Álit

  

I

Hinn 7. maí 2023 leitaði B lögmaður, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Bílastæðasjóðs Reykjavíkur um álagningu stöðubrotsgjalds 24. febrúar þess árs vegna bifreiðarinnar Y sem var lagt á hellulögðum fleti innan lóðarmarka fasteignarinnar við X í Reykjavík.

Í kvörtuninni eru gerðar margþættar athugasemdir við álagningu stöðubrotsgjaldsins og er þar einkum byggt á því að ákvörðun Bílastæðasjóðs rúmist ekki innan gildissviðs umferðarlaga nr. 77/2019 og samrýmist ekki ákvæðum laganna að öðru leyti. Þar eru jafnframt gerðar athugasemdir við forsendur ákvörðunarinnar, þar sem starfsmaður umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar hafi í samskiptum við A 19. desember 2022 lýst þeirri afstöðu að samkvæmt deiliskipulagi sé ekki gert ráð fyrir umferð skráningarskyldra ökutækja á téðu svæði, enda þótt slíku skipulagi sé ekki fyrir að fara viðvíkjandi X. Þá eru gerðar athugasemdir við að ákvörðun Bílastæðasjóðs sé reist á sjónarmiðum sem leidd verði af lögum nr. 160/2010, um mannvirki.

Í tilefni af kvörtuninni voru umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar og borgarlögmanni rituð bréf 2. júní og 16. nóvember 2023 þar sem óskað var eftir nánar greindum upplýsingum og skýringum. Svör borgarinnar bárust 28. júní og 15. desember þess árs. Þá bárust athugasemdir A við þau 26. júlí 2023 og 17. janúar 2024. Í eftirfarandi umfjöllun tel ég ekki þörf á að rekja efni þeirra sérstaklega nema að því leyti sem þýðingu hefur fyrir niðurstöðu málsins.

  

II

Samkvæmt gögnum málsins lagði Bílastæðasjóður stöðubrotsgjald á bifreið A 24. febrúar 2023, en í tilkynningu um álagningu gjaldsins kom fram að brotanúmer væri „25. Gangstétt, gangstígar, umferðareyjar og svipaðir staðir (25)“.

Í ákvörðun Bílastæðasjóðs 28. mars þess árs, þar sem endurupptökubeiðni A var hafnað, kemur fram að bifreið hans hafi verið lagt í andstöðu við 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga. Í þeirri lagagrein kemur fram að ekki megi stöðva skráningarskylt ökutæki eða leggja því á stöðum sem ekki séu ætlaðir fyrir umferð slíkra ökutækja, svo sem á gangstétt, göngustíg, göngugötu, hjólarein eða hjólastíg nema annað sé ákveðið, sbr. 1. mgr. 84. gr. laganna. Sama eigi við um umferðareyjar, grassvæði og aðra svipaða staði. Í ákvörðuninni er þeirri afstöðu jafnframt lýst að ekki sé heimilt að nýta einkalóð sem bifreiðastæði nema með samþykki byggingarfulltrúa og þurfi þá skipulag að sýna að heimilt sé að leggja ökutækjum með innkeyrslu eða fláa í gangstétt. Fáist samþykki byggingarfulltrúa um löglega nýtingu lóðarinnar samkvæmt skipulagi með vísan í lög um mannvirki skuli veghaldari/sveitarfélag breyta vegi með innkeyrslu að lóðinni en að öðrum kosti sé ökumaður brotlegur við téð ákvæði umferðarlaga.

Í skýringum umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar til umboðsmanns í tilefni af kvörtuninni er á því byggt að bifreið A hafi verið lagt á svæði sem falli undir „aðra svipaða staði“ í skilningi 3 mgr. 28. gr. umferðarlaga. Er þar jafnframt vísað til þess að þótt ekki sé fyrir að fara deiliskipulagi fyrir svæðið, þar sem bifreiðinni var lagt, verði að líta til samþykktra aðaluppdrátta, en samkvæmt þeim sé eitt bifreiðastæði á lóðinni sem staðsett sé á norðurhluta hennar. Ekki sé gert ráð fyrir bifreiðastæði á téðum fleti á syðri hluta lóðarinnar og því engin heimild til þess að hafa slíkt stæði á þeim stað. Til þess að um leyfilegt stæði sé að ræða þurfi að uppfæra aðaluppdrætti og fá samþykki byggingarfulltrúa. Þar sem bifreiðastæðið sem útbúið hafi verið á fletinum sé „óleyfisstæði“ sé um að ræða stað sem ekki sé ætlaður fyrir umferð skráningarskylds ökutækis. Þá kom fram að gul brotin kantlína sem hafði verið meðfram brún akbrautarinnar fyrir framan flötinn hefði annaðhvort verið máluð í heimildarleysi eða fyrir mistök, en engar upplýsingar væri að finna um að hún hefði verið útbúin á vegum borgarinnar.

Framangreind sjónarmið umhverfis- og skipulagssviðs voru í meginatriðum áréttuð í skýringum borgarlögmanns til umboðsmanns. Var þar einnig vísað til þess að samkvæmt þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu X frá október 2015 væri eitt bifreiðastæði á lóðinni sem staðsett væri fyrir framan bílageymslu. Þá var þeirri afstöðu lýst að svo virtist sem hinn hellulagði flötur hefði verið útbúinn án leyfis skipulags- og byggingaryfirvalda í trássi við samþykktan aðaluppdrátt og fyrirmæli byggingarreglugerðar og væri því um að ræða óleyfisframkvæmd. Þar að auki væri almenningsbílastæði á götunni fyrir framan flötinn sem afmarkað væri með hvítri línu.

  

III

Markmið umferðarlaga nr. 77/2019 er að vernda líf og heilsu vegfarenda með auknu umferðaröryggi þar sem jafnræðis er gætt milli vegfarenda, óháð samgöngumáta og tillit tekið til umhverfissjónarmiða við skipulagningu umferðar, sbr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. gilda ákvæði þeirra um umferð á vegum nema annað sé ákveðið, þ.e. vegum, götum, götuslóðum, stígum, húsasundum, brúm, torgum, bifreiðastæðum eða þess háttar, sem notað er til almennrar umferðar, sbr. 40. tölulið 1. mgr. 3. gr. laganna, en einnig, eftir því sem við á, um umferð ökutækja utan vega, sbr. 2. mgr. 2. gr.

Í athugasemdum við 2. gr. í frumvarpi því er varð að lögunum sagði að ákvæði 1. gr. þágildandi umferðarlaga nr. 50/1987 væri efnislega samhljóða 1. gr. eldri umferðarlaga nr. 40/1968. Með frumvarpinu væri m.a. leitast við að steypa ákvæðum 1. gr., 3. gr. og 5. gr. a. laga nr. 50/1987 saman í eitt almennt gildissviðsákvæði (þskj. 231 á 149. löggjafarþingi 2018-2019, bls. 64-65). Í því sambandi bendi ég á að líkt og núgildandi umferðarlög giltu eldri umferðarlög nr. 50/1987 um umferð á vegum, nema annað væri ákveðið, en einnig eftir því sem við átti um umferð ökutækja á lóðum, lendum, afréttum og almenningum, sbr. 1. og 3. mgr. 1. gr. þeirra. Af þessari forsögu 2. gr. núgildandi umferðarlaga og lögskýringargögnum verður þannig ekki ráðið að stefnt hafi verið að því að þrengja gildissvið laganna viðvíkjandi umferð ökutækja utan vega frá því sem áður var. Verður því að líta svo á að ákvæði laganna gildi einnig um umferð ökutækja á lóðum, eftir því sem við á.

Fjallað er um stöðvun ökutækis og lagningu þess í 28. gr. umferðarlaga. Þar kemur fram í 1. mgr. sú almenna regla að ekki megi stöðva ökutæki eða leggja því þannig að valdið geti hættu eða óþarfa óþægindum fyrir aðra umferð. Samkvæmt almennum lögskýringarreglum ber að túlka ákvæðið í ljósi fyrrgreinds markmiðs laganna um að vernda líf og heilsu vegfarenda þar sem jafnræðis er gætt milli vegfarenda óháð samgöngumáta. Í 2. til 4. mgr. greinarinnar er því næst að finna nánari ákvæði viðvíkjandi stöðvun og lagningu ökutækja sem fela í sér útfærslu hinnar almennu reglu í 1. mgr. hennar. Í 1. málslið 3. mgr. greinarinnar kemur þannig fram að ekki megi stöðva skráningarskylt ökutæki eða leggja því á stöðum sem ekki eru ætlaðir fyrir umferð slíkra ökutækja, svo sem gangstétt, göngustíg, göngugötu, hjólarein eða hjólastíg nema annað sé ákveðið, sbr. 1. mgr. 84. gr. laganna. Þá segir því næst í 2. málslið málsgreinarinnar að hið sama eigi við um umferðareyjar, grassvæði og „aðra svipaða staði“.

Hvorki í athugasemdum við 28. gr. frumvarps þess er varð að umferðarlögum né öðrum lögskýringargögnum er að finna nánari skýringu á hugtakinu „aðrir svipaðir staðir“. Í athugasemdunum er þó áréttað að ávallt verði að túlka og beita ákvæðum greinarinnar með hliðsjón af heimild þeirri sem mælt er fyrir um í 109. gr. laganna til að leggja á gjald vegna brota á hátternisreglum hennar en í a-lið 1. mgr. þeirrar lagagreinar kemur m.a. fram að að leggja megi á gjald vegna brota á ákvæðum 3. mgr. 28. gr. laganna (þskj. 231 á 149. löggjafarþingi 2018-2019, bls. 76-77). Í framkvæmd umboðsmanns Alþingis hefur verið lagt til grundvallar að orðalag 28. gr. umferðarlaga um „aðra svipaða staði“ vísi til þeirra staða eða svæða við vegi, eins og það hugtak er skýrt í umferðarlögum, sem ekki séu ætluð umferð ökutækja eða til þess að bifreiðum sé lagt þar, sbr. álit setts umboðsmanns Alþingis 28. ágúst 2013 í máli nr. 7322/2012.

Samkvæmt framangreindu verður við úrlausn á því hvort ökutæki hafi verið stöðvað eða lagt í andstöðu við lokaorð síðari málsliðar 3. mgr. 28. gr. laganna að fara fram heildstætt og atviksbundið mat. Sé horft til markmiða og annarra ákvæða umferðarlaga er ljóst að við það mat ber m.a. að líta til þess hvort staða bifreiðarinnar valdi í reynd hættu eða óþarfa óþægindum fyrir aðra umferð. Þessu til viðbótar verður að líta til þess að ákvörðun um álagningu stöðubrotsgjalds felur í sér beitingu stjórnsýsluviðurlaga og er þannig í eðli sínu íþyngjandi. Almennt eru gerðar strangar kröfur til þess að ákvörðun um að beita slíku úrræði styðjist við fullnægjandi heimild í lögum og af því leiðir m.a. að vafa um hvort háttsemi falli undir brotalýsingu lagaákvæðis ber að túlka aðila í hag. Getur því við mat á því hvort bannregla ákvæðisins eigi við í einstöku tilfelli þurft að líta til þess hvort umbúnaður og frágangur við umferðarmannvirki gefi nægilega skýrt til kynna afmörkun milli þeirra svæða sem ætluð eru fyrir umferð og stöðu bifreiða og þeirra svæða þar sem þeim má ekki leggja, sbr. til hliðsjónar bréf umboðsmanns Alþingis 7. september 2012 í máli nr. 7015/2012.

Við skýringu téðs orðalags 2. málsliðar 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga getur að síðustu þurft að hafa í huga þá meginreglu að í eignarrétti felst réttur eiganda til hvers konar umráða og ráðstöfunar hlutar að svo miklu leyti sem ekki eru gerðar á því sérstakar takmarkanir, s.s. með lögum (Karl Axelsson og Ásgerður Ragnarsdóttir: Eignarnám, Reykjavík 2021, bls. 16). Leiki vafi á hvort ökutæki hafi verið stöðvað eða því lagt á stað eða svæði við veg, sem ekki er ætlað fyrir umferð ökutækja, ber þar af leiðandi einnig af þessari ástæðu að skýra hann umráðamanni eða eiganda þess í hag. Mælir þetta gegn rýmkandi skýringu umrædds orðalags á þá leið að það geti tekið til svæða utan vegar af þeirri ástæðu einni að þau séu ekki sérstaklega skilgreind eða sérstaklega merkt sem bifreiðastæði af stjórnvöldum.

  

IV

Líkt og ákvörðun Bílastæðasjóðs og svör Reykjavíkurborgar bera með sér mun vera uppi ágreiningur um hvort hinn hellulagði flötur á lóðinni við X hafi þarfnast leyfis skipulags- og byggingaryfirvalda og þá hvort hann og hagnýting hans samrýmist lögum um mannvirki nr. 160/2010, byggingarreglugerð og samþykktum aðaluppdráttum fasteignarinnar. Í þessu sambandi tel ég rétt að minna á að samkvæmt grunnreglum stjórnsýsluréttar verða ákvarðanir stjórnvalda að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Fari stjórnvald með framkvæmd fleiri en einna laga leiðir af þessu að því er óheimilt að leggja til grundvallar ákvörðun sinni samkvæmt einni lagaheimild sjónarmið sem leiða af annarri og óskyldri (sbr. til hliðsjónar Páll Hreinsson: Almennar efnisreglur stjórnsýsluréttarins, Reykjavík 2022, bls. 150).

Telji sveitarfélag framkvæmdir, frágang eða notkun mannvirkis í andstöðu við lög um mannvirki ber því samkvæmt þessu að beita þeim úrræðum sem því, einkum byggingarfulltrúa þess, eru fengin á grundvelli þeirra laga og viðhafa þá málsmeðferð sem þar er mælt fyrir um. Getur ætlað brot gegn reglum um mannvirki því, eitt og óstutt, ekki sjálfkrafa leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt sé að leggja á stöðubrotsgjald vegna brots gegn ákvæði síðari málsliðar 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga.

Þetta getur þó ekki haggað því að samþykktir uppdrættir bygginga og skipulagsgögn, þegar þeim er til að dreifa, geta haft þýðingu við heildarmat á því hvort bifreið hafi verið lagt á stað sem ekki er ætlaður fyrir umferð slíkra ökutækja samkvæmt 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga. Myndi þetta t.d. eiga við þegar slík gögn bera með sér að bifreið hafi verið lagt í samþykkt bifreiðastæði enda lægi þá jafnan fyrir að um væri að ræða tilvik sem félli utan verknaðarlýsingar ákvæðisins. Jafnvel þótt bifreið hefði verið lagt á hluta lóðar sem ekki hefði verið sérstaklega auðkenndur sem bifreiðastæði á uppdráttum eða í skipulagsgögnum gæti það þó ekki sjálfkrafa leitt til þeirrar niðurstöðu að brotið hefði verið gegn ákvæðinu. Er þá m.a. haft í huga það sem áður segir um að umbúnaður og frágangur við umferðarmannvirki verði að gefa nægilega skýrt til kynna að um sé að ræða stað sem ekki er ætlaður fyrir umferð og lagningu bifreiða svo að til álita komi að brotið hafi verið gegn umferðarlögum að þessu leyti.

Þá athugast að þess er vart að vænta að stöðuverðir hafi forsendur til að taka afstöðu til samþykktra uppdrátta eða skipulagsgagna við álagningu stöðubrotsgjalda vegna brota gegn 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga. Verður því að ætla að slík gögn komi fyrst og fremst til athugunar við endurskoðun ákvarðana um álagningu slíkra gjalda.

  

V

Sé litið til umbúnaðar og frágangs við X liggur fyrir að bifreiðinni var í umrætt sinn lagt á hellulögðum fleti inni á lóðinni við suðvesturhlið hússins. Af fyrirliggjandi gögnum fæ ég ekki ráðið að samþykktir uppdrættir geri ráð fyrir sérstakri innkeyrslu eða bifreiðastæði á þessum hluta lóðarinnar. Gögn málsins bera með sér að þrátt fyrir þetta hafi þarna verið útbúin ný innkeyrsla inn á lóðina með því að rjúfa steinsteyptan vegg auk þess sem við hin hellulagða flöt hefur verið komið fyrir hleðslustöð. Fer því ekki á milli mála að við gerð hellulagða flatarins hefur ætlunin verið að nýta þennan hluta lóðarinnar sem bifreiðastæði með nýrri aðkomu frá götu. Af gögnum málsins verður hins vegar í sjálfu sér nægilega ráðið að hinn hellulagði flötur sé skýrlega aðgreindur frá bæði götu og gangstétt sem liggja upp að lóðinni.

Svo sem áður segir mun gul brotin lína hafa verið á brún akbrautarinnar fyrir framan hina nýju innkeyrslu sem að því leyti gaf til kynna að óheimilt væri að leggja ökutækjum á akbrautinni þar fyrir framan. Ágreiningur er um hvort sú lína, sem nú hefur verið afmáð, hafi stafað frá borginni eða verið máluð í heimildarleysi eða fyrir mistök. Gögn málsins bera hins vegar með sér að á götunni fyrir framan innkeyrsluna hafi, þegar atvik málsins gerðust, verið hvít óbrotin lína sem aðgreindi bifreiðastæði ætluð almenningi frá öðrum hlutum hennar.

Svo sem áður greinir tel ég ekki geta ráðið úrslitum málsins hvort fyrrgreindur hellulagður flötur hafi verið útbúinn í andstöðu við reglur um mannvirki. Sömuleiðis get ég ekki fallist á það sjónarmið, sem hreyft er í svörum borgarlögmanns, að innkeyrslan valdi sérstakri hættu m.t.t. umferðar á gangstétt. Bendi ég í því sambandi á að samkvæmt samþykktum uppdráttum er gert ráð fyrir innkeyrslu að bifreiðastæði á norð-austur hluta lóðarinnar yfir sömu gangstétt. Hins vegar tel ég ekki unnt að horfa fram hjá því að á götunni fyrir framan innkeyrslu að hinum hellulagða fleti á lóðinni er gert ráð fyrir bifreiðastæðum til almenningsnota. Þótt yfirborðsmerkingum hafi nú verið breytt á þann veg að gul brotin kantlína hafi verið fjarlægð verður að gera ráð fyrir að almennt veigri menn sér við að hindra för ökutækja inn og út af lóðinni með því að leggja fyrir innkeyrsluna að hinum hellulagða fleti. Þá verður af gögnum málsins nægilega ráðið að þarna sé ekki unnt að leggja ökutæki án þess að farið sé í gegnum þessa innkeyrslu og þar með bifreiðastæði til almenningsnota.

Samkvæmt framangreindu lít ég svo á að lagning bifreiðar á umræddum stað hafi verið til þess fallin að valda óþægindum fyrir aðra umferð, þ.e. lagningu ökutækja á hægri vegarhelmingi fyrir framan innkeyrsluna. Er í því sambandi minnt á það markmið 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga að koma í veg fyrir að ökutæki sé stöðvað eða lagt þannig að valdið geti óþarfa óþægindum fyrir aðra umferð, sbr. 1. mgr. 28. gr. laganna. Að þessu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá efnislegu niðurstöðu Bílastæðasjóðs að bifreiðinni hafi í umrætt sinn verið lagt í andstöðu við fyrirmæli 2. málsliðar 3. mgr. 28. gr. umferðarlaga.

Hvað snertir þær athugasemdir í kvörtuninni er lúta að ósamræmi í svörum Reykjavíkurborgar liggur fyrir að í tölvubréfi starfsmanns umhverfis- og skipulagssviðs til A 22. desember 2022 var vísað til deiliskipulags, þótt slíku skipulagi sé ekki fyrir að fara fyrir X. Þar sem téð ummæli lutu ekki með beinum hætti að ákvörðun Bílastæðasjóðs 24. febrúar 2023, sem er sú ákvörðun sem kvörtunin lýtur að, og í ljósi þess að ekki verður ráðið að svar starfsmannsins hafi verið formleg ákvörðun um grundvöll gjaldsins tel ég ekki nægilegt tilefni til að taka þetta atriði til sérstakrar umfjöllunar.

  

VI

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um málið, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.