I.
Hinn 16. september 1993 bar A, fram kvörtun vegna þess að greiðsla löggæslugjalds hefði verið sett sem skilyrði fyrir veitingu skemmtanaleyfis. Í kvörtun A segir, að hann hafi ítrekað beint erindum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um að breyta þessari framkvæmd. Telur A, að með áðurgreindri gjaldtöku sé atvinnurekstri á þessu sviði mismunað eftir landshlutum.
Kvörtun A fylgdu afrit af bréfum hans til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 18. janúar, 30. júní og 14. júlí 1993. Í fyrsta erindinu er vakin athygli dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á þeirri mismunun, sem A telur leiða af umræddri gjaldtöku, og óskað leiðréttingar. Í síðari erindunum er beiðni þessi ítrekuð.
II.
Með bréfi, dags. 16. september 1993, óskaði ég eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um það, hvað liði afgreiðslu erindis A, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis.
Ráðuneytið svaraði beiðni minni með bréfi, dags. 1. október 1993, sem er svohljóðandi:
"Vísað er til bréfs yðar, dags. 16. f.m., þar sem greint er frá kvörtun [A], um að hann hafi ekki fengið svör við bréfi sínu til dómsmálaráðherra 18. janúar sl., varðandi gjaldtöku fyrir löggæslu á skemmtunum.
Hinn 9. febrúar sl. skipaði dómsmálaráðherra nefnd þriggja manna til að gera tillögur að nýjum reglum um greiðslu kostnaðar vegna löggæslu á skemmtunum, er koma eigi í stað ákvæða núgildandi reglugerðar nr. 587/1987, því ljóst væri að verulegt misræmi er í framkvæmdinni milli lögsagnarumdæma landsins. Nefndin fundaði nokkrum sinnum og skilaði svo tillögum í maíbyrjun sl. til ráðherrans. Fylgja þær til fróðleiks.
Efni ofangreinds bréfs var meðal gagna sem var til umfjöllunar hjá nefndinni, því [A] taldi sig búa við misrétti eins og fleiri staðir í dreifbýli. Í tveimur símtölum við [A] á þeim tíma sem nefndin starfaði, þ.e. febrúar-apríl, gerði ég honum grein fyrir því að nefndin myndi fjalla um "misréttið" sem veitingastaðurinn [X], sem hann rekur, byggi við. Mætti vænta þess að ráðherra gæfi út nýja reglugerð með breyttum reglum, þar sem reynt yrði að jafna hlut dreifbýlis og þéttbýlis. Að öðrum leyti var honum ekki tjáð efnislega í hverju tillögur nefndarinnar væru fólgnar. Var honum jafnframt tjáð að nefndin myndi ljúka störfum og skila tillögum í maíbyrjun. Var þannig talið, að hann hefði fengið nægjanleg svör við fyrirspurn sinni.
Með bréfum dags. 30. júní og 14. júlí sl. fer hann þess ítrekað á leit að fá svör við erindi sínu, en ekki verður séð að þeim bréfum, er fylgja hjálögð í ljósriti, hafi verið svarað.
Þá skal að lokum getið að ráðherra hefur ekki gefið út reglugerð með breyttum reglum og ennfremur er óvíst hvort og hvenær það verður."
Með bréfi, dags. 7. október 1993, gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindu bréfi. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 20. október 1993.
III.
Fram kemur í tillögum nefndar þeirrar, sem vikið er að í greindu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að frá því að fyrst hafi verið settar heildarreglur um greiðslu kostnaðar vegna löggæslu á skemmtunum, með reglugerð nr. 273/1977, hafi reynst örðugt að tryggja samræmda framkvæmd í lögsagnarumdæmum landsins. Mest hafi óánægja verið í þeim umdæmum, þar sem mestrar greiðslu kostnaðar sé krafist. Hafi skemmtanahaldarar gjarnan borið fyrir sig að aðrir sambærilegir staðir í nærliggjandi umdæmum greiddu miklum mun minna vegna sams konar skemmtana. Þá greinir frá því í tillögum nefndarinnar, að í framhaldi af fyrirspurn Kristins H. Gunnarssonar, alþingismanns, hafi dóms- og kirkjumálaráðuneytið ritað öllum lögreglustjórum bréf haustið 1992 til að kanna framkvæmd á innheimtu kostnaðar við löggæslu vegna skemmtana. Svar dóms- og kirkjumálaráðherra við fyrirspurn alþingismannsins er birt í Alþingistíðindum 1992, A-deild, bls. 1568.
Ráðið verður af þeim upplýsingum, sem lögreglustjórar veittu um innheimtu kostnaðar, að breytilegt sé eftir lögsagnarumdæmum, hvort skemmtanaleyfi séu háð skilyrði um löggæslu og hvort innheimtur sé kostnaður vegna hennar. Í stærri kaupstöðum, þ.e. Reykjavík, Hafnarfirði og Akureyri, hafa skemmtanaleyfi ekki verið bundin skilyrði um löggæslu. Fram kemur í svörum lögreglustjóra annarra lögsagnarumdæma, að mjög misjafnt er, hvernig staðið er að löggæslu og innheimtu kostnaðar af skemmtanahöldurum.
Umrædd nefnd, sem dóms- og kirkjumálaráðherra skipaði, gerði tillögur að breyttri skipan mála varðandi gjaldtöku fyrir löggæslu vegna skemmtana.
IV.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 26. apríl 1994, sagði svo:
"Samkvæmt 8. gr. laga nr. 56/1972, um lögreglumenn, er lögreglustjóra heimilt að binda skemmtanaleyfi því skilyrði, að lögreglumenn verði á skemmtistað, og skal leyfishafi greiða kostnað af þeirri löggæslu samkvæmt reglum, sem ráðherra setur. Í 11. gr. sömu laga segir, að ráðherra geti með reglugerð sett nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Dóms- og kirkjumálaráðherra fer með yfirstjórn lögreglunnar, sbr. 2. gr. laganna.
Á grundvelli þessara heimilda hefur dóms- og kirkjumálaráðherra sett reglugerð nr. 587/1987. Í 1. gr. reglugerðarinnar er mælt svo fyrir, að ekki megi halda skemmtun, sem aðgangur er seldur að, nema að fengnu leyfi lögreglustjóra. Sama gildi um skemmtun, sem fram eigi að fara á almennum skemmtistað, félagsheimili eða veitingahúsi og á að standa lengur en til kl. 23:30. Samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar getur lögreglustjóri bundið skemmtanaleyfi því skilyrði, að lögreglumenn verði á skemmtistað. Þá er mælt svo fyrir í 8. gr., að kostnaður vegna löggæslu greiðist úr ríkissjóði, en sá, sem fyrir skemmtun standi, skuli endurgreiða þann kostnað, er leiði af aukinni löggæslu vegna skemmtunar umfram það, sem eðlilegt megi telja. Skal við það miðað, að hverju sinni séu að jafnaði tiltækir tveir lögreglumenn við almenn löggæslustörf í nágrenni skemmtistaðar, sem ríkissjóður ber allan kostnað af. Þegar gestum er heimill aðgangur að skemmtun eftir kl. 23:30 skal sá, sem fyrir skemmtun stendur, endurgreiða allan löggæslukostnað. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar skal viðkomandi skemmtanahaldari greiða kostnað vegna ráðstafana, sem lögreglustjóri ákveður samkvæmt áðurgreindum ákvæðum, og getur lögreglustjóri krafist þess, að sá, sem fyrir skemmtun stendur, greiði þann kostnað fyrirfram eða setji tryggingu fyrir greiðslu kostnaðar, sem hann metur gilda.
Í 8. gr. laga nr. 56/1972 felst næg heimild til gjaldtöku vegna kostnaðar við löggæslu vegna skemmtana. Við beitingu þessarar lagaheimildar og reglugerðar nr. 587/1987 ber lögreglustjórum meðal annars að líta til reglna þeirra, sem lögfestar eru í 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ber því að gæta samræmis og jafnræðis við töku gjalda þessara. Þá ber að gæta þess að binda skemmtanaleyfi ekki skilyrðum um frekari gæslu en nauðsynlegt er, þannig að aðilum sé ekki íþyngt með kostnaði umfram það, sem eðlilegt getur talist.
Fram kemur í bréfi A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 18. janúar 1993, að árið 1992 hafi fyrirtæki hans greitt kr. 776.420 í gjald fyrir kostnað vegna löggæslu á skemmtunum, en á sama tíma hafi sambærilegir skemmtistaðir í Reykjavík og á Akureyri ekki þurft að greiða nein slík gjöld.
Eins og fram hefur komið, skipaði dóms- og kirkjumálaráðherra nefnd 9. febrúar 1993 til að gera tillögur að nýjum reglum um greiðslu kostnaðar vegna löggæslu á skemmtunum, í stað gildandi reglugerðar nr. 587/1987. Sú nefnd komst að þeirri niðurstöðu, að mismunandi væri, hvernig staðið væri að innheimtu kostnaðar vegna löggæslu á skemmtunum. Byggði nefndin álit sitt á upplýsingum, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið aflaði frá lögreglustjórum haustið 1992 í tilefni af fyrirspurn á Alþingi.
Með tilliti til þeirra gagna, sem fyrir mig hafa verið lögð, er það niðurstaða mín, að núverandi lagaframkvæmd tryggi ekki nægilega, að gjaldtaka vegna löggæslukostnaðar af skemmtunum sé samræmd, þannig að jafnræðis sé gætt af stjórnvöldum við þá stjórnsýsluframkvæmd. Það eru því tilmæli mín, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið taki umrædda gjaldtöku til endurskoðunar, að því leyti sem ekki liggja málefnaleg og frambærileg sjónarmið til grundvallar þeim mismun, sem er á framkvæmd hennar á milli lögsagnarumdæma. Verði erindi A afgreitt í samræmi við niðurstöðu þeirrar endurskoðunar. Með vísan til 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og 11. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, er athygli Alþingis og dóms- og kirkjumálaráðherra vakin á "meinbugum" á umræddri stjórnsýsluframkvæmd."
V.
Með bréfi, dags. 4. nóvember 1994, óskaði ég upplýsinga frá dóms- og kirkjumálaráðherra um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Í svari ráðuneytisins, dags. 13. janúar 1995, segir:
"Að þessu tilefni vill ráðuneytið skýra yður frá því að ráðuneytið hefur í dag sent öllum lögreglustjórum bréf, er fylgir hjálagt í ljósriti. Með þessu bréfi leitast ráðuneytið við að beina framkvæmd þessarar innheimtu í þann farveg að jafnræðis sé gætt milli lögsagnarumdæma."
Greint bréf ráðuneytisins er svohljóðandi:
"ALLIR LÖGREGLUSTJÓRAR
Við samþykkt fjárlaga fyrir árið 1995 var gerð sú breyting frá því sem gert hafði verið ráð fyrir í fjárlagafrumvarpi, að sértekjur einstakra lögreglustjóraembætta voru lækkaðar. Var við þá ákvörðun miðað við að innheimta á sérstökum löggæslukostnaði samkvæmt 8. gr. reglugerðar um löggæslu á skemmtunum og um slit á skemmtunum og öðrum samkvæmum, nr. 587/1987, myndi dragast saman. Er markmiðið að samræma eftir því sem unnt er framkvæmd innheimtunnar á milli umdæma.
Af þessu tilefni vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram.
Ráðuneytið lítur svo á að tilvitnað ákvæði beri að túlka með þeim hætti að einungis skuli innheimta löggæslukostnað af sérstöku tilefni, enda hafi lögreglustjóri bundið skemmtanaleyfi því skilyrði að löggæslumenn verði á skemmtistað, sbr. 8. gr. laga um lögreglumenn nr. 56/1972, með síðari breytingum. Skilyrði innheimtu á löggæslukostnaði er ávallt að aukna löggæslu megi beinlínis rekja til viðkomandi skemmtunar. Er þá heimilt að innheimta sérstakan löggæslukostnað, vegna kostnaðar við löggæslu umfram venjubundnar vaktir, þ.m.t. venjubundna styrkingu vaktar. Þó skal ríkissjóður ávallt bera kostnað af a.m.k. tveimur lögregluþjónum á vakt í nágrenni skemmtistaðar til kl. 23:30. Ber að gæta þess að binda skemmtanaleyfi ekki skilyrðum um frekari gæslu en nauðsynlegt er, þannig að aðilum sé ekki íþyngt með kostnaði umfram það, sem eðlilegt getur talist, sbr. álit Umboðsmanns Alþingis er fylgir hjálagt í ljósriti.
Lítur ráðuneytið svo á að almennt beri ekki að innheimta kostnað af skemmtistöðum sem hafa fast skemmtanaleyfi eða hafa að öðru leyti með höndum reglulega starfsemi, nema sérstök tilvik kalli á löggæslu, sbr. það sem að framan greinir. Að öðru leyti vísar ráðuneytið um framkvæmd þessa til 3., sbr. 5. gr. og 6., sbr. 8. gr., sbr. 2. gr. fyrrgreindrar reglugerðar."