar á þeim grundvelli að komuskilyrði væri ekki uppfyllt þar sem ekki væri sýnt fram á hvernig framfærslu kæranda yrði háttað á meðan á fyrirhugaðri dvöl stæði. Þriðja manns yfirlýsingar hafa ekki þótt fullnægjandi trygging fyrir framfærslu umsækjenda nema í sérstökum undantekningartilvikum þegar um er að ræða ættingja eða fjölskyldumeðlimi. Eins og fram kemur í umsókn kæranda um vegabréfsáritun eru slík tengsl ekki fyrir hendi milli kæranda og gestgjafa hennar. Þá bera gögn málsins með sér hvað varðar umrætt komuskilyrði að gætt hafi verið leiðbeininga- og rannsóknarskyldu í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Með vísan til framangreinds verður ákvörðun Útlendingaeftirlitsins, dags. 14. júní sl., um að synja kæranda um vegabréfsáritun til Íslands, staðfest.“

Að framan eru rakin þau atriði sem fram koma í kvörtun málsins. Í henni segir meðal annars svo:

„Það að umsókn [A] var að fullu útfyllt segir að sjálfsögðu ekkert um að hún hafi fengið leiðbeiningar í því sambandi auk þess sem eyðublaðið gerir ekki ráð fyrir að umsækjandi geri sérstaklega grein fyrir fjárhæð farareyris. Það segir heldur ekkert til um það hvort útlendingaeftirlitið hafi kannað hvort farareyrir hennar dygði til framfærslu hennar hér á landi. Hafi stjórnvöld haft einhverjar slíkar ástæður bar þeim að gera henni sérstaklega grein fyrir því og gefa henni tækifæri til þess að afla umbeðinna upplýsinga og tjá sig um málið. Þá verður ekki ráðið af gögnum málsins að sérstök ástæða hafi verið til að ætla að [A] hafi ekki haft nægileg fjárráð sér til framfærslu. Slík ályktun verður ekki dregin af bréfi hennar til danska sendiráðsins, dags. 31. maí 2002. Efni þess bréfs gefur fremur til kynna að lögð hafi verið áhersla á að hún gerði grein fyrir hvar hún muni dvelja og hvort hún hyggist kaupa flugmiða til og frá Íslandi. Þá vekur ályktun ráðuneytisins athygli í ljósi þess sem fram kemur í úrskurðinum að þriðja manns yfirlýsingar þyki ekki fullnægjandi trygging fyrir framfærslu umsækjanda. Ef einhverjar ályktanir verða dregnar af svari umsækjanda við bréfi sendiráðsins hljóta þær að snúa að því að umsækjandi hafi fengið rangar leiðbeiningar um nauðsyn yfirlýsingar um að einhver ábyrgist framfærslu hennar hér á landi. Bréf sendiráðsins liggur ekki fyrir í málinu. Ályktanir um efni þess uppfylla ekki rannsóknarskyldu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli þessu.

Loks er á það bent að forsendur synjunar útlendingaeftirlitsins í málinu styðja ekki þá niðurstöðu ráðuneytisins að rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu hafi verið gætt við meðferð málsins. Synjun stofnunarinnar var ekki byggð á því að ekki væri sýnt fram á hvernig framfærslu yrði háttað. Bendir það ekki til þess að útlendingaeftirlitið hafi rannsakað málið á þeim grundvelli eða veitt nauðsynlegar leiðbeiningar þar að lútandi. Ráðuneytið bætti ekki úr þessum ágalla. Bar ráðuneytinu því að ógilda ákvörðun útlendingaeftirlitsins og leggja fyrir það að taka nýja ákvörðun í málinu.“

III.

Í tilefni af kvörtun A skrifaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 3. febrúar 2003, og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega var þess óskað að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess þáttar kvörtunarinnar að ekki hafi verið gætt leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði nánar hvort A hefðu verið veittar upplýsingar um kröfur íslenskra reglna til sönnunar því að framfærsla hennar væri trygg meðan á dvöl hennar hér á landi stæði og hvaða viðmiðunarfjárhæðir væru lagðar til grundvallar í því sambandi. Þá var þess farið á leit að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um hvort farið hefði verið fram á það við A að hún legði fram frekari gögn til sönnunar því að fé það sem hún segðist í umsókn sinni hafa til að fjármagna dvöl sína hér á landi væri nægilegt til að uppfylla skilyrði íslenskra reglna um trygga framfærslu.

Svar ráðuneytisins er dagsett 14. mars 2003. Þar er meðal annars vísað til þess að í gildi sé samningur milli Norðurlandanna um sameiginlegt fyrirsvar í áritunarmálum. Hafi ríkin skuldbundið sig til að hlíta gildandi reglum þess ríkis sem sjá um fyrirsvarið varðandi framkvæmd vegabréfsáritana. Þá segir að umsókn A hafi verið móttekin í danska sendiráðinu í Hanoi en í Danmörku séu ekki gerðar minni kröfur til leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu stjórnvalda en hér á landi. Þá er bent á að í 5. gr. Schengen-samningsins komi fram það skilyrði að útlendingur skuli framvísa skjölum er staðfesti að hann geti séð fyrir sér meðan á dvöl stendur, sbr. og 10. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 45/1965. Schengen-ríkin hafi gefið út ítarleg sameiginleg fyrirmæli til sendiráða og ræðisskrifstofa um viðtöku umsókna um vegabréfsáritanir og hvernig meðferð þeirra skuli háttað. Í þeim segi meðal annars að það sé almenn regla að umsækjanda skuli boðið að mæta í eigin persónu til að greina munnlega frá tilefni umsóknar sinnar og að útlendingar skuli gefa sendiráðinu eða ræðisskrifstofunni staðfestingu á því að þeir hafi næg fjárráð til að tryggja framfærslu sína og ferð til baka. Ennfremur skuli fara fram sannprófun á skjölum sem lögð séu fram til staðfestingar, þ.á m. skjölum til staðfestingar á því hvernig framfærslu sé háttað. Í sameiginlegu verklagsreglunum komi jafnframt fram að framfærslukostnaður skuli metinn í samræmi við tilgang ferðarinnar og með tilvísun til meðalverðs á gistingu og fæði. Samningsaðilar ákveði árlega hver um sig viðmiðunarfjárhæðir í þessu efni. Nú sé við það miðað að útlendingur sem óski vegabréfsáritunar til Íslands skuli eiga að lágmarki kr. 4.000 fyrir hvern dag sem dvöl sé ætlað að standa. Lágmarksfjárhæð fyrir komu til landsins skuli þó vera kr. 20.000. Þá segir að ef sýnt sé að verulegur hluti framfærslukostnaðar verði greiddur af þriðja aðila sé þó aðeins gerð krafa um eigið fé sem nemi helmingi fjárhæðarinnar. Þriðja manns yfirlýsingar hafi ekki þótt fullnægjandi trygging fyrir framfærslu umsækjenda nema í sérstökum undantekningartilvikum þegar um sé að ræða ættingja eða fjölskyldumeðlimi enda geti þriðji maður í slíku tilviki afhent umsækjandanum tilsvarandi fjárhæð svo skilyrði um eigið fé sé fullnægt. Þá segir meðal annars svo í bréfinu:

„Umsókn [A] er að fullu útfyllt, þannig að ekki verður annað séð en að umsækjandi hafi fengið almennar upplýsingar í tilefni af umsókn sinni og fengið aðstoð og leiðbeiningar við útfyllingu umsóknareyðublaðsins. Ekkert liggur fyrir í málinu um að umsækjandi hafi leitað eftir ítarlegri einstaklingsbundnum leiðbeiningum í sendiráðinu eða Útlendingaeftirlitinu og ekki verður heldur séð að umsækjanda hafi verið þörf á frekari leiðbeiningum. Í umsókninni kemur fram að umsækjandi ætli að sjá fyrir sér hér á landi með reiðufé. Við sannprófun skjala og meðferð umsóknar [A] var leitað nánari upplýsinga um fjárhag og hagi hennar en ekki var lögð fram sönnun um að hún gæti annast framfærslu sína með reiðufé eins og umsókn hennar kvað á um. Í svarbréfi hennar til danska sendiráðsins, dags. 31. maí 2002, upplýsir hún hins vegar m.a. að gestgjafi hennar muni annast framfærslu hennar og lá fyrir yfirlýsing hans þess efnis. Í ákvörðun Útlendingaeftirlitsins er leiðbeint um kæruheimild og kærufrest. Það var því mat ráðuneytisins að mál þetta hafi verið nægilega upplýst til að taka mætti í því ákvörðun þegar Útlendingaeftirlitið synjaði [A] um vegabréfsáritun til Íslands og því hafi verið gætt 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Þá var það einnig mat ráðuneytisins að gögn málsins beri það með sér að gætt hafi verið leiðbeiningarskyldu í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins.“

Með bréfi, dags. 19. mars 2003, gaf ég lögmanni A kost á að gera athugasemdir við svarbréf ráðuneytisins. Athugasemdir lögmannsins bárust mér í bréfi, dags. 8. apríl 2003.

IV.

1.

Þegar úrskurður sá sem er kvörtunarefni þessa máls var kveðinn upp giltu um komu útlendinga til landsins lög nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum. Þessi lög hafa nú verið leyst af hólmi með lögum nr. 96/2002, um útlendinga, en þau tóku gildi 1. janúar 2003. Í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 1. gr. laga nr. 25/2000, sagði að útlendingur þyrfti að hafa vegabréfsáritun til að mega koma til landsins nema annað væri ákveðið í reglum sem dómsmálaráðherra setti. Reglur um undanþágu frá skyldu til að hafa vegabréfsáritun voru birtar í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu nr. 234/2001, sbr. augl. 309/2001 og 76/2002. Samkvæmt 1. tölulið 3. gr. auglýsingarinnar voru ríkisborgarar þeirra ríkja sem þar voru talin upp undanþegnir áritunarskyldu til ferðar til Íslands. Víetnam var ekki meðal þeirra ríkja.

Í lögum nr. 45/1965 var ekki sérstaklega fjallað um efnisleg skilyrði fyrir veitingu vegabréfsáritana. Í 1. mgr. 10. gr. laganna voru hins vegar talin upp þau atvik eða aðstæður sem leiða áttu til þess að skylt væri að meina útlendingi landgöngu. Þessi atriði hlutu því að koma til skoðunar við meðferð umsókna um vegabréfsáritun. Af 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 verður þannig dregin sú ályktun að forsenda fyrir því að útlendingi yrði veitt vegabréfsáritun samkvæmt lögunum hafi verið sú að þær aðstæður sem greindi í ákvæðinu ættu ekki við um hann, sjá hér til hliðsjónar álit mitt frá 24. febrúar 2003 í máli nr. 3545/2002.

Í 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 sagði að meina bæri útlendingi landgöngu ef ætla mætti að hann hefði eigi nægileg fjárráð sér til framfærslu hér á landi eða í Danmörku, Finnlandi, Noregi og Svíþjóð, ef hann ætlaði að fara til þeirra landa, svo og til heimferðar. Með 6. gr. laga nr. 25/2000 var þremur nýjum töluliðum, 8.-10. tölul., bætt við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965. Var þessi breyting gerð í tengslum við þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu en í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 25/2000 kemur fram að þessir nýju töluliðir samsvari c-, d- og e-lið 5. gr. Schengen-samningsins. (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 3405.) Í 8. tölul. 1. mgr. 10. gr. sagði að meina bæri útlendingi landgöngu ef hann gæti ekki framvísað gögnum til staðfestingar á tilgangi dvalar og aðstæðum meðan á dvöl stæði. Ákvæði þetta á sér hliðstæðu í því komuskilyrði c-liðar 5. gr. Schengen-samningsins að útlendingi beri eftir atvikum að framvísa skjölum til staðfestingar á tilgangi dvalar og aðstæðum meðan á dvölinni stendur og að hann geti séð fyrir sér meðan á fyrirhugaðri dvöl stendur og greitt fyrir ferð til baka til upprunalandsins eða í gegnum þriðja ríki þar sem honum hefur verið tryggður aðgangur eða sýna fram á að hann sé í aðstöðu til að sjá fyrir sér á löglegan hátt. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 25/2000 segir um ákvæðið sem varð að 8. tölul. 1. mgr 10. gr. laga nr. 45/1965:

„Hvaða kröfur verða gerðar í þessum efnum verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Við það mat ber að hafa hliðsjón af sameiginlegri handbók sem gefin hefur verið út um landamæraeftirlit á Schengen-svæðinu.“ (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 3405.)

Í reglugerð um eftirlit með útlendingum, nr. 148/1965, sagði í 2. mgr. 7. gr. að í umsókn um vegabréfsáritun skyldu vera fullnægjandi upplýsingar um hver umsækjandi væri, hver tilgangur væri með ferðinni, hve lengi hann ætlaði að dvelja hér á landi og, ef unnt væri, til hvaða staðar eða staða í landinu hann ætlaði að fara og hverja hann ætlaði að heimsækja eða snúa sér til. Í 11. gr. reglugerðarinnar sagði að viðkomandi yfirvald gæti synjað um vegabréfsáritun ef það teldi ástæðu til en þó skyldi skjóta málinu til dómsmálaráðuneytisins ef umsækjandi óskaði þess. Eigi mátti láta vegabréfsáritun í té án samþykkis ráðuneytisins nema það í hverju einstöku tilfelli yrði talið áhættulaust með öllu. Þá sagði að áður en beiðni um vegabréfsáritun væri afgreidd skyldu viðkomandi yfirvöld rannsaka málið eftir því sem við ætti og leita í því efni aðstoðar og upplýsinga hjá lögreglunni ef þörf krefði. Meðal annars bæri að athuga hvort umsækjandanum hefði áður verið vísað héðan úr landi eða öðru norrænu ríki, ef ríkisborgarar annarra landa en Norðurlandanna ættu í hlut.

Eins og áður segir leiddi af 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 6. gr. laga nr. 25/2000, að útlendingi varð að jafnaði ekki veitt vegabréfsáritun nema að uppfylltum skilyrðum greinarinnar. Jafnframt verður af lögunum ráðið að stjórnvöldum hafi ekki verið skylt að veita útlendingi vegabréfsáritun jafnvel þótt skilyrðum 1. mgr. 10. gr. væri fullnægt. Vísast í því sambandi m.a. til 2. mgr. sömu greinar þar sem sagði að heimilt væri enn fremur að meina útlendingi landgöngu ef nauðsynlegt væri talið af öðrum ástæðum en þeim er tilgreindar væru í 1. mgr. Jafnframt má vísa til ákvæða 11. gr. reglugerðar nr. 148/1965. Þannig var það háð frekara mati stjórnvalds þess sem fjallaði um umsókn um vegabréfsáritun hvort „nauðsynlegt [væri] talið af öðrum ástæðum en þeim, er í 1. mgr. [10. gr.] segir“ að meina útlendingi landgöngu.

Ég minni á að synjun útlendingaeftirlitsins var samkvæmt bréfi stofnunarinnar til A byggð á því að hún hefði ekki sýnt fram á að í tilviki hennar væru til staðar þær sérstöku aðstæður sem gætu réttlætt útgáfu vegabréfsáritunar. Í bréfi stofnunarinnar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, þar sem gerðar voru athugasemdir í tilefni af kærumáli A, er hins vegar efnislega byggt á öðrum sjónarmiðum til stuðnings synjun útlendingaeftirlitsins, þ.e. um skort á gögnum um framfærslu A og að forsendur heimsóknar hennar hefðu ekki verið ljósar. Ég tel af þessum sökum rétt að taka undir athugasemdir dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við þetta „verulega misræmi“ í afstöðu útlendingaeftirlitsins um ástæður synjunar umsóknar A. Ég tel hér rétt að minna á að það leiðir af fyrirmælum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sjónarmiðum um málefnalega og gagnsæja stjórnsýslu að stjórnvald verður í rökstuðningi til aðila máls að lýsa þeim meginsjónarmiðum sem í raun réðu afstöðu þess í máli, sjá hér til hliðsjónar álit mitt frá 18. júní 2003 í máli nr. 3490/2002.

Í kvörtuninni er því haldið fram að íslensk stjórnvöld hafi með beitingu verklagsreglna sem þau hafi sett sér við afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritun afnumið skyldubundið mat sem þeim hafi verið falið með lögum nr. 45/1965 og reglugerð nr. 148/1965. Ég tek fram að þrátt fyrir ofangreint misræmi í afstöðu útlendingaeftirlitsins varðandi þau sjónarmið sem stofnunin byggði á í málinu tel ég mig ekki geta fullyrt annað af gögnum málsins en að umsókn A hafi komið til efnislegs mats af hálfu stofnunarinnar. Ég tel því ekki forsendur til þess að gera frekari athugasemdir við þennan þátt í kvörtun A og B.

2.

Í kvörtun málsins er því haldið fram að stjórnvöld hafi ekki gætt leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við úrlausn á beiðni A um vegabréfsáritun.

Í úrskurði sínum í máli A, dags. 10. desember 2002, komst dóms- og kirkjumálaráðuneytið að þeirri niðurstöðu að rétt hafi verið að synja umsókn A um vegabréfsáritun til Íslands „þegar á þeim grundvelli að komuskilyrði væri ekki uppfyllt þar sem ekki væri sýnt fram á hvernig framfærslu [hennar] yrði háttað á meðan á fyrirhugaðri dvöl stæði“. Af hálfu ráðuneytisins er í úrskurði þess og í skýringum til mín byggt á því að þar sem umsóknareyðublað það sem A lagði fram hafi verið að fullu útfyllt verði ekki annað séð en að hún hafi fengið „almennar upplýsingar í tilefni af umsókn sinni og fengið aðstoð og leiðbeiningar við útfyllingu umsóknareyðublaðsins“. Þá hafi með umsókninni fylgt meðal annars boðsbréf og upplýsingar um að A hygðist sjá fyrir sér með eigin fé sem „[bendi] til þess að leiðbeiningar hafi verið veittar um það hvaða gögn þurfi að leggja fram með umsókn“. Einnig liggi fyrir bréf A til danska sendiráðsins, dags. 31. maí 2002, þar sem veittar séu frekari upplýsingar vegna umsóknar hennar. Komi þar meðal annars fram að B muni bera kostnað af framfærslu hennar hér á landi og að A sé atvinnulaus. Af framangreindu dregur ráðuneytið þá ályktun að útlendingaeftirlitið hafi gætt leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu sinnar áður en ákvörðun var tekin í máli hennar.

Af gögnum málsins verður ráðið að A lagði fram umsókn um vegabréfsáritun vegna heimsóknar til Íslands í danska sendiráðinu í Hanoi. Sótti hún um á eyðublaði frá dönskum stjórnvöldum. Eyðublaðið, sem liggur fyrir í gögnum málsins, er almennt að efni til og ber með sér að það sé ætlað til umsóknar um vegabréfsáritun af ýmiss konar tilefni svo sem vegna viðskiptaferða eða fjölskylduheimsókna, þátttöku í menningarviðburðum eða íþróttamótum eða til að ferðast um. Á eyðublaðinu er umsækjanda meðal annars gert að veita almennar upplýsingar um hagi sína og tilgang fyrirhugaðrar ferðar. Þá er gert ráð fyrir að veittar séu upplýsingar um það hvernig umsækjandi hyggist sjá fyrir sér á meðan á dvöl stendur. Skal umsækjandi merkja við einn af þessum valkostum: „cash, traveller’s cheques, credit cards, accommodation, insurance, health insurance“. Hvorki er óskað eftir því á eyðublaðinu að umsækjandi gefi frekari upplýsingar um þetta atriði né leggi fram sérstök fylgigögn. Þá er ekki að finna á eyðublaðinu upplýsingar um þær kröfur sem gerðar eru til sönnunar um trygga framfærslu umsækjenda um vegabréfsáritun.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Það fer eftir eðli stjórnsýslumáls og réttarheimild þeirri sem er grundvöllur ákvörðunar hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Í þeim tilvikum þegar aðili sækir um tiltekin réttindi eða leyfi og leggur í því skyni fram upplýsingar á sérstöku umsóknareyðublaði ber stjórnvaldinu að meta hvort upplýsingarnar séu nægilegar til að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verða að liggja fyrir þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo að hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á, sjá hér til hliðsjónar álit mitt frá 24. febrúar 2003 í máli nr. 3545/2002.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Veita ber aðila þær leiðbeiningar sem honum eru nauðsynlegar svo að hann geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum segir m.a. um 7. gr.:

„Veita ber leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gilda á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála er venjulega hagað, hvaða gögn aðila ber að leggja fram, hversu langan tíma það tekur venjulega að afgreiða mál o.s.frv.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292.)

Í leiðbeiningarskyldunni felst ekki eingöngu skylda til að svara fyrirspurnum frá málsaðilum. Í þeim tilvikum þar sem stjórnvaldi má af atvikum vera ljóst að aðili hefur ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki veitt nægjanlega ítarlegar upplýsingar eða hefur að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningarnar, kann stjórnvaldi að vera rétt að gera aðila viðvart og veita honum viðeigandi leiðbeiningar, sjá hér til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 92.

Ég hef hér að framan rakið efni þess eyðublaðs sem A fyllti út í danska sendiráðinu í Hanoi. Ég get ekki fallist á það með dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að eðlilegt sé að draga þá ályktun af útfyllingu eyðublaðsins einni og sér að A hafi fengið „almennar upplýsingar í tilefni af umsókn sinni“, og þá einkum um þær kröfur sem gerðar voru til sönnunar um trygga framfærslu hennar hér á landi. Með umsókn sinni lagði A fram boðsbréf frá B þar sem hann lýsir því yfir að hann muni standa straum af öllum kostnaði sem af heimsókn A hljótist og að hún muni koma til með að búa á heimili hans meðan á dvöl hennar standi. Í bréfi A til danska sendiráðsins í Hanoi, dags. 31. maí 2002, eru veittar nánari upplýsingar um það hvernig framfærslu hennar verði háttað og hver muni standa straum af kostnaði við ferð hennar hingað. Í bréfinu kemur fram að það sé skrifað í tilefni af bréfi frá „the Immigration Service“ sem sendiráðið hafi sent henni 27. sama mánaðar. Þess má geta að í gögnum málsins er að finna afrit símbréfs frá danska sendiráðinu í Hanoi til útlendingaeftirlitsins og er það stílað á „Immigration Service“. Af framangreindu má draga þá ályktun að bréf það sem A vísar til í bréfi sínu frá 31. maí 2002 hafi verið frá útlendingaeftirlitinu og hafi haft að geyma fyrirspurn um frekari upplýsingar frá A. Þetta bréf er ekki að finna í gögnum málsins og því ekki ljóst hvernig fyrirspurn þess var orðuð enda er ekki á því byggt af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að þar hafi A verið veittar leiðbeiningar um reglur þær sem gilda um sönnun á framfærslu þeirra sem sækja um vegabréfsáritun hingað til lands. Í bréfi lögmanns A til mín, dags. 8. apríl 2003, er fullyrt að A hafi hvorki verið upplýst um þessar reglur né hafi verið farið fram á það að hún legði fram frekari gögn til sönnunar því að það fé sem hún hafði til að fjármagna dvöl sína hér á landi væri nægilegt til að uppfylla skilyrði íslenskra reglna um trygga framfærslu. Í bréfi lögmannsins til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 1. nóvember 2002, kemur auk þess fram að B hefði staðfest yfirlýsingu sína um ábyrgð á framfærslu A munnlega við útlendingaeftirlitið í tvígang en ekki kemur fram að útlendingaeftirlitið hafi við þau tækifæri gert honum grein fyrir gildi yfirlýsingar hans fyrir niðurstöðu stjórnvaldsins um umsókn A.

Í bréfi mínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. febrúar 2003, óskaði ég sérstaklega eftir að ráðuneytið skýrði nánar hvort A hafi verið veittar upplýsingar um kröfur íslenskra reglna til sönnunar því að framfærsla hennar væri trygg meðan á dvöl hennar hér á landi stæði og hvaða viðmiðunarfjárhæðir væru lagðar til grundvallar í því sambandi. Þá fór ég þess á leit að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um hvort farið hefði verið fram á það við A að hún legði fram frekari gögn til sönnunar því að fé það sem hún segist í umsókn sinni hafa til að fjármagna dvöl sína hér á landi væri nægilegt til að uppfylla skilyrði íslenskra reglna um trygga framfærslu.

Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 14. mars 2003, er vísað til þess að í gildi sé samningur milli Norðurlandanna um sameiginlegt fyrirsvar í áritunarmálum. Hafi ríkin skuldbundið sig til að hlíta gildandi reglum þess ríkis sem sjá um fyrirsvarið varðandi framkvæmd vegabréfsáritana. Þá segir að umsókn A hafi verið móttekin í danska sendiráðinu í Hanoi en í Danmörku séu ekki gerðar minni kröfur til leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu stjórnvalda en hér á landi. Þá er rakið efni sameiginlegra verklagsreglna Schengen-ríkjanna fyrir sendiráð og ræðisskrifstofur um viðtöku umsókna um vegabréfsáritanir og hvernig meðferð þeirra skuli háttað. Ekki er í bréfi ráðuneytisins fjallað um það hvernig þessum verklagsreglum var beitt í máli A og ekki er að sjá af bréfinu að ráðuneytið hafi í tilefni af framangreindu bréfi mínu kannað sérstaklega þá þætti sem fyrirspurn mín laut að. Í bréfinu er ítrekuð sú niðurstaða ráðuneytisins að af þeirri staðreynd að umsókn A hafi verið að fullu útfyllt „[verði ekki] annað séð en að umsækjandi hafi fengið almennar upplýsingar í tilefni af umsókn sinni“ og jafnframt að “ekkert [liggi] fyrir í málinu um að [hún] hafi leitað eftir ítarlegri einstaklingsbundnum leiðbeiningum í sendiráðinu eða Útlendingaeftirlitinu og ekki [verði] heldur séð að [henni] hafi verið þörf á frekari leiðbeiningum.“

Af gögnum málsins má ráða að danska sendiráðið í Hanoi sendi útlendingaeftirlitinu umsókn A til afgreiðslu. Ég fæ ekki séð að sú staðreynd að umsókn hafi verið lögð fram hjá stjórnvaldi annars ríkis á grundvelli samstarfssamnings milli þess ríkis og Íslands leysi íslensk stjórnvöld undan skyldum sínum að lögum við meðferð mála um útgáfu vegabréfsáritana til Íslands. Af þeim gögnum sem fyrir liggja verður ekki ráðið að danska sendiráðið í Hanoi hafi upplýst A um kröfur þær sem gerðar eru samkvæmt íslenskum reglum um sönnun þess að umsækjandi um vegabréfsáritun geti séð fyrir sér meðan á fyrirhugaðri dvöl hans hér á landi stendur eða þær viðmiðunarfjárhæðir sem lagðar eru til grundvallar í því sambandi. Þá hefur heldur ekki verið sýnt fram á að útlendingaeftirlitið hafi látið A eða umboðsmanni hennar, B, þessar upplýsingar í té eða leiðbeint þeim um skyldu til að leggja fram tiltekin gögn því til sönnunar að kröfum um trygga framfærslu væri fullnægt. Ég get því ekki fallist á það með dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að gögn málsins beri með sér að gætt hafi verið leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu í samræmi við 7. og. 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Samkvæmt þessu er það niðurstaða mín að forsendur og niðurstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu útlendingaeftirlitsins hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í kvörtun málsins er því að lokum haldið fram að A hafi uppfyllt það komuskilyrði sem synjun ráðuneytisins byggði á. Í ljósi framangreindrar niðurstöðu minnar um að á hafi skort að stjórnvöld gættu leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu sinnar í málinu tel ég ekki tilefni til að fjalla um það efnislega hvort niðurstaða ráðuneytisins hefði orðið önnur ef fullnægjandi upplýsingar um framfærslu A hefðu legið fyrir. Mun ég því ekki fjalla hér frekar um þann þátt í kvörtun málsins.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 10. desember 2002 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Í úrskurðinum er á því byggt að útgáfu vegabréfsáritunar til A hafi átt að synja þegar á þeim grundvelli að „ekki væri sýnt fram á hvernig framfærslu [hennar] yrði háttað á meðan á fyrirhugaðri dvöl stæði“. Ég hef hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að ekki hafi af hálfu stjórnvalda verið gætt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga áður en mat var lagt á þetta atriði. Í ljósi þessa beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það hlutist til um endurskoðun á beiðni A um vegabréfsáritun, komi fram ósk þess efnis frá henni, og leysi þá úr máli hennar í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti.

VI.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Svarbréf ráðuneytisins er dagsett 11. febrúar 2004. Þar segir meðal annars eftirfarandi:

„Með bréfi, dags. 20. ágúst 2003, leitaði [D], f.h. [A] til ráðuneytisins á ný. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 4. september 2003, voru honum veittar upplýsingar um þær reglur sem í gildi eru um framfærslukostnað í tengslum við útgáfu vegabréfsáritunar og hvaða gögnum skuli framvísa. Þá var honum leiðbeint um hvar beri að leggja inn umsókn að nýju svo mál hennar yrði tekið fyrir að nýju. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun hefur [A] á ný lagt fram umsókn um vegabréfsáritun til Íslands og hefur henni verið veittur viðbótarfrestur til að leggja fram upplýsingar sem kallað var eftir í desember sl. Þegar þær upplýsingar liggja fyrir verður unnt að taka ákvörðun um umsókn hennar hjá stofnuninni.“