Álit

I.

Hinn 29. janúar 2003 leitaði A til mín. Kvartaði hann einkum yfir úthlutun sjávarútvegsráðherra á byggðakvóta í desember árið 2002 á grundvelli 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og ákvæða reglugerðar nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða. Beindist kvörtun A að þessu leyti sérstaklega að því að umsókn hans hefði verið synjað þar sem hann hefði áður selt frá sér veiðiheimildir. Hafi hann fengið upplýsingar símleiðis frá sjávarútvegsráðuneytinu um að horft hefði verið til þessa atriðis við úthlutunina.

Með bréfi, dags. 3. apríl 2003, til A tilkynnti ég honum að ég hefði ákveðið að rita sjávarútvegsráðherra bréf vegna kvörtunar hans. Í bréfi mínu til A kynnti ég honum einnig þá ákvörðun mína að rita sjávarútvegsráðherra bréf, dags. sama dag, þar sem ráðherra var greint frá því að mér hefðu að undanförnu borist nokkrar kvartanir og erindi í tilefni af úthlutun á byggðakvóta, sbr. 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og breytingar með lögum nr. 85/2002 og nr. 130/2002. Lýsti ég því að kvartanirnar hefðu orðið mér tilefni til að kanna nánar tiltekin atriði vegna þessarar úthlutunar með það í huga hvort tilefni væri til þess að ég tæki þau til athugunar að eigin frumkvæði samkvæmt heimild í ákvæði 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Óskaði ég á almennum grundvelli eftir skýringum og gögnum um tiltekin atriði er vörðuðu reglur um byggðakvóta í lögum nr. 38/1990, í reglugerð nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða, og framkvæmd umræddrar úthlutunar á þeim byggðakvóta í desember 2002. Í niðurlagi hins almenna fyrirspurnarbréfs míns ítrekaði ég að þær fyrirspurnir sem fram kæmu í bréfinu væru settar fram til þess að ég gæti tekið afstöðu til þess hvort tilefni væri til þess að ég tæki mál þetta til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997. Ég vakti því athygli ráðuneytisins á því að ég myndi að fengnu svari og umbeðnum gögnum skýra ráðuneytinu frá því hvert yrði framhald málsins af minni hálfu og þá gefa ráðuneytinu eftir atvikum kost á að koma að frekari skýringum. Þá tók ég fram að teldi ráðuneytið að einhver atriði í bréfinu þörfnuðust frekari skýringa af minni hálfu eða væri það ósk ráðuneytisins að ræða við mig um efni þess og framkvæmd málsins áður en svar yrði látið uppi væri ég að sjálfsögðu reiðubúinn til þess. Eftir að sjávarútvegsráðuneytinu höfðu borist framangreind bréf mín átti ég tvo fundi, 30. apríl sl. og 19. maí sl., með fulltrúum þess þar sem ég gerði nánar grein fyrir efni hins almenna fyrirspurnarbréfs míns til ráðherra auk þess sem rætt var almennt um efni þeirra einstöku kvartana vegna úthlutunar ráðherra á umræddum byggðakvóta sem ég hafði til athugunar, m.a. um mál A. Á síðari fundinum var mér afhent svarbréf ráðuneytisins vegna bréfa minna.

Ég hef með bréfi til sjávarútvegsráðherra, dags. í dag, tilkynnt ráðherra um viðbrögð mín við svörum og skýringum ráðuneytisins í tilefni af framangreindu fyrirspurnarbréfi mínu. Þar er líka fjallað með almennum hætti um forsendur og framkvæmd úthlutunar á byggðakvóta samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Hef ég því ákveðið að takmarka athugun mína á kvörtun A við það hvort málsmeðferð ráðuneytisins og mat þess á umsókn hans hafi verið í samræmi við lög og þá einkum með tilliti til þeirrar þýðingar sem sjónarmið um framsal aflaheimilda hafði í mati sjávarútvegsráðuneytisins á umsókn A.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. júlí 2003.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þau að með auglýsingu, dags. 5. desember 2002, sem birt var í Morgunblaðinu og á heimasíðu sjávarútvegsráðuneytisins, greindi ráðuneytið frá ákvörðun sinni um skiptingu byggðakvóta á milli landsvæða og óskaði eftir umsóknum um úthlutun hans innan þeirra svæða á grundvelli 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Auglýsingin var svohljóðandi:

„Skipting byggðakvóta milli landsvæða

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða hefur ráðherra heimild, að höfðu samráði við Byggðastofnun, til að ráðstafa allt að 1500 lestum af óslægðum botnfiski í þorskígildum talið til stuðnings byggðarlögum sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Fyrir Alþingi liggur nú frumvarp til breytinga á lögum um stjórn fiskveiða þar sem lagt er til að heimildin á yfirstandandi fiskveiðiári verði hækkuð í 2000 lestir. Verði frumvarpið samþykkt má gera ráð fyrir að 1552 lestir af óslægðum þorski, 477 lestir af óslægðri ýsu, 321 lest af óslægðum ufsa og 138 tonn af óslægðum steinbít komi til úthlutunar.

Sjávarútvegsráðuneytið hefur nú í samráði við Byggðastofnun ákveðið hvernig ofangreindar aflaheimildir koma til með að skiptast milli landsvæða. Við þá ákvörðun hefur verið tekið mið af tekjum, íbúafjölda, fólksfækkun, breytingum á aflaheimildum, lönduðum afla og afla í vinnslu í einstökum sjávarbyggðum. Niðurstaða þessarar vinnu varð sú að væntanlegum aflaheimildum verður skipt þannig:

Landsvæði

Suðurland og Suðvesturland (frátalin Reykjavík, Hafnarfjörður, Reykjanesbær og Vatnsleysustrandarhreppur) 11,02%

Vesturland frá Akranesi til Snæfellsness 3,94%

Syðri hluti Vestfjarða; Vesturbyggð og Tálknafjörður 6,30%

Nyrðri hluti Vestfjarða; Ísafjarðarbær, Bolungarvík og Súðavík 15,26%

Byggðir við Húnaflóa 16,54%

Byggðir við Skagafjörð og Siglufjörður 2,46%

Byggðir við Eyjafjörð og Grímsey 10,14%

Byggðir við Skjálfanda og Axarfjörður 5,31%

Norðausturland frá Raufarhöfn til Borgarfjarðar 10,43%

Miðfirðir Austurlands frá Seyðisfirði til Fjarðabyggðar 7,38%

Suðurfirðir Austurlands til Hornafjarðar 9,15%

Vestmannaeyjar 2,07%

Sækja þarf sérstaklega um úthlutun eftir svæðum og þarf umsókn að hafa borist eigi síðar en 16. desember 2002. Umsóknir sem eru póstlagðar eftir þann tíma verða ekki teknar til greina.

Við ákvörðun um úthlutun verður m.a. litið til eftirfarandi atriða:

a) Stöðu og horfa í einstökum byggðum, m.t.t. þróunar veiða, vinnslu og atvinnuástands.

b) Hvort telja megi líklegt, miðað við þær áætlanir sem fram kom í umsóknum um aflaheimildir, að úthlutunin styrki byggðina eða landsvæðið til lengri tíma.

c) Hvort um sé að ræða samstarfsaðila í veiðum og vinnslu innan byggða eða landsvæða.

d) Hvort gripið hafi verið til annarra sértækra aðgerða í sjávarútvegi að undanförnu til styrkingar viðkomandi sjávarbyggðum.

Ráðuneytið leggur áherslu á að umsóknir verði rökstuddar.“

Með bréfi, dags. 13. desember 2002, sótti A um að fá úthlutað byggðakvóta á grundvelli auglýsingarinnar. Í umsókninni rakti A m.a. að hann væri ekki í samvinnu við önnur fyrirtæki að öðru leyti en því að hann hefði landað afla sínum hjá ákveðnu fyrirtæki á Siglufirði. Þá tók hann fram að hann hefði í 22 ár landað öllum sínum afla á Siglufirði „til góða fyrir byggðarlagið“ og ætli hann sér að halda því áfram. Með umsókninni lét A fylgja „rekstrarsögu“ trillu sinnar, X, skipaskrárnúmer … .

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1997 skal ráðherra setja reglugerð um ráðstöfun byggðakvótans samkvæmt 1. mgr. sömu greinar. Á grundvelli þessa ákvæðis setti ráðherra reglugerð nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 19. desember 2002.

Umsókn A var svarað með svohljóðandi bréfi frá sjávarútvegsráðuneytinu, dags. 20. desember 2002:

„Ráðuneytið vísar til umsóknar yðar um hlutdeild í byggðakvóta til stuðnings byggðarlögum sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi sbr. 9. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða. Auglýst var eftir umsóknum í Morgunblaðinu 5. desember s.l. Alls bárust rúmlega 500 umsóknir. Úthlutun er lokið og tilkynnist yður hér með að umsókn yðar um úthlutun er synjað.“

A óskaði ekki eftir rökstuðningi fyrir ofangreindri synjun sjávarútvegsráðuneytisins.

III.

Ég ritaði sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 3. apríl 2003, í tilefni af kvörtun A þar sem ég lýsti meðal annars þeirri ákvörðun minni að kanna almennt nánar tiltekin atriði vegna úthlutunar sjávarútvegsráðherra á byggðakvóta í desember 2002 á grundvelli 2. málsliðar 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, en ég hef í kafla I hér að framan gert nánar grein fyrir bréfi því sem ég ritaði ráðherra af því tilefni.

Í framangreindu bréfi til ráðherra um mál A lýsti ég því að kvörtun hans beindist sérstaklega að því að umsókn hans hefði verið synjað þar sem hann hefði áður selt frá sér veiðiheimildir. Benti A á að þetta atriði hefði ekki komið fram í auglýsingu um úthlutunina. Þá hefði hann í kvörtun sinni til mín nefnt dæmi því til stuðnings að ekki hefði verið gætt jafnræðis að þessu leyti milli byggðarlaga. Ég óskaði eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þessa atriðis. Þá óskaði ég sérstaklega eftir því að mér yrðu látnar í té skýringar á því hvaða atriði hafi ráðið því að umsókn A var synjað og að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til lýsingar A á því að í tilvikum annarra byggðarlaga hefði sala á veiðiheimildum ekki verið látin leiða til synjunar á umsókn.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 19. maí 2003, segir m.a. svo:

„Í erindinu kemur fram að kvörtunin beinist einkum að því að umsókn kvartanda hafi verið synjað þar sem hann hafi áður selt frá sér veiðiheimildir. Ekkert hafi hins vegar komið fram um þetta í auglýsingu um úthlutunina.

Ráðuneytið telur að úthlutunin sé matskennd stjórnvaldsákvörðun og aldrei sé hægt að setja fram tæmandi skilyrði fyrir slíkum ákvörðunum, enda væri þá ekki um matskennda ákvörðun að ræða. Umrætt skilyrði kom ekki fram berum orðum í reglugerðinni, en hins vegar verður á það að líta að af lestri þeirra viðmiða sem sett voru fyrir úthlutuninni bæði í auglýsingunni sem birt var 5. desember 2002 og í reglugerðinni megi ráða að síður verði úthlutað til aðila sem hafi framselt miklar aflaheimildir, þar sem þá væru minni líkur á því að því markmiði sem stefnt var að með úthlutuninni yrði náð. Telja verður að þetta viðmið samrýmist hinu lögmæta sjónarmiði um að styrkja ákveðin byggðarlög sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Er þannig ljóst að úthlutun aflaheimilda til aðila sem nýtir ekki sjálfur þessar aflaheimildir nýtist byggðarlögum aðeins á tilviljunarkenndan hátt og þjónar þannig ekki markmiði 2. ml. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990. Hér sé því að mati ráðuneytisins um að ræða lögmætt sjónarmið sem rétt sé að taka tillit til við töku þeirra stjórnvaldsákvarðana sem hér um ræðir.

Meginmarkmið úthlutunarinnar var eins og áður segir að styrkja byggð og efla atvinnustarfsemi í sjávarbyggðum. Í auglýsingunni kom fram að litið yrði til þess hvort telja mætti líklegt miðað við þær áætlanir sem fram kæmu í umsóknum að úthlutunin styrkti byggðina eða landsvæðið til lengri tíma. Sambærilegt viðmið er í 2. tl. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 902/2002. Af þessu ákvæði taldi ráðuneytið að það mætti vera ljóst að þeir útgerðarmenn sem leigt höfðu aflaheimildir frá sér gætu átt það á hættu að ekki yrði talið öruggt að úthlutun aflaheimilda til þeirra myndi styrkja stöðu viðkomandi byggðarlaga.

Óæskilegt getur verið að ráðherra bindi hendur sínar of mikið fyrir fram með ósveigjanlegum reglum án þess að fyrir liggi hvers eðlis þau tilvik eru sem fjalla þarf um. Hefði ráðuneytið farið þá leið að útlista enn frekar hvaða viðmið yrðu lögð til grundvallar við úthlutunina hefði það hugsanlega getað leitt til niðurstöðu sem ekki samræmdist þeim grundvallarmarkmiðum sem að var stefnt og koma fram í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, að styðja við þau byggðarlög sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Af þeim sökum var eins og getur um hér að framan valin sú leið að tilgreina einungis þau grundvallarviðmið sem skiptu máli við úthlutunina. Því verður að árétta að þetta viðmið var ekki fortakslaust skilyrði fyrir úthlutun og af þeim sökum var hægt að taka tillit til þess ef þannig háttaði til að útgerðaraðili hafi verið að bregðast við tímabundnum aðstæðum eða samsetningu afla og aflaheimilda. Þannig var til þess litið að ef útgerðaraðili hafði framselt aflaheimildir í einni tegund en keypt þær aftur í annarri tegund þá höfðu slíkar breytingar engin áhrif á möguleika umsækjenda við úthlutunina.

Í erindi umboðsmanns er þess óskað að ráðuneytið skýri hvaða atriði hafi ráðið því að umsókn kvartanda hafi verið synjað.

Í reglugerð nr. 909/2002 er kveðið á um formsatriði umsóknar, málsmeðferðar og úthlutunar. Þá eru sett fram nánari efnisleg viðmið fyrir mati á umsóknum að ákveðnu marki. Þessi viðmið voru tilgreind í auglýsingunni sem birt var 5. desember 2002 og í reglugerð nr. 909/2002. Þau eru:

1. Staða og horfur í einstökum byggðarlögum með tilliti til þróunar veiða og vinnslu.

2. Hvort telja megi líklegt, m.a. miðað við þær áætlanir sem fram koma í umsókn um aflaheimildir, að úthlutunin styrki sjávarbyggð til lengri tíma.

3. Hvort um sé að ræða samstarfsaðila í veiðum og vinnslu innan byggða eða landsvæða.

4. Hvort aðrar sértækar aðgerðir hafi verið gerðar til styrkingar viðkomandi sjávarbyggðum.

Við mat á þessari tilteknu umsókn sem og öllum öðrum umsóknum sem ráðuneytinu bárust voru öll þessi atriði tekin til skoðunar. Hver og ein umsókn var metin heildstætt með tilliti til framangreindra viðmiða og borin saman við aðrar umsóknir innan viðkomandi byggðarlags. Við úthlutun aflaheimilda lét ráðuneytið þær umsóknir ganga fyrir sem það taldi líklegastar til að ná þeim markmiðum, sem sett voru í umræddri auglýsingu og komu jafnframt fram í reglugerðinni. Ráðuneytið vill í þessu sambandi einnig minna á, að ráðuneytið var bundið þeim reglum sem það hafði sett sér um skiptingu aflaheimilda milli landsvæða.

Með tilliti til þessa var umsókn kvartanda að mati ráðuneytisins ekki nægjanlega rökstudd og fullnægði ekki ofangreindum viðmiðum.

Loks er þess óskað að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til lýsingar kvartanda á því að í tilvikum annarra byggðarlaga hafi sala á veiðiheimildum ekki verið látin leiða til synjunar á umsókn.

Í erindi umboðsmanns er ekki vikið að skiptingu ráðuneytisins á aflaheimildum milli landshluta. Ráðuneytið lítur því svo á að ekki hafi verið gerð athugasemd við þann þátt úthlutunarinnar sem var unninn í samráði við Byggðastofnun. Þau dæmi sem kvartandi nefnir sérstaklega í kvörtun sinni til umboðsmanns eru úthlutanir til tveggja báta, [...] og [...]. Þessir tveir umsækjendur voru hluti af stærri umsókn frá Ólafsfjarðarbæ. Að þeirri umsókn stóðu fiskvinnslufyrirtækið [B] auk ellefu báta. Í þessu tilviki var um viðamikið samstarfsverkefni að ræða í veiðum og vinnslu. Í samræmi við framangreind viðmið var talið að hér væri um að ræða verkefni sem væri líklegt til að styrkja viðkomandi byggðarlag. Með tilliti til heildstæðs mats á þessari umsókn var því talið að hún fullnægði þeim skilyrðum sem komu fram í auglýsingunni og í reglugerð nr. 909/2002, þrátt fyrir að annar nefndra báta hafi framselt eitthvað af sínum veiðiheimildum, sem þó var mun minna en í tilviki kvartanda. Umsókn kvartanda fól hins vegar ekki í sér samstarfsverkefni veiða og vinnslu. Með vísan til þess sem segir hér að framan var umsókn kvartanda að mati ráðuneytisins ekki nægjanlega rökstudd og fullnægði ekki framangreindum viðmiðum.“

Með bréfi, dags. 20. maí 2003, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við bréf sjávarútvegsráðuneytisins teldi hann ástæðu til þess. Mér barst svarbréf frá A 3. júní 2003.

IV.

1.

Ég hef hér að framan lýst því að vegna þeirrar ákvörðunar minnar að óska eftir því að sjávarútvegsráðuneytið skýrði á almennum grundvelli og veitti mér upplýsingar um forsendur og framkvæmd úthlutunar ráðherra á umræddum byggðakvóta, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, hafi ég ákveðið að takmarka athugun mína á kvörtun A við það hvort málsmeðferð ráðuneytisins og mat þess á umsókn hans hafi verið í samræmi við lög og þá einkum með tilliti til þeirrar þýðingar sem sjónarmið um framsal aflaheimilda hafði í mati sjávarútvegsráðuneytisins á umsókn A.

2.

Í bréfi mínu til sjávarútvegsráðherra, dags. 3. apríl 2003, er ég ritaði í tilefni af kvörtun A, óskaði ég sérstaklega eftir því að ráðuneytið skýrði hvaða atriði hefðu ráðið því að umsókn A var synjað. Svarbréf ráðuneytisins til mín er, eins og fyrr segir, dags. 19. maí 2003. Í bréfinu er í upphafi rakið að sjávarútvegsráðuneytið telji það lögmætt sjónarmið og í samræmi við tilgang 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 að taka tillit til þess við mat á umsókn hvort umsækjandi um byggðakvóta hafi framselt aflaheimildir sínar. Þá er því lýst að ekki hafi verið litið á þetta sem „fortakslaust skilyrði fyrir úthlutun“ og hafi því verið tekið tillit til þess ef þannig háttaði til að útgerðaraðili hafði verið að bregðast við tímabundnum aðstæðum eða samsetningu afla og aflaheimilda. Þannig hafi verið litið til þess að hefði útgerðaraðili framselt aflaheimildir í einni tegund en keypt þær aftur í annarri tegund þá hefðu slíkar breytingar ekki haft áhrif á möguleika hans við úthlutunina.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990, sbr. 9. gr. laga nr. 85/2002, er almennt heimilt að flytja aflamark á milli skipa. Með 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. sömu laga er ráðherra fengin víðtæk heimild að höfðu samráði við Byggðastofnun til að úthluta 1.500 lestum af óslægðum botnfiski í þorskígildum talið til stuðnings byggðarlögum sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Miðað við orðalag þessa ákvæðis og lögskýringargögn tel ég mig ekki geta fullyrt að ráðherra hafi ekki mátt draga inn í mat sitt á einstaka umsóknum um úthlutun slíks byggðakvóta upplýsingar um framsal viðkomandi umsækjanda á aflaheimildum sínum og þá sem þátt í heildarmati á því hvort úthlutun byggðakvóta til hans væri til þess fallin að fullnægja þeim markmiðum sem fram koma í 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990.

3.

Kvörtun A beinist einkum að því að umsókn hans hafi verið synjað af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins vegna þess að hann hafi framselt aflaheimildir en um það atriði hafi hann fengið upplýsingar símleiðis frá ráðuneytinu. Bendir A á það, eins og fyrr greinir, að þetta atriði hafi ekki komið fram í auglýsingu um úthlutunina. Þá telur hann að ekki hafi verið gætt jafnræðis að þessu leyti á milli byggðarlaga og nefnir dæmi í því sambandi.

Samkvæmt gögnum frá sjávarútvegsráðuneytinu, sem það hefur látið mér í té í tilefni af kvörtun A, sem og gögnum og skýringum sem það hefur látið mér í té í tilefni af hinu almenna fyrirspurnarbréfi til ráðuneytisins, dags. 3. apríl 2003, byggðist ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til einstakra útgerðaraðila annars vegar á þeim umsóknum sem bárust og hins vegar á upplýsingum sem starfsmenn Fiskistofu tóku saman um hvern og einn umsækjanda um úthlutun aflamarks fiskveiðiárið 2002/2003, upplýsingum um sérstakar úthlutanir á sama tíma og millifærslur aflamarks. Þá var óskað eftir upplýsingum um millifærslur aflamarks fiskveiðiárið 2001/2002 og heildarafla einstakra skipa það ár. Voru þessar upplýsingar teknar saman á sérstök upplýsingablöð og liggur slíkt skjal með upplýsingum um framangreind atriði vegna báts A fyrir í málinu.

Áður er rakin fyrirspurn mín til sjávarútvegsráðherra þar sem óskað er eftir því að ráðuneytið skýri hvaða atriði hefðu ráðið því að umsókn A var synjað. Í svari ráðuneytisins er ekki vikið með beinum hætti að atvikum og aðstæðum í máli A að öðru leyti en því að rakið er að umsókn hans hafi með tilliti til þeirra viðmiða sem lögð voru til grundvallar í úthlutuninni í reglugerð nr. 909/2002 og auglýsingunni frá 5. desember 2002 ekki verið nægjanlega rökstudd og ekki fullnægt umræddum viðmiðum. Í lok bréfsins er vikið að þeim dæmum sem A nefnir í kvörtun sinni til mín til stuðnings þeirri fullyrðingu hans að ráðuneytið hafi ekki gætt jafnræðis á milli byggðarlaga með tilliti til atriða um framsal aflaheimilda. Þar víkur ráðuneytið að ástæðum þess að ákveðið hafi verið að úthluta byggðakvóta til þeirra báta sem þar eru nefndir þótt annar þeirra hafi „framselt eitthvað af sínum veiðiheimildum“ sem þó hafi verið „mun minna en í tilviki [A]“. Þá segir loks að umsókn A hafi ekki falið í sér samstarfsverkefni um veiðar og vinnslu og ítrekað að umsókn hans hafi af þessum sökum ekki verið nægjanlega rökstudd og ekki fullnægt þeim viðmiðum sem ráðuneytið byggði á.

Af skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til mín í tilefni af kvörtun A og gögnum málsins verður ekki fyllilega ráðið hvaða sjónarmið voru ráðandi við mat á umsókn hans og hvaða ástæður leiddu til þess að honum var synjað um úthlutun. Ég tel mér hins vegar fært að draga þá ályktun af ofangreindum skýringum ráðuneytisins og gögnum málsins að ráðuneytið horfði til upplýsinga um að A hafði framselt aflaheimildir af bátnum X á fiskveiðiárunum 2001-2002 og 2002-2003, sbr. upplýsingablað ráðuneytisins um athugun á umsókn A. Á umræddu upplýsingablaði ráðuneytisins koma engar skýringar fram um ástæður framsalsins eða aðrar upplýsingar er varpað gætu ljósi á ástæður þess.

Í umsókn A til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 13. desember 2002, lýsti hann m.a. útgerð sinni og því að hann hefði í um 22 ár landað afla sínum á Siglufirði og að hann hygðist gera það áfram. Þá kemur fram að hann hafi landað hjá litlu fjölskyldufyrirtæki á staðnum en samstarf að öðru leyti væri ekki fyrir hendi. Umrætt skilyrði um framsal aflaheimilda var hvorki orðað beint í auglýsingu sjávarútvegsráðuneytisins frá 5. desember 2002 um þá úthlutun sem hér er til umfjöllunar né í reglugerð nr. 909/2002. Ég get því ekki fallist á það sem fram kemur í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til mín vegna kvörtunar A að þeir útgerðaraðilar sem áhuga höfðu á því að sækja um úthlutun á umræddum byggðakvóta hafi af nefndri auglýsingu eða ákvæðum reglugerðarinnar mátt gera sér grein fyrir að upplýsingar um framsal aflaheimilda á síðasta eða síðustu fiskveiðiárum yrðu lagðar til grundvallar. Gat því ráðuneytið ekki búist við því að mínu áliti að færðar yrðu fram skýringar af hálfu A í umsókn hans á framsali á aflaheimildum.

Sjávarútvegsráðherra ákvað í samræmi við lagagrundvöll heimildar til úthlutunar byggðakvótans að meta atvik og upplýsingar er lutu að framsali aflaheimilda hjá einstökum umsækjendum heildstætt, m.a. með tilliti til tilefnis þess að aflaheimildir voru framseldar, en ekki leggja þetta skilyrði fortakslaust til grundvallar. Bar ráðuneytinu í ljósi þessa að sjá til þess að upplýst væri, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hvert hefði verið tilefni þess framsals sem átt hefði sér stað hjá umsækjanda samkvæmt upplýsingum Fiskistofu og þá eftir atvikum með því að gefa honum kost á því að skýra það atriði og afla gagna vegna þess, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Það fer eftir eðli stjórnsýslumáls og réttarheimild þeirri sem er grundvöllur ákvörðunar hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Ég hef áður í fjölda álita lýst því viðhorfi mínu að í þeim tilvikum þegar aðili sækir um tiltekin réttindi og leggur í því skyni fram upplýsingar til stuðnings umsókn sinni beri stjórnvaldinu að meta hvort upplýsingarnar séu nægilegar til að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verða að liggja fyrir þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo að hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnavaldsákvörðun á.

Af þeim gögnum og skýringum sem sjávarútvegsráðuneytið hefur látið mér í té í tilefni af athugun minni á kvörtun A fæ ég ekki annað séð en að ákvörðun ráðherra um að synja honum um úthlutun hafi alfarið verið byggð á umsókn hans og því upplýsingablaði sem starfsmenn Fiskistofu tóku saman vegna hennar. Af umræddum gögnum eða skýringum ráðuneytisins til mín verður ekki ráðið að farið hafi fram könnun á því hvaða ástæður væru fyrir umræddu framsali aflaheimilda frá báti A, hvorki með því að afla um það upplýsinga frá A sjálfum né með frekari könnun á aðstæðum hans að öðru leyti. Eins og að framan greinir gekk ráðuneytið ekki út frá því að það væri fortakslaust skilyrði fyrir úthlutun þess byggðakvóta sem hér um ræðir að ekki hefði komið til framsals aflaheimilda hjá viðkomandi útgerðaraðila á síðasta eða síðustu fiskveiðiárum. Þvert á móti kemur fram í skýringum þess til mín að ef um slíkt framsal var að ræða þá hefði verið tekið tillit til atvika og aðstæðna að baki slíkri ráðstöfun meðal annars ef þannig háttaði til að útgerðaraðili hefði verið að bregðast við tímabundnum aðstæðum eða samsetningu afla og aflaheimilda. Samkvæmt framangreindu fæ ég ekki annað séð en á hafi skort að sjávarútvegsráðuneytið hafi fullnægt þeirri skyldu sinni í tilviki A, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, að sjá til þess að mál hans væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því.

Ekki verður annað ráðið af skýringum ráðuneytisins til mín vegna kvörtunar A, og þeim gögnum sem fyrir liggja um meðferð umsóknar hans, en að sjávarútvegsráðuneytið hafi byggt ákvörðun sína um að synja umsókn A, og það án vitneskju hans, á upplýsingum um framsal hans á tilteknum veiðiheimildum á tveimur síðastliðnum fiskveiðiárum. Með vísan til þessa tel ég að ráðuneytinu hafi borið að kynna A þá fyrirætlan sína og gefa honum eftir atvikum færi á að skýra ástæður framsalsins og leggja fram gögn af því tilefni, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til þessa og framangreindra sjónarmiða tel ég að meðferð sjávarútvegsráðuneytisins á umsókn A um úthlutun byggðakvóta, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, hafi ekki verið í samræmi við lög.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að meðferð sjávarútvegsráðuneytisins á umsókn A, dags. 13. desember 2002, um úthlutun byggðakvóta samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og reglugerð nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða, hafi ekki verið í samræmi við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Úthlutun sjávarútvegsráðherra á byggðakvóta á grundvelli reglugerðar nr. 909/2002 fór fram í desember 2002 og er hún samkvæmt 1. gr. miðuð við fiskveiðiárið 2002-2003. Ég fæ af þessum sökum og í ljósi eðlis þessara ákvarðana ekki séð að grundvöllur sé fyrir mig til þess að beina þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að það taki mál A upp að nýju. Þá tel ég eins og atvikum er háttað ekki tilefni til þess að ég fjalli að öðru leyti um hvort og þá hvaða afleiðingar framangreindir annmarkar á málsmeðferð ráðuneytisins geta haft að lögum gagnvart A. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að það hagi framvegis meðferð sambærilegra mála með þeim hætti að samrýmist þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.