Álit

I.

Hinn 3. apríl sl. kynnti ég yður með bréfi að mér hefðu að undanförnu borist nokkrar kvartanir og erindi í tilefni af úthlutun á svonefndum byggðakvóta, sbr. 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og breytingar sem gerðar voru á þeim með lögum nr. 85/2002 og 130/2002. Lýsti ég því að kvartanirnar hefðu orðið mér tilefni til að kanna nánar tiltekin atriði varðandi þessa úthlutun með það í huga hvort ástæða væri til þess að ég tæki þau til athugunar að eigin frumkvæði samkvæmt heimild í ákvæði 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í bréfinu óskaði ég eftir skýringum og upplýsingum um tiltekin atriði er vörðuðu reglur um úthlutun byggðakvóta samkvæmt lögum nr. 38/1990, í reglugerð nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða, og framkvæmd úthlutunar á þeim byggðakvóta í desember 2002. Samfara þessu almenna fyrirspurnarbréfi sendi ég yður 3. apríl 2003 sérstök bréf vegna einstakra kvartana sem ég hafði þá til athugunar.

Í niðurlagi hins almenna fyrirspurnarbréfs míns ítrekaði ég að þær fyrirspurnir sem fram kæmu í bréfinu væru settar fram til þess að ég gæti tekið afstöðu til þess hvort tilefni væri til þess að ég tæki mál þetta til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997. Ég vakti því athygli ráðuneytisins á því að ég myndi að fengnu svari og umbeðnum gögnum skýra ráðuneytinu frá því hvert yrði framhald málsins af minni hálfu og þá gefa ráðuneytinu eftir atvikum kost á að koma að frekari skýringum. Þá tók ég fram að teldi ráðuneytið að einhver atriði í bréfinu þörfnuðust frekari skýringa af minni hálfu eða væri það ósk ráðuneytisins að ræða við mig um efni þess og framkvæmd málsins áður en svar yrði látið uppi væri ég að sjálfsögðu reiðubúinn til þess.

Eftir að ráðuneyti yðar höfðu borist framangreind bréf mín átti ég tvo fundi, 30. apríl sl. og 19. maí sl., með fulltrúum þess þar sem ég gerði nánar grein fyrir efni hins almenna fyrirspurnarbréfs míns til ráðuneytisins auk þess sem rætt var almennt um efni þeirra einstöku kvartana vegna úthlutunar ráðherra á umræddum byggðakvóta sem ég hafði til athugunar. Á síðari fundinum var mér afhent svarbréf ráðuneytisins vegna bréfa minna. Á þessum fundum lagði ég áherslu á það að eins og ráða mætti af bréfi mínu frá 3. apríl sl. teldi ég, með vísan til þeirra verkefna sem umboðsmanni Alþingis eru falin að lögum, að tilefni væri til þess að ég hugaði nánar að ýmsum atriðum sem varða úthlutun á umræddum byggðakvóta. Ég tók sérstaklega fram að eins og mál þetta lægi fyrir mér á grundvelli þeirra gagna sem ég hefði fengið til athugunar teldi ég fulla ástæðu til að hafa af því áhyggjur hvernig ráðuneytið hagaði stjórnsýslu sinni við undirbúning og töku ákvarðana um úthlutun byggðakvótans. Raunar væri það svo að þau atriði sem fyrirspurnir mínar beindust að tækju til ferils þessara mála í heild. Hafa yrði í huga að um væri að ræða ákvarðanir sem þegar hefðu verið teknar og að sá afli sem þar var heimilaður hefði að stórum hluta til verið veiddur. Ég teldi því miklu skipta um framhald þessa máls af minni hálfu hver yrðu viðbrögð sjávarútvegsráðuneytisins við þeirri skoðun minni að bæta þyrfti stjórnsýsluframkvæmd þessara mála þannig að hún samrýmdist framvegis lögum og stjórnsýslureglum. Það væri hins vegar ljóst að ég þyrfti að leysa úr kvörtunum þeirra einstaklinga og lögaðila sem hefðu leitað til mín og það yrði gert í sérstökum málum.

Ég tel rétt að taka það fram hér að af hálfu fulltrúa sjávarútvegsráðuneytisins kom m.a. fram á þessum fundum fullur vilji til að huga að breytingum á framkvæmd þessara mála og þá í samræmi við þau atriði sem fyrirspurnir mínar beindust að. Var svarbréf sjávarútvegsráðuneytisins sem mér var afhent 19. maí sl. í samræmi við það.

Ég legg á það áherslu að á grundvelli 2. málsliðar 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 85/2002 og 130/2002, var sjávarútvegsráðherra veitt heimild til að úthluta tilteknum fiskveiðiheimildum án þess að það væri afmarkað í lögunum með öðrum hætti en að úthlutunin ætti að vera „til stuðnings byggðarlögum sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi“. Ákvæðið felur þannig í sér að sjávarútvegsráðherra er heimilað að taka ákvörðun um skiptingu takmarkaðra gæða milli borgaranna á grundvelli lítt afmarkaðrar lagareglu. Sjávarútvegsráðuneytinu bárust 536 umsóknir um þessar veiðiheimildir samkvæmt skýringum þess til mín og er fjöldinn til marks um þá þýðingu sem umsækjendur töldu heimildirnar hafa fyrir sig og byggðarlög sín með tilliti til atvinnu og fjárhags þeirra. Af gögnum málsins virðist mega ráða að sjávarútvegsráðuneytið hafi fallist á 56 umsóknir auk þess að á þeim tíma var einhverjum hluta byggðakvótans óráðstafað.

Á síðustu árum og þá einkum á síðasta áratug hafa mótast og verið leiddar í lög ýmsar reglur sem stjórnsýslunni ber að fylgja við undirbúning og töku ákvarðana. Stærsta skrefið í því efni var stigið með lögfestingu stjórnsýslulaganna árið 1993. Þessar reglur hafa það ekki síst að markmiði að tryggja réttaröryggi borgaranna og treysta grundvöll þeirra ákvarðana sem stjórnvöldum er fengið vald til að taka. Umboðsmanni Alþingis er falið það hlutverk að hafa í umboði Alþingis eftirlit með því að þessum reglum sé fylgt af hálfu stjórnvalda.

Athugun mín á kvörtunum og öðrum erindum sem mér bárust í framhaldi af úthlutun sjávarútvegsráðuneytisins á umræddum byggðakvóta í desember sl. gaf til kynna að við úrlausn þessa verkefnis hefði skort verulega á að ráðuneytið hagaði málum í samræmi við þær kröfur sem leiða af áðurnefndum stjórnsýslureglum. Nú liggur það fyrir að ráðuneytið hefur í kjölfar fyrirspurnarbréfs míns fallist á að ástæða sé til að standa öðruvísi að málum komi til úthlutunar byggðakvóta hjá því síðar. Ég hef í störfum mínum sem umboðsmaður Alþingis lagt á það áherslu að sýni stjórnvöld vilja til þess að bæta úr því sem aflaga kann að hafa farið í stjórnsýsluframkvæmd þeirra sé rétt að þau fái tækifæri til þess og þá innan hæfilegs tíma. Gangi þau áform stjórnvalda hins vegar ekki eftir þarf umboðsmaður Alþingis að taka afstöðu til þess hvort tilefni sé til þess að taka málið upp að nýju. Hér þarf vitanlega að gera greinarmun á þeim málum þar sem borin hefur verið fram kvörtun við umboðsmann Alþingis og þeim málum sem hann tekur til athugunar að eigin frumkvæði. Komi í ljós að annmarkar hafi verið á þeim stjórnsýslugerningi sem kvörtunin beinist að lætur umboðsmaður Alþingis uppi álit sitt nema stjórnvöld hafi áður bætt úr annmarkanum gagnvart þeim sem bar fram kvörtunina.

Í bréfi þessu mun ég lýsa einstökum þáttum í hinu almenna fyrirspurnarbréfi mínu til yðar, dags. 3. apríl 2003, og svörum ráðuneytisins af því tilefni. Í lok hvers kafla mun ég gera grein fyrir viðbrögðum mínum í ljósi svara ráðuneytisins og þeirra upplýsinga og gagna sem mér bárust vegna athugunar minnar.

II.

1. Ákvæði 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða.

Í kafla I í hinu almenna fyrirspurnarbréfi mínu til yðar, dags. 3. apríl 2003, rakti ég 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sem úthlutun á byggðakvóta í desember 2002 byggði á, og óskaði eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort það teldi að það lagaákvæði fæli í sér nægjanlega lagaheimild fyrir ráðherra til að ákveða hvernig umræddum byggðakvóta skyldi skipt milli einstakra aðila og hvaða sjónarmið skyldu liggja þeirri skiptingu til grundvallar. Rakti ég að þessi fyrirspurn mín væri sett fram með tilliti til þess hvort hugsanlega kynni að vera tilefni til ábendingar af minni hálfu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um meinbugi á gildandi lögum.

Kafli I í fyrirspurnarbréfi mínu er svohljóðandi í heild sinni:

„Með lögum nr. 85/2002 samþykkti Alþingi að gera þá breytingu á 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 að bæta við ákvæði sem kveður á um að af þeim 12.000 lestum sem ráðherra hefur til ráðstöfunar skv. 1. málslið sé honum heimilt, að höfðu samráði við Byggðastofnun, að ráðstafa allt að 1.500 lestum af óslægðum botnfiski í þorskígildum talið til stuðnings byggðarlögum sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Samhliða var þeirri reglu 2. mgr. að ráðherra skyldi árlega ákveða með reglugerð ráðstöfun umræddra 12.000 lesta þannig að þær nýttust útgerðum þeirra skipa sem fyrir mestri skerðingu hafa orðið breytt og hljóðar hún nú svo: „Ráðherra skal í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimilda skv. 1. mgr. og kveða þar á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar.“

Í samræmi við þetta er ráðherra í senn falið að ákveða til hvaða byggðarlaga þessum aflaheimildum skuli ráðstafað og kveða á um hvernig þeim skuli úthlutað til þeirra aðila sem fá leyfi til að veiða þennan afla. Í lokaákvæði 2. málsliðar 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 er afmarkað að umræddum aflaheimildum skuli ráðstafað til stuðnings byggðarlögum sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Ég lít svo á að þarna hafi löggjafinn falið sjávarútvegsráðherra vald til að meta og taka afstöðu til þess á hvaða grundvelli og til hvaða byggða eigi að ráðstafa þeim aflaheimildum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, ef þessi heimild er nýtt. Með tilliti til réttarframkvæmdar tel ég ekki ástæðu til að beina sjónum mínum að framangreindu framsali valds til ráðherra til að ákveða skiptingu umræddra aflaheimilda milli byggðarlaga. Ég hef hins vegar staðnæmst nokkuð við það hvort ákvæði 2. málsliðar 1. mgr., sbr. 2. mgr., 9. gr. laga nr. 38/1990 hafi að geyma fullnægjandi lagagrundvöll þegar kemur að ákvörðun um hvaða einstaklingar og fyrirtæki eigi að fá leyfi til að nýta þær aflaheimildir sem koma í hlut hvers byggðarlags. Ég hef þá meðal annars í huga þær almennu takmarkanir sem taldar eru vera á framsali valds af hálfu löggjafans. Einnig kann hér að vera ástæða til þess að líta til þeirrar aðstöðu sem atvinnufrelsi og atvinnuréttindum þeirra sem stunda fiskveiðar er almennt búin með öðrum ákvörðunum löggjafans. Sá sem hyggst stunda fiskveiðar í atvinnuskyni þarf að hafa veiðileyfi og til veiða á þeim tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af, þarf skip viðkomandi að hafa aflahlutdeild eða aðrar sérstakar heimildir sem mælt er fyrir um í lögum. Niðurstaðan um hverjum er úthlutað hinum sérstöku aflaheimildum sem ráðstafað er sem byggðakvóta, sbr. 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, hefur því áhrif á möguleika eigenda fiskiskipa til að nýta atvinnutæki sín og þá um leið aflahæfi þeirra. Ég tel rétt að rifja hér upp eftirfarandi ummæli í dómi Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000:

„Af orðalagi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 verður ráðið að ákvörðun heildarafla skuli miðast við hámarksafrakstur nytjastofna eftir því, sem frekast liggur fyrir um ástand þeirra hverju sinni. Þessi skilningur fær stoð í athugasemdum við frumvarp, sem varð að lögum nr. 38/1990, og samræmist einnig þeim markmiðum, sem er lýst í 1. gr. laganna og 1. gr. laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar. Felur 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 samkvæmt þessu í sér nægilega afmarkaða viðmiðun um hvernig takmörkunum ráðherra á leyfilegum heildarafla á hverju fiskveiðiári skuli hagað. Þá hafa lög nr. 38/1990 að geyma ákveðnar reglur um hvernig skipta eigi leyfðum heildarafla, og er skiptingin ekki á valdi ráðherra. Verður ekki fallist á að með umræddu ákvæði hafi ráðherra verið falið svo óheft ákvörðunarvald um takmarkanir heildarafla að brjóti gegn áskilnaði 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar um að atvinnufrelsi verði aðeins settar skorður með lögum.“

Lestur á 2. málslið 1. mgr. 9. gr., sbr. 2. mgr. sömu gr., og samanburður við ofangreind ummæli í dómi Hæstaréttar vekur upp það álitaefni hvort vald ráðherra til að ráðstafa umræddum byggðakvóta sé of rúmt og hvort afmörkun ákvæðisins á þeim viðmiðunum sem honum ber að fylgja við úthlutun aflaheimildanna sé nægileg eða hvort ráðherra sé þarna falið svo óheft ákvörðunarvald að fari í bága við þann lagaáskilnað sem leiddur verður af 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og meginreglunni um lögbundna stjórnsýslu.

Með hliðsjón af framangreindu hef ég ákveðið að óska eftir að ráðuneyti yðar skýri viðhorf sitt til þess hvort ákvæði 2. málsliðar 1. mgr., sbr. 2. mgr., 9. gr. laga nr. 38/1990 feli í sér nægjanlega lagaheimild fyrir ráðherra til að ákveða hvernig umræddum byggðakvóta skuli skipt milli einstakra aðila og hvaða sjónarmið skuli liggja þeirri skiptingu til grundvallar. Ég tek það fram að þessi fyrirspurn mín er sett fram með tilliti til þess hvort hugsanlega kann að vera tilefni til ábendingar af minni hálfu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um meinbugi á gildandi lögum.

Ég tel rétt að taka fram að sjónarmið áþekk þeim sem ég hef hér lýst kunna einnig að eiga við um fleiri ákvæði laga nr. 38/1990 sem fela í sér fyrirmæli um skiptingu veiðiheimilda milli útgerðaraðila fiskiskipa án þess að grundvöllur þeirrar skiptingar sé skýrt markaður í lögunum, svo sem úthlutun á grundvelli veiðireynslu. Ég hef á þessu stigi ákveðið að beina aðeins sjónum mínum að áðurnefndu ákvæði 9. gr. laganna.“

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 19. maí sl., segir eftirfarandi um framangreind atriði í fyrirspurnarbréfi mínu:

„Í kafla I. í erindinu er því velt upp hvort ákvæði 2. málsl. 1. mgr., sbr. 2. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða hafi að geyma fullnægjandi lagagrundvöll þegar kemur að ákvörðun um hvaða einstaklingar og fyrirtæki eigi að fá leyfi til að nýta þær heimildir sem koma í hlut hvers byggðarlags. Umrætt ákvæði er svohljóðandi:

„Af þeim 12.000 lestum sem ráðherra hefur til ráðstöfunar skv. 1. málsl. er ráðherra heimilt, að höfðu samráði við Byggðastofnun, að ráðstafa allt að 1.500 lestum af óslægðum botnfiski í þorskígildum talið til stuðnings byggðarlögum sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi.

Ráðherra skal í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimilda skv. 1. mgr, og kveða þar á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar.“

Hugsanlegar ástæður þess að lagagrundvöllur sé ekki fullnægjandi eru samkvæmt erindinu tvær. Annars vegar eru nefndar þær almennu takmarkanir sem taldar eru vera á framsali valds af hálfu löggjafans og hins vegar er litið til þeirrar aðstöðu sem atvinnufrelsi og atvinnuréttindi þeirra sem stunda fiskveiðar er almennt búin með öðrum ákvörðunum löggjafans.

Í erindinu segir að samanburður umræddrar lagagreinar og tiltekinna ummæla í Vatneyrardómi Hæstaréttar [...] veki upp það álitaefni hvort vald ráðherra til að ráðstafa umræddum byggðakvóta sé of rúmt og hvort afmörkun ákvæðisins varðandi þau viðmið sem honum ber að fylgja við úthlutun aflaheimilda sé nægileg eða hvort ráðherra sé þarna falið svo óheft ákvörðunarvald að fari í bága við þann lagaáskilnað sem leiddur verður af 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar (atvinnufrelsisákvæðið) og meginreglu um lögbundna stjórnsýslu.

Er þess óskað að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvort ákvæðið feli í sér nægilega lagaheimild fyrir ráðherra til að ákveða hvernig umræddum byggðakvóta skuli skipt milli einstakra aðila og hvaða sjónarmið skuli liggja þeirri skiptingu til grundvallar. Fyrirspurnin er sett fram með tilliti til þess hvort meinbugir kunni að vera á löggjöfinni. Umboðsmaður tekur fram að áþekk sjónarmið kunni að eiga við um fleiri ákvæði laga um stjórn fiskveiða.

Ráðuneytið hefur áður fengið erindi frá umboðsmanni þar sem óskað er viðhorfa um stjórnskipulegt gildi tiltekinna lagaákvæða á verksviði ráðuneytisins. Voru þar til umræðu röksemdir og forsendur fyrir þeirri tilhögun sem mælt er fyrir um í lögum nr. 24/1986 og reglugerð nr. 157/1998, að greiðslur gangi til hlutaðeigandi hagsmunasamtaka útvegsmanna og sjómanna og hvort lögin og reglugerðin feli í sér skyldu til aðildar að félagi með þeim hætti sem greinir í 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Var þar óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort tilhögun samkvæmt framangreindum lögum og reglugerð, samræmist alþjóðlegum mannréttindasáttmálum sem Ísland hefur gerst aðili að. Svar ráðuneytisins í þessu máli var að vissulega væri um mjög áleitnar og umhugsunarverðar spurningar að ræða af hálfu umboðsmanns. Hins vegar yrði ekki séð að það sé á færi ráðuneytisins að meta stjórnskipulegt gildi laga sem sett eru af löggjafarvaldinu. Telur ráðuneytið að sama skapi hvað þetta mál varðar að það falli að meginstefnu utan hlutverks Stjórnarráðsins að endurskoða að eigin frumkvæði mat löggjafans á því hvort framsal Alþingis til ráðherra sé innan stjórnskipulega heimilla marka, a.m.k. þegar framsal er ekki augljóslega utan marka þess sem almennt er viðurkennt að stjórnarskráin heimili.

Engu að síður vill ráðuneytið að eftirfarandi komi fram við athugun málsins. Almennt er gengið út frá því að hinum almenna löggjafa sé óheimilt að fela stjórnvöldum, þ.á m. ráðherrum, óhefta ákvörðun um hvernig skerða eigi stjórnskipulega vernduð réttindi borgaranna, t.d. eigna- og atvinnuréttindi, atvinnufrelsi, eða persónufrelsi. Er þá talið að í settum lögum verði að koma fram meginreglur, þar sem fram koma takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem nauðsynleg þykir. (Sjá t.d. dóm Hæstaréttar í dómasafni 1996, bls. 2956 [Samherji] og dóm 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000 [Stjörnugrís hf.]). Dómur Hæstaréttar 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000, svokölluðu Vatneyrarmáli, sem umboðsmaður vísar til, er í samræmi við þessi viðhorf.

Í tengslum við reglugerð nr. 909/2002 ber fyrst að hafa í huga að reglugerðin felur ekki í sér skerðingar á eigna- eða atvinnuréttindum heldur reglur um úthlutun slíkra réttinda. Þar sem VII. kafli stjórnarskrárinnar áskilur ekki sett lög til slíkra aðgerða (þ.e. veitingu réttinda andstætt skerðingu þeirra) má færa rök að því að löggjafinn hafi nokkuð ríkara svigrúm til að fela stjórnvöldum vald til að setja reglur um efni sem þessi. Allt að einu er ljóst að löggjafinn getur ekki veitt stjórnvöldum óheft vald við úthlutun verðmæta sem þessara og nægir í því efni að vísa til 2. gr. stjórnarskrárinnar.

Yfirlýstur tilgangur heimildar ráðherra samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 er að styðja við byggðarlög sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Í samræmi við þennan tilgang ber ráðherra að hafa samráð við Byggðastofnun áður en hann ráðstafar umræddum aflaheimildum. Að virtum þessum tilgangi er vart hægt að fallast á að ráðherra sé falið óheft vald til að kveða á um ráðstöfun heimildanna. Þvert á móti eru hendur hans bundnar af markmiði laganna. Aðstaðan virðist því að þessu leyti vera nokkuð sambærileg því sem greinir í þeim forsendum Hæstaréttar í máli nr. 12/2000 (Vatneyrarmáli) sem umboðsmaður vísar til í bréfi sínu. Þar var markmið laga nr. 38/1990 um að ákvörðun heildarafla skyldi miðast við hámarksafrakstur nytjastofna, eftir því sem frekast lægi fyrir um ástand þeirra hverju sinni, talið fela í sér nægjanlega afmarkaða viðmiðun um hvernig ráðherra skyldi haga ákvörðun sinni, enda þótt ráðherra væri óbundinn við ákvörðun sína samkvæmt orðanna hljóðan.

Samkvæmt framangreindu má færa að því rök að 2. málsliður 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 feli í sér nægilegt skýrt efnislegt viðmið við ráðstöfun umræddra aflaheimilda með hliðsjón af því að þau markmið sem ráðherra á að leitast við að ná eru skýr. Er löggjafanum heimilt að framselja ráðherra vald til að ákveða hvernig ná skuli þessum með nánari reglum eða ákvörðunum, eins og meðal annars kemur fram í dómi Hæstaréttar í máli nr. 12/2000. (Sjá einnig til hliðsjónar grein Páls Hreinssonar, Lagaáskilnaðarregla atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar, Líndæla, Reykjavík 2001).

Þá spurningu má lesa úr erindi umboðsmanns hvort ráðherra hafi haft nægilega lagaheimild til skiptingar byggðakvóta á milli einstakra aðila. Í upphafi verður að gera þá athugasemd að ekki kemur til greina að ráðherra feli öðrum stjórnvöldum, t.d. sveitarstjórnum, að ráðstafa þeim aflaheimildum sem honum er falið að gera með 2. málslið l. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990. Slík ákvörðun ráðherra myndi fela í sér svokallað ytra framsal stjórnvalds, þ.e. framsal valds til stjórnsýsluaðila sem væru með engum hætti undir ráðherra settir. Til að slíkt framsal megi fara fram þarf ótvíræða heimild í settum lögum. Slíka heimild er ekki að finna í 2. málslið 1. mgr. 9. gr., sbr. 2. mgr., laga nr. 38/1990 og var ráðherra sjálfum því lagalega skylt að ráðstafa umræddum heimildum, ef þeim átti að ráðstafa á annað borð. Ef talið yrði (þrátt fyrir þau rök sem rædd eru undir 2. tölulið hér að framan) að 2. málsliður 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 sé svo óafmarkaður að hann veiti ekki ráðherra heimild til ráðstöfunar til einstakra aðila yrði því óhjákvæmilega að telja heimildina stjórnskipulega ógilda, þ.e. að engum væri heimilt að kveða á um ráðstöfun umræddra aflaheimilda til einstakra aðila.

Í annan stað ber að gæta þess að meginregla laga nr. 38/1990 er sú að aflaheimildum (eða veiðiheimildum) skal úthlutað til einstakra skipa, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Í samræmi við þessa meginreglu er eðlilegt að skýra orð 2. málsliðar 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 („... að ráðstafa allt að 1.500 lestum af óslægðum botnfiski í þorskígildum talið til stuðnings byggðarlögum ...“) á þá leið að ráðherra skuli taka afstöðu til úthlutunar aflaheimilda til einstakra aðila (þ.e. skipa).

Í þriðja lagi má hér vísa til athugasemda við 4. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 85/2002 (127. löggjafarþing, þskj. 882, 562. mál), en þar segir að ráðherra sé heimilað að ráðstafa umræddum aflaheimildum „til skipa“.

Samkvæmt framangreindu verður 2. málsliður 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 vart skýrður með öðrum hætti en að ráðherra sé falið að ráðstafa aflaheimildum til einstakra skipa eða kveða á um reglur sem fela í sér í grundvöll fyrir slíka ráðstöfun.

Eins og áður greinir er yfirlýstur tilgangur heimildar ráðherra samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 að styðja við byggðarlög sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Við ráðstöfun aflaheimilda bar ráðherra að leitast við að ná þessu markmiði laganna auk þess að gæta annarra lögmætra sjónarmiða svo sem jafnræðis og meðalhófs. Samkvæmt þessu leit ráðuneytið svo á að 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 um það hvaða sjónarmið ættu að ráða ferðinni við alla ráðstöfun umræddra aflaheimilda, hvort heldur er skiptingu þeirra á milli svæða eða úthlutun til einstakra aðila innan þessara svæða.

Ljóst er að ráðherra er falið nokkurt mat um ráðstöfun umræddra aflaheimilda með því að hið efnislega viðmið 2. málsliðar l. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 („... að styðja við byggðarlög sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi ...“) er almennt orðað. Frá lagapólitísku sjónarhorni mætti e.t.v. gagnrýna að þetta svigrúm ráðherra sé of rúmt. Frá sama sjónarhorni má hins vegar einnig ræða ókosti þess að leitast við að lögbinda til hins ýtrasta beitingu heimildar sem þessarar, enda eru þau tilvik sem upp kunna að koma fjölbreytt og að verulegu leyti ófyrirsjáanleg. (Til hliðsjónar má hér vísa til greinar Skúla Magnússonar, Grunnreglur stjórnsýsluréttar og siðferði, Tímarit lögfræðinga, 2. hefti 2001, bls. 107, sjá einkum bls. 107-125).

Samkvæmt framangreindu var skilningur ráðuneytisins sá að ráðherra bæri við ráðstöfun aflaheimilda að líta til þess markmiðs 2. málsliðs 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 að styðja við byggðarlög sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi auk þess að líta til annarra lögmætra sjónarmiða. Þessi almennu viðhorf ættu hvort heldur við afstöðu ráðherra til skiptingar byggðakvóta á milli einstakra svæða eða til ráðstöfunar til einstakra aðila.

Ráðuneytið fellst hins vegar á það með umboðsmanni að markmið laganna er almennt orðað og gefur ráðherra víðtækt svigrúm til mats. Telur ráðuneytið því ástæðu til að athuga hvort leggja beri til við Alþingi að umrætt ákvæði verði endurskoðað til að koma til móts við sjónarmið og athugasemdir umboðsmanns.“

Eins og rakið er í tilvitnuðu fyrirspurnarbréfi mínu til sjávarútvegsráðherra, dags. 3. apríl 2003, lít ég svo á að með 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, hafi löggjafinn falið sjávarútvegsráðherra vald til að meta og taka afstöðu til þess á hvaða grundvelli og til hvaða byggða eigi að ráðstafa þeim aflaheimildum sem tilgreindar eru í ákvæðinu ef heimildin er á annað borð nýtt. Lagaheimildin gerir ráð fyrir a.m.k. tvíþættu ferli. Annars vegar ákvörðun ráðherra um það til hvaða byggðarlaga umræddar aflaheimildir eiga að renna og hins vegar úthlutun ráðherra á þeim kvóta sem kemur í hlut byggðarlags til einstakra útgerðaraðila innan þess. Eins og ég tek fram í fyrirspurnarbréfi mínu er ekki tilefni til þess af minni hálfu að fjalla nánar um fyrrnefnda þáttinn í ferlinu. Í bréfi mínu rek ég hins vegar þau sjónarmið og úrlausnir úr réttarframkvæmd sem ég tel að leiði til þess að til staðar sé a.m.k. álitamál um hvort vald ráðherra til að ráðstafa nefndum byggðakvóta innan hvers byggðarlags samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 sé of rúmt og þá hvort afmörkun lagareglunnar á þeim viðmiðunum sem honum ber að fylgja við slíka úthlutun aflaheimildanna sé nægileg m.a. að virtri lagaáskilnaðarreglu 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og meginreglunni um lögbundna stjórnsýslu.

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 19. maí 2003, er því lýst að ráðuneytið fallist á það að „markmið laganna [sé] almennt orðað og [gefi] ráðherra víðtækt svigrúm til mats“. Því telji ráðuneytið ástæðu til að athuga hvort leggja beri til við Alþingi að umrætt ákvæði 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, verði endurskoðað til að koma til móts við þau sjónarmið og athugasemdir sem settar hafa verið fram af minni hálfu í fyrirspurnarbréfi mínu og á fundum mínum með fulltrúum ráðuneytisins. Í ljósi þessarar afstöðu ráðuneytis yðar tel ég að svo stöddu ekki tilefni til þess að ég aðhafist frekar vegna framangreinds atriðis. Mun ég hins vegar fylgjast með framvindu þessa máls hjá ráðuneytinu og taka eftir atvikum ákvarðanir um viðbrögð af minni hálfu ef tilefni verður til.

Ég tel í þessu sambandi rétt að minna loks á það sem fram kemur í niðurlagi kafla I í fyrirspurnarbréfi mínu um að sjónarmið áþekk þeim sem lýst hefur verið hér að framan í tengslum við ákvæði 9. gr. laga nr. 38/1990 kunni jafnframt að eiga við um fleiri ákvæði þeirra laga sem fela í sér fyrirmæli um skiptingu veiðiheimilda milli útgerðaraðila fiskiskipa án þess að grundvöllur þeirrar skiptingar sé skýrt markaður í lögunum svo sem úthlutun á grundvelli veiðireynslu.

2. Efni reglugerðar nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða.

Í kafla II í hinu almenna fyrirspurnarbréfi mínu til yðar, dags. 3. apríl 2003, er rakið efni reglugerðar nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða, sem ráðherra setti á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Þá er í bréfinu einkum óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig reglugerð nr. 909/2002 hafi fullnægt því skilyrði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 að þar væri kveðið „á um ráðstöfun“ umræddra aflaheimilda.

Kafli II í fyrirspurnarbréfi mínu er svohljóðandi í heild sinni:

„Því hefur verið lýst hér að framan að í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 segir að ráðherra skuli í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimilda skv. 1. mgr. greinarinnar. Hinn 19. desember 2002 gaf sjávarútvegsráðherra út reglugerð nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða. Í reglugerðinni er farin sú leið að í 1. gr. hennar er tilgreind skipting 2000 lesta milli ákveðinna landsvæða og tiltekið í hvaða tegundum umræddu magni skuli úthlutað. Síðan segir í 2. gr.:

„Ráðherra úthlutar aflaheimildum samkvæmt 1. gr. til einstakra aðila á grundvelli umsókna um aflaheimildir sem borist höfðu ráðuneytinu eigi síðar en 16. desember 2002 eða verið póstlagðar fyrir þann tíma. Við mat á umsóknum skal ráðherra m.a. líta til eftirfarandi atriða:

1. Stöðu og horfa í einstökum byggðarlögum með tilliti til þróunar veiða og vinnslu.

2. Hvort telja megi líklegt, m.a. miðað við þær áætlanir sem fram koma í umsókn um aflaheimildir, að úthlutunin styrki sjávarbyggð til lengri tíma.

3. Hvort um sé að ræða samstarfsaðila í veiðum og vinnslu innan byggða eða landsvæða.

4. Hvort aðrar sértækar aðgerðir hafa verið gerðar til styrkingar viðkomandi sjávarbyggðum.

5. Rökstuðnings sem fram kemur í umsókn.“

Hvorki í þessu ákvæði reglugerðarinnar né öðrum ákvæðum hennar eru tilgreind bein skilyrði sem umsækjendur þurfa að uppfylla til að koma til greina við úthlutun eða skýrt hverjar þurfi að vera aðstæður þeirra svo fallist verði á umsókn. Þegar löggjafinn fer þá leið að fela ráðherra að kveða á um nánari útfærslu eða ráðstöfun réttinda með reglugerð, og slíkt verður talið heimilt, verður almennt að ganga út frá því að þar þurfi að koma fram nauðsynlegar efnisreglur til þess að þeir sem í hlut eiga geti af efni reglugerðarinnar ráðið með hvaða hætti ráðherra hefur ákveðið að beita heimild sinni. Ég fæ ekki séð að jafnvel þótt reglugerðin hefði verið birt áður en umsóknarfrestur rann út hefðu hugsanlegir umsækjendur um þennan byggðakvóta getað af lestri reglugerðarinnar gert sér grein fyrir hvaða skilyrði þeir þurftu að uppfylla til að geta komið til greina við úthlutunina. Í 2. gr. reglugerðarinnar var því aðeins lýst að við mat á umsóknum skyldi ráðherra meðal annars líta til 5 tilgreindra atriða sem þó fólu einungis í sér sjónarmið sem kæmu inn í mat á umsóknum.

Í samræmi við framangreint óska ég eftir að ráðuneyti yðar skýri viðhorf sitt til þess hvort og þá hvernig reglugerð nr. 909/2002 hafi fullnægt því skilyrði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 að þar væri kveðið „á um ráðstöfun“ umræddra aflaheimilda. Með sama hætti óska ég eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvort og þá hvernig reglugerð þessi uppfylli almennt þær kröfur sem gerðar eru um skýrleika réttarheimilda og þá með tilliti til þess að þeir aðilar sem í hlut eiga geti af lestri reglugerðarinnar gert sér grein fyrir þeim efnisreglum sem hún hefur að geyma og kunna að hafa þýðingu í tilviki þeirra.“

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 19. maí sl., segir eftirfarandi um framangreind atriði í fyrirspurnarbréfi mínu:

„Í kafla II. í erindinu er fjallað um þau ákvæði reglugerðar nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða, er varða skilyrði sem umsækjendur þurftu að uppfylla til að koma til greina við úthlutunina og hverjar aðstæður þeirra þurftu að vera til að fallist yrði á umsóknina.

[...]

Ráðuneytið telur að hér beri fyrst að athuga að 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 verður ekki skýrð á þá leið að ráðherra úthluti einstökum aðilum aflaheimildum með reglugerð. Ráðstöfun aflaheimilda til einstakra aðila er stjórnvaldsákvörðun sem er ekki rétt að gera í formi reglugerðar. Ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 verður því að skýra á þá leið að ráðherra sé ætlað að setja almenn fyrirmæli um hvernig standa eigi að ráðstöfun, t.d. með tilliti til formsatriða umsóknar, málsmeðferðar og afgreiðslu.

Eins og áður segir kemur fram í 2. málslið l. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 það efnislega viðmið við ráðstöfun aflaheimilda að styðja við byggðarlög sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Samkvæmt þessu kom megin efnisregla um ráðstöfunar umræddra aflaheimilda þegar fram í settum lögum. Var það því mat ráðuneytisins að ráðherra gæti aðeins sett efnisreglur um ráðstöfun byggðakvóta í reglugerð að þær teldust málefnaleg útfærsla á þessu efnislega viðmiði laganna, enda teldist hann að öðrum kosti kominn út fyrir valdheimildir sínar. Í samræmi við þetta er tiltekið í 2. gr. reglugerðar nr. 909/2002 hvaða atriði hafi þýðingu fyrir mat á umsóknum.

Frá lagapólitísku sjónarhorni má finna að því að 2. gr. reglugerðar nr. 909/2002 feli e.t.v. ekki í sér nægjanlega fastmótuð eða skýr viðmið um ráðstöfun aflaheimilda. Í þessu sambandi má í fyrsta lagi benda á að óæskilegt getur verið að ráðherra bindi hendur sínar of mikið fyrirfram með ósveigjanlegum reglum án þess að fyrir liggi hvers eðlis þau tilvik eru sem fjalla þarf um. Með öðrum orðum getur of mikil áhersla á skýrleika komið niður á þeim hagsmunum sem vilji löggjafans stendur til að vernda með umræddri heimild. Eru t.d. ýmsir annmarkar á því að einskorða úthlutun við ákveðnar stærðir eða tegundir skipa. Í annan stað er ljóst að þótt slík „fastskorðuð“ viðmið væru sett fram í reglugerð sem þessari væri aldrei komist hjá einhverju mati ráðherra í einstökum tilvikum.

Samkvæmt framangreindu verður ekki séð að ráðherra hafi brotið gegn 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 með setningu reglugerðar nr. 909/2002. Í reglugerðinni er í fyrsta lagi kveðið á um formsatriði umsóknar, málsmeðferðar og úthlutunar. Þá eru sett fram nokkuð nánari efnisleg viðmið fyrir mat á umsóknum að ákveðnu marki.

Ráðuneytið fellst hins vegar á það með umboðsmanni að hin efnislegu viðmið reglugerðarinnar hefðu mátt vera skýrari og gefa gleggri mynd af útfærslu ráðherra þannig að þeir sem í hlut áttu hefðu betur getað af efni reglugerðarinnar ráðið með hvaða hætti ráðherra hafði ákveðið að beita heimild sinni. Mun ráðuneytið því skoða með hvaða hætti slíkar reglur verði útfærðar þannig að betur samrýmist þeim sjónarmiðum sem fram koma í erindi umboðsmanns.“

Samkvæmt ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, skal ráðherra í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt 1. mgr. 9. gr. og kveða þar á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar. Í reglugerð nr. 909/2002 eru ekki tilgreind bein skilyrði sem umsækjendur þurfa að uppfylla til að koma til greina við úthlutun. Það er afstaða ráðuneytisins að „hin efnislegu viðmið reglugerðarinnar hefðu mátt vera skýrari og gefa gleggri mynd af útfærslu ráðherra þannig að þeir sem í hlut áttu hefðu betur getað af efni reglugerðarinnar ráðið með hvaða hætti ráðherra hafði ákveðið að beita heimild sinni“. Þá er því lýst í svarbréfi ráðuneytisins að það muni skoða með hvaða hætti gerðar verði breytingar á efni reglna um úthlutun byggðakvóta á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990. Í ljósi þessa tel ég ekki ástæðu til að fjalla hér nánar um það hvort og þá með hvaða hætti á skorti að reglugerð nr. 909/2002 samrýmdist þeim kröfum sem leiddi af nefndri 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 eða eftir atvikum almennum kröfum um skýrleika almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Ég tek fram að ég mun hins vegar fylgjast með framvindu þessa máls hjá sjávarútvegsráðuneytinu og taka, ef tilefni verður til, ákvarðanir um frekari viðbrögð af minni hálfu.

3. Skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta.

Í kafla III í hinu almenna fyrirspurnarbréfi mínu til yðar, dags. 3. apríl 2002, óskaði ég með eftirfarandi hætti eftir nánari upplýsingum frá ráðuneytinu um þau skilyrði sem lögð voru til grundvallar við mat á einstaka umsóknum, m.a. í ljósi þeirra viðmiðunarsjónarmiða sem fram komu í 2. gr. reglugerðar nr. 909/2002:

„Með tilliti til þess hvernig ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 909/2002 er orðað óska ég eftir að ráðuneytið skýri nánar hvað hafi verið lagt til grundvallar við mat á umsóknum um aflaheimildir þær sem til úthlutunar voru og hvort ráðuneytið hafi sett tiltekin skilyrði fyrir því að umsækjandi kæmi til greina við úthlutunina og ef svo var hver þau skilyrði hafi verið. Til dæmis óska ég upplýsinga um þær kröfur sem gerðar voru til forms á samstarfi og upplýsinga um hugsanlega samstarfsaðila, sbr. 3. tl. 2. gr.

Í viðtali við Morgunblaðið í kjölfar úthlutunarinnar er haft eftir sjávarútvegsráðherra að við mat á umsóknum hafi allar einstakar útgerðir verið kannaðar og þær útgerðir sem hafi leigt frá sér kvóta í miklu magni verið útilokaðar frá úthlutun. Sé þarna rétt haft eftir óska ég eftir að þetta verði skýrt nánar og það hvaða viðmiðanir ráðuneytið hafi sett í þessu efni. Þá óska ég eftir að ráðuneytið skýri hvernig það samrýmist reglu 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 um að ráðherra skuli í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimildanna, að slíkt skilyrði komi ekki fram í reglugerð. Jafnframt óska ég eftir upplýsingum um hvernig umsækjendur gátu af lestri auglýsingar og annarra gagna fyrirfram gert sér grein fyrir því að þetta atriði útilokaði þá frá úthlutun og þá meðal annars með hliðsjón af því að lög hafa heimilað framsal aflaheimilda og að slíkar ráðstafanir kunni að hafa verið viðbrögð útgerðaraðila við tímabundnum aðstæðum og samsetningu afla og aflaheimilda.

Vegna ákvæðis 2. málsliðar 3. gr. reglugerðarinnar óska ég eftir upplýsingum um hvort í þessu ákvæði hafi falist að heimilt væri að úthluta umræddum aflaheimildum til umsækjanda sem ekki óskaði eftir aflaheimildum á ákveðið fiskiskip. Ef svo er óska ég eftir upplýsingum um hvernig slíkt hafi samrýmst hinum almennu reglum sem fram koma í lögum nr. 38/1990, sbr. 4. gr. og 2. mgr. 7. gr.“

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 19. maí sl., segir eftirfarandi um framangreind atriði í fyrirspurnarbréfi mínu:

„Í kafla III. í erindi Umboðsmanns Alþingis er óskað eftir nánari skýringum á því hvort rétt sé haft eftir sjávarútvegsráðherra að við mat á umsóknum hafi allar einstakar útgerðir verið kannaðar og þær útgerðir sem hafi leigt frá sér kvóta í miklu magni verið útilokaðar frá úthlutun. Þess er óskað að þetta verði skýrt nánar og einnig hvaða viðmiðanir ráðuneytið hafi sett í þessu efni.

Þá er óskað skýringa á því hvort það samrýmist reglu 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 um að ráðherra skuli í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimildanna, að slíkt skilyrði komi ekki fram í reglugerð. Jafnframt óskar umboðsmaður upplýsinga um það hvernig umsækjendur hafi getað gert sér grein fyrir að þetta atriði útilokaði þá frá úthlutun og þá meðal annars með hliðsjón af því að lög hafi heimilað framsal aflaheimilda og að slíkar ráðstafanir kunni að hafa verið viðbrögð útgerðaraðila við tímabundnum aðstæðum og samsetningu afla og aflaheimilda.

Vinnu í ráðuneytinu hvað þetta atriði varðar var þannig háttað að eftir að umsóknir bárust ráðuneytinu var óskað upplýsinga frá Fiskistofu um breytingar á aflaheimildum viðkomandi umsækjanda síðustu fiskveiðiár. Einnig er óskað upplýsinga um hvort þessir umsækjendur hefðu áður hlotið sérstakar úthlutanir. Er upplýsingar þessar höfðu borist var farið yfir þær í ráðuneytinu áður en ákvörðun var tekin um einstakar úthlutanir.

Við úthlutun byggðakvótans var afstaða ráðuneytisins sú að þessi viðmið, t.d. að þær útgerðir sem leigt hafa frá sér kvóta í miklu magni séu útilokaðar, samrýmist hinu lögmæta sjónarmiði um að styrkja ákveðin byggðarlög sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Var þannig talið ljóst að úthlutun aflaheimilda til aðila sem nýtir ekki sjálfur þessar aflaheimildir nýtist byggðarlögum aðeins á tilviljunarkenndan hátt og þjónar þannig ekki markmiði 2. málsliðar 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990.

Framangreint skilyrði verður samkvæmt þessu að teljast í samræmi við 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 og felast einnig að vissu marki í 3. tölulið 3. gr. reglugerðar nr. 909/2002. Þótt skilyrðið hafi ekki berlega komið fram í umræddri reglugerð telur ráðuneytið að um sé að ræða lögmætt sjónarmið sem rétt er að taka tillit til við töku þeirra stjórnvaldsákvarðana sem hér um ræðir. Hvorki er skylt né mögulegt að birta öll viðmið eða skilyrði sem þessi í stjórnvaldsfyrirmælum enda þótt slíkt kunni e.t.v. að teljast æskilegt frá lagapólitísku sjónarhorni. Með vísan til þess sem segir hér að framan um frjálst mat stjórnvalda er því til að svara að úthlutunin er matskennd stjórnvaldsákvörðun og það er aldrei hægt að setja fram tæmandi skilyrði fyrir slíkum ákvörðunum.

Meginmarkmið úthlutunarinnar var að styrkja byggð og efla atvinnustarfsemi í sjávarbyggðum. Í auglýsingunni kom fram að litið yrði til þess hvort telja mætti líklegt miðað við þær áætlanir sem fram kæmu í umsóknum að úthlutunin styrkti byggðina eða landsvæðið til lengri tíma. Sambærilegt viðmið er í 2. tl. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar 909/2002. Af þessu ákvæði taldi ráðuneytið að það mætti vera ljóst að þeir útgerðarmenn sem leigt höfðu aflaheimildir frá sér gætu átt það á hættu að ekki yrði talið öruggt að úthlutun aflaheimilda til þeirra myndi styrkja stöðu viðkomandi byggðarlags.

Hefði ráðuneytið farið þá leið að útlista enn frekar hvaða viðmið yrðu lögð til grundvallar við úthlutunina hefði það hugsanlega getað leitt til niðurstöðu sem ekki samræmdist þeim grundvallarmarkmiðum sem að var stefnt og koma fram í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, að styðja við þau byggðarlög sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Af þeim sökum var eins og getur um hér að framan valin sú leið að tilgreina einungis þau grundvallarviðmið sem skiptu máli við úthlutunina. Þá verður að árétta að þetta viðmið var ekki fortakslaust skilyrði fyrir úthlutun og af þeim sökum var hægt að taka tillit til þess ef þannig háttaði til að útgerðaraðili hafi verið að bregðast við tímabundnum aðstæðum eða samsetningu afla og aflaheimilda. Þannig var til þess litið að ef útgerðaraðili hafði framselt aflaheimildir í einni tegund en keypt þær aftur í annarri tegund þá höfðu slíkar breytingar engin áhrif á möguleika umsækjenda við úthlutunina.

Það sama gildir hér og varðandi þá afstöðu ráðuneytisins sem að ofan greinir þess efnis að fallast á að það með umboðsmanni að hin efnislegu viðmið reglugerðarinnar hefðu mátt vera skýrari og gefa gleggri mynd af útfærslu ráðherra þannig að þeir sem í hlut áttu hefðu betur getað af efni reglugerðarinnar ráðið með hvaða hætti ráðherra hafði ákveðið að beita heimild sinni. Því telur ráðuneytið að gleggra hefði verið ef ofangreint skilyrði hefði verið útlistað og skilgreint í reglugerðinni.“

Eins og rakið er í fyrirspurnarbréfi mínu, dags. 3. apríl 2003, hafði ég orðið þess var í störfum mínum að það var látið hafa áhrif við umrædda úthlutun hvort þeir sem sóttu um hefðu leigt frá sér kvóta. Þær útgerðir sem það höfðu gert voru almennt útilokaðar frá úthlutun.

Í svari sjávarútvegsráðuneytisins til mín er staðfest að við úthlutun byggðakvótans hafi afstaða ráðuneytisins verið sú sem að framan er lýst. Af hálfu ráðuneytisins er því haldið fram að þetta sjónarmið hafi verið í samræmi við 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 og hafi einnig að vissu marki falist í 3. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 909/2002. Þá er því jafnframt lýst að meginmarkmið úthlutunarinnar hafi verið að styrkja byggð og efla atvinnustarfsemi í sjávarbyggðum. Í umræddri auglýsingu hafi komið fram að litið yrði til þess hvort telja mætti líklegt miðað við þær áætlanir sem fram kæmu í umsóknum að úthlutunin styrkti byggðina eða landsvæðið til lengri tíma. Sambærilegt viðmið hafi verið í 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 909/2002. Af þessu ákvæði telur ráðuneytið að það hefði mátt vera ljóst að þeir útgerðarmenn sem leigt höfðu aflaheimildir frá sér gætu átt það á hættu að ekki yrði talið öruggt að úthlutun aflaheimilda til þeirra myndi styrkja stöðu viðkomandi byggðarlags.

Í áliti mínu, dags. í dag, í máli nr. 3708/2003, sem ritað er í tilefni af kvörtun útgerðaraðila sem synjað var um úthlutun á byggðakvóta, er lýst þeirri afstöðu minni að ekki verði fullyrt að ráðherra hafi ekki mátt draga inn í mat sitt á einstaka umsóknum um úthlutun slíks byggðakvóta upplýsingar um framsal viðkomandi umsækjanda á aflaheimildum sínum og þá sem þátt í heildarmati á því hvort úthlutun byggðakvóta til hans væri til þess fallin að fullnægja þeim markmiðum sem fram koma í 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990. Ég tek fram að í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín er á það fallist að „gleggra“ hefði verið að ofangreint skilyrði hefði verið útlistað og skilgreint í reglugerðinni. Ég lít svo á að það sé einnig afstaða ráðuneytisins að við endurskoðun á reglum um úthlutun byggðakvóta sem lýst er hér að framan verði hugað að því að orða í þeim umrætt skilyrði ef fyrir liggur ákvörðun um að leggja það á ný til grundvallar við úthlutun á byggðakvóta. Með vísan til þessa tel ég að svo stöddu ekki tilefni til að fjalla frekar um þetta atriði.

4. Umsóknarfrestur, birting reglugerðar nr. 909/2002 og mat á umsóknum, m.a. með tilliti til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í kafla IV í hinu almenna fyrirspurnarbréfi mínu til yðar, dags. 3. apríl 2002, óskaði ég eftir upplýsingum og afstöðu ráðuneytisins til tiltekinna atriða er lutu einkum að birtingu reglugerðar nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða, og því hvernig verklagi var háttað hjá ráðuneytinu við mat á þeim rúmlega 550 umsóknum um byggðakvóta sem bárust í tilefni af auglýsingu ráðuneytisins um þá úthlutun.

Kafli IV í fyrirspurnarbréfi mínu er svohljóðandi í heild sinni:

„Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 skal ráðherra „í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimilda skv. 1. mgr. og kveða þar á um hvaða botnfisktegundir komi til úthlutunar.“

Af gögnum málsins verður ráðið að í Morgunblaðinu 5. desember 2002 var auglýst eftir umsóknum um hlutdeild í umræddum byggðakvóta en þá var jafnframt gerð grein fyrir því að sjávarútvegsráðuneytið hefði í samráði við Byggðastofnun ákveðið hvernig þessar aflaheimildir ættu að skiptast milli landsvæða. Fram kom í auglýsingunni að sækja þyrfti sérstaklega um úthlutun eftir svæðum og að umsóknir þyrftu að hafa borist eða hafa verið póstlagðar eigi síðar en 16. desember 2002. Tekið var fram að við ákvörðun um úthlutun yrði meðal annars litið til fjögurra tilgreindra atriða og að síðustu var tekið fram að ráðuneytið legði áherslu á að umsóknir yrðu rökstuddar.

Eins og áður segir gaf sjávarútvegsráðherra út reglugerð nr. 909/2002, 19. desember 2002. Í 4. gr. hennar sagði að reglugerðin væri sett samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38, 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, „til þess að öðlast þegar gildi og birtist til eftirbreytni öllum þeim sem hlut eiga að máli.“ Það hefti af B-deild Stjórnartíðinda sem reglugerð nr. 909/2002 var birt í kom út 19. desember 2002.

Samkvæmt gögnum sem fylgdu kvörtunum þeim sem mér hafa borist vegna úthlutunar byggðakvótans tilkynnti sjávarútvegsráðuneytið þeim umsækjendum sem synjað var um kvóta ákvörðun sína með bréfum, dags. 20. desember 2002.

Með tilliti til þeirra atvika sem rakin eru hér að framan óska ég eftir að sjávarútvegsráðuneytið upplýsi eftirfarandi:

a. Hvernig ráðuneytið telur að það samrýmist þeirri reglu 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990 um að ráðherra skuli í reglugerð kveða á um ráðstöfun umræddra aflaheimilda að slík reglugerð hafi ekki verið birt þegar auglýst var eftir umsóknum um aflaheimildirnar og umsóknarfrestur var úti?

b. Hvernig hagað var úrvinnslu og mati á þeim rúmlega 550 umsóknum sem munu hafa borist, meðal annars með tilliti til þess tíma sem leið frá lokum umsóknarfrests og útgáfu reglugerðar þar til bréf um afgreiðslu umsókna voru send út? Ég óska í þessu efni eftir að fram komi lýsing á því verklagi sem viðhaft var og jafnframt óska ég eftir að fá afhent þau vinnugögn sem kunna að hafa verið tekin saman um mat á umsóknum og samanburð á þeim. Þá óska ég eftir yfirliti sem sýnir hvenær umsóknirnar bárust ráðuneytinu, þ.e. hversu margar umsóknir bárust dag hvern eftir að auglýsing var birt. Ég tek fram að á þessu stigi óska ég ekki eftir afritum af öllum umsóknunum og þeim gögnum sem kunna að hafa fylgt þeim.

c. Með tilliti til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 óska ég eftir upplýsingum um það verklag sem beitt var og viðbrögð ráðuneytisins við því ef í umsóknum komu fram atriði sem þörfnuðust nánari skýringa af hálfu umsækjanda eða ef þörf var á viðbótargögnum.

d. Hvaða ástæður réðu því að ákveðið var að ljúka afgreiðslu umræddra umsókna á svo skömmum tíma sem raunin virðist hafa verið á?

e. Var haft samráð við Byggðastofnun um mat á einstökum umsóknum eða um ráðstöfun aflaheimilda innan einstakra landsvæða og ef svo var hvernig var það samráð þá framkvæmt.“

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 19. maí sl., segir eftirfarandi um framangreind atriði í fyrirspurnarbréfi mínu:

„[...]

Svör ráðuneytisins eru hér sett fram við einstökum spurningum umboðsmanns:

a. Það er meginregla og grundvöllur gildistöku stjórnvaldsreglna að þær séu birtar. Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar má fallast á það að birta hefði átt reglugerðina áður en auglýst var eftir umsóknum um aflaheimildirnar. Ráðuneytið telur þó að vart verði gerðar sömu kröfur til birtingar stjórnvaldsreglna þar sem kveðið er á um ívilnandi stjórnvaldsákvarðanir. Efnisreglurnar voru kunnar umsækjendum þegar þeir sendu inn umsóknir þar sem þau viðmið sem voru lögð til grundvallar í reglugerðinni voru birt í auglýsingunni þar sem óskað var eftir umsóknum um aflaheimildirnar, en auglýsingin var birt þann 5. desember 2002. Sú vinna sem hafði verið innt af hendi í samráði við Byggðastofnun um skiptingu aflaheimilda milli landsvæða lá fyrir áður en auglýsingin var birt. Reglugerðin var síðan birt áður en gengið var frá úthlutunum til einstakra aðila á grundvelli innkominna umsókna. Ákvörðun um úthlutun aflaheimilda til einstakra umsækjenda var þannig tekin eftir að reglugerðin hafði verið birt og þar af leiðandi hafði hún tekið gildi áður en endanleg ákvörðun var tekin.

Í reglugerðinni er kveðið á um þau viðmið sem lögð verði til grundvallar við úthlutun aflaheimildanna. Þessi viðmið voru umsækjendum kunn þar sem þau komu fram í auglýsingunni. Í ljósi þess að vel á sjötta hundrað umsókna bárust verður að telja að mönnum hafi verið kunnugt um að til hafi staðið að úthluta umræddum byggðakvóta og hvaða viðmið yrðu lögð til grundvallar við mat á umsóknum. Því fæst ekki séð að sú staðreynd að reglugerðin hafi verið birt eftir að auglýst var eftir umsóknum og eftir að umsóknarfrestur var útrunninn, hafi haft áhrif á möguleika manna til að sækja um og fá úthlutað aflaheimildum.

Ráðuneytið fellst hins vegar á það með umboðsmanni að birting reglugerðar um úthlutun byggðakvóta hefði átt að fara fram vel fyrir þann tíma sem umsóknarfrestur rann út þannig að þeir sem um hann hugðust sækja gætu kynnt sér nægilega þær kröfur sem gera átti til umsókna og þeirra sem úthlutað yrði til.

b. - umsóknir bárust ráðuneytinu á tímabilinu 9.- 23. desember 2002. Eftirfarandi eru upplýsingar um hversu margar umsóknir bárust hvern dag fyrir sig:

Dagsetning Fjöldi umsókna

9/ 12 4

10/12 13

11/12 25

12/12 30

13/12 62

16/12 310

17/12 58

18/12 24

19/12 5

20/12 4

23/12 1

___________________________________

Samtals 536 umsóknir

- umsóknir voru flokkaðar eftir landssvæðum og skipt niður á 12 svæði sem eru eftirfarandi:

Svæði 1: Suðurland og Suðvesturland (frátalin Reykjavík, Hafnarfj., Reykjanesbær og Vatnsleysustrandahr.)

Svæði 2: Vesturland frá Akranesi til Snæfellsness.

Svæði 3: Syðri hluti Vestfjarða, Vesturbyggð og Tálknafjörður.

Svæði 4: Nyrðri hluti Vestfjarða, Ísafjarðarbær, Bolungarvík og Súðavík.

Svæði 5: Byggðir við Húnaflóa.

Svæði 6: Byggðir við Skagafjörð og Siglufjörð.

Svæði 7: Byggðir við Eyjafjörð og Grímsey.

Svæði 8: Byggðir við Skjálfanda og Axarfjörð.

Svæði 9: Norðausturland frá Raufarh.-Borgarfj.

Svæði 10: Miðfirðir Austurl. frá Seyðisf-Fjarðarb.

Svæði 11: Suðurfirðir Austurlands til Hornafjarð.

Svæði 12: Vestmannaeyjar.

- eftir að búið var að flokka umsóknir eftir ofangreindri svæðaskiptingu var umsóknum skipt niður á sérfræðinga ráðuneytisins. Tekið skal fram að allir sérfræðingar ráðuneytisins sem voru við vinnu voru virkjaðir til verksins.

- allir bátar sem tilgreindir voru í umsóknum voru listaðir upp og starfsmönnum Fiskistofu falið að taka saman fyrirliggjandi upplýsingar um hvern og einn þeirra sbr. meðfylgjandi upplýsingablöð. Meðal annars var óskað eftir upplýsingum um úthlutun aflamarks fiskveiðiárið 2002/2003, sérstakar úthlutanir á sama tíma og millifærslur aflamarks. Þá var óskað eftir upplýsingum um millifærslur aflamarks fiskveiðiárið 2001/2002 og heildarafla einstaka skipa það ár.

- til að tryggja samræmd vinnubrögð við úrvinnslu umsókna voru haldnir með reglulegu millibili samráðsfundir meðal starfsmanna ásamt því að umsóknirnar voru flokkaðar niður með tilliti til eftirfarandi viðmiða og þær metnar á grundvelli þeirra sbr. meðfylgjandi úrvinnslublöð (fskj. x):

1. Hver er umsækjandi

a) bátur

b) vinnsla

c) sveitarfélag

2. Er um samstarfsverkefni að ræða

a) bátur og vinnsla

b) sveitarfélag í samstarfsverkefni

3. Rökstuðningur

a) nei

b) lélegur

c) í lagi

d) góður

4. Athugasemdir

- eftir að úrvinnslu og flokkun var lokið og búið var að safna saman þeim umsóknum sem þóttu koma best út úr samanburðinum á grundvelli ofangreindra viðmiða, voru þær skoðaðar m.t.t. upplýsinga sem þá lágu fyrir frá Fiskistofu.

Var við það sérstaklega litið til þess hvort umræddir aðilar hefðu framselt stóran hluta af veiðiheimildum sínum á síðasta [fiskveiðiári] frá sér til aðila utan viðkomandi byggðarlags. Þegar framangreindu ferli var lokið tók sjávarútvegsráðherra endanlega ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til einstaka aðila.

c. Í auglýsingum eftir umsóknum um byggðakvóta kom fram hvaða upplýsinga væri óskað að fram kæmu í umsóknum. Í skýringarriti Páls Hreinssonar á bls. 113 segir: „Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun.“ Eins og fram hefur komið bárust ráðuneytinu 536 umsóknir. Eftir að hafa farið í gegnum umsóknirnar með þeim hætti sem rakinn er hér að framan, taldi ráðuneytið sig hafa í höndunum þær upplýsingar sem nauðsynlegar væru til að taka efnislega rétta ákvörðun um úthlutun. Á bls. 113 í fyrrnefndu skýringarriti Páls Hreinssonar segir: „Í framkvæmd getur meðalvegurinn á milli málshraðareglunnar og rannsóknarreglunnar verið vandrataður.“ Þá segir á bls. 114: „Um frekari afmörkun á því hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til sönnunar á nauðsyn ákvörðunar.“

Ef tilraun er gerð til að heimfæra ofangreindan texta yfir á það mál sem hér er til umræðu, mætti ef til vill líta svo á að þar sem hér er um ívilnandi ákvörðun að ræða af hálfu ráðuneytisins og mikla hagsmuni fyrir viðkomandi byggðalög, sé vart mögulegt að gera kröfu um að fylgt sé ítrustu málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga.

Ef ströngustu málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga hefði verið fylgt, hefði ákvörðun um úthlutun kvótans varla legið fyrir fyrr en með vorinu.

Í því sambandi má sérstaklega benda á þá hagsmuni byggðanna að fá úr því skorið sem fyrst hvort þau fengju úthlutað kvóta og þá hve miklu í ljósi þess að langt var liðið á fiskveiðiárið. Ennfremur ber að taka tillit til þess að meginmarkmið laganna er að styðja við byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða, en ekki að styðja við einstaklinga sem slíka.

Komi að nýju til úthlutunar byggðakvóta á þeim grunni sem hér um ræðir er ljóst að ráðuneytið mun kappkosta að búa svo um hnútana að nægur tími sé til stefnu þannig að ítrustu kröfum rannsóknarreglu stjórnsýslulaganna verði fylgt án þess að það hafi í för með sér að markmiðum byggðakvótaúthlutunarinnar sé stefnt í hættu.

d. Ástæður þess að ákveðið var að ljúka afgreiðslu umræddra umsókna á sem skemmstum tíma voru fyrst og fremst þær að öll grunnvinna og undirbúningur fyrir úthlutun var búinn að taka langan tíma og mikill þrýstingur var á ráðuneytið að klára ferlið sem fyrst. Þessi þrýstingur stafaði af því að langt var liðið á fiskveiðiárið og því orðið áríðandi að úthluta aflaheimildunum sem fyrst þannig að öruggt væri að þær nýttust byggðalögunum sem best, bæði þannig að aflinn veiddist en ekki síður að hægt væri að skipuleggja útgerð fiskiskipa og rekstur fyrirtækja fram í tímann.

e. Í 9. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða er gert ráð fyrir að ráðuneytið hafi samráð við Byggðastofnun varðandi skiptingu aflaheimilda. Mikil samvinna var með ráðuneytinu um skiptingu aflaheimilda milli byggðarlaga þar sem haldnir voru fundir með viðkomandi starfsmönnum Byggðastofnunar á meðan vinnu stóð og niðurstöður kynntar þegar þær lágu fyrir. Ekki verður þó farið nánar út í að lýsa þeim þætti enda er hann ekki til umfjöllunar hér. Ráðuneytið hafði og samvinnu við byggðastofnun varðandi úthlutun innan byggðalaga að því marki að haldinn var fundur með formanni stjórnar Byggðastofnunar í ráðuneytinu þann 2. desember 2002 þar sem honum var skýrt frá því hvernig heimildum yrði skipt milli landsvæða, sbr. 1. mgr. reglugerðar og gerð grein fyrir því að unnið væri að reglum um skiptingu heimilda innan svæða þannig að úthlutun mætti ljúka fyrir mánaðarlok. Þá var Byggðastofnun gerð grein fyrir úthlutuninni á stjórnarfundi Byggðastofnunar þann 20. desember 2002 þar sem fulltrúi sjávarútvegsráðuneytisins hana.

Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín er fallist á að birta hefði átt reglugerð nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða, „vel fyrir þann tíma sem umsóknarfrestur rann út þannig að þeir sem hugðust sækja [um úthlutun á byggðakvóta] gætu kynnt sér nægilega þær kröfur sem gera átti til umsókna og þeirra sem úthlutað yrði til“. Að þessu virtu tel ég ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta atriði umfram það að ítreka að samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, var ráðherra skylt að beita þeirri heimild sem honum var fengin með 1. mgr. 9. gr. með því að setja reglugerð um ráðstöfun aflaheimildanna.

Ég get fallist á það með sjávarútvegsráðuneytinu að ef talið er rétt að úthluta byggðakvóta á hverju fiskveiðiári þá kunni undirbúningur og málsmeðferð ráðuneytisins við framkvæmd slíkrar úthlutunar að vera háð ákveðnum tímatakmörkunum. Á hinn bóginn verður sjávarútvegsráðuneytið að gera fullnægjandi ráðstafanir til að tryggja eftir mætti að málsmeðferð þess sé í samræmi við þær almennu réttaröryggiskröfur, meðal annars um birtingu reglugerðar á borð við þá sem hér um ræðir um úthlutun takmarkaðra gæða á vegum hins opinbera, sem leiða af lögum nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, einkum meginreglu 7. gr. laganna. Á þetta ekki síst við þegar úthlutun takmarkaðra gæða á borð við aflaheimildir fer fram með því að þeir, sem áhuga hafa á úthlutun, leggja fram umsókn innan tiltekins frests. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að sjónarmið um ívilnandi ákvörðun eigi hér við með þeim hætti sem lýst er í bréfi ráðuneytisins þótt ekki væri vegna annars en að aðeins hluti umsækjenda fékk úthlutað kvóta.

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins er því einnig lýst að „komi að nýju til úthlutunar byggðakvóta á þeim grunni sem hér um ræðir [sé] ljóst að ráðuneytið [muni] kappkosta að búa svo um hnútana að nægur tími [verði] til stefnu þannig að ítrustu kröfum rannsóknarreglu stjórnsýslulaganna verði fylgt“ án þess að það hafi í för með sér að markmiðum úthlutunarinnar verði stefnt í hættu. Í ljósi þessarar afstöðu ráðuneytisins tel ég ekki nauðsynlegt að fjalla með heildstæðum hætti um það verklag sem viðhaft var í ráðuneytinu þegar innsendar umsóknir voru athugaðar. Ég tel þó rétt að leggja á það áherslu að eins og lagagrundvelli úthlutunarinnar var háttað, og þá einnig með tilliti til þess að útfærslan í reglugerð nr. 909/2002 var aðeins fólgin í lýsingu á matskenndum viðmiðunarsjónarmiðum, er ljóst að nauðsynlegt var að leggja mat á hverja umsókn fyrir sig. Var þetta ekki síður nauðsynlegt að virtum þeim skilyrðum, t.d. um framsal kvóta, sem ráðuneytið lagði til grundvallar við úthlutunina.

Því er lýst í skýringum ráðuneytisins að eftir að búið var að flokka umsóknirnar eftir ákveðinni svæðaskiptingu og skipa þeim niður á sérfræðinga ráðuneytisins hafi allir bátar sem tilgreindir voru í umsóknunum verið listaðir upp og Fiskistofu falið að taka saman fyrirliggjandi upplýsingar um hvern og einn þeirra. Meðal annars hafi verið óskað eftir upplýsingum um úthlutun aflamarks fiskveiðiárið 2002/2003 og upplýsingum um millifærslur aflamarks fiskveiðiárið 2001/2002. Þá segir að umsóknirnar hafi verið flokkaðar með tilliti til ákveðinna viðmiða sem lýst er í bréfinu. Eftir að úrvinnslu og flokkun var lokið og búið að safna saman þeim umsóknum sem „þóttu koma best út í samanburðinum“ hafi þær verið skoðaðar með tilliti til þeirra upplýsinga sem þá lágu fyrir hjá Fiskistofu. Þá er því lýst, eins og áður greinir, að sérstaklega hafi verið litið til þess hvort umræddir aðilar hefðu framselt stóran hluta af veiðiheimildum sínum á síðasta fiskveiðiári frá sér til aðila utan viðkomandi byggðarlags. Þá segir að þegar framangreindu ferli var lokið hafi ráðherra tekið endanlega ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til einstaka aðila.

Ég ítreka að í ljósi þeirrar afstöðu ráðuneytisins, sem rakin er hér að framan, um að leitast verði við að endurskoða framangreint verklag þannig að betur verði gætt að kröfum 10. gr. stjórnsýslulaga tel ég aðeins þörf á að minna á það að náin tengsl eru á milli rannsóknarreglunnar og meginreglu 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt aðila máls, sjá hér athugasemdir greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.) Af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins var sérstaklega litið til þess við mat á umsóknum hvort viðkomandi útgerðaraðili hafði „framselt stóran hluta af veiðiheimildum sínum á síðasta fiskveiðiári frá sér til aðila utan viðkomandi byggðarlags“. Í þeim hluta bréfs ráðuneytisins, sem tekinn er orðrétt upp í kafla II.3 hér að framan, segir einnig að þetta „viðmið [hafi ekki verið] fortakslaust skilyrði fyrir úthlutun og af þeim sökum [hafi verið hægt] að taka tillit til þess ef þannig háttaði til að útgerðaraðili [var] að bregðast við tímabundnum aðstæðum eða samsetningu afla og aflaheimilda“. Ég fæ ekki séð af ofangreindri lýsingu á verklagi sjávarútvegsráðuneytisins við mat á umsóknum að einstökum umsækjendum hafi verið gefinn kostur á því að setja fram skýringar sínar í þeim tilvikum þegar upplýsingar frá Fiskistofu gáfu til kynna að viðkomandi útgerðaraðili hafði framselt að stórum hluta aflaheimildir sínar til aðila utan byggðarlagsins. Með tilliti til þess að litið var til tilefnis slíkra ráðstafana við mat á því hvort synja ætti viðkomandi útgerðaraðila um úthlutun tel ég ljóst að ráðuneytið hafi átt að gera ráð fyrir því í verklagi sínu að sú skylda kynni að hvíla á því að gefa slíkum aðilum kost á að leggja fram upplýsingar og gögn um tilefni þess að ákveðið var að framselja aflaheimildir á síðasta fiskveiðiári, sbr. 10. og eftir atvikum 13. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu sambandi minni ég á það sem að framan er rakið að ég get ekki fallist á það með sjávarútvegsráðuneytinu að þeir útgerðaraðilar sem áhuga höfðu á því að sækja um úthlutun á byggðakvótanum hafi af auglýsingu eða ákvæðum í reglugerð nr. 909/2002 mátt vita að sjónarmið um framsal aflaheimilda á síðasta fiskveiðiári yrði lagt til grundvallar við mat á umsóknum. Gat því ráðuneytið ekki búist við því að mínu áliti að færðar yrðu fram skýringar af hálfu umsækjenda í umsóknum þeirra á hugsanlegu framsali þeirra á aflaheimildum. Ég tek þetta fram í ljósi þeirra skýringa sem fram koma í upphafi c-liðar í skýringum ráðuneytisins til mín en þar segir að í „auglýsingu eftir umsóknum um byggðakvóta hafi komið fram hvaða upplýsinga væri óskað að fram kæmu í umsóknum“ og hafi rannsókn ráðuneytisins á atvikum að baki einstökum umsóknum tekið mið af því.

Ég minni á að sjávarútvegsráðuneytið hefur í svarbréfi sínu lýst því yfir að „komi að nýju til úthlutunar byggðakvóta á þeim grunni sem hér um ræðir [sé] ljóst að ráðuneytið [muni] kappkosta að búa svo um hnútana að nægur tími [verði] til stefnu þannig að ítrustu kröfum rannsóknarreglu stjórnsýslulaganna verði fylgt“ án þess að það hafi í för með sér að markmiðum úthlutunarinnar verði stefnt í hættu. Af þessum sökum hef ég ákveðið að fjalla ekki frekar að svo stöddu um þessi atriði umfram það sem er gert hér að framan. Mun ég fylgjast með því hvort viðbrögð ráðuneytisins séu í samræmi við framangreindar yfirlýsingar komi til nýrrar úthlutunar byggðakvóta og taka eftir atvikum ákvörðun um frekari athugun á þessum atriðum ef ástæða er til.

5. Leiðbeiningarskylda í tilefni synjunar á umsókn um úthlutun byggðakvóta, sbr. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í kafla V í hinu almenna fyrirspurnarbréfi mínu til yðar, dags. 3. apríl 2002, rakti ég að bréf ráðuneytisins til þeirra umsækjenda sem hefðu fengið synjun á úthlutun byggðakvóta virtust hafa verið samhljóða. Óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig þessar tilkynningar samrýmdust kröfum 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga um leiðbeiningar.

Kafli V í fyrirspurnarbréfi mínu er svohljóðandi í heild sinni:

„Bréf sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 20. desember 2002, til þeirra umsækjenda sem fengu synjun virðast hafa verið samhljóða ef marka má þau gögn sem mér hafa borist og hljóðað svo:

„Ráðuneytið vísar til umsóknar yðar um hlutdeild í byggðakvóta til stuðnings byggðarlögum sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi sbr. 9. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða. Auglýst var eftir umsóknum í Morgunblaðinu 5. desember s.l. Alls bárust rúmlega 500 umsóknir. Úthlutun er lokið og tilkynnist yður hér með að umsókn yðar um úthlutun er synjað.“

Af þessu tilefni óska ég eftir að ráðuneytið skýri hvernig þessar tilkynningar til umsækjenda samrýmast 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég óska jafnframt eftir að fá sent afrit (sýnishorn) af tilkynningu ráðuneytisins til aðila þar sem umsókn var tekin til greina.“

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 19. maí sl., segir eftirfarandi um framangreind atriði í fyrirspurnarbréfi mínu:

„Í kafla V. í erindi umboðsmanns er vísað í bréf sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 20. desember 2002, til þeirra umsækjenda sem fengu synjun og tekinn orðrétt upp kafli úr bréfinu. Telur umboðsmaður að samkvæmt þeim gögnum sem hann hefur í höndunum virðist sem bréfin hafi öll verið samhljóða. Óskað er eftir því að ráðuneytið skýri hvernig þessar tilkynningar til umsækjenda samrýmist 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er jafnframt óskað eftir afriti af tilkynningu ráðuneytisins til aðila þar sem umsókn var tekin til greina.

Í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaganna segir:

Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal veita leiðbeiningar um:

1. heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda,

2. kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru,

3. frest til þess að bera ákvörðun undir dómstóla ef slíkur frestur er lögákveðinn. Fylgi rökstuðningur ákvörðun þegar hún er tilkynnt skal veita leiðbeiningar skv. 2. og 3. tölul. 2. mgr.

Ekki verður annað séð en að í tilkynningum til þeirra umsækjenda sem fengu synjun hafi þess ekki verið gætt að leiðbeina um þau atriði sem fram koma í 1.-3. ml. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaganna.“

Að virtri afstöðu ráðuneytisins til þessa atriðis tel ég ekki ástæðu til að fjalla hér frekar um þetta en vænti þess að ráðuneytið hagi framvegis tilkynningum um synjun á úthlutun byggðakvóta þannig að samrýmist fyrirmælum 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

6. Rökstuðningur í tilefni synjunar á umsókn um úthlutun byggðakvóta, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í kafla VI í hinu almenna fyrirspurnarbréfi mínu til yðar, dags. 3. apríl 2002, óskaði ég eftir upplýsingum um hversu margir þeirra umsækjenda sem hefðu fengið synjun hefðu óskað eftir rökstuðningi og gögnum í því sambandi. Þá óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig efni rökstuðnings í tilteknu svarbréfi ráðuneytisins til umsækjenda, sem ég hafði undir höndum, samrýmdist 22. gr. stjórnsýslulaga.

Kafli VI í fyrirspurnarbréfi mínu er svohljóðandi í heild sinni:

„Ég óska eftir upplýsingum um hversu margir þeirra sem fengu synjun á umsóknum sínum hafi óskað eftir rökstuðningi. Með tilliti til gagna sem fylgdu þeim kvörtunum sem mér hafa borist óska ég eftir upplýsingum um hvort umbeðinn rökstuðningur hafi í þessum tilvikum verið látinn í té með nær samhljóða bréfum án þess að vikið hafi verið sérstaklega að atriðum í umsóknum viðkomandi eða skýrt hvaða atriði réðu niðurstöðu við mat á henni. Ég óska eftir að fá afhent afrit af þeim bréfum þar sem ráðuneytið hefur svarað beiðnum um rökstuðning vegna umsókna um þennan byggðakvóta. Að síðustu óska ég eftir að ráðuneytið skýri afstöðu sína til þess hvernig efni rökstuðnings eins og hann kemur fram í meðfylgjandi svarbréfi, dags. 28. febrúar sl., samrýmist 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 19. maí sl., segir eftirfarandi um framangreind atriði í fyrirspurnarbréfi mínu:

„Í VI. í erindinu óskar umboðsmaður eftir upplýsingum um hversu margir sem synjun fengu hafi óskað eftir rökstuðningi og afritum svarbréfa. Jafnframt er þess óskað að upplýst sé hvort umbeðinn rökstuðningur hafi verið látinn í té með nær samhljóða bréfum án þess að vikið hafi verið sérstaklega að atriðum í umsóknum viðkomandi eða skýrt hvaða atriði réðu niðurstöðu við mat á henni. Þá er þess óskað að ráðuneytið skýri afstöðu sína til þess hvernig efni rökstuðningsins samrýmist 22. gr. stjórnsýslulaga.

Ráðuneytinu bárust í 27 tilvikum ósk um rökstuðning vegna synjana. Í 26 tilvikum er um að ræða nær samhljóða bréf, þó að í nokkrum tilvikum sé málsgrein bætt við til að svara tilteknum afmörkuðum spurningum í einstökum óskum um rökstuðning. Í einu bréfanna er fallist á að úthluta þeim er rökstuðnings óskar hluta byggðakvótans.

Í l. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga segir:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Í svarbréfum ráðuneytisins eru skýrlega rakin þau laga- og reglugerðarákvæði sem stuðst var við þegar ákvörðunin var tekin og því ljóst að uppfyllt er það skilyrði stjórnsýslulaganna. Þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við matið eru einnig rakin í bréfunum, voru í þessu sambandi eftirfarandi atriði sérstaklega nefnd:

„Ráðuneytið vill í þessu sambandi einnig minna á, að ráðuneytið var bundið þeim reglum sem það hafði sett sér um skiptingu aflaheimilda milli landsvæða. Einnig ber að hafa í huga að úthlutun aflaheimildanna miðaði fyrst og fremst að því að bæta stöðu sjávarbyggða, sem í vanda væru vegna samdráttar í sjávarútvegi en ekki að því að auka aflaheimildir einstakra fiskiskipa eða útgerða. Leggur ráðuneytið áherslu á þetta atriði þar sem þess hefur orðið vart að umsækjendur hafa verið að bera saman aflaheimildir eða stöðu einstakra fiskiskipa eða umsækjenda.“

Eins og kemur fram hér að ofan er hér um að ræða ívilnandi ákvörðun en ekki íþyngjandi, í bók sinni um stjórnsýslulögin segir Páll Hreinsson að ákvarðanir sem eru mjög íþyngjandi beri að rökstyðja ítarlegar en aðrar. Þar sem hér var um ívilnandi ákvarðanir að ræða verður því vart krafist eins ítarlegs rökstuðnings og ella yrði gert. Þrátt fyrir þetta verður það að ekki er sérstaklega vikið að atriðum sem leiddu til synjunar einstakra umsókna ekki talið til fyrirmyndar við afgreiðslu mála sem þessara.“

Synjun sjávarútvegsráðuneytisins á tiltekinni umsókn um úthlutun á byggðakvóta er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar ráðuneytið ákvað að synja umsókn sem henni hafði borist var því skylt að rökstyðja þá synjun í samræmi við kröfur 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga ef þess var óskað af hálfu viðkomandi umsækjanda, sbr. 1. mgr. 21. gr. sömu laga. Þegar ákvörðun stjórnvalds byggir á mati, eins og í þessu tilviki, er úrlausn um það hvort stjórnvald hafi fullnægt kröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga einkum byggð á athugun á því hvort fram settur rökstuðningur sé það „greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði“, sjá hér athugasemdir greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.) Enda þótt það kunni að hafa einhverja þýðingu við heildarmat á því hvort stjórnvald hefur í rökstuðningi til aðila máls fullnægt kröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga að um ívilnandi ákvörðun sé að ræða er ljóst að stjórnvöld verða án tillits til eðlis ákvörðunar ávallt við veitingu rökstuðnings að fullnægja þeim lágmarkskröfum sem fram koma í lagareglunni. Vegna skýringa ráðuneytisins að þessu leyti ítreka ég það sem ég rakti hér að framan um að synjun ráðuneytisins á úthlutun byggðakvóta getur ekki talist ívilnandi ákvörðun í þeirri merkingu sem hér skiptir máli enda þótt slík ákvörðun byggist á heimild ráðherra til að úthluta takmörkuðum gæðum sem umsækjandi á ekki lögvarða kröfu til.

Ég get því almennt séð ekki fallist á það sjónarmið sem fram kemur í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til mín að eðli ákvörðunar ráðherra um úthlutun byggðakvóta hafi leitt til þess að vart var í þessum tilvikum hægt að krefjast „eins ítarlegs rökstuðnings og ella yrði gert“ a.m.k. ef þar er átt við að ráðuneytinu hafi ekki borið við þessar aðstæður að fullnægja kröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum ráðuneytisins er tekið fram að þrátt fyrir framangreinda afstöðu verði að líta svo á að sú aðstaða að „ekki [var] sérstaklega vikið að atriðum sem leiddu til synjunar einstakra umsókna [verði] ekki [talin] til fyrirmyndar við afgreiðslu mála sem þessara“. Með hliðsjón af ofangreindum sjónarmiðum tek ég undir þetta með ráðuneytinu og tel í ljósi þessarar afstöðu, og þar sem athugun mín að þessu leyti hefur ekki beinst að atvikum að baki hverri synjun fyrir sig, ekki tilefni til þess að ég fjalli um það hvort og þá með hvaða hætti rökstuðningur ráðuneytisins í þeim bréfum sem mér voru send hafi uppfyllt kröfur 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Ég vek hins vegar athygli á því að ég hef með áliti, dags. í dag, í máli nr. 3756/2003, fjallað um þetta atriði að virtum atvikum í því máli.

7. Beiðni umsækjenda um aðgang að gögnum og svör ráðuneytisins af því tilefni.

Í kafla VII í hinu almenna fyrirspurnarbréfi mínu til yðar, dags. 3. apríl 2002, óskaði ég eftir upplýsingum það hve margir umsækjendur um byggðakvóta hefðu óskað eftir aðgangi að gögnum í tilefni af umfjöllun ráðuneytisins um umsóknir og hvernig þeim beiðnum hafi verið svarað. Óskaði ég eftir afritum af bréfum um slíkar afgreiðslur.

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 19. maí sl., segir eftirfarandi um framangreind atriði í fyrirspurnarbréfi mínu:

„Í VII. kafla erindis umboðsmanns er óskað eftir upplýsingum um það hversu margir umsækjendur um byggðakvóta óskuðu eftir aðgangi að gögnum í tilefni af umfjöllun ráðuneytisins um umsóknir og hvernig þeim beiðnum hafi verið svarað. Óskað er eftir afritum af bréfum um slíkar afgreiðslur.

Það voru 4 umsækjendur sem óskuðu eftir aðgangi að gögnum í tilefni af umfjöllun ráðuneytisins um umsóknir. Í fyrstu var umræddum beiðnum hafnað á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 en þar segir:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Ráðuneytið breytti hins vegar fyrri ákvörðun sinni í þessu efni og sendi umræddum aðilum umbeðin gögn að lokinni nánari athugun á málinu.“

Ég tek fram af ofangreindu tilefni að mér barst 10. mars 2003 kvörtun frá umsækjanda um byggðakvóta sem synjað hafði verið um aðgang að gögnum um umsækjendur á sama svæði og hann hafði sótt um á. Var sú synjun byggð á 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Af því tilefni ræddi ég við ráðuneytisstjóra sjávarútvegsráðuneytisins og minnti á að þarna væri um að ræða ósk umsækjanda um aðgang að gögnum og því þyrfti að taka afstöðu til þess hvort hann ætti sem aðili máls rétt á aðgangi að umbeðnum gögnum á grundvelli ákvæða stjórnsýslulaga. Upplýsingalögin ættu hins vegar við um aðgang almennings að gögnum hjá stjórnsýslunni. Í kjölfar þessa samtals barst mér bréf frá sjávarútvegsráðuneytinu þar sem tilkynnt var að umbeðin gögn hefðu verið afhent þeim sem bar fram kvörtunina við mig. Ég taldi því ekki tilefni til frekari afskipta minna af því máli. Af ofangreindri lýsingu ráðuneytisins á því hvernig brugðist var við í öðrum tilvikum þegar umsækjendur óskuðu eftir aðgangi að gögnum tel ég ekki tilefni til þess að fjalla frekar um þetta atriði.

III.

Ég hef hér að framan leitast við að lýsa helstu þáttum athugunar minnar á ákvörðunum sjávarútvegsráðherra frá því í desember 2002 um úthlutun byggðakvóta á grundvelli ákvæða 1. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og reglugerðar nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða, auk þess að víkja að tilteknum atriðum er beinast að undirbúningi og málsmeðferð ráðuneytisins af því tilefni. Ég tek fram að ég hef ákveðið að ljúka athugun minni á þessum atriðum að svo stöddu með bréfi þessu þar sem ég tel að í skýringarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 16. maí 2003, og á fundum mínum með fulltrúum þess hafi komið fram vilji til að endurskoða með heildstæðum hætti þann lagagrundvöll sem þessar ákvarðanir byggja á, þær reglur sem ráðherra setur af því tilefni og málsmeðferð við mat á einstökum umsóknum, komi til þess að byggðakvóta verði úthlutað að nýju á sama grundvelli. Ég mun í störfum mínum fylgjast með því að fyrirætlanir ráðuneytisins að þessu leyti komi til framkvæmda ef til kemur að byggðakvóta verði úthlutað að nýju til þeirra byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi.