Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 24. september 2023, fyrir hönd A, vegna úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála 13. apríl þess árs í máli nr. 77/2023. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Vinnumálastofnunar 7. nóvember 2022 um að synja umsókn A um atvinnuleysisbætur á þeim grundvelli að hann hefði ekki greitt tilskilin gjöld og skatta af reiknuðu endurgjaldi þann lágmarkstíma sem áskilinn er í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysis­tryggingar. Gögn málsins bárust frá úrskurðarnefnd velferðarmála 23. október 2023.

Þér hafið áður leitað til umboðsmanns fyrir hönd A og kvartað yfir að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi staðfest ákvörðun Vinnumálastofnunar um að synja honum um endurupptöku á umsókn hans um atvinnuleysisbætur, sbr. úrskurð nefndarinnar 26. ágúst 2021 í máli nr. 167/2021. Í kjölfar fyrirspurnar frá umboðsmanni vegna kvörtunar­innar 20. september 2022 ákvað nefndin að taka mál A upp að nýju. Mér er því kunnugt um forsögu málsins.

II

1

Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðs­manns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Umboðsmanni Alþingis er ætlað að hafa eftirlit með því að borgararnir fái þau efnislegu réttindi sem löggjafinn hefur ákveðið að þeir skuli njóta og ákvarðanataka í málum þeirra sé í samræmi við réttarreglur þar um. Í samræmi við það hefur athugun mín á kvörtuninni beinst að því hvort umræddar ákvarðanir hjá framangreindum stjórn­völdum hafi verið í samræmi við lög og þær reglur sem settar hafa verið um þau málefni sem á reynir í málunum. 

2

Í stafliðum a. til i. í 1. mgr. 18. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, er gerð nánari grein fyrir almennum skilyrðum þess að sjálfstætt starfandi einstaklingur geti fengið atvinnuleysisbætur. Samkvæmt f- og g-liðum málsgreinarinnar þarf atvinnu­leitandi að hafa stöðvað rekstur og lagt fram staðfestingu þar um til að geta átt rétt á slíkum bótum. Þá þarf atvinnuleitandi að hafa staðið skil á greiðslu tryggingagjalds og staðgreiðsluskatts af reiknuðu endurgjaldi samkvæmt ákvörðun skattyfirvalda við stöðvun rekstrar samkvæmt h-lið téðs ákvæðis. Sjálfstætt starfandi einstaklingur getur því, að öðrum almennum skilyrðum uppfylltum, átt rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta hafi rekstur verið stöðvaður og staðið hefur verið skil á greiðslu tryggingagjalds og staðgreiðsluskatts af reiknuðu endurgjaldi. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laganna er Vinnumála­stofnun heimilt að veita undanþágu frá h-lið 1. mgr. sömu greinar þegar sjálfstætt starfandi einstaklingur hefur ekki staðið skil á greiðslu tryggingagjalds og staðgreiðsluskatts af reiknuðu endurgjaldi samkvæmt ákvörðun skatt­yfirvalda við stöðvun rekstrar en greiðir síðan þessi gjöld aftur í tímann. Við ákvörðun á tryggingarhlutfalli sjálf­stætt starfandi einstaklings er þó einungis heimilt að miða að hámarki við þrjá mánuði af þeim tíma er vanskilin áttu við um.

Um ávinnslutímabil er fjallað í 19. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. telst sjálfstætt starfandi einstaklingur að fullu tryggður samkvæmt lögunum eftir að hafa greitt mánaðarlega staðgreiðsluskatt af reiknuðu endurgjaldi er nemur að lágmarki viðmiðunarfjárhæð ríkisskattstjóra, sbr. b-lið 3. gr., í viðkomandi starfsgrein og tryggingagjald samfellt á síðustu tólf mánuðum áður en hann sækir um atvinnuleysisbætur til Vinnumála­stofnunar að öðrum skilyrðum uppfylltum, sbr. þó einnig 4. og 6. mgr. 19. gr.

Í 2. mgr. greinarinnar er vikið nánar að útreikningi bótaréttar. Þar segir að sjálfstætt starfandi einstaklingur, sem greitt hefur mánaðar­lega staðgreiðsluskatt af reiknuðu endurgjaldi er nemur að lágmarki viðmiðunarfjárhæð ríkisskattstjóra, sbr. b-lið 3. gr., í viðkomandi starfsgrein og tryggingagjald skemur en tólf mánuði en þó lengur en þrjá mánuði á síðustu tólf mánuðum áður en hann sækir um atvinnuleysis­bætur til Vinnumálastofnunar, telst tryggður hlutfalls­lega í samræmi við fjölda þeirra mánaða sem hann hefur greitt stað­greiðsluskatt að öðrum skilyrðum laganna uppfylltum, sbr. þó einnig 4. og 6. mgr. Hið sama gildir um sjálfstætt starfandi einstakling sem hefur greitt mánaðarlega staðgreiðsluskatt af reiknuðu endurgjaldi sem er lægra en viðmiðunarfjárhæð ríkisskattstjóra í viðkomandi starfsgrein og tryggingagjald á síðustu tólf mánuðum áður en hann sækir um atvinnuleysisbætur til Vinnumálastofnunar en þá ákvarðast tryggingahlutfall hans af hlutfalli fjárhæðar reiknað endurgjalds sem greitt hefur verið af og viðmiðunarfjárhæðar, sbr. þó einnig 4. og 6. mgr.

3

Í fyrrgreindum úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála voru framangreind ákvæði 18. og 19. gr. laga nr. 54/2006 rakin og gerð grein fyrir athugasemdum við síðarnefndu greinina í frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006. Tók nefndin fram að við mat á tryggingahlutfalli A hafi verið horft til síðustu 12 mánaða frá umsókn um atvinnuleysisbætur, sbr. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 54/2006. Þá var tekið fram að starf A hefði fallið undir tekjuflokk E2 samkvæmt reglum um reiknað endurgjald, settum á grundvelli 3. máls­liðar 1. mgr. 58. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Viðmiðunartekjur ríkisskattstjóra fyrir tekjuflokk E2 vegna ársins 2019 hefðu verið 428.000 kr. á mánuði og 446.000 kr. á mánuði árið 2020. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hefði hann reiknað sér laun að fjárhæð 327.000 kr. frá september 2019 og út febrúar 2020 en 186.000 kr. í mars 2020. Hann hefði hins vegar ekki greitt tilskilið tryggingagjald alla þá mánuði, heldur einungis í september og október 2019, auk að hluta í janúar 2020. Var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að þar sem hann hefði ekki greitt tilskilin gjöld og skatta af reiknuðu endur­gjaldi þann lágmarkstíma sem áskilinn er í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 54/2006 hefði hann ekki verið tryggður samkvæmt lögunum þegar hann sótti um atvinnuleysis­bætur. Staðfesti nefndin því ákvörðun Vinnu­málastofnunar.

Af gögnum málsins er ljóst að við meðferð þess kom fram að A hefði verið með greiðslusamkomulag við Skattinn og því verið eftir á með greiðslur. Greiðslur hans til Skattsins hafi farið inn á eldri skuldir samkvæmt samkomulagi. Niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála í máli A var reist á því að þar sem hann hafi ekki greitt tilskilin gjöld og skatta af reiknuðu endurgjaldi þann lágmarkstíma sem áskilinn er í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 54/2006 hefði hann ekki verið tryggður samkvæmt lögunum þegar hann sótti um atvinnuleysisbætur. Samkvæmt fyrrgreindum lagaákvæðum ber Vinnumálastofnun að reikna bótarétt sjálf­stætt starfandi einstaklings út frá þeim launum sem viðkomandi reiknar sér vegna vinnu sinnar, að því gefnu að af þeim launum hafi verið greiddur mánaðarlegur staðgreiðsluskattur og tryggingagjald. Með vísan til þessa tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá ákvörðun úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta niðurstöðu Vinnumálastofnunar um að synja umsókn A um atvinnuleysisbætur.

4

Að lokum fæ ég ráðið að þér teljið að fyrrgreind ákvæði laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, brjóti í bága við 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Vegna tilvísunar yðar til 76. gr. tel ég rétt að minna á að sú grein kveður á um að öllum, sem þess þurfa, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Stjórnarskráin hefur falið löggjafanum að útfæra þessa aðstoð í lögum og er það m.a. gert í lögum nr. 54/2006 um atvinnuleysis­tryggingar. Með lögunum hefur löggjafinn sjálfur tekið beina afstöðu til þess hvaða skilyrði þurfa að vera uppfyllt til þess að sjálfstætt starfandi einstaklingar geti fengið greiddar atvinnuleysisbætur.

Vegna þessa bendi ég yður á að starfssvið umboðsmanns Alþingis tekur ekki til starfa Alþingis, sbr. a-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Það er því almennt ekki á verksviði umboðsmanns Alþingis heldur dómstóla að taka afstöðu til þess hvernig til hefur tekist með löggjöf sem Alþingi hefur sett, þ.m.t. hvort lög séu í andstöðu við stjórnarskrá. Með 11. gr. laga nr. 85/1997 er umboðsmanni Alþingis þó veitt heimild til að tilkynna Alþingi, hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórn ef hann verður var við meinbugi á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum í störfum sínum. Í lögum er hins vegar ekki gert ráð fyrir því að kvörtun verði borin fram við umboðsmann á þessum grundvelli, þótt vitanlega sé öllum frjálst að koma á framfæri við umboðsmann ábendingum um slík atriði, heldur eru slík mál tekin til athugunar að eigin frumkvæði umboðsmanns á grundvelli 5. gr. laga nr. 85/1997.

Þegar álitefnið beinist að ósamræmi á milli almennra laga, afgreiddum af Alþingi með stjórnskipulega réttum hætti, og stjórnarskrá og/eða þjóðréttarlegum skuldbindingum sem íslenska ríkið hefur undirgengist, hef ég litið svo á að helst getið komið til þess að umboðsmaður nýti þá heimild sem fram kemur í 11. gr. laga nr. 85/1997 þegar leiða má slíka niðurstöðu af dómum Hæstaréttar eða eftir atvikum alþjóðlegra úrskurðaraðila. Með hliðsjón af þessum sjónarmiðum og eftir að hafa skoðað efni kvörtunar yðar tel ég að ekki sé tilefni til að taka málefnið til athugunar á grundvelli 5. og 11. gr. laga nr. 85/1997.

III

Með vísan til framangreinds lýk ég athugun minni vegna málsins, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.