Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 30. júní 2023 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun sem laut annars vegar að uppsögn hennar úr starfi forstöðumanns skólaþjónustu X og hins vegar ákvörðun um ráðningu í starf teymisstjóra hjá sömu þjónustu. Í kvörtun A voru m.a. gerðar athugasemdir við lögmæti uppsagnarinnar og látin í ljós sú afstaða að til hennar hefði komið í kjölfar samskipta hennar við stjórn byggðasamlags um félags- og skólaþjónustu X í tilefni athugasemda skólastjórnenda við starfsemi skólaþjónustunnar. Auk þess kom fram í kvörtuninni að í fyrrgreint starf teymisstjóra, sem A var meðal umsækjenda um, hefði hæfasti umsækjandinn ekki verið valinn og þar hefðu haft þýðingu fyrrgreind samskipti hennar við stjórn byggðasamlagsins.

Athugun umboðsmanns hefur einkum beinst að því hvort gætt hafi verið að rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar A var sagt upp störfum í kjölfar þess að starf hennar var lagt niður. Jafnframt hefur athugun umboðsmanns lotið að því mati sem fram fór á hæfni umsækjenda um stöðu teymisstjóra hjá skólaþjónustunni.

  

II Málavextir

A starfaði sem forstöðumaður skólaþjónustu hjá byggðasamlagi um félags- og skólaþjónustu X. Í samþykkt fyrir byggðasamlagið, sbr. auglýsing nr. [...] í B-deild Stjórnartíðinda, kom m.a. fram í 4. gr. að forstöðumaður skólaþjónustu sinnti stjórnun og daglegum rekstri skólaþjónustudeildar.

Í júní 2021 komu skólastjórnendur í byggðasamlaginu á framfæri athugasemdum við starfsemi skólaþjónustunnar til stjórnar byggðasamlagsins. Í kjölfar þess áttu sér stað ýmis samskipti milli m.a. A og stjórnarinnar. Um svipað leyti hófst jafnframt athugun af hálfu stjórnarinnar á mögulegum skipulagsbreytingum hjá byggðasamlaginu, en í fundargerð hennar 10. janúar 2022 kom m.a. fram að samþykkt hefði verið að óska eftir áliti frá ráðgjafarfyrirtæki um fýsileika þess að rekstrarform og skipurit byggðasamlagsins yrði endurskoðað í ljósi laga nr. 86/2021, um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna, sem gildi tóku 1. janúar 2022.

Greinargerð og tillaga ráðgjafarfyrirtækisins lá fyrir í maí 2022 og í kjölfar þess voru breytingar á samþykkt og stjórnskipulagi byggðasamlagsins samþykktar á aðalfundi stjórnar 7. júlí þess árs. Með bréfi sama dag var A, í tilefni af fyrirspurnum hennar um afstöðu stjórnarinnar til athugasemda skólastjórnendanna, m.a. gerð grein fyrir þeirri vinnu sem hefði farið fram eftir að athugasemdirnar bárust. Tekið var fram að niðurstaða stjórnarinnar hefði verið sú að láta þá vinnu duga og taka framvegis tillit til þeirra sjónarmiða sem fram hefðu komið á umbótafundum og í svörum frá bæði henni og skólastjórnendunum. Einnig kom fram að þegar athugasemdirnar hefðu verið til skoðunar hefði legið fyrir að Alþingi hefði samþykkt lög nr. 86/2021 og því hefði stjórninni ekki þótt skynsamlegt að ráðast í viðurhlutamiklar breytingar á starfsemi skólaþjónustunnar fyrr en gengið hefði verið úr skugga um hvaða áhrif lögin myndu hafa á starfsemi og skipulag byggðasamlagsins. Jafnframt var áréttað að ef sú óánægja sem komið hefði upp á yfirborðið í júní 2021 yrði enn við líði eftir breytingar á stjórnskipulagi byggðasamlagsins væri ljóst að taka þyrfti athugasemdirnar aftur til nánari skoðunar.

A var tilkynnt um uppsögn hennar úr starfi forstöðumanns skólaþjónustunnar með bréfi 7. október 2022. Í bréfinu kom efnislega fram að unnið hefði verið að breytingum á samþykktum og stjórnskipulagi byggðasamlagsins sem fælu í sér niðurlagningu á starfi hennar. Væru þessar breytingar ástæða uppsagnarinnar. A óskaði eftir rökstuðningi fyrir þessari ákvörðun með bréfi 17. sama mánaðar. Í rökstuðningi sem henni barst af þessu tilefni kom fram að veturinn 2021-2022 hefði verið unnið að breytingum á samþykktum byggðasamlagsins sem miðuðu að því að stjórnskipulagi þess yrði breytt. Tillögur þess efnis hefðu farið fyrir stjórnir allra aðildarsveitarfélaganna og verið samþykktar í september 2022 að loknum tveimur umræðum í hverri sveitarstjórn. Jafnframt sagði þar eftirfarandi:  

Framangreindar breytingar miðuðu að því að ekki yrðu lengur reknar tvær deildir á sitt hvorri kennitölunni eins og verið hefur. Þess í stað yrði öll starfsemin rekin undir kennitölu Félags- og skólaþjónustu [X] og að hún lyti stjórn nýs framkvæmdastjóra. Breytt stjórnskipulag gerir ráð fyrir því að undir framkvæmdastjóra séu starfandi þrjú teymi; í þjónustu við börn, í velferðarþjónustu og í skólaþjónustu. Af framangreindu má vera ljóst að núverandi stöður forstöðumanns skólaþjónustu og félagsmálastjóra hafa verið lagðar niður og það var niðurstaða stjórnar að það bæri að segja báðum núverandi stjórnendum upp.

Í framhaldi af þessu var starf teymisstjóra skólaþjónustu auglýst. Kom fram í auglýsingunni að leitað væri eftir metnaðarfullum einstaklingi sem byggi yfir góðri þekkingu á stjórnsýslu og skólamálum og hefði hæfni til að leiða þau verkefni sem undir skólaþjónustuna heyrðu. Nánar var rakið að helstu verkefni og ábyrgð væri m.a. að hafa yfirumsjón með verkaskiptingu og samvinnu í teyminu og samhæfa störf þess auk þess að vinna og móta verkferla skólaþjónustunnar. Tilgreindar voru eftirfarandi menntunar- og hæfnikröfur:  

Kennaramenntun og réttindi til að kenna í grunnskóla

Framhaldsnám sem nýtist í starfi er æskilegt

Sjálfstæði í vinnubrögðum

Skipulagshæfileikar

Frumkvæði

Hæfni í þverfaglegu samstarfi

Lipurð og færni í samskiptum

Fimm umsóknir bárust um starfið og voru fjórir umsækjendur boðaðir í viðtöl, þ. á m. A. Í viðtölum var stuðst við staðlaðan viðtals- og matsramma og umsækjendum gefin stig, annars vegar fyrir að uppfylla þær menntunarkröfur sem gerðar voru til starfsins og hins vegar fyrir svör við spurningum sem sneru að eftirfarandi hæfniþáttum:  

Sjálfstæði í vinnubrögðum, skipulagshæfni og frumkvæði

Hæfni í þverfaglegu samstarfi og leiðtogahæfni

Lipurð og færni í samskiptum

Framtíðarsýn

Að loknum viðtölum var haft samband við meðmælendur þeirra tveggja umsækjenda sem höfðu fengið flest stig samkvæmt matsramma, en A var ekki meðal þeirra. Að því loknu var annar tveggja efstu umsækjenda ráðinn í starfið. Í rökstuðningi fyrir ráðningunni, sem síðar var veittur að beiðni A, kom eftirfarandi fram:  

[B] er með B.ed. kennarapróf, diplómanám í sérkennslufræðum og M.ed. próf í starfstengdri leiðsögn og kennsluráðgjöf. Uppfyllir hún því þær menntunarkröfur sem gerðar voru til umsækjenda.

[B] gat sýnt fram á að hún geti unnið sjálfstætt og sé skipulögð í vinnubrögðum. Kom það skýrt fram í viðtali og var staðfest af umsagnaraðilum sem gátu vísað til verkefna sem hún hafði unnið að og lokið á farsælan hátt.

[B] gat enn fremur sýnt fram á að hún sýni ríkt frumkvæði í sínum störfum. Kom það vel fram í viðtali þar sem hún gat tekið dæmi af verkefnum sem hún hefur unnið að og var sú færni enn fremur staðfest af umsagnaraðilum sem mátu hana drífandi og gátu nefnt dæmi því til stuðnings.

[B] gat sýnt fram á góða hæfni í þverfaglegu samstarfi í viðtali og enn fremur að hún byggi yfir góðri samskiptahæfni sem nýtist í starfi. Hvoru tveggja var staðfest af umsagnaraðilum sem gátu vísað í samskipti hennar við samstarfsaðila sem hefðu verið afar farsæl.

Við mat á hæfni var stuðst við fyrirfram ákveðinn viðtalsramma sem notaður var í öllum viðtölum til að ná fram heildstæðu mati á öllum umsækjendum.

Að teknu tilliti til framangreinds varð það niðurstaða undirritaðrar að [B] væri hæfasti umsækjandinn um starfið.

Í rökstuðningnum kom að lokum fram að niðurstaðan væri byggð á heildstæðu mati á menntun og frammistöðu í viðtali og upplýsingum frá meðmælendum.

  

III Samskipti umboðsmanns og byggðasamlagsins

Með bréfi 13. júlí 2023 var óskað eftir gögnum málsins frá stjórn byggðasamlagsins auk þess sem óskað var eftir því að stjórnin lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar. Nánar tiltekið var annars vegar óskað eftir að umboðsmanni yrðu afhent gögn sem vörpuðu frekara ljósi á þær breytingar á skipulagi sem hefðu verið forsenda þess að starf A var lagt niður og hins vegar að afhent yrðu gögn sem sneru að ráðningu í starf teymisstjóra. Þá var óskað eftir upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum, m.a. um hvort lagt hefði verið mat á hæfni A í samanburði við aðra starfsmenn til þess að gegna áfram starfi hjá byggðasamlaginu áður en ákveðið var að segja henni upp. Hefði samanburður á hæfni ekki farið fram var óskað skýringa á hvernig það samrýmdist rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Svarbréf stjórnar byggðasamlagsins ásamt gögnum sem sneru að ráðningu í starf teymisstjóra hjá skólaþjónustunni barst 14. ágúst 2023. Í svarbréfinu kom m.a. fram að í framhaldi af skipulagsbreytingum sem aðalfundur byggðasamlagsins hefði samþykkt árið 2022 hefði báðum stjórnendum félags- og skólaþjónustunnar verið sagt upp störfum. Í ljósi þeirrar ákvörðunar hefði ekki verið framkvæmt mat á hæfni þeirra til að gegna áfram starfi hjá byggðasamlaginu. Í bréfinu kom jafnframt fram sú afstaða að eðlilega hefði verið staðið að skipulagsbreytingum og faglega að ráðningum í störf á vegum byggðasamlagsins. Rannsóknar- og skráningarskyldu hefði verið fylgt í hvívetna.

Með bréfi 6. desember 2023 var m.a. áréttuð beiðni um að umboðsmanni yrðu afhent gögn sem lytu að þeim breytingum á skipulagi sem hefðu verið forsenda þess að starf A var lagt niður en þau hefðu ekki borist með fyrra svarbréfi. Jafnframt var óskað upplýsinga um hvort og þá með hvaða hætti horft hefði verið til reynslu umsækjenda við mat á hæfni þeirra. Af því tilefni var m.a. vísað til þess að af matsramma og rökstuðningi vegna ákvörðunarinnar yrði ekki fyllilega ráðið að slíkt mat hefði almennt farið fram. Í minnisblaði sem tekið hefði verið saman í kjölfar viðtala kæmi hins vegar fram að sá umsækjandi, sem að lokum hefði verið boðið starfið, væri hæfasti umsækjandinn og m.a. vísað til þess að hann hefði „góðan faglegan bakgrunn, sé litið til menntunar og starfsreynslu“.

Svarbréf og gögn sem lutu að breytingum á skipulagi bárust frá stjórn byggðasamlagsins 7. desember 2023. Meðal gagnanna voru fundargerðir stjórnar byggðasamlagins í aðdraganda skipulagsbreytinganna, verkefnistillaga ráðgjafarfyrirtækisins, greinargerð og tillögur fyrirtækisins eftir úttekt þess á stjórnskipulagi og verklagi byggðasamlagsins og kostnaðarmat þess. Eftirfarandi skýringar komu fram í svarbréfinu: 

Við mat á þekkingu á stjórnsýslu og skólamálum var fyrst og fremst horft til hlutlægs mælikvarða, þ.e. menntunar umsækjenda. Í því samhengi er rétt að benda á að allir umsækjendur sem boðaðir voru í viðtal fengu fullt hús stiga þar sem allir voru metnir með nám sem tryggði góða þekkingu til að leiða þau verkefni sem heyrðu undir skólaþjónustu.

Athugasemdir A vegna svara stjórnar byggðasamlagsins bárust umboðsmanni annars vegar 6. september 2023 og hins vegar 21. desember þess árs.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Var uppsögn A í samræmi við rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga?

Byggðasamlag um félags- og skólaþjónustu X starfar samkvæmt 94. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, og aðild að því eiga [...] sveitarfélög. Í 6. mgr. 94. gr. laganna kemur fram að byggðasamlög lúti m.a., að öðru leyti en mælt er fyrir um í greininni, þeim almennu reglum sem gilda um störf sveitarfélaga og annarra stjórnvalda.

Þegar opinbert starf er lagt niður er jafnan uppi sú aðstaða að starfs­maður á ekki lengur kost á að gegna stöðu sinni vegna atvika sem ekki verða rakin til hans sjálfs. Þar undir getur t.d. fallið þegar starf er lagt niður af rekstrarlegum ástæðum, s.s. í hagræðingar- og sparnaðar­skyni, vegna breytinga á verkefnum stjórnvalds eða breyttra áherslna við stjórnun. Mat stjórnvalds á því hvort og þá hverra nánari skipulagsbreytinga er þörf í þágu tiltekins málefnalegs markmiðs sætir ekki öðrum tak­mörkunum en þeim að aðgerðir sem gripið er til verða að vera í samræmi við lög og megin­reglur stjórnsýsluréttar, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006 og dóm Hæstaréttar frá 15. janúar 2015 í máli nr. 389/2014.

Af þeim gögnum sem liggja fyrir um breytingarnar á skipulagi byggðasamlagsins verður ráðið að þær hafi átt sér stað í kjölfar fyrrgreindrar úttektar ráðgjafarfyrirtækis á stjórnskipulagi og verklagi byggðasamlagsins með hliðsjón af lögum nr. 86/2021, um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna, sem gildi tóku 1. janúar 2022. Var markmiðið með úttektinni, sem m.a. var byggð á viðtölum við starfsmenn félags- og skólaþjónustunnar og skólastjórnendur, að skoða hvort gildandi fyrirkomulag hjá byggðasamlaginu styddi við innleiðingu laganna. Var í því efni horft til þess meginmarkmiðs laganna samkvæmt 1. gr. þeirra að börn og foreldrar, sem á því þurfi að halda, hafi aðgang að samþættri þjónustu við hæfi án hindrana.

Í úttektinni kom fram sú niðurstaða að gildandi fyrirkomulag byggðasamlagsins, þ.e. skipting starfseminnar í tvær aðskildar deildir og á tvær aðskildar starfsstöðvar, ynni ekki með samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna. Í samræmi við þetta voru í úttektinni gerðar tillögur að breytingum á stjórnskipulaginu til að stuðla að auknum samgangi á milli starfsmanna og samræmdri stefnu um þjónustuna. Með þeim breytingum sem stjórn byggðasamlagsins samþykkti í kjölfar þessa og byggðust á úttekt ráðgjafarfyrirtækisins voru tvær stöður lagðar niður, þ.e. stöður forstöðumanns skólaþjónustunnar og félagsmálastjóra. Í stað þeirra var gert ráð fyrir stöðu framkvæmdastjóra og þremur teymisstjórum yfir tilteknum málaflokkum. Samkvæmt kostnaðarmati ráðgjafar-fyrirtækisins var heildarkostnaður eftir breytingar áætlaður mjög sambærilegur kostnaði fyrir þær, en tekið fram að forsendur myndu skapast til að auka við stöðugildi og þar með þjónustu. Verður af gögnum málsins ráðið að þau verkefni sem áður heyrðu undir A hafi við breytingarnar færst á hendur annarra stöðugilda hjá byggðasamlaginu sem þá urðu til, þ. á m. en þó ekki eingöngu þess stöðugildis sem A sótti um í kjölfar uppsagnarinnar, þ.e. stöðu teymisstjóra skólaþjónustu.

Samkvæmt þessu verður að telja að ákvörðun stjórnar byggðasamlagsins um að breyta skipulagi þess og leggja niður starf forstöðumanns skólaþjónustu, sem A gegndi, hafi verið tekin að undangengnu mati á því hvernig gildandi fyrirkomulag félli að breyttu lagaumhverfi samfara gildistöku laga nr. 86/2021. Enda þótt í greinargerð og tillögum ráðgjafarfyrirtækisins hafi m.a. verið vikið að atriðum í starfsemi skólaþjónustunnar, sem skólastjórnendur höfðu áður gert athugasemdir við, get ég ekki séð að við þessar aðstæður hafi verið ómálefnalegt að líta einnig til þeirra við matið og tillögur um breytingar. Þá liggur ekkert fyrir um að ákvörðunin hafi að öðru leyti verið reist á sjónarmiðum sem voru ómálefnaleg eða vörðuðu A persónulega. Verður því að miða við að lögmætar ástæður hafi legið til grundvallar skipulagsbreytingunum og þeirri ákvörðun að samhliða þeim yrði starf A lagt niður. Að þessu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þessa ákvörðun byggðasamlagsins. Hef ég þá einnig í huga það svigrúm sem stjórn þess hafði til breytinga á skipulagi samlagsins.

Án tillits til framangreinds verður að líta til þess að ákvörðun um uppsögn opinbers starfsmanns er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ber því að fylgja fyrirmælum laganna við úrlausn slíkra mála, þ. á m. meðalhófsreglu 12. gr. laganna. Líkt og fjallað var um í áliti umboðsmanns Alþingis 30. desember 2016 í máli nr. 9040/2016 verður almennt að líta á uppsögn opinbers starfsmanns sem íþyngjandi ákvörðun enda veldur hún að jafnaði starfsmanni umtalsverðri röskun á stöðu og högum. Þegar opinberum starfsmönnum er sagt upp vegna skipulagsbreytinga eða í hagræðingarskyni ber stjórn­valdi þ.a.l. að gæta að því að fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Það eitt að heimilt sé að leggja niður starf til að hagræða verkefnum leysir stjórnvaldið þannig ekki undan því að taka afstöðu til þess hvort því markmiði verði náð með öðru og vægara móti gagnvart starfsmanninum en uppsögn.

Samkvæmt þessu verða stjórnvöld við þessar aðstæður einkum að taka til skoðunar hvort unnt sé að beita vægara úrræði en uppsögn, s.s. með því að flytja starfsmann eða breyta störfum hans og verksviði þannig að hann fái ný verkefni sem honum eru samboðin, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júlí 2004 í máli nr. 3769/2003, frá 14. nóvember 2006 í málum nr. 4212/2004, nr. 4218/2004 og nr. 4306/2005 og dóma Hæstaréttar frá 25. september 2014 í máli nr. 75/2014, frá 23. október 2014 í máli nr. 172/2014 og frá 15. janúar 2015 í máli nr. 389/2014. Þá þarf stjórn­vald í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að leggja fullnægjandi grundvöll að mati sínu að þessu leyti. Samkvæmt þessu bar byggðasamlaginu að gæta meðalhófs við mat á því til hvaða ráðstafana þyrfti að grípa í tilefni af því að starf A væri lagt niður og þar með kanna hvort unnt væri að beita vægara úrræði en að segja henni upp starfi, sbr. til hliðsjónar fyrrgreindan dóm Hæstaréttar frá 15. janúar 2015 í máli nr. 389/2014 og dóm Landsréttar frá 27. október 2023 í máli nr. 236/2022.

Í þeim svörum sem mér bárust frá stjórn byggðasamlagsins kemur fram sú afstaða að „eðlilega hafi verið staðið að skipulagsbreytingum“. Hvorki í svörunum né öðrum gögnum málsins er þó vikið að því hvort og þá hvernig lagt hafi verið mat á hæfni A til þess að gegna áfram starfi hjá byggðasamlaginu í stað þess að segja henni upp, t.a.m. með athugun á því hvort eðlilegt væri að hún gegndi framvegis einhverju þeirra starfa sem stofnað var til með skipulagsbreytingunum eða hvort hægt væri að fela henni önnur verkefni sem væru henni samboðin í ljósi fyrri stöðu og ábyrgðar. Að þessu virtu tel ég nægilega fram komið að í reynd fór ekkert mat fram á hæfni A til að gegna áfram einhverju starfi hjá byggðasamlaginu þegar fyrir lá að starf hennar yrði lagt niður. Samkvæmt þessu er það niðurstaða mín að í málinu liggi ekki fyrir að gætt hafi verið rannsóknarreglu 10. gr. og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga við uppsögn hennar. Ég tek þó fram að með þeirri niðurstöðu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort meðferð málsins í samræmi við þessar reglur hefði í reynd leitt til þess að A hefði verið boðið áframhaldandi starf hjá byggðasamlaginu.

  

2 Fór fram fullnægjandi mat á hæfni umsækjenda um starf teymisstjóra skólaþjónustu?

Eins og áður hefur verið rakið sótti A um auglýst starf teymisstjóra hjá félags- og skólaþjónustu X en hlaut það ekki. Í kvörtun hennar og síðari athugasemdum er m.a. byggt á því að við ákvörðun um ráðningu í starfið hafi verið gengið fram hjá henni sem hæfasta umsækjandanum og m.a. hafi ekki verið lagt fullnægjandi mat á reynslu hennar af þeim verkefnum og ábyrgð sem í starfinu fólust.   

Við undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og grundvallarreglum stjórnsýsluréttar. Af því leiðir m.a. að stjórnvaldi ber að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur að loknu mati á umsækjendum. Á þessum grundvelli hefur verið litið svo á að stjórnvald verði að sýna fram á að heildstæður og efnislegur samanburður á umsækjendum á grundvelli málefnalegra sjónarmiða hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem varpað geti ljósi á væntan­lega frammistöðu umsækjenda í starfinu.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Því er almennt talið að meginreglan sé sú að viðkomandi stjórnvald ákveði sjálft á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í sam­ræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið þó að vera málefnaleg, s.s. sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Í því sambandi athugast að við mat á starfsreynslu hefur almennt verið lagt til grundvallar að stjórnvald verði að leggja mat á hvernig fyrirliggjandi reynsla umsækjenda, þ.m.t. sá tími og þau viðfangsefni sem umsækjandi hefur fengist við í fyrri störfum, muni nýtast í hinu nýja starfi. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að vega þau heildstætt. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um annað í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í 8. gr. reglugerðar nr. 444/2019, um skólaþjónustu sveitarfélaga við leik- og grunnskóla og nemendaverndarráð í grunnskólum, settri samkvæmt heimild í 40. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, og 21. gr. laga nr. 90/2008, um leikskóla, kemur fram að starfsfólk sem sinnir skólaþjónustu sveitarfélaga skuli hafa sérfræðimenntun á sviði kennslu, uppeldis- eða félagsmála. Starfsfólk skólaheilsugæslu geti einnig talist til skólaþjónustu sveitarfélags hvað varðar athugun, greiningu og ráðgjöf og einnig eftir atvikum fagfólk á vegum ung- og smábarnaverndar. Tekið er fram að starfsfólk skólaþjónustu vinni störf sín samkvæmt því fyrirkomulagi sem sveitarstjórn ákveði í samræmi við nánar tilgreinda kafla laga nr. 90/2008 og nr. 91/2008. Að frátöldum þessum kröfum um sérfræðimenntun er hvorki í lögum né stjórnvaldsfyrirmælum gerð krafa um tiltekna hæfni, s.s. starfsreynslu eða aðra eiginleika vegna þess starfs sem hér var um að tefla.

Samkvæmt framangreindu féll það fyrst og fremst í hlut stjórnar byggðasamlagsins að ákveða á hvaða sjónarmiðum yrði byggt við ráðningu í starfið. Hafði stjórnin við þá ákvörðun ákveðið svigrúm að því tilskildu að heildstæður og efnislegur samanburður færi fram á þeim atriðum sem varpað gátu ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjanda, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júlí 2004 í máli nr. 3769/2003. Verður þá jafnframt að hafa í huga þá skyldu sem hvíldi á stjórninni að sjá til þess að nægjanlegar upplýsingar lægju fyrir svo unnt væri að draga ályktanir um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákveðið hefði verið að leggja til grundvallar við mat á hæfni þeirra, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2012 í máli nr. 6137/2010 og frá 17. nóvember 2008 í máli nr. 5129/2007.

Líkt og áður er rakið kom fram í auglýsingu byggðasamlagsins um stöðu teymisstjóra skólaþjónustunnar að leitað væri eftir „metnaðarfullum einstaklingi sem [byggi] yfir góðri þekkingu á stjórnsýslu og skólamálum og [hefði] hæfni til að leiða þau verkefni sem undir skólaþjónustuna [heyrðu]“. Tilgreindar voru tilteknar menntunar- og hæfnikröfur og var m.a. gerð krafa um kennaramenntun og réttindi til að kenna í grunnskóla auk þess sem tekið var fram að framhaldsnám sem nýttist í starfi væri æskilegt. Jafnframt var í auglýsingunni gerð grein fyrir helstu verkefnum og ábyrgð sem starfinu fylgdu. Hins vegar var hvergi í auglýsingunni vikið að starfsreynslu með beinum hætti.

Ég tel í sjálfu sér ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þá lýsingu og hæfnikröfur sem fram komu í auglýsingunni um starfið. Ég minni hins vegar á að í henni kom m.a. fram að leitað væri eftir „metnaðarfullum einstaklingi sem [byggi] yfir góðri þekkingu á stjórnsýslu og skólamálum og [hefði] hæfni til að leiða þau verkefni sem undir skólaþjónustuna [heyrðu]“. Einnig var þar tiltekið að umsókn þyrfti að fylgja starfsferilskrá. Þá fæ ég hvorki ráðið af auglýsingunni né öðrum gögnum málsins að rök hafi verið talin standa til þess að gefa sjónarmiðum um faglega reynslu lítið eða ekkert vægi við ákvörðun um ráðninguna. Hef ég þá í huga að almennt verður að ætla að mikilvægt teldist að viðkomandi hefði góða þekkingu á þeim málaflokkum sem heyra áttu undir starfið og innsýn í flesta þætti þess en í því sambandi hlaut fagleg starfsreynsla eðli málsins samkvæmt að hafa einhverja þýðingu.

Samkvæmt þessu, svo og að virtu eðli þess starfs sem hér var um að ræða, tel ég að við mat á hæfni umsækjenda um umrætt starf hafi borið að horfa til þeirra persónulegu eiginleika, menntunar og starfsreynslu sem almennt séð gátu varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjanda í starfi, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 18. júní 2012 í máli nr. 5864/2009. Þótt í auglýsingunni væri ekki vísað beint til faglegrar starfsreynslu tel ég að undir slíka þætti hafi hlotið að falla fagleg starfsreynsla umsækjenda og þeir þ.a.l. mátt vænta þess að þetta atriði hefði þýðingu við mat á hæfni þeirra. Verður því að leggja til grundvallar að stjórninni hafi við meðferð málsins m.a. borið að afla upplýsinga um faglega starfsreynslu umsækjenda og taka tillit til hennar við heildarmat sitt á hæfni þeirra.

Af gögnum málsins verður ráðið að fjórum umsækjendum af fimm sem lokið höfðu framhaldsprófi á háskólastigi hafi verið boðið í viðtal. Samkvæmt þeim staðlaða matsramma sem stuðst var við í viðtölum fengu allir fjórir umsækjendur jafnmörg stig fyrir að uppfylla þær menntunarkröfur sem gerðar voru. Þá var í viðtölum lagt mat á og gefin stig fyrir svör við spurningum sem lutu að eftirfarandi hæfniþáttum:

Sjálfstæði í vinnubrögðum, skipulagshæfni og frumkvæði

Hæfni í þverfaglegu samstarfi og leiðtogahæfni

Lipurð og færni í samskiptum

Framtíðarsýn

Við matið voru umsækjendum gefin stig á kvarðanum 1-5 og reiknuð út meðalstig fyrir hvern umsækjanda. Samkvæmt minnisblaði sem tekið var saman eftir að viðtöl fóru fram voru niðurstöður matsramma byggðar á svörum sem umsækjendur gáfu í viðtölunum og heildarbrag þeirra. Að loknum viðtölum var haft samband við meðmælendur þeirra tveggja umsækjenda sem höfðu flest stig samkvæmt matsramma, en A var ekki þeirra á meðal. Samkvæmt skýringum stjórnar byggðasamlagsins höfðu þau meðmæli sem aflað var þó ekki áhrif á stigagjöf. Að svo búnu var annar tveggja efstu umsækjenda ráðinn í starfið, líkt og áður greinir.

Samkvæmt framangreindu liggja fyrir skráðar upplýsingar um viðtöl við umsækjendur, þ.e. um spurningar til þeirra, sjónarmiðin að baki þeim, svör þeirra og stigagjöf einstakra matsmanna. Verður af þeim ekki annað ráðið en að við þetta mat hafi verið byggt á málefnalegum sjónarmiðum sem hafi verið í samræmi við starfsauglýsingu. Hvað sem þessu líður verður hvorki ráðið af matsrammanum fyrir viðtöl né öðrum gögnum málsins að gert hafi verið ráð fyrir markvissu mati á faglegri reynslu umsækjenda. Athugast í því sambandi að þótt viðtalsrammi gerði ráð fyrir að umsækjendur lýstu reynslu sinni af teymisvinnu og/eða stjórnun og utanumhaldi á þverfaglegu teymi var hér ekki um að ræða atriði sem laut sérstaklega að reynslu á fagsviði starfsins. Að virtum svörum stjórnar byggðasamlagsins til mín viðvíkjandi þessum þætti málsins verður og ekki annað séð en að við mat á umsækjendum hafi fyrst og fremst verið horft til „hlutlægs mælikvarða“, þ.e. menntunar þeirra, en í því samhengi hefur stjórnin bent á að allir umsækjendur sem boðaðir voru til viðtals hafi fengið fullt hús stiga að þessu leyti.

Í ljósi alls framangreinds get ég ekki fallist á að fyrir liggi að fullnægjandi heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram hjá stjórn byggðasamlagsins. Ég tek fram að ég tel það ekki hagga þessari niðurstöðu þótt í minnisblaði um þann umsækjanda, sem metinn var hæfastur, hafi m.a. verið vísað til þess að hann hefði „góðan faglegan bakgrunn, sé litið til menntunar og starfsreynslu“. Hef ég þá í huga að í málinu er ekki fram komið að fagleg starfsreynsla hafi verið metin með markvissum hætti og samanburður farið fram á umsækjendum að því leyti. Er það þ.a.l. álit mitt að skort hafi á að heildstætt og efnislegt mat hafi verið lagt á hæfni A af hálfu stjórnar byggðasamlagsins við meðferð ráðningarmáls hennar.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ekki hafi verið gætt rannsóknarreglu 10. gr. og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við uppsögn A í kjölfar niðurlagningar á starfi hennar sem forstöðumanns skólaþjónustu X. Þá tel ég að við ákvörðun um ráðningu í starf teymisstjóra hjá sömu þjónustu hafi skort á að fram færi heildstætt og efnislegt mat á hæfni hennar af hálfu stjórnar byggðasamlagsins. Er sú niðurstaða einkum á því reist að í málinu er ekki fram komið að við mat stjórnar byggðasamlagsins á hæfni umsækjenda hafi með markvissum hætti verið tekið tillit til faglegrar starfsreynslu þeirra, þ. á m. A.

Þrátt fyrir framangreinda annmarka tel ég ólíklegt að þeir leiði til ógildingar á uppsögn A eða þeirri ráðningu sem hér um ræðir, m.a. vegna hagsmuna þess umsækjanda sem var ráðinn til starfa. Allt að einu eru það tilmæli mín að byggðasamlagið leiti leiða til að rétta hlut hennar. Að öðru leyti verður það að vera dómstóla að meta réttar­áhrif framangreindra annmarka á meðferð byggðasamlagsins á málum hennar, kjósi hún að fara þá leið. Að lokum beini ég þeim tilmælum til samlagsins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.