I.
Hinn 6. janúar 2003 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að með stofnun sérstaks starfs innkaupastjóra við tækni- og innkaupadeild Fjórðungssjúkrahússins á X og ráðningu C í starfið hafi verið „freklega og á niðurlægjandi hátt“ fram hjá honum gengið. Í kvörtun sinni vísar hann til þess að hann hafi í raun gegnt starfi innkaupastjóra á sjúkrahúsinu „án viðurkenningar“ í 28 ár.
Hinn 7. febrúar 2003 leitaði B, enn fremur til mín og kvartaði yfir ráðningu C í framangreint starf innkaupastjóra sjúkrahússins. Kemur fram í kvörtun hennar að hún telji að nauðsynlegt hafi verið að auglýsa starfið laust til umsóknar áður en ráðið var í það. Segir í kvörtuninni að hún hefði viljað fá tækifæri til þess að sækja um starfið og telur sig hafa haft forsendur til að leysa það vel af hendi. Vísar hún þar til þess að hún hafi leyst innkaupafulltrúa sjúkrahússins af í sumarafleysingum og sé auk þess með sjúkraliðamenntun, almennt verslunarpróf og B.Sc. gráðu í viðskiptafræði.
Þar sem kvartanirnar beinast að sömu ákvörðun og byggja að nokkru leyti á hliðstæðum lagasjónarmiðum hef ég ákveðið að fjalla um þær í einu áliti. Í álitinu mun ég taka til athugunar hvort sú breyting sem gerð var á starfi A þegar starf innkaupastjóra var stofnað hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Þá mun athugunin beinast að því hvort skylt hafi verið að auglýsa starf innkaupastjóra laust til umsóknar áður en C var ráðinn til að gegna því.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 1. júlí 2003.
II.
Málsatvik eru þau að í ársbyrjun 1974 var A ráðinn til starfa við Fjórðungssjúkrahúsið á X án þess að gerður væri við hann skriflegur ráðningarsamningur. Tveimur árum síðar var sérstök starfslýsing samin vegna þeirra starfa sem hann hafði þá með höndum og var hún undirrituð af A og framkvæmdastjóra sjúkrahússins. Hafði hann þá starfsheitið birgðavörður og starfinu lýst með eftirfarandi hætti:
„Starfið er fólgið í birgðavörslu og innkaupum á rekstrarvörum í því sambandi.
Þær vörur sem keyptar eru t.d. ræstingarvörur, hreinlætisvörur, rannsóknarvörur, hjúkrunargögn, eyðublöð, öryggisvörur (vökvar) og fl.
Miklar bréfaskriftir fylgja starfinu og eru þær bæði á íslenzku og ensku.
Þar sem bifreið fylgir starfinu er mikið um alls konar flutninga svo sem, með póst, á flugvöll og afgreiðslur flutningafyrirtækja, innkaup á smávörum fyrir eldhús og þvottahús, aka sjúklingum milli sjúkrahúss og göngudeildar, matarflutningar á [...] og [...]deild og fer í þær sendiferðir sem til falla hverju sinni hjá sjúkrahúsinu og stofnunum þess.
Áritun reikninga varðandi innkaup fylgja starfinu.“
Árið 1982 var gerður skriflegur ráðningarsamningur með þriggja mánaða gagnkvæmum uppsagnarfresti við A og var starfsheiti hans þar óbreytt. Starfi hans var lýst í samningnum þannig að það fælist í innkaupum á hjúkrunar- og rekstrarvörum og ýmis konar pappírs- og ræstingavörum. Þá skyldi hann hafa umsjón með vörunum og dreifingu þeirra, annast útkeyrslu á matvöru, póstflutninga til og frá sjúkrahúsinu og ýmis störf sem til féllu. Nýr ráðningarsamningur var gerður við A í ársbyrjun 1991. Þar kom fram að starfsheiti hans samkvæmt kjarasamningi væri innkaupafulltrúi en ekki var gerð nánari grein fyrir því í hverju starf hans fælist. Starfssvið hans virðist þó hafa haldist áfram óbreytt.
Í gögnum málsins eru ýmis bréf og önnur gögn þar sem A beinir því til yfirstjórnar Fjórðungssjúkrahússins á X að endurmat fari fram á stöðu hans innan sjúkrahússins. Bendir hann þar á ýmis atriði sem lúta að aðbúnaði hans í starfi og hann taldi þörf á að bæta úr. Í bréfi hans til stjórnarformanns sjúkrahússins, dags. 20. nóvember 1990, vísaði hann meðal annars til þess að umfang lagersins hefði að minnsta kosti þrefaldast á þeim 16 árum sem hann hefði starfað við sjúkrahúsið. Hins vegar hefði hann hvorki haft aðstoðarmann né staðgengil. Tók hann til samanburðar aðstæður á öðrum sjúkrahúsum hér á landi þar sem mun fleiri störfuðu við innkaup og birgðahald. Hins vegar væri hann með lægri laun en þeir sem hefðu umsjón með þessari starfsemi annars staðar. Í þessu ljósi fór hann fram á „það við stjórn sjúkrahússins að hún [legði] sitt af mörkum til að bæta [honum] upp þann mikla launamismun, sem [hann hefði] mátt líða í mörg ár“. Lagði hann til að stöðuheiti sitt sem innkaupafulltrúi yrði lagt niður en starfsheitið innkaupastjóri tekið upp „ef það mætti verða til þess að hífa upp laun [hans]“. Þá taldi hann nauðsynlegt að hafa staðgengil fyrir sig en „mikið óöryggi“ fælist í því að enginn gæti hlaupið í skarðið fyrir hann.
Í ódagsettu bréfi A, sem ber yfirskriftina Innkaupafulltrúi F.S.X. Starfslýsing, kom sama afstaða fram. Þar lýsti A enn fremur starfi sínu með eftirfarandi hætti:
„Hann starfar sjálfstætt.
Hann veitir forstöðu almennum lager, annast öll innkaup þeirra vörutegunda sem á lager eru, jafnt innanlands sem utan. Hann annast sjálfur allar bókhalds- og reikningsfærslur, nýskráningar, vöruflokkun, þýðingar, vörumóttöku og afgreiðslu.“
Þá kom þar fram að innkaupafulltrúinn hafi skipulagt vörulager sjúkrahússins frá upphafi og annast gerð pöntunarlista, undirritað og viðurkennt reikninga og undirritað „beiðnir fyrir ýmsar deildir“ og gefið þar með „leyfi til innkaupa utan skrár“.
Í bréfi, dags. 19. mars 1991, óskaði A sérstaklega eftir því að bætt yrði við einum starfsmanni á aðallager sjúkrahússins. Vísaði hann til umfangs lagersins og samanburðar við önnur sjúkrahús. Benda gögn málsins til þess að A hafi ítrekað þessa ósk næstu árin án þess að breytingar næðu fram að ganga. Af hálfu sjúkrahússins virðist þó hafa verið stefnt að stofnun sérstaks starfs innkaupastjóra við sjúkrahúsið. Samkvæmt upplýsingum frá sjúkrahúsinu, sem koma fram á minnisblaði, dags. 14. janúar 2003, var við afgreiðslu fjárlaga á árunum 1994 til 1998 árlega sótt um heimild til þess að stofna stöðu innkaupastjóra með það að markmiði að færa innkaup á vegum sjúkrahússins í betra horf og sameina þau á eina hendi jafnhliða því að auka útboð á ýmsum vörum og búnaði. Þá voru ákveðnar breytingar gerðar á stjórnskipulagi sjúkrahússins árið 1999 sem fólu meðal annars í sér að ráðinn var tæknimenntaður maður til að veita sérstakri tæknideild forstöðu en vörulager skyldi meðal annars falla þar undir.
Í janúar 2002 kvartaði A til mín yfir framangreindri skipulagsbreytingu ásamt því að bréfi hans til starfsmannastjóra sjúkrahússins, dags. 22. janúar 2001, hefði ekki verið svarað. Í kvörtun sinni vísaði A þar til þess að forstöðumaður tæknideildar kæmi hvergi nærri daglegum störfum vörulagersins. Þá ætti hann ekki lengur rétt til fundarsetu um mál sem snertu sjúkrahúsið og vörulagerinn. Í bréfi A til starfsmannastjóra sjúkrahússins, dags. 22. janúar 2001, ítrekaði hann fyrri óskir sínar um breytingar á starfsemi vörulagersins, þar á meðal að ráðinn yrði aðstoðarmaður, og að staða hans yrði endurmetin. Ég lauk athugun minni á þessari kvörtun A með bréfi til hans, dags. 8. mars 2002, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Í apríl 2002 var ákveðið af hálfu yfirstjórnar sjúkrahússins að skipuð yrði þriggja manna nefnd til að yfirfara og endurskipuleggja innkaupamál sjúkrahússins. Voru verkefni nefndarinnar skilgreind svo í bréfi til þeirra sem tóku sæti í henni:
„Meðal verkefna nefndarinnar verður:
· að yfirfara vöruúrval og fyrirkomulag innkaupa á aðallager með það fyrir augum að fækka vörutegundum og ná fram aukinni hagkvæmni í innkaupum
· endurskipuleggja skráningu og staðsetningu vöruflokka
· kanna möguleika á aukinni hagkvæmni og einföldun með rafrænum innkaupum
· kanna samþættingu á innkaupum vegna aðallagers og skurðstofu og eftir atvikum annarra deilda.“
Samkvæmt minnisblaði sjúkrahússins, dags. 14. janúar 2003, fólust hugmyndir nefndarinnar meðal annars í því að „lager deilda yrði endurskipulagður á þann hátt að vörubirgðir væru skilgreindar fyrirfram og pantanir flyttust frá deildum til þeirra sem annast innkaupin“. Kemur þar fram að fyrirsjáanlegt hafi verið að verulegar breytingar yrðu á öllu innkaupaferli „með tilkomu og innleiðingu á nýju fjárhagskerfi ríkisins (Oracle) og tengingu þess við rafrænt markaðstorg (RM)“. Þá segir eftirfarandi í minnisblaðinu:
„Viðræður áttu sér stað við fulltrúa Heilbrigðisráðuneytisins um að setja á stofn sérstaka stöðu innkaupastjóra til þess að hrinda þessum breytingum í framkvæmd. Þær viðræður leiddu til þess að með bréfi 18. nóvember 2002 heimilaði ráðuneytið að stofnuð yrði staða innkaupastjóra við sjúkrahúsið. Hlutverk hans skyldi m.a. vera að „samræma öll innkaup sjúkrahússins, leita hagkvæmustu tilboða, annast útboð og undirbúning þeirra í samvinnu við Ríkiskaup, Innkaupastofu heilbrigðisstofnana og fleiri aðila“. (fskj. 3) Að höfðu samráði við Heilbrigðisráðuneytið tók framkvæmdastjórn þá ákvörðun að ráða í starfið [C], þáverandi framkvæmdastjóra [Z] og hóf hann störf þann 10. desember s.l. Starfið heyrir undir tækni- og innkaupadeild FS[X].“
Í framangreindu bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 18. nóvember 2002, sagði eftirfarandi orðrétt:
„Í þeim tilgangi að ná sem mestri hagkvæmni við innkaup á rekstrarvörum og búnaði fyrir FS[X] hafa stjórnendur sjúkrahússins lýst áhuga á að stofna stöðu innkaupastjóra við sjúkrahúsið. Hlutverk hans verði m.a. að samræma öll innkaup sjúkrahússins, leita hagkvæmustu tilboða, annast útboð og undirbúning þeirra í samvinnu við Ríkiskaup, Innkaupastofu heilbrigðisstofnana ofl. aðila. Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hefur ákveðið að veita FS[X] 8 m.kr. á árinu 2003 til að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að koma þessari breytingu á. Þær felast m.a. í ráðningu sérstaks innkaupastjóra, breytingu á húsnæði ofl.“
Forstjóri sjúkrahússins ritaði A bréf, dags. 18. nóvember 2002, sem var svohljóðandi:
„Efni: Breytingar á verksviði – tilkynningarskylda og réttindi starfsmanns samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Á fundi framkvæmdastjórnar þann 12. nóvember s.l. var tekin ákvörðun um nýja stöðu innkaupastjóra á tækni- og innkaupadeild FS[X]. Jafnframt hefur verið tekin ákvörðun um að ráða [C] fráfarandi framkvæmdastjóra [Z] í starfið. Innkaupastjóra er m.a. ætlað að leiða væntanlegar breytingar á innkaupaferlinu sem verða með tilkomu rafræns markaðstorgs og á nýju fjárhagskerfi ríkisins. Þessu tengt er einnig fyrirhuguð breyting á birgðahaldi sem felur m.a. í sér að dregið verður úr miðlægu birgðahaldi en það í auknum mæli flutt út til deilda jafnframt því sem samið verður við birgja um að afgreiða vörur beint til notenda. Markmiðið með þessu nýja starfi er auk innleiðingar á framangreindum nýjungum að færa umsjón innkaupa í auknum mæli á einn stað, auka hagræðingu og auðvelda störf þeirra sem í dag sinna innkaupamálum samhliða öðrum störfum.
Framangreindum breytingum á innkaupaferlinu, nýjum hugbúnaði o.s.frv. munu fylgja breytingar á störfum þeirra sem í dag koma að þessu ferli og þar með á störfum þínum sem innkaupafulltrúi.
Þessar breytingar munu ekki gerast allar í einu heldur taka ákveðinn tíma og eiga sér stað samhliða innleiðingu nýrrar tækni og hugbúnaðar. Innkaupastjóri mun því taka við nokkrum þeirra verkefna sem í dag eru unnin af innkaupafulltrúa, forstöðumanni tækni- og innkaupadeildar og eftir atvikum starfsmönnum einstakra deilda. Hér verður einkum um umsjón með innkaupunum sjálfum að ræða, samskipti við birgja, þjónustuaðila o.fl.
Í 19. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er fjallað um breytingar á störfum og starfssviði starfsmanns. Greinin er svohljóðandi.
[...]
Eins og fram kemur í lagaákvæðinu ber að tilkynna starfsmanni með formlegum hætti breytingar á starfi og verksviði og jafnframt er tekið fram að honum er skylt að hlíta slíkum breytingum. Á hinn bóginn er starfsmanni heimilt við þessar aðstæður að segja starfi sínu lausu kjósi hann það en slíkt ber þá að tilkynna innan mánaðar frá því að breytingin var tilkynnt.
Þrátt fyrir framangreindar breytingar á starfi og verksviði, sem við vonum að þú hafir skilning á, gerum við að sjálfsögðu ráð fyrir að FS[X] fái áfram að njóta starfskrafta þinna. Rétt er einnig að taka fram að breytingin mun ekki hafa áhrif á launakjör, þ.e. þau verða óbreytt.
Sé óskað frekari upplýsinga um efni þessa bréfs og forsendur þess verða þær fúslega veittar.“
Í gögnum málsins liggja fyrir ódagsettar starfslýsingar, annars vegar á hinu nýja starfi innkaupastjóra og hins vegar á starfi innkaupafulltrúa eftir að fyrrgreint starf innkaupastjóra hafði verið stofnað. Kemur fram í bréfi sjúkrahússins til mín að um sé að ræða drög að starfslýsingum. Í lýsingu á starfi innkaupastjóra segir eftirfarandi:
Starf: Innkaupastjóri (Verkstjóri á innkaupadeild/lager)
Stjórnskipun: Næsti yfirmaður er forstöðumaður tækni- og innkaupadeildar.
Hæfniskröfur: Innkaupastjóri skal vera með framhaldsskólamenntun og reynslu á sviði viðskipta og rekstrar.
Ábyrgð/ábyrgðarsvið: Innkaupastjóri ber ábyrgð á rekstri aðallagers og innkaupum á rekstrarvörum. Hann gerir innkaupaáætlanir í samvinnu við deildir FS[X], ber ábyrgð á og skipuleggur móttökueftirlit og vörudreifingu. Gerir samninga við birgja, pantar vörur og sér um að afla verðupplýsinga og bera saman verð og gæði vara. Hann gerir samninga um vörumagn, afhendingartíma og önnur þau atriði er varða viðskipti við birgja. Hann ber faglega ábyrgð á að farið sé eftir rammasamningum um vörukaup. Innkaupastjóri skal stuðla að samræmingu innkaupa sjúkrahússins. Hann annast útboð og undirbúning þeirra eftir því sem við á í samvinnu við Ríkiskaup. Hann tekur virkan þátt í að fylgjast með og innleiða nýjungar á sínu starfssviði. (s.s. innkaupa- sölu- og lagerkerfið Oracle e-business og tengingu þess við rafrænt markaðstorg.) Innkaupastjóra ber að leita hagkvæmustu kjara við innkaup á hverjum tíma.
Helstu þættirstarfsins:
Stjórnun: Innkaupastjóri skipuleggur störf starfsmanna aðallagers, vinnutíma, útköll, orlof, og önnur samnings og lögboðin frí. Skipuleggur forgangsröðun verka og gerir innkaupaáætlanir í samráði við forstöðumann tækni- og innkaupadeildar og eftir atvikum aðra stjórnendur.
Þjónustuhlutverk: Innkaupastjóri tekur við beiðnum frá einstökum rekstrareiningum (deildum) um vörukaup, en hefur einnig sjálfstætt eftirlit með vörukaupum á lager deilda FS[X].
Innra starfdeildarinnar: Innkaupastjóri gerir tillögur að starfssviði og þróun deildarinnar. Hann heldur reglulega fundi um fagleg og rekstrarleg málefni deildarinnar með starfsmönnum hennar. Innkaupastjóri hefur eftir því sem við á kennslu- og leiðbeiningarskyldu gagnvart starfsmönnum deilda, þar sem fram koma upplýsingar og leiðbeiningar um þær vörur sem eru í boði hjá FS[X].
Tengsl og samskipti: Innkaupastjóri hefur samskipti við deildir FS[X], birgja og flutningsaðila. Hann hefur samskipti við Ríkiskaup, aðrar stofnanir og fyrirtæki í tengslum við sitt svið.
Önnur verkefni: Auk framangreindrar almennrar starfslýsingar, ber innkaupastjóra að vinna önnur þau störf, sem tilheyra rekstri deildarinnar eðli málsins samkvæmt, afmörkuð verkefni á sviði deildarinnar eða önnur verkefni sem felld verða undir starfsemina, eftir ákvörðun forstöðumanns eða framkvæmdastjórnar. Að öðru leyti gilda ákvæði starfsmannalaganna um verkstjórnarréttindi og rétt starfsmanna í því sambandi. (sjá nú 19. gr. l. nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins).
Starfslýsing innkaupafulltrúa eins og hún var eftir að framangreint starf innkaupastjóra hafði verið stofnað er hins vegar svohljóðandi:
Starf: Innkaupafulltrúi (innkaupadeild/lager)
Stjórnskipun: Næsti yfirmaður er innkaupastjóri.
Hæfniskröfur: Góð almenn menntun eða starfsreynsla.
Ábyrgð/ábyrgðarsvið: Innkaupafulltrúi sér um móttöku og skráningu á vörum til og frá FS[X]. Hann sér um að afgreiða vörur á lager deilda FS[X].
Helstu þættir starfsins:Þjónustuhlutverk: Innkaupafulltrúi sér um þjónustu við deildir FS[X] og aðrar heilbrigðisstofnanir, hvað varðar afgreiðslu og dreifingu á vörum.
Tengsl og samskipti: Innkaupafulltrúi hefur samskipti við deildir FS[X], birgja og flutningsaðila, varðandi vörumóttöku og dreifingu.
Önnur verkefni: Auk framangreindrar almennrar starfslýsingar, ber innkaupafulltrúa að vinna önnur þau störf, sem tilheyra rekstri deildarinnar eðli málsins samkvæmt, afmörkuð verkefni á sviði deildarinnar eða önnur verkefni sem felld verða undir starfsemina, eftir ákvörðun innkaupastjóra eða forstöðumanns. Að öðru leyti gilda ákvæði starfsmannalaganna um verkstjórnarréttindi og rétt starfsmanna í því sambandi. (sjá nú 19. gr. l. nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.)
III.
Með bréfi, dags. 7. janúar 2003, óskaði ég eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Fjórðungssjúkrahúsið á X léti mér í té gögn málsins, þ. á m. ráðningarsamning eða önnur gögn um stofnun vinnusambands A og sjúkrahússins sem og afrit af auglýsingu þess efnis að starf innkaupastjóra væri laust til umsóknar. Svarbréf sjúkrahússins barst mér 24. janúar 2003 en þar segir eftirfarandi:
„Hjálagt er ljósrit af tveimur ráðningarsamningum við [A], annar undirritaður 2. júní 1982 (starfsheitið birgðavörður) og endurnýjaður ráðningarsamningur undirritaður 3. janúar 1991 (starfsheitið innkaupafulltrúi). Önnur gögn um ráðningarsambandið eru ekki fyrir hendi en unnið hefur verið að gerð og endurskoðun starfslýsinga á FS[X] og liggja m.a. fyrir drög að starfslýsingu fyrir innkaupafulltrúa (meðfylgjandi). Þá var [A] tilkynnt formlega um þær breytingar sem urðu á starfi hans með stofnun stöðu innkaupastjóra (bréf 18. nóvember 2002 – meðfylgjandi).
Í hjálögðu minnisblaði framkvæmdastjóra fjármála og reksturs er gerð grein fyrir tildrögum þess að stofnað var til og ráðið í stöðu innkaupastjóra FS[X]. Eins og væntanlega er fram komið í málinu þá var staðan ekki auglýst laus til umsóknar. Ástæður þess eru þær að Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafði um skeið, að ósk þess starfsmanns sem ráðinn var í starfið, leitað eftir nýrri stöðu fyrir hann innan heilbrigðisráðuneytisins eða stofnana sem undir það heyra, þ.e. hann óskaði eftir tilflutningi í starfi.
Við framangreindan flutning var tekið mið af 36. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Var þá einnig haft í huga að menntun og reynsla viðkomandi féll að þeim kröfum sem gerðar eru til starfsins.“
Áður hefur verið vísað til ofangreinds minnisblaðs, dags. 14. janúar 2003. Rétt þykir að taka hér orðrétt upp niðurlag þess:
„Viðræður áttu sér stað við fulltrúa Heilbrigðisráðuneytisins um að setja á stofn sérstaka stöðu innkaupastjóra til þess að hrinda þessum breytingum í framkvæmd. Þær viðræður leiddu til þess að með bréfi 18. nóvember 2002 heimilaði ráðuneytið að stofnuð yrði staða innkaupastjóra við sjúkrahúsið. Hlutverk hans skyldi m.a. vera að „samræma öll innkaup sjúkrahússins, leita hagkvæmustu tilboða, annast útboð og undirbúning þeirra í samvinnu við Ríkiskaup, Innkaupastofu heilbrigðisstofnana og fleiri aðila“. (fskj. 3) Að höfðu samráði við Heilbrigðisráðuneytið tók framkvæmdastjórn þá ákvörðun að ráða í starfið [C], þáverandi framkvæmdastjóra [Z] og hóf hann störf þann 10. desember s.l. Starfið heyrir undir tækni- og innkaupadeild FS[X].
Ákvörðun þessi var kynnt sérstaklega þeim sem málið varðaði, þar með töldum innkaupafulltrúa, [A] (fskj. 4), auk þess sem upplýst var um ákvörðunina á innri vef sjúkrahússins. Í kjölfar þessara breytinga hafa verið gerðar starfslýsingar fyrir störf innkaupafulltrúa og innkaupastjóra (fskj. 5-6) en tekið skal fram að ekki var til skrifleg starfslýsing fyrir starf innkaupafulltrúa önnur en sú sem fram kemur í ráðningarsamningi hans.“
Þær upplýsingar sem fram komu í framangreindu bréfi sjúkrahússins og minnisblaði, dags. 14. janúar 2003, voru þess eðlis að ég taldi rétt að senda A bréfið ásamt minnisblaðinu til upplýsingar. Var það gert með bréfi, dags. 31. janúar 2003, og honum enn fremur gefinn kostur á að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af þeim. Athugasemdir A bárust mér 12. febrúar 2003. Þar kemur meðal annars fram að hann telji að ákvæði 36. gr. laga nr. 70/1996 geti ekki átt við í málinu „því hér er embættismaðurinn einungis fluttur í starf/stöðu en ekki í annað embætti eins og lögin kveða á um“. Þá segir í bréfi A að vikið hafi verið frá reglum nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með því að auglýsa ekki starfið. Í bréfinu segir enn fremur að hann telji að á sér hafi verið brotinn réttur samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996 sem og að við ákvarðanatöku sjúkrahússins hafi verið brotið gegn ýmsum ákvæðum stjórnsýslulaga, þ. á m. 10., 12., 13., 14. og 15. gr. laganna.
Eins og fram kemur í kafla I hér að framan barst mér kvörtun B 7. febrúar 2003. Lýtur hún að því að starf innkaupastjóra hafi ekki verið auglýst laust til umsóknar. Þar sem ég hafði þá þegar tekið þá ákvörðun að athuga sérstaklega þetta atriði í ljósi kvörtunar A ákvað ég að fjalla samhliða um kvartanirnar.
Með bréfi, dags. 24. febrúar 2003, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Fjórðungssjúkrahúsið á X skýrði viðhorf sitt til kvartana A og B og léti mér í té gögn málsins. Var sérstaklega óskað eftir því að í skýringum sjúkrahússins yrðu mér veittar upplýsingar um eftirfarandi atriði:
„1) Lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, greina á milli tveggja hópa starfsmanna í þjónustu ríkisins, embættismanna og annarra ríkisstarfsmanna, og gilda að ýmsu leyti mismunandi reglur um hvorn hópinn fyrir sig. Þannig er embættismaður almennt skipaður í embætti til fimm ára í senn, sbr. 1. mgr. 23. gr. laganna, og ber að líta svo á að hann skuli gegna því þar til eitthvert þeirra atriða sem talin eru upp í 25. gr. laganna koma til. Er nánar kveðið á um þau atriði í VI. kafla laganna. Aðrir ríkisstarfsmenn eru jafnan ráðnir til starfa með gagnkvæmum uppsagnarfresti, sbr. 41. gr. laganna, og fer um starfslok slíkra starfsmanna samkvæmt IX. kafla laganna. Ákvæði 36. gr. framangreindra laga er í VI. kafla sem einungis fjallar um embættismenn. Þar er stjórnvaldi, sem skipað hefur mann í embætti, veitt heimild til að flytja hann „úr einu embætti í annað“. Samkvæmt 2. mgr. 36. gr. heldur þá viðkomandi embættismaður óbreyttum launakjörum út skipunartíma sinn ef það embætti sem hann flyst í er lægra launað en fyrra embættið. Samsvarandi ákvæði er ekki að finna í þeim köflum laganna sem fjalla um almenn störf í þjónustu ríkisins.
Í 7. gr. framangreindra laga er mælt fyrir um auglýsingar á lausum störfum. Gildir 1. mgr. þess um auglýsingar á lausum embættum. Kemur þar fram að laus embætti skuli auglýsa í Lögbirtingablaði. Þó er heimilt samkvæmt ákvæðinu að flytja mann til í embætti samkvæmt 36. gr. laganna án þess að embættið sé auglýst laust til umsóknar. Önnur störf í þjónustu ríkisins skulu auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Það hefur verið gert með reglum nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum. Gilda þær um öll störf sem falla undir skilgreiningu 1. mgr. 1. gr. laga nr. 70/1996 og teljast ekki embætti. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. reglnanna skal auglýsa „laus störf“ en í 2. mgr. þeirra eru taldar upp ákveðnar undantekningar frá þeirri skyldu. Eiga þær einungis við um störf sem eiga að standa í tvo mánuði eða skemur, störf við afleysingar og störf sem auglýst hafa verið laus til umsóknar innan síðustu sex mánaða og þess getið í auglýsingu að umsókn geti gilt í sex mánuði.
Með hliðsjón af framangreindu óska ég eftir nánari upplýsingum um það á hvaða lagagrundvelli sú afstaða byggist að ekki hafi verið skylt að auglýsa starfið laust til umsóknar. Þá óska ég upplýsinga og eftir atvikum gagna ef þau liggja fyrir um það samráð sem haft var við heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið um flutning [C] í starf innkaupastjóra sjúkrahússins. Enn fremur óska ég eftir afriti af ráðningarsamningi við [C] og/eða önnur gögn sem tengjast stofnun starfssambands hans við sjúkrahúsið.
2) Ráðið verður af gögnum málsins að frá þeim tíma sem [A] var ráðinn til sjúkrahússins hafi hann einn haft umsjón með innkaupum á hjúkrunar- og rekstrarvörum, annast birgðavörslu og séð um afgreiðslu af vörulager sjúkrahússins uns framangreint starf innkaupastjóra var stofnað og [C] ráðinn til að gegna því. Hafði hann fyrst starfsheitið birgðavörður en heiti þess var síðan breytt í innkaupafulltrúa. Um alllangt skeið mun [A] hafa óskað eftir því að fenginn yrði starfsmaður til þess að aðstoða hann við þau störf sem hann hefur haft með höndum auk þess sem starf hans yrði endurmetið og hann fengi starfsheitið innkaupastjóri í samræmi við það sem tíðkast á öðrum sjúkrahúsum af hliðstæðri stærð. Í erindum til stjórnenda sjúkrahússins hefur hann lýst þeirri afstöðu sinni að verulega hafi skort á að haft væri samráð við hann um atriði sem skiptu starfsemi vörulagersins máli og erindum hans, þar sem hann óskaði meðal annars úrbóta til að draga úr vinnuálagi, hafi ekki verið sinnt. Vísa ég þar meðal annars til erindis sem hann sendi mér 16. janúar 2002 (mál nr. 3419/2002) og lauk með bréfi mínu, dags. 8. mars sama ár.
Af samanburði á starfslýsingu innkaupastjóra og innkaupafulltrúa og að teknu tilliti til fyrirliggjandi lýsingar á verkefnum [A] áður en starf innkaupastjóra var stofnað verður dregin sú ályktun að veigamikill þáttur í fyrra starfi innkaupafulltrúa hafi færst til innkaupastjórans. Ég legg þann skilning í gögn málsins að ákvörðun um skiptingu verkefna milli hins nýja starfs og starfs innkaupafulltrúa hafi byggst á 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Með hliðsjón af framangreindum atriðum er lúta að samskiptum [A] við yfirstjórn sjúkrahússins óska ég eftir nánari upplýsingum um ástæður þess að talið var rétt að haga umræddum skipulagsbreytingum með þeim hætti sem að framan greinir.“
Svarbréf Fjórðungssjúkrahússins á X barst mér 1. apríl 2003. Þar segir meðal annars eftirfarandi:
„Eins og áður er komið fram var við ákvörðun um að auglýsa ekki umrædda stöðu stuðst við heimildarákvæði 36. gr. laga nr. 70/1996. Var við það miðað að þar sem sá sem í stöðuna var ráðinn var embættismaður í skilningi laganna (framkvæmdastjóri [Z]) væri heimilt að flytja hann til í aðra stöðu þrátt fyrir að sú staða væri ekki embætti. Er þá gengið út frá því að heimilt sé að gera það sem minna er, þ.e. aukin réttindi fylgja embættum heldur en almennum stöðum hjá ríkinu. Í heimild 36. gr. felst að staðan er ekki auglýst og af sjálfu sér leiðir að slíkt á þá ekki heldur við óski embættismaður eftir flutningi úr embætti í almennt starf. Eftir að slíkur flutningur hefur átt sér stað er hins vegar ljóst að viðkomandi embættismaður hefur afsalað sér ákveðnum réttindum sem embættinu fylgja.
Fjórðungssjúkrahúsið á [X] er annað af tveimur háskólasjúkrahúsunum á Íslandi (stóru sérgreinasjúkrahúsunum). Við sjúkrahúsið starfa um 630 manns og þar af um 55 sérfræðingar í um 20 sérgreinum læknisfræðinnar, og ef undirgreinar skurðlækninga eru taldar eru þær fleiri. Deildir sjúkrahússins á lækninga- og hjúkrunarsviðinu eru 21 talsins, auk fjögurra stoðdeilda. Þá eru deildir á sviði framkvæmda og reksturs 7 talsins. Umfang starfseminnar er því verulegt og hefur farið vaxandi á undanförnum árum og horft til þess að svo verði áfram. Samfara vexti stofnunarinnar hefur sérhæfðum stjórnendum fjölgað og við ráðningu þeirra gerðar aðrar og meiri kröfur heldur en áður var. Er það sama þróun og orðið hefur á öðrum sviðum samfélagsins. Þegar litið er til starfs innkaupastjóra var tekið mið af þessum breytingum og þörfinni fyrir stefnumótun, þarfagreiningu og endurskipulagningu á innkaupamálum sjúkrahússins. Var því horft til þess að til starfsins þyrfti að ráðast einstaklingur með víðtæka og fjölþætta reynslu af stjórnun innan heilbrigðisstofnana og eða menntun á háskólastigi sem nýttist til starfsins, auk góðra hæfileika til samskipta. Þessi afstaða hefur legið fyrir og komið fram bæði í viðtölum við innkaupafulltrúa, [A], sem og í viðtölum við [B] sem gegnt hefur sumarafleysingastörfum á vörulager FS[X] samhliða því að vera í námi við Háskólann [...] (sbr. nánar undir athugasemdir hér á eftir). Ítreka ber að þessi atriði og ætlan lágu fyrir áður en beiðni kom frá Heilbrigðisráðuneytinu um umræddan flutning, sbr. greinargerð í fylgiskjali með bréfi okkar frá 24. janúar s.l. Eftir að beiðni sú kom fram og stjórnendur á FS[X] höfðu metið það svo að reynsla og menntun viðkomandi aðila væri í samræmi við áður mótaðar forsendur var ákveðið að verða við beiðni um flutning milli starfa.
Athugasemdir
Þeirri fullyrðingu sem [A] setur fram að hann hafi gegnt stöðu innkaupastjóra „án viðurkenningar“ er mótmælt enda um annað starf að ræða og honum sem og [B] kunnugt um óskir FS[X] um að stofna til sérstakrar stöðu með breyttu verksviði. Hafði það meðal annars verið orðað við [B] bæði af starfsmannastjóra FS[X] sem og forstöðumanni tækni- og innkaupadeildar hvort hún hygðist sækja um stöðuna þegar hún yrði auglýst. Þótt það sé ekki aðalatriði málsins þá kom fram af hennar hálfu að það hygðist hún ekki gera við þáverandi aðstæður.
Í kvörtun [A] til Umboðsmanns Alþingis frá 3. janúar s.l. og reyndar einnig í öðrum bréfum og greinargerðum hans koma fram mjög margar rangfærslur. Á köflum ber hann starfsmenn FS[X] þungum ásökunum um lygar og tilburði til þess að koma í veg fyrir að hann gæti nýtt sér aðstoð og úrræði til þess að leita réttar síns. Þessi atriði varða í sjálfu sér ekki það úrlausnarefni sem hér er til umfjöllunar en hjá því verður hins vegar ekki komist að vekja athygli á þessum rangfærslum og mótmæla þeim harðlega. Er þá einnig áskilinn réttur til þess að fara sérstaklega í gegnum þessi atriði verði tilefni til þess.
Gögn málsins
Hjálagður er (1) ráðningarsamningur við [C] innkaupastjóra FS[X] ásamt (2) ferilskrá hans. Beiðni Heilbrigðisráðuneytisins um flutning milli starfa var sett fram munnlega af hálfu starfsmanna þess og í viðræðum um það mál tóku þátt [Þ] forstjóri og [Æ] framkvæmdastjóri fjármála og reksturs. Eins og áður er komið fram hafði FS[X] ítrekað óskað eftir heimild til þess að auglýsa stöðu innkaupastjóra og tryggja til hennar fjármagn. Með hliðsjón af þessu staðfesti ráðuneytið fjárveitingu til stöðunnar með bréfi dagsettu 18. nóvember 2002, sbr. fylgiskjöl með bréfi okkar frá 24. janúar s.l. Að öðru leyti er ekki um formleg gögn að ræða í málinu. Til upplýsingar er hjálögð (3) fréttatilkynning sem birtast mun á innra neti FS[X] þar sem gerð er grein fyrir þeim breytingum sem eru að verða á rekstri vörulagers FS[X].“
Með bréfum, dags. 3. apríl 2003, gaf ég A og B kost á því að koma að þeim athugasemdum sem þau töldu tilefni til að gera í ljósi skýringa sjúkrahússins.
Athugasemdir A bárust mér 10. apríl 2003. Þar kemur meðal annars fram að það sé rangt að honum hafi verið kunnugt um að til stæði að ráða innkaupastjóra að sjúkrahúsinu heldur hafi hann fyrst frétt af því á fundi sem haldinn var 18. nóvember 2002. Þá ítrekar hann að hann hafi í raun gegnt starfi innkaupastjóra yfir þeim vöruflokkum sem heyra undir vörulagerinn frá því að hann hóf störf á sjúkrahúsinu og vísar þar til mótmæla sjúkrahússins við þeirri fullyrðingu. Bendir hann á að forstöðumaður innkaupa- og tæknideildar hafi ekki skipt sér af þeim innkaupum frá því að hann tók til starfa. Hafi enginn komið þar að verki nema hann og afleysingafólk og vísar til starfslýsinga sinna í því sambandi.
Athugasemdir B bárust mér 14. apríl 2003. Þar kemur fram að rangt sé að henni hafi átt að vera fullkunnugt um að til stæði að ráða innkaupastjóra að sjúkrahúsinu. Kveðst hún fyrst hafa fengið vitneskju um þessa fyrirætlan þegar búið var að ráða C til að gegna starfinu. Þá kemur fram í bréfinu að hún kannist ekki við að viðtöl hafi farið fram þar sem henni hafi verið gerð grein fyrir því hvaða kröfur væru gerðar til þess sem starfið hlyti.
IV.
1.
Eins og fram hefur komið beinist athugun mín meðal annars að því hvort þær breytingar sem gerðar voru á starfi A með því að koma á fót sérstöku starfi innkaupastjóra og voru tilkynntar honum með bréfi, dags. 18. nóvember 2002, hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Í því sambandi er rétt að taka fram að ég tel að draga megi þá ályktun af þeim upplýsingum sem fyrir mig hafa verið lagðar að A hafi í raun haft umsjón og borið innan þeirra marka ábyrgð á rekstri vörulagers Fjórðungssjúkrahússins á X fram að framangreindum breytingum. Samkvæmt þeim starfslýsingum sem liggja fyrir sem og lýsingu A á starfinu var það hlutverk innkaupafulltrúa að hafa umsjón með öllum innkaupum á þeim vörutegundum sem fóru um vörulagerinn, þ. á m. hjúkrunar- og rekstrarvörum. Annaðist hann því pantanir á vörum innanlands og utan og ýmsar bókanir og reikningsfærslur í tengslum við viðskiptin. Auk þess fólst í starfi hans að taka á móti vörunum, annast birgðahald sem og afgreiðslu á vörupöntunum einstakra sviða og deilda.
Miðað við þær upplýsingar sem lagðar hafa verið fyrir mig virðast þær breytingar sem gerðar voru á stjórnskipulagi sjúkrahússins árið 1999 í raun ekki hafa breytt meginviðfangsefnum innkaupafulltrúans þó að þá hafi verið ráðinn tæknimenntaður maður til að veita tæknideild sjúkrahússins forstöðu og vörulagerinn felldur undir þá deild. Gögn málsins benda þó til þess að A hafi talið að við þessa breytingu hafi dregið úr áhrifum innkaupafulltrúa við stefnumörkun fyrir starfsemi vörulagersins. Eftir sem áður er ljóst að hann taldi það hlutverk innkaupafulltrúa að gera tillögur um þróun á starfsemi vörulagersins og veita almennar og sértækar upplýsingar og leiðbeiningar um þær vörur sem í boði voru og önnur atriði sem skiptu máli fyrir starfsemi lagersins.
Sé tekið mið af þeirri starfslýsingu sem liggur fyrir um starf innkaupastjóra fæ ég ekki betur séð en að umsjón og ábyrgð á veigamiklum hluta af þeim viðfangsefnum sem innkaupafulltrúi hafði með höndum fyrir breytingarnar hafi verið færð yfir á starfssvið innkaupastjórans. Vísa ég til þess að innkaupastjóri skal samkvæmt starfslýsingunni bera „ábyrgð á rekstri aðallagers og innkaupum á rekstrarvörum“. Þá gerir hann innkaupaáætlanir og skipuleggur móttökueftirlit og vörudreifingu auk þess sem hann gerir „samninga við birgja, pantar vörur og sér um að afla verðupplýsinga og bera saman verð og gæði vara“. Í starfslýsingunni kemur enn fremur fram að innkaupastjóri sé af starfsmönnum vörulagersins næsti undirmaður forstöðumanns tækni- og innkaupadeildar eins og innkaupafulltrúi hafði verið fyrir breytingarnar. Þó að veigamikill hluti af starfi innkaupastjóra hafi áður verið leystur af hendi af innkaupafulltrúa eru störfin þó ekki að öllu leyti þau sömu. Þannig er innkaupastjóranum ætlað að fara með verkstjórnarvald gagnvart innkaupafulltrúa sem áður hafði sinnt einn þeim verkefnum sem féllu til á lagernum. Þá virðist gengið út frá því að innkaupastjóri skuli stuðla að „samræmingu innkaupa sjúkrahússins“ sem voru í bígerð en höfðu ekki verið á starfssviði innkaupafulltrúa.
Um leið og stofnað var til starfs innkaupastjóra breyttist starf innkaupafulltrúa að sama skapi. Hann varð undirmaður innkaupastjóra og samkvæmt fyrirliggjandi starfslýsingu var ábyrgðarsvið hans takmarkað við „móttöku og skráningu á vörum til og frá FS[X]“ auk þess sem honum var falið að sjá „um að afgreiða vörur á lager deilda FS[X]“. Almenn ábyrgð á rekstri lagersins og umsjón með innkaupum á rekstrarvörum, sem áður voru í höndum innkaupafulltrúa, færðust hins vegar á starfssvið innkaupastjóra.
Samkvæmt framansögðu verður að telja ljóst að breytingar hafi orðið á starfssviði A í nóvember 2002 sem voru ákveðnar einhliða af forstjóra sjúkrahússins. Var allstór hluti af þeim verkefnum sem innkaupafulltrúi hafði áður haft umsjón með fluttur á starfssvið innkaupastjóra og A gert að starfa undir stjórn þess síðarnefnda. Í öllum meginatriðum virðist breytingin hafa miðað að því að verkefnum innkaupafulltrúa yrði skipt niður á tvo starfsmenn, innkaupafulltrúa og innkaupastjóra. Áform virðast hafa verið uppi um að innkaupastjóri gegndi veigameira hlutverki við heildarinnkaup sjúkrahússins en innkaupafulltrúi hafði áður gegnt. Miðað við þá starfslýsingu sem lögð hefur verið fyrir mig virðast þau áform ekki hafa að öllu leyti gengið eftir þó að gert sé ráð fyrir að innkaupastjóri skuli „stuðla að samræmingu innkaupa“ fyrir sjúkrahúsið.
2.
Réttarsamband A við Fjórðungssjúkrahúsið á X byggðist á ráðningarsamningi þar sem gengið var út frá því að A skyldi vinna þau verk sem fólust í starfi birgðavarðar, síðar innkaupafulltrúa, gegn greiðslu launa. Var ráðning A ótímabundin og ljóst að réttarsambandi samningsaðila var ætlað að vara um óákveðinn tíma. Í því ljósi og í samræmi við almennar reglur gat A ekki vænst þess að eðli og inntak þeirra verka sem honum var falið að leysa héldust að öllu leyti óbreytt út starfstíma hans hjá sjúkrahúsinu.
Til nánari útskýringar á þessu atriði tek ég fram að það er almennt hlutverk atvinnurekanda í slíku réttarsambandi að afmarka á hverjum tíma hvaða verk skuli unnið og með hvaða hætti það skuli gert. Þegar þær forsendur breytast sem liggja til grundvallar slíkri afmörkun hefur atvinnurekandi töluvert svigrúm til að breyta einhliða verkefnum starfsmanna án þess að nauðsynlegt sé að segja ráðningarsamningi upp. Þessi meginsjónarmið endurspeglast í 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en þar segir orðrétt:
„Skylt er starfsmanni að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi. Starfsmaður getur kosið að segja upp starfi sínu vegna slíkra breytinga, enda skýri hann ráðherra eða forstöðumanni frá því innan eins mánaðar frá því að breytingarnar voru tilkynntar honum. Ef breytingarnar hafa í för með sér skert launakjör starfsmanns eða réttindi skal hann halda óbreyttum launakjörum og réttindum þann tíma sem eftir er af skipunartíma hans í embætti eða jafnlangan tíma og réttur hans til uppsagnarfrests er samkvæmt ráðningarsamningi, sbr. 46. gr.“
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996 sagði eftirfarandi:
„Fyrri málsliður samsvarar efnislega 33. gr. laga nr. 38/1954. Síðari málsliðurinn samsvarar 2. mgr. 18. gr. laganna og styðst að auki við almennar reglur vinnuréttar sem staðfestar hafa verið í dómaframkvæmd, sbr. Hrd. 1980, 813 og 1987, 1339 svo og Félagsdóm nr. 2/1992. Breyting á viðbótarlaunum skv. 2. mgr. 9. gr. telst ekki breyting á starfi í skilningi þessa ákvæðis.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3150.)
Eins og athugasemdirnar bera með sér áttu umræddir málsliðir sér fyrirmynd í eldri lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, einkum 33. gr. þeirra laga. Þar kom fram að starfsmanni væri skylt að hlíta breytingum lögum samkvæmt á störfum hans og verkahring frá því er hann tók við starfi enda hefði breytingin ekki áhrif til skerðingar á launakjörum hans eða réttindum. Sama átti við um breytingar sem yfirmaður ákvað en þeirri ákvörðun var heimilt að skjóta til ráðherra. Ekki var gerð sérstök grein fyrir þessari reglu í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/1954. Hliðstæð ákvæði voru í lögum nr. 14/1875, um laun íslenzkra embættismanna, o.fl., og lögum nr. 71/1919, um laun embættismanna. Í þeim síðarnefndu sagði meðal annars orðrétt:
„Embættismenn skulu skyldir að láta sér lynda breytingar þær og aukningu á embættisstörfunum, sem síðar kann að verða mælt fyrir um, þótt eigi sé neitt um það skráð í veitingabréfum þeirra.“
Samkvæmt framansögðu hefur forstöðumaður ríkisstofnunar ótvíræða heimild til þess að breyta störfum og verksviði ríkisstarfsmanns og er það komið undir mati hans hvort tilefni sé til slíkra breytinga. Því mati eru þó settar almennar skorður á grundvelli óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar. Verða ástæður slíkra breytinga að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og þá mega þær ekki vera meira íþyngjandi fyrir starfsmann en nauðsynlegt er til að ná því marki sem að er stefnt.
Í tilviki A var honum tilkynnt um breytingu á verksviði hans með bréfi forstjóra sjúkrahússins, dags. 18. nóvember 2002, og þar var tekið fram að breytingin myndi ekki hafa áhrif á launakjör hans. Eins og ákvæði 19. gr. laga nr. 70/1996 er orðað er það komið undir viðbrögðum starfsmanns hvaða áhrif slík tilkynning hefur á ráðningarsambandið. Tilkynningin sem slík gefur ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu. Það leiðir af afmörkun 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á gildissviði þeirra laga að ekki er gerð krafa um að reglum þeirra, meðal annars um undirbúning ákvörðunar, sé fylgt af hálfu stjórnvalds þegar starfssviði ríkisstarfsmanna er breytt nema að breytingin feli í sér töku ákvörðunar um „rétt eða skyldu“ hlutaðeigandi starfsmanns í merkingu þeirra laga.
3.
Eins og að framan greinir voru í nóvember 2002 gerðar breytingar á starfssviði A sem fólust einkum í því að hann varð undirmaður nýs starfsmanns sem bar starfsheitið innkaupastjóri. Þá færðist almenn ábyrgð á rekstri vörulagers sjúkrahússins og umsjón með innkaupum á rekstrarvörum á ábyrgðarsvið hins nýja starfsmanns.
Miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir höfðu þessar breytingar ekki bein eða tafarlaus áhrif á launakjör A Þá fæ ég ekki séð að þær hafi haft áhrif á „réttindi“ hans í skilningi niðurlagsákvæðis 19. gr. laga nr. 70/1996. Ég bendi þó á að miðað við hvernig staðið er að almennri kjarasamningsgerð milli ríkisins og stéttarfélaga er ekki unnt að útiloka að breytingarnar kunni að hafa áhrif á það hvernig launakjör A þróist í framtíðinni. Ég fæ hins vegar ekki séð að með vísan til þessa atriðis sé á þessu stigi unnt að draga þá ályktun að breytingin sem A var tilkynnt um 18. nóvember 2002 hafi veitt honum rétt til viðbragða umfram ákvæði 2. málsl. 19. gr. laga nr. 70/1996. Þá tel ég með hliðsjón af framangreindu að umræddar breytingar hafi ekki falið í sér ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og var forstjóra sjúkrahússins því óskylt að haga meðferð málsins í samræmi við kröfur þeirra laga.
Enginn ágreiningur virðist vera um að nauðsynlegt hafi verið að fjölga þeim starfsmönnum sem önnuðust þau verkefni sem A hafði umsjón með í starfi sínu sem innkaupafulltrúi sjúkrahússins. Benti A ítrekað sjálfur á að umfang vörulagersins hefði vaxið verulega og að nauðsynlegt væri að ráða aðstoðarmann á lagerinn sem létt gæti undir með honum. Áform virðast hafa verið uppi um að stofna til sérstaks starfs innkaupastjóra á vörulagernum á árunum 1994 til 1998 án þess að þau yrðu að veruleika. Verður því ekki annað séð en að ástæður þeirra skipulagsbreytinga sem eru tilefni kvörtunar A eigi rætur í aukinni mannaflaþörf sjúkrahússins við innkaup og birgðahald á rekstrarvörum auk þess sem þær voru liður í þeirri stefnumörkun að samhæfa öll innkaup á vegum sjúkrahússins. Því fæ ég ekki séð að þær hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum.
Skipulagsbreytingar af því tagi sem að framan greinir leiða oft til þess að óhjákvæmilegt er að breyta störfum starfsmanna stofnunar. Eins og fram hefur komið hafa stjórnvöld allrúmar heimildir til þess samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þær breytingar mega þó ekki ganga lengra eða vera meira íþyngjandi í garð þeirra starfsmanna sem í hlut eiga en nauðsyn ber til, sbr. almenna meginreglu um meðalhóf í stjórnsýslu.
Ljóst er að í því máli sem hér er til umfjöllunar átti forstjóri nokkurra kosta völ um leiðir til að hrinda í framkvæmd þeim skipulagsbreytingum sem fyrirhugaðar voru. Af bréfi sjúkrahússins til mín má ráða að við val á þeim hafi meðal annars verið tekið mið af almennri þörf fyrir „stefnumótun, þarfagreiningu og endurskipulagningu á innkaupamálum sjúkrahússins“. Talið var að ráða þyrfti til starfsins einstakling með „víðtæka og fjölþætta reynslu af stjórnun innan heilbrigðisstofnana og eða menntun á háskólastigi sem nýttist til starfsins, auk góðra hæfileika til samskipta“. Má af þessum athugasemdum ráða að það hafi verið mat stjórnenda sjúkrahússins að til að koma til móts við þessi markmið væri rétt að ráða nýjan starfsmann til að gegna starfi innkaupastjóra.
Með hliðsjón af almennum reglum stjórnsýsluréttar verður að telja að þau markmið sem að framan greinir séu lögmæt. Þá tel ég mig ekki hafa forsendu til að endurskoða að öðru leyti réttmæti þeirrar ályktunar að rétt væri að ráða nýjan starfsmann til að gegna viðkomandi starfi. Í þessu ljósi tel ég ekki tilefni til að álíta að þær breytingar sem gerðar voru á starfi A í nóvember 2002 og leiddu af framangreindum skipulagsbreytingum hafi stangast á við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar eða vandaða stjórnsýsluhætti.
4.
Eins og ég gerði grein fyrir í bréfi mínu til Fjórðungssjúkrahússins á X, dags. 24. febrúar 2003, er kveðið á um að auglýsa skuli laus störf í þjónustu ríkisins í 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 7. gr. laga nr. 150/1996. Ákvæðið er nánar tiltekið svohljóðandi:
„Laust embætti skal auglýsa í Lögbirtingablaði og skal umsóknarfrestur ekki vera skemmri en tvær vikur frá útgáfudegi blaðsins. Þó er heimilt að skipa mann eða setja í embætti skv. 2. mgr. 23. gr. eða setja í forföllum skv. 1. málsl. 24. gr. eða flytja hann til í embætti skv. 36. gr. án þess að embættið sé auglýst laust til umsóknar.
Önnur störf skulu auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra. Forstöðumanni stofnunar er heimilt að setja sérreglur um það hvernig auglýsa skuli störf hjá stofnuninni, enda sé það gert opinberlega og reglurnar hljóti staðfestingu fjármálaráðherra. Í reglum samkvæmt þessari málsgrein má mæla svo fyrir að störf þar sem ekki er krafist tiltekinnar sérmenntunar eða sérhæfingar þurfi ekki að auglýsa opinberlega.
[...]“
Einungis þeir starfsmenn í þjónustu ríkisins sem taldir eru upp í 22. gr. laga nr. 70/1996 gegna embættum í skilningi 1. mgr. 7. gr. sömu laga. Ótvírætt er að starf innkaupastjóra á Fjórðungssjúkrahúsinu á X er ekki embætti í þeim skilningi og því átti 2. mgr. 7. gr. laganna við um starfið. Eins og þar er mælt fyrir um skulu störf auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem fjármálaráðherra setur. Það hefur hann gert með setningu reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, sbr. reglur nr. 479/2002. Ákvæði 2. gr. reglnanna er svohljóðandi:
„Auglýsa skal laus störf, þannig að umsóknarfrestur sé a.m.k. tvær vikur frá birtingu auglýsingar.
Ekki er skylt að auglýsa störf í eftirfarandi tilvikum:
1. Störf sem aðeins eiga að standa í tvo mánuði eða skemur.
2. Störf við afleysingar svo sem vegna orlofs, veikinda, barnsburðarleyfis, námsleyfis, leyfis til starfa á vegum alþjóðastofnana o.þ.u.l. enda sé afleysingu ekki ætlað að standa lengur en 12 mánuði samfellt.
3. Störf sem auglýst hafa verið innan síðustu sex mánaða og í þeirri auglýsingu hafi þess verið getið að umsóknin geti gilt í sex mánuði.“
Af þessari reglu leiðir að ef ætlunin er að ráða starfsmann í laust starf í þjónustu ríkisins er skylt að gera það að undangenginni auglýsingu sem er í samræmi við þær kröfur sem koma fram í 3. gr. reglnanna nema að undantekningarnar í 1.-3. tl. 2. mgr. 2. gr. reglnanna eigi við. Skiptir þá ekki máli þótt stjórnvald telji hagfelldara að ráða einstakling í laust starf án auglýsingar. Vísa ég í því sambandi til þeirra sjónarmiða sem ákvæði um auglýsingaskyldu ríkisstofnana byggjast á og komu fram í athugasemdum við 5. gr. frumvarps til eldri laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins:
„Það nýmæli felst í þessari grein, að opinberar stöður skuli auglýstar til umsóknar. Er það réttlætismál og jafnréttis, að öllum þeim, er hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess.“ (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.)
Ljóst er að forstöðumenn ríkisstofnana eiga á grundvelli stjórnunarheimilda að nokkru marki mat um það hvort tiltekin viðfangsefni séu skilgreind sem laust starf eða hvort þau eru felld undir starfssvið starfsmanna sem fyrir eru hjá stofnuninni. Þá er ekki sjálfgefið að þegar nýtt starf verður til að það sé auglýst laust til umsóknar heldur kann að vera unnt að haga breytingunum með þeim hætti að starfsmaður sem fyrir er hjá stofnuninni taki yfir þau verkefni sem falla undir hið nýja starf og annað starf en stofnaðist sé auglýst.
Þá ber að geta þess að í gildistíð eldri laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins virðist hafa tíðkast að þegar starfsmenn voru fluttir úr einni stöðu í aðra í tilefni af skipulagsbreytingum hafi staðan sem þeir voru fluttir í almennt ekki verið auglýst. Samkvæmt lögunum var hins vegar ekki að finna undanþágu frá skyldu til auglýsinga í slíkum tilvikum. Var bent á þetta í áliti umboðsmanns Alþingis frá 2. febrúar 1996 í máli nr. 1320/1994. Þar var enn fremur lögð áhersla á að nauðsynlegt væri að undantekningar af þessu tagi væru orðaðar með skýrum og ótvíræðum hætti svo ekki væri vafi um hvenær skylt væri að auglýsa lausar stöður hjá ríkinu. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 15. október 1996 í máli nr. 1611/1995 var hins vegar komist að þeirri niðurstöðu að eðli málsins samkvæmt hefði þurft að játa undantekningu frá ákvæðum 5. gr. laga nr. 38/1954 þegar um flutning úr einni stöðu í aðra væri að ræða með vísan til 4. gr. laga nr. 38/1954 og 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Var þar vísað til þess að þegar ríkisstarfsmenn væru fluttir með þessum hætti væri ljóst hver myndi hljóta stöðuna og því tilgangslaust að auglýsa hana.
Hér að framan var ákvæði 1. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, rakið. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum var vísað til fyrrgreinds álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1320/1994. Kom þar fram að við samningu greinarinnar hefði verið tekið mið af umræddu áliti. Með vísan til þessa má ætla að tilgangur ákvæðisins hafi meðal annars verið að kveða skýrt á um hvaða undantekningar væru heimilar frá auglýsingaskyldu ríkisstofnana. Gefur það vísbendingu um að undantekningarnar sem tilgreindar eru í 1. mgr. 7. gr. laganna og 2. gr. reglna nr. 464/1996 frá auglýsingaskyldu á lausum störfum séu tæmandi taldar.
Eins og að framan greinir gilti 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 og reglur nr. 464/1996 um starf innkaupastjóra Fjórðungssjúkrahússins á X en ekki 1. mgr. 7. gr. laganna. Þá ítreka ég það sem fram kemur í bréfi mínu til sjúkrahússins, dags. 24. febrúar 2003, að ákvæði 36. gr. laganna, sem sjúkrahúsið vísar til í þessu sambandi og 1. mgr. 7. gr. tilgreinir sem grundvöll undantekningar frá auglýsingaskyldu, á einungis við um flutning á embættismanni úr einu embætti í annað embætti. Er 1. mgr. 36. gr. laganna nánar tiltekið svohljóðandi:
„Stjórnvald sem skipað hefur mann í embætti, getur flutt hann úr einu embætti í annað, enda heyri bæði embættin undir það. Enn fremur getur stjórnvald, sem skipað hefur mann í embætti, samþykkt að hann flytjist í annað embætti er lýtur öðru stjórnvaldi, enda óski það stjórnvald eftir því.“
Í ákvæðinu eða öðrum ákvæðum laganna er hins vegar ekki vikið að heimild stjórnvalda til að flytja mann úr embætti í almennt starf í þjónustu ríkisins. Í því sambandi verður að leggja áherslu á að réttarstaða embættismanna og almennra ríkisstarfsmanna er á ýmsan hátt ólík eins og vikið er að í bréfi mínu til Fjórðungssjúkrahússins á X, dags. 24. febrúar 2003. Það merkir þó ekki að unnt sé að lýsa þeim mun með þeim almenna hætti að embættum fylgi „aukin réttindi“ eins og vísað er til í bréfi sjúkrahússins til mín og draga þá ályktun að stjórnvöldum sé á þeim grundvelli heimilt „að gera það sem minna er“ og flytja embættismann úr embætti í almennt starf án auglýsingar. Þá legg ég áherslu á að með 7. gr. laga nr. 70/1996 hafa lagaforsendur fyrir auglýsingaskyldu á störfum í þjónustu ríkisins breyst eins og fram hefur komið. Auk þess byggja kröfur um skyldu ríkisins til að auglýsa laus störf ekki síst á því sjónarmiði að allir þeir sem kunna að hafa áhuga á að sækja um störf skuli eiga kost á því.
Starf innkaupastjóra hjá Fjórðungssjúkrahúsinu á X var álitið nýtt starf þegar til þess var stofnað og í bréfum sjúkrahússins til mín hefur meðal annars verið lögð áhersla á að starfið sé frábrugðið starfi innkaupafulltrúa eins og það var fyrir breytingarnar. Þá hefur enn fremur komið fram af hálfu sjúkrahússins að stefnt hafi verið að því að fá einstakling, sem hefði víðtæka stjórnunarreynslu innan heilbrigðisstofnana eða menntun á háskólastigi sem nýttist til starfsins, til þess að gegna hinu nýja starfi. Þessi atriði tel ég benda til þess að umrætt starf hafi verið laust í merkingu 1. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996 enda ekki séð að nokkur hafi átt lagalegt tilkall til þess að gegna því. Þá er ljóst að undantekningar þær sem koma fram í 1.-3. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglnanna eiga ekki við. Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða mín að skylt hafi verið að auglýsa starf innkaupastjóra hjá Fjórðungssjúkrahúsinu á X laust til umsóknar samkvæmt reglum nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Því hafi verið óheimilt að ráða C í starf innkaupastjóra án undangenginnar auglýsingar þar sem öllum þeim sem áhuga höfðu á að sækja um starfið var gefinn kostur á að leggja fram umsókn.
V.
Niðurstaða
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu við það hvernig Fjórðungssjúkrahúsið á X stóð að þeim breytingum sem gerðar voru á störfum og verksviði A og honum voru tilkynntar í nóvember 2002. Þá hefur athugun mín ekki leitt í ljós að þær breytingar hafi stangast á við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar eða vandaða stjórnsýsluhætti.
Ég tel hins vegar að skylt hafi verið að auglýsa starf innkaupastjóra sjúkrahússins laust til umsóknar samkvæmt reglum nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Því var að mínu áliti óheimilt að ráða C í starfið án undangenginnar auglýsingar þar sem öllum þeim sem áhuga höfðu á að sækja um starfið var gefinn kostur á að leggja fram umsókn.
Ekki verður séð að fyrir liggi dómar sem skeri úr um hvaða áhrif annmarkar af því tagi sem að framan greinir geti haft. Almennt séð verður hins vegar að telja að ef vikið er frá lagaskyldu um auglýsingu á lausum störfum sé um verulegan annmarka á ákvörðun að ræða. Af almennri dómaframkvæmd um hliðstæðar ákvarðanir og að teknu tilliti til hagsmuna þess sem ráðinn hefur verið í starf tel ég þó ekki unnt að fullyrða hvort slíkir annmarkar eigi að hafa þau áhrif að ráðning verði felld úr gildi. Tel ég að það verði að vera hlutverk dómstóla að skera úr um það.
Ég beini þeim tilmælum til Fjórðungssjúkrahússins á X að sjúkrahúsið taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu við ráðningu í opinber störf. Í ljósi þess að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið virðist hafa átt óbeint hlut að máli við tilfærslu C á milli starfa er álit mitt enn fremur sent ráðuneytinu með það í huga að þau sjónarmið sem þar koma fram geti orðið til leiðbeiningar við slíka íhlutun ráðuneytisins í framtíðinni.
VI.
Með bréfi til Fjórðungssjúkrahússins á X, dags. 29. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort einhverjar tilteknar ráðstafanir hefðu verið gerðar af hálfu sjúkrahússins í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær felist. Í svarbréfi starfsmannastjóra sjúkrahússins, dags. 2. febrúar 2004, segir svo:
„Eins og fram er komið af okkar hálfu þá fylgir [sjúkrahúsið] þeim lagaákvæðum og reglum sem gilda um auglýsingar á lausum stöðum. Stöður eru því auglýstar nema um sé að ræða tímabundin verkefni eða um sé að ræða afleysingu o.s.frv., eins og lýst er í tilvitnuðum reglum frá 1996 ásamt síðari breytingum. Undirritaður hefur vakið athygli stjórnenda á þessari skyldu með sérstökum tölvupósti þar að lútandi auk þess sem með honum var sendur gátlisti um þau atriði sem koma þurfa fram í auglýsingum.
Hvað varðar það mál sem varð tilefni álitsins og nú ofangreinds bréfs þíns þá ber að taka fram að framkvæmdastjórn [sjúkrahússins] taldi að í því tilviki hefði verið heimilt að ráða í stöðuna án auglýsingar á þeim forsendum að um tilflutning hefði verið að ræða. Eins og málum var háttað féllst umboðsmaður ekki á þau sjónarmið.
Niðurlagi bréfs þíns um það hvort „einhverjar tilteknar ráðstafanir hafi verið gerðar“ er því hægt að svara á þann hátt að stjórnendur eru upplýstir um þá skyldu að lausar stöður beri að auglýsa. Þá telst enginn ráðningarsamningur fullgildur nema hann hafi verið áritaður af viðkomandi framkvæmdastjóra og einnig af forstjóra sem þannig hafa eftirlit með því að reglum sé fylgt.“