Álit

I.

Við athuganir mínar á kvörtunum sem mér höfðu borist vegna framkvæmdar á lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, hafði ég orðið þess áskynja að tiltekin sveitarfélög höfðu ekki sett sér reglur um fjárhagsaðstoð í samræmi við 1. mgr. 21. gr. laganna. Af því tilefni ákvað ég á grundvelli 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að taka til athugunar að eigin frumkvæði hvort sveitarstjórnir hefðu almennt sett sér slíkar reglur og með hvaða hætti þær væru aðgengilegar íbúum viðkomandi sveitarfélaga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. júlí 2003.

II.

Ég ritaði félagsmálaráðherra bréf, dags. 17. desember 1998, þar sem ég vísaði m.a. til þess að í 3. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, er mælt fyrir um að félagsmálaráðuneytið skuli hafa eftirlit með því að sveitarfélögin veiti lögboðna þjónustu. Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir að félagsmálaráðuneytið léti mér í té upplýsingar um og lýsti viðhorfi sínu til eftirfarandi atriða:

a. Hvort og með hvaða hætti ráðuneytið hefði aflað upplýsinga um hvaða sveitarstjórnir hefðu sett reglur í samræmi við 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991.

b. Til hvaða úrræða ráðuneytið hefði gripið ef það hafði vitneskju um að sveitarstjórn hefði ekki sett reglur í samræmi við 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991. Vakti ég í þessu sambandi athygli á máli tiltekins einstaklings sem hafði ritað félagsmálaráðuneytinu bréf 15. janúar 1997, en þar kom fram að Reykdælahreppur hefði ekki sett sér neinar reglur um fjárhagsaðstoð. Tók ég fram að ég hefði einnig undir höndum bréf oddvita Reykdælahrepps, dags. 3. október 1997, þar sem staðfest var að sveitarstjórnin hefði þá ekki sett reglur um fjárhagsaðstoð.

c. Óskað var eftir yfirliti yfir hvenær sveitarstjórnir í landinu hefðu sett reglur samkvæmt 21. gr. laga nr. 40/1991 og með hvaða hætti þær hefðu verið birtar íbúum viðkomandi sveitarfélaga. Þá óskaði ég eftir að ráðuneytið léti mér í té eintak af reglum þeirra sveitarfélaga sem það kynni að hafa í skjalasafni sínu en ella hefði ráðuneytið forgöngu um að afla þessara reglna og afhenti mér eintak af þeim.

d. Kæmi í ljós við undirbúning svara ráðuneytisins vegna framangreindra atriða að einhverjar sveitarstjórnir hefðu ekki enn sett reglur í samræmi við 21. gr. laga nr. 40/1991 óskaði ég eftir upplýsingum um hvort og þá hvað ráðuneytið hefði í hyggju að aðhafast af því tilefni.

Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 9. apríl 1999. Segir þar m.a. eftirfarandi:

„Árið 1996 gerði félagsmálaráðuneytið könnun hjá öllum sveitarfélögum landsins um það hvernig fjárhagsaðstoð á grundvelli laga nr. 40/1991 væri háttað. Fylgir sú könnun bréfi þessu (fylgiskjal 1).

[…]

Við úrvinnslu fyrrgreindrar könnunar kom í ljós að ekki hafa öll sveitarfélög sinnt þessari skyldu sinni. Voru send ítrekunarbréf til þeirra sveitarfélaga sem ekki höfðu framfylgt þessu, sbr. meðfylgjandi afrit af þeim bréfum til sveitarfélaganna (fylgiskjal 2).

Áður en könnun þessi var gerð árið 1996 sendi ráðuneytið á hverju ári frá því að lögin tóku gildi 1991 (undanskilið 1994) dreifibréf til sveitarfélaga með tilmælum um að setja sér reglur um fjárhagsaðstoð og senda þær síðan til ráðuneytisins. Jafnframt útbjó ráðuneytið leiðbeiningar vegna fjárhagsaðstoðar sem sendar voru öllum sveitarfélögum (fylgiskjal 3).

[…]

Þrátt fyrir ítrekun hafa nokkur sveitarfélög ekki orðið við þeirri lagaskyldu sinni að setja reglur og hefur nú verið tekið saman meðfylgjandi yfirlit yfir stöðu þessara mála í hverju sveitarfélagi í samræmi við þau gögn sem fyrir liggja í ráðuneytinu. Í þessari samantekt kemur fram hvort og hvenær sveitarfélög hafi sent ráðuneytinu umbeðnar upplýsingar og jafnframt hvort sveitarfélög hafi sett reglur og þá frá hvaða tíma. Jafnframt kemur fram hvort sveitarfélög hafi tekið þátt í könnuninni (fylgiskjal 4).

Jafnframt fylgir bréfi þessu samantekt á þeim sveitarfélögum sem ekki hafa sett reglur um fjárhagsaðstoð og hversu margir íbúar búa í þeim sveitarfélögum (fylgiskjal 5).

Rétt er að taka fram að frá því að könnunin var gerð (1996) til dagsins í dag hafa sveitarfélög sameinast, þannig að þeim sveitarfélögum hefur fækkað sem ekki hafa sett reglur um fjárhagsaðstoð. Hafa margir minni hreppar gengið inní stærri heildir, þar sem fyrir voru reglur um fjárhagsaðstoð. Einnig eru til dæmi um að fámenn sveitarfélög hafi samstarf um félagsþjónustu við önnur stærri, án þess þó að sameinast þeim.

Þegar reglur um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga hafa borist ráðuneytinu, hefur verið farið yfir þær hér og gerðar athugasemdir til viðkomandi sveitarfélaga, hafi ráðuneytið talið slíkt nauðsynlegt. Hjálagt eru ýmis bréf þar að lútandi (fylgiskjal 6).

Í apríl 1996 kom fram fyrirspurn á Alþingi Íslendinga frá Jóhönnu Sigurðardóttur, þar sem hún spurði m.a. um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga og hversu mörg sveitarfélög hefðu sett sér reglur þar að lútandi. Hjálagt er svar við fyrirspurninni (fylgiskjal 7), en þar kemur fram að sum þeirra sveitarfélaga sem ekki höfðu sett sér reglur þá, hafa gert það nú. (sjá fylgiskjal 4)

Hvað varðar kynningu á reglum um fjárhagsaðstoð til íbúa sveitarfélagsins, kemur fram í könnuninni að sveitarfélög hafa gert það með ýmsum hætti. Þó er ljóst að stærstu sveitarfélögin hafa verið öflugust í slíkri útgáfustarfsemi, en í könnuninni var sérstaklega spurt um þennan þátt. (sjá fylgiskjal 1)

En í samantektinni segir m.a. eftirfarandi:

88 félagsmálanefndir kynna félagsþjónustuna á einhvern hátt. Flestar, eða 65 tiltaka að aðeins ein aðferð sé notuð til kynningar, 16 nota tvenns konar aðferðir og 7 svara því til að [þær] noti þrenns konar aðferðir við kynningar.

18 sveitarfélög segja að þau gefi út bæklinga, 21 með auglýsingum, 19 segja að reglur séu sérstaklega kynntar, en ótilgreint á hvern hátt og 63 sveitarfélög kynna fjárhagsaðstoð með öðrum hætti, en hann er ekki nánar tiltekinn. 2 sveitarfélög hafa enga kynningu.

[…]

Þegar þessi mál hafa nú verið skoðuð í tilefni af fyrirspurn yðar, hefur komið í ljós að nauðsynlegt er að finna úrræði gagnvart þeim sveitarfélögum sem komið hafa sér undan því að setja reglur um fjárhagsaðstoð. Félagsmálaráðuneytið mun jafnframt ítreka á nýjan leik að sveitarfélögin sendi samþykktar reglur sínar til ráðuneytisins, jafnframt því að fá sendar þær reglur sem koma fram í könnuninni en ekki hafa verið sendar ráðuneytinu.

Ráðuneytið hefur sent jafnóðum til sveitarfélaga alla þá úrskurði sem úrskurðarnefnd um félagsþjónustu hefur fjallað um, í þeim tilgangi að samræma ákvarðanir félagsmálanefnda við veitingu fjárhagsaðstoðar (sjá afrit af ýmsum bréfum þar að lútandi. Fylgiskjal 8)

Til að upplýsa sveitarstjórnarmenn um skyldur sveitarfélaga á sviði félagsþjónustu hefur félagsmálaráðuneytið einnig haldið námskeið fyrir sveitarstjórnarmenn, skömmu eftir hverjar kosningar til sveitarstjórna, þar sem fjallað er um lögin um félagsþjónustu sveitarfélaga, og hefur það námskeið farið um allt land og verið unnið í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga.

Ekki var þó haldið námskeið árið 1998 og er ástæðan sú að nú stendur yfir endurskoðun á lögum nr. 40/1991, þar sem verið er að samræma lög um málefni fatlaðra og lög um félagsþjónustu sveitarfélaga. Stendur til að þeirri endurskoðun ljúki nú í vor og mun nýtt lagafrumvarp þar að lútandi væntanlega verða lagt fyrir Alþingi á haustþingi 1999. Í frumvarpsdrögunum er m.a. að finna ákvæði um að félagsmálaráðherra verði heimilt að fyrirskipa þeim sveitarfélögum, sem ekki hafa bolmagn til að veita félagsþjónustu í samræmi við ákvæði laganna, að sameinast félagsþjónustu nágrannasveitarfélaga. Fleiri ákvæði er einnig að finna í drögunum sem ætlað er að tryggja réttarstöðu þeirra sem félagsþjónustunnar eiga að njóta.

Í frumvarpsvinnunni hefur jafnframt komið fram að þörf er á að kannað verði á nýjan leik hver staðan er hjá sveitarfélögunum, hvað varðar reglur um fjárhagsaðstoð og aðra félagslega þjónustu sveitarfélagsins og er það ekki hvað síst mikilvægt vegna yfirtöku sveitarfélaga á málefnum fatlaðra. Hjálögð er bókun úr fundargerð nefndarinnar (fylgiskjal 9).“

Með bréfi, dags. 13. júlí 1999, bárust mér frá ráðuneytinu reglur sem sveitarfélög höfðu sett sér á grundvelli laga nr. 40/1991. Fram kom í bréfinu að vera kynni að einhver sveitarfélög hefðu ekki sent ráðuneytinu nýjar eða breyttar reglur. Einnig kom fram að um þær mundir væri verið að ítreka við öll sveitarfélögin að þau sendu ráðuneytinu reglur sínar um félagsþjónustu sveitarfélaga enda hefðu mörg sveitarfélög sameinast á undanförnum misserum og líklegt að nýjar reglur hafi verið samþykktar.

Ég ritaði félagsmálaráðherra bréf á ný, dags. 19. nóvember 2002. Gerði ég honum þar m.a. grein fyrir því að með hliðsjón af boðuðu frumvarpi ráðuneytisins til nýrra laga um félagsþjónustu sveitarfélaga hefði ég í framhaldi af bréfi þess frá 9. apríl 1999 ákveðið að aðhafast ekki frekar um sinn í máli þessu. Eins og fram kæmi í skýrslum mínum til Alþingis fyrir árið 2000 og 2001 hefði ég jafnframt ákveðið á því tímabili að láta úrvinnslu á eldri frumkvæðisathugunum mínum bíða þar til náðst hefði ásættanlegur málshraði við afgreiðslu kvartana af minni hálfu. Teldi ég á hinn bóginn nú ástæðu til að taka mál þetta til athugunar að nýju. Með vísan til þessa og þess að talsverður tími væri liðinn frá framangreindum bréfaskriftum óskaði ég þess á ný, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið veitti mér þær upplýsingar og gögn og skýrði afstöðu sína til þeirra fyrirspurna sem fram kæmu í bréfi mínu frá 17. desember 1998 miðað við þá aðstöðu sem nú væri fyrir hendi. Ég tók fram að því leyti sem svör þau sem fram komu í bréfi ráðuneytisins frá 9. apríl 1999 og þau gögn sem fylgdu með því, sbr. einnig gögn er fylgdu bréfi þess frá 13. júlí 1999, ættu enn við væri nægilegt að vísa til þeirra í svari ráðuneytisins til mín.

Með vísan til þess að ekki hefðu verið samþykkt á Alþingi ný lög um félagsþjónustu sveitarfélaga eða breytingar á gildandi lögum varðandi fjárhagsaðstoð sveitarfélaga óskaði ég til viðbótar við framangreint eftir að félagsmálaráðuneytið upplýsti hvort enn væru fyrir hendi ráðagerðir um að leggja fram frumvarp þessa efnis á Alþingi.

Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 10. janúar 2003. Segir þar m.a. eftirfarandi:

„Allt frá því lög um félagsþjónustu sveitarfélaga voru sett árið 1991 hefur ráðuneytið reglubundið kallað eftir reglum sveitarfélaganna um fjárhagsaðstoð og félagslega heimaþjónustu. Setning laganna á sínum tíma markaði tímamót á þessu sviði, en fram að þeim tíma hafði fjárhagsaðstoð sveitarfélaganna verið veitt á grundvelli framfærslulaga frá árinu 1947 og einungis örfá sveitarfélög höfðu reglur til að styðjast við.

Þann 13. júlí 1999 kallaði ráðuneytið á ný eftir reglum sveitarfélaganna um fjárhagsaðstoð. Var óskað eftir því að öll sveitarfélög sendu inn reglurnar, einnig þau sem þegar hefðu gert það. Var tilgangurinn að tryggja að traustar upplýsingar lægju fyrir í ráðuneytinu, einkum í ljósi þess að sveitarfélög höfðu á undanförnum árum sameinast eða ákveðið að vinna saman að félagsþjónustu í samræmi við 7. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 með síðari breytingum. Ítrekað var við sveitarfélögin með bréfum dags. 8. september 1999, 6. október 1999 og 5. janúar 2000 að þau sendu ráðuneytinu reglurnar. Þann 28. maí 2001 var enn á ný óskað eftir framangreindum reglum svo og öðrum reglum og/eða viðmiðum sem sveitarfélögin hefðu sett sér um framkvæmd félagsþjónustunnar. Þetta erindi var ítrekað með bréfi dags. 8. ágúst 2001 og jafnframt var þess farið á leit við sveitarfélögin að þau sendu umræddar reglur á tölvutæku formi ef kostur væri. Þann 8. febrúar 2002 var þeim sveitarfélögum sem enn höfðu ekki sent reglur um fjárhagsaðstoð send áskorun um að gera það án tafar og var jafnframt tekið fram að ef reglurnar hefðu ekki borist innan tiltekins frests myndi ráðuneytið grípa til aðgerða í samræmi við 102. gr. sveitarstjórnarlaga. Afrit af framangreindum bréfum fylgja hér með.

Ráðuneytið hefur fengið sendar reglur um fjárhagsaðstoð frá langflestum sveitarfélögunum. Eftirfarandi sveitarfélög hafa þó hvorki sent ráðuneytinu reglur um fjárhagsaðstoð né tilkynnt um samninga við önnur sveitarfélög um framkvæmd þjónustunnar: Saurbæjarhreppur, Grímseyjarhreppur, Árneshreppur, Bólstaðarhlíðarhreppur, Sveinsstaðahreppur, Arnarneshreppur og Ásahreppur. Íbúafjöldi þessara hreppa samtals var 783 þann 1. desember 2001. Enn fremur hefur Kolbeinsstaðahreppur ekki sett sér reglur en styðst við reglur Borgarbyggðar, Reykhólahreppur styðst við reglur Dalvíkurbyggðar, Svalbarðsstrandarhreppur styðst við reglur Akureyrarbæjar, Leirár- og Melahreppur styðst við reglur Akraneskaupstaðar og Hvalfjarðarstrandarhreppur hefur ekki staðfest sínar reglur. Samtals eru íbúar þessara sveitarfélaga 1072. Ráðuneytið hefur ekki kallað eftir reglum frá þessum sveitarfélögum nýlega í ljósi þess að verið er að semja nýjar leiðbeiningar um reglur um fjárhagsaðstoð í ráðuneytinu og verður greint frá þeirri vinnu hér á eftir. Þegar leiðbeiningarnar eru tilbúnar verða þær sendar öllum sveitarfélögunum, en framangreindum sveitarfélögum verður bent sérstaklega á að setja sér reglur um fjárhagsaðstoð og nota leiðbeiningarnar við það verk.

Reglur um fjárhagsaðstoð sem fyrir liggja í félagsmálaráðuneyti fylgja hér með. Geta má þess að allar reglur sem berast á tölvutæku formi eru settar á heimasíðu ráðuneytisins.

Á síðastliðnu vori varð ljóst að frumvarp til nýrra laga um félagsþjónustu sveitarfélaga sem félagsmálaráðherra hafði kynnt á Alþingi yrði ekki að lögum. Í félagsmálaráðuneyti eru ekki fyrir hendi ráðagerðir um að semja nýtt frumvarp til laga um félagsþjónustu sveitarfélaga á næstunni. Ráðuneytið hefur hins vegar lagt áherslu á góð vinnubrögð við framkvæmd fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga. Ráðuneytið samdi á sínum tíma leiðbeiningar til sveitarfélaganna um reglur um fjárhagsaðstoð, sem voru kynntar sveitarfélögunum á námskeiðum sem haldin voru um allt land í kjölfar setningar laga um félagsþjónustu sveitarfélaga árið 1991. Þar sem ekki er von á nýjum lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga á næstunni var ákveðið að útbúa nýjar leiðbeiningar um fjárhagsaðstoð í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga og Samtök félagsmálastjóra á Íslandi. Þessi vinna, sem hófst á síðastliðnu sumri, er nú á lokastigi. Þegar leiðbeiningarnar verða tilbúnar munu starfsmenn ráðuneytisins kynna þær um allt land og samhliða því verður farið yfir skyldur sveitarfélaganna samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Þann 1. febrúar 2001 hélt félagsmálaráðuneytið í samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga, félagsráðgjöf við Háskóla Íslands og Samtök félagsmálastjóra á Íslandi, málþing undir heitinu fjárhagsaðstoð í velferðarsamfélagi. Málþingið var vel sótt af sveitarstjórnarmönnum og fylgja hér með til fróðleiks nokkur erindanna sem þar voru flutt.“

III.

1.

Samkvæmt 4. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, fer félagsmálaráðuneytið með mál sem varða stjórn sveitarfélaga þar með talið framfærslu. Félagsþjónusta sveitarfélaga heyrir þannig undir félagsmála-ráðuneytið sem hefur eftirlit með því að sveitarfélögin veiti lögboðna þjónustu, sbr. 3. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. einnig 1. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Sveitarstjórnir bera aftur á móti ábyrgð á félagsþjónustu innan sinna marka, sbr. 4. gr. laga nr. 40/1991, og skulu með skipulagðri félagsþjónustu tryggja framgang markmiða samkvæmt 1. gr. laganna. Fara félagsmálanefndir eða félagsmálaráð sveitarfélaganna almennt með stjórn og framkvæmd félagsþjónustu í sveitarfélaginu í umboði sveitarstjórnar, sbr. 1. mgr. 5. gr.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 40/1991 er markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Með félagsþjónustu í lögunum er, sbr. 2. gr., átt við þjónustu í ýmsum málaflokkum og er fjárhagsaðstoð tilgreind sem einn slíkur málaflokkur, sbr. 2. tölul. 2. gr. laganna.

Í IV. kafla laga nr. 40/1991 er að finna almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga og segir þar í 12. gr. að sveitarfélög skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Mælt er fyrir um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga í VI. kafla laganna. Þar segir í 20. gr. að um skyldur sveitarfélags til að veita fjárhagsaðstoð gildi almenn ákvæði um félagsþjónustu, skv. IV. kafla. Þá segir svo í 1.–2. mgr. 21. gr. laganna:

„Sveitarstjórn skal setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar, sbr. 2. mgr., að fengnum tillögum félagsmálanefndar.

Félagsmálanefnd metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 1. mgr.“

Tekið skal fram að ákvæðum um fjárhagsaðstoð var breytt í núverandi horf með 7. gr. laga nr. 34/1997, um breytingu á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, sbr. lög nr. 31/1994 og 130/1995, án þess að um efnisbreytingu væri að ræða.

Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 40/1991 kemur fram að lögin séu í eðli sínu „rammalög“ og að eitt af höfuðatriðum laganna sé „að veita svigrúm til mats miðað við staðbundnar aðstæður á hverjum stað [en það] samrýmist sjónarmiðinu um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga“. (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3170.) Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skulu sveitarfélög ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða. Með auglýsingu nr. 7/1991, sem birt var í C-deild Stjórnartíðinda, var Evrópusáttmáli um sjálfsstjórn sveitarfélaga, sem gerður var í Strassborg 15. október 1985, staðfestur af hálfu Íslands. Í 2. gr. sáttmálans kemur fram að meginreglan um sjálfsstjórn sveitarfélaga skuli viðurkennd í landslögum og stjórnarskrá ef unnt er. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 40/1991 segir meðal annars eftirfarandi um það svigrúm sem sveitarfélög hafa um framkvæmd löggjafarinnar:

„Þótt ekki sé mögulegt, miðað við núverandi aðstæður, að skilgreina rétt fólks til félagsþjónustu með nákvæmum hætti, er ljóst að frumvarpinu er ætlað að tryggja rétt fólks til þjónustu og aðstoðar [...] enda þótt telja verði að það sé verkefni hvers sveitarfélags að útfæra nákvæmlega hver réttur hvers einstaklings er.“ (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3177.)

Þá segir einnig svo í athugasemdum greinargerðarinnar við ákvæði það sem varð að 21. gr. laganna:

„Í því skyni að tryggja ákveðna festu við framkvæmd fjárhagsaðstoðar í sveitarfélaginu er lagt til það nýmæli að öllum sveitarfélögum verði skylt að setja ákveðnar reglur um fjárhagsaðstoð til einstaklinga. Með því móti verði tryggt að íbúar sveitarfélagsins eigi í raun rétt á ákveðinni lágmarksaðstoð enda þótt viðmiðunin um lágmark verði ekki tilgreind í lögum.“ (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3190.)

Lögin gera þannig ráð fyrir rétti einstaklinganna til fjárhagsaðstoðar en fela sveitarfélögunum að útfæra þann rétt nánar. Þá er ljóst af lögskýringargögnum sem ég hef gert grein fyrir hér að eitt af markmiðum laganna er að tryggja rétt einstaklinga til lágmarksframfærslu.

Eins og gerð er grein fyrir hér að framan óskaði ég eftir að félagsmálaráðuneytið gerði mér grein fyrir hvort það hefði aflað upplýsinga um hvaða sveitarfélög hefðu sett sér reglur samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991. Í fylgiskjali með bréfi ráðuneytisins frá 9. apríl 1999 kom fram á „yfirlit[i] yfir þau sveitarfélög sem samkvæmt gögnum Félagsmálaráðu-neytisins hafa ekki sett sérstakar reglur um fjárhagsaðstoð [...]“ að um væri að ræða 60 sveitarfélög með samtals 14.773 íbúa, miðað við 1. desember 1998. Í skýringum ráðuneytisins til mín frá 10. janúar 2003 kemur aftur á móti fram að alls hafi þá 7 sveitarfélög „hvorki sent ráðuneytinu reglur um fjárhagsaðstoð né tilkynnt um samninga við önnur sveitarfélög um framkvæmd þjónustunnar“. Íbúafjöldi þessara sveitarfélaga hafi 1. desember 2001 verið samtals 783. Þá hafi fjögur sveitarfélög ekki sett sér reglur en styðjist við reglur annarra sveitarfélaga og eitt hafi ekki staðfest sínar reglur. Alls séu 1072 íbúar í þessum sveitarfélögum miðað við 1. desember 2001. Hafi ráðuneytið ekki kallað eftir reglum um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga nýlega í ljósi þess að verið sé að semja nýjar leiðbeiningar um slíkar reglur í ráðuneytinu. Hafi verið ákveðið að semja þessar leiðbeiningar þar sem fyrir liggi að ekki sé von á nýjum lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga á næstunni. Þegar leiðbeiningarnar verði tilbúnar muni starfsmenn ráðuneytisins kynna þær um allt land og samhliða því verði farið yfir skyldur sveitarfélaganna samkvæmt lögum nr. 40/1991. Ég tek fram að þetta mun hafa gengið eftir og er nýjar leiðbeiningar ráðuneytisins að finna á heimasíðu þess, sbr. tilkynningu ráðuneytisins frá 26. maí sl. Á fundi sem ég átti með fulltrúum ráðuneytisins 18. júní 2003 var einnig áréttað að í framhaldi af hinum nýju leiðbeiningarreglum hygðist ráðuneytið standa fyrir viðamikilli kynningu á skyldum sveitarfélaga á þessu sviði.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem fram koma í bréfum ráðuneytisins til mín frá 9. apríl 1999 annars vegar og 10. janúar 2003 hins vegar er ljóst að þeim sveitarfélögum hefur fækkað verulega sem ekki hafa sett sér reglur um fjárhagsaðstoð. Jafnframt liggur fyrir að þau sveitarfélög sem enn hafa ekki sett sér reglur eru fámenn. Af skýringum ráðuneytisins til mín frá 10. janúar 2003 verður ráðið að þessar breytingar leiði m.a. af því að sveitarfélög hafa á undanförnum árum sameinast eða ákveðið að vinna saman að félagsþjónustu í samræmi við 7. gr. laga nr. 40/1991 en einnig má ætla að eftirfylgni ráðuneytisins ráði þar talsverðu. Ég vek athygli á að í 7. gr. laga nr. 40/1991 er sérstaklega gert ráð fyrir að sveitarfélög geti átt samstarf um félagsþjónustu þegar sveitarfélög geta ekki ein og sér fullnægt lögboðnum skyldum eða samvinna sveitarfélaga er til þess fallin að styrkja eðlilega félagsþjónustu í viðkomandi sveitarfélagi. Almennt ákvæði þessa efnis er jafnframt að finna í 81. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Eins og ég hef gert grein fyrir hér að framan byggir ákvæði 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 m.a. á því sjónarmiði að borgararnir skuli eiga tiltekinn lágmarksrétt til fjárhagsaðstoðar sem útfærður skuli í reglum sveitarstjórnar. Sú lagaskylda sem hvílir á sveitarfélögum að setja reglur um fjárhagsaðstoð samkvæmt ákvæðinu er fortakslaus. Geta sveitarfélög því ekki vikist undan því að setja slíkar reglur vegna sérstakra aðstæðna svo sem vegna smæðar eða fámennis en hafa tiltekin úrræði ef þau telja sig ekki geta ein og sér sinnt lögboðinni þjónustu, sbr. 7. gr. laga nr. 40/1991, sbr. einnig 81. gr. sveitarstjórnarlaga. Með hliðsjón af framansögðu er niðurstaða mín sú að athafnaleysi þeirra sveitarfélaga sem ekki hafa sett sér reglur um fjárhagsaðstoð, sbr. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991, sé ekki í samræmi við lög.

Ég tel rétt að taka fram að ég tel ekki tilefni til að taka hér til umfjöllunar inntak reglna sveitarfélaga um fjárhagsaðstoð umfram þau almennu sjónarmið sem fram koma hér að framan.

2.

Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. mgr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skulu sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Fellur þannig í hlut löggjafans að mæla fyrir um hvernig eftirliti með sveitarfélögunum er háttað. Að gildandi lögum fer eftirlit með sveitarfélögum í meginatriðum fram annars vegar með beinu eftirliti og hins vegar með endurskoðun stjórnvaldsákvarðana í tilefni af stjórnsýslukærum. Önnur úrræði við eftirlit eru einnig í lögum svo sem þegar gerður er áskilnaður um staðfestingu ráðuneyta á tilteknum stjórnvaldsákvörðunum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Félagsmálaráðuneytið hefur almennt eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum lögum samkvæmt, sbr. 1. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. einnig 3. gr. laga nr. 40/1991 þar sem mælt er sérstaklega fyrir um eftirlit ráðuneytisins með félagsþjónustu sveitarfélaga.

Í fyrirspurnum mínum til félagsmálaráðuneytisins óskaði ég eftir upplýsingum um viðbrögð ráðuneytisins ef það varð þess áskynja að sveitarstjórn hefði ekki sett reglur í samræmi við 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991. Eru svör ráðuneytisins rakin hér að framan en þar kemur m.a. fram, sbr. bréf ráðuneytisins frá 9. apríl 1999, að það hafi reglubundið frá gildistöku laga nr. 40/1991 beint tilmælum til sveitarfélaga um að þau settu sér reglur um fjárhagsaðstoð og sendu þær síðan til ráðuneytisins. Hafi ráðuneytið jafnframt útbúið leiðbeiningar vegna fjárhagsaðstoðar sem sendar hafi verið öllum sveitarfélögunum. Þegar reglur um fjárhagsaðstoð hafi borist ráðuneytinu hafi verið farið yfir þær og gerðar athugasemdir til viðkomandi sveitarfélaga hafi ráðuneytið talið slíkt nauðsynlegt. Árið 1996 hafi félagsmálaráðuneytið gert könnun hjá öllum sveitarfélögum landsins á því hvernig háttað væri fjárhagsaðstoð af þeirra hálfu. Við úrvinnslu könnunarinnar hafi komið í ljós að ekki hafi öll sveitarfélög sinnt þeirri skyldu sinni að setja sér reglur um fjárhagsaðstoð. Því hafi ítrekunarbréf verið send til þeirra sveitarfélaga sem ekki höfðu sett slíkar reglur.

Í bréfi ráðuneytisins til mín frá 9. apríl 1999 segir einnig að ráðuneytið telji í framhaldi af athugun þessara mála í tilefni af fyrirspurnum mínum að „nauðsynlegt [sé] að finna úrræði gagnvart þeim sveitarfélögum sem komið hafa sér undan því að setja reglur um fjárhagsaðstoð“. Fram kemur að ráðuneytið hafi haldið námskeið fyrir sveitarstjórnarmenn til að upplýsa þá um skyldur sveitarfélaga á sviði félagsþjónustu. Þá sé í frumvarpsdrögum til nýrra laga um endurskoðun á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga m.a. að finna ákvæði um að félagsmálaráðherra verði heimilt að fyrirskipa þeim sveitarfélögum sem ekki hafi bolmagn til að veita félagsþjónustu í samræmi við ákvæði laganna að sameinast félagsþjónustu nágrannasveitarfélaga.

Í bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 10. janúar 2003, kemur fram að 13. júlí 1999 hafi ráðuneytið kallað á ný eftir reglum sveitarfélaganna um fjárhagsaðstoð og óskað eftir því að öll sveitarfélög sendu ráðuneytinu reglur sínar, einnig þau sem þegar hefðu gert það. Þetta hafi enn verið ítrekað við sveitarfélögin með bréfum, dags. 8. september 1999, 6. október 1999, 5. janúar 2000, 28. maí 2001 og 8. ágúst 2001. Einnig segir eftirfarandi í bréfinu:

„Á síðastliðnu vori varð ljóst að frumvarp til nýrra laga um félagsþjónustu sveitarfélaga sem félagsmálaráðherra hafði kynnt á Alþingi yrði ekki að lögum. Í félagsmálaráðuneyti eru ekki fyrir hendi ráðagerðir um að semja nýtt frumvarp til laga um félagsþjónustu sveitarfélaga á næstunni. Ráðuneytið hefur hins vegar lagt áherslu á góð vinnubrögð við framkvæmd fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga. Ráðuneytið samdi á sínum tíma leiðbeiningar til sveitarfélaganna um reglur um fjárhagsaðstoð, sem voru kynntar sveitarfélögunum á námskeiðum sem haldin voru um allt land í kjölfar setningar laga um félagsþjónustu sveitarfélaga árið 1991. Þar sem ekki er von á nýjum lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga á næstunni var ákveðið að útbúa nýjar leiðbeiningar um fjárhagsaðstoð í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga og Samtök félagsmálastjóra á Íslandi. Þessi vinna, sem hófst á síðastliðnu sumri, er nú á lokastigi. Þegar leiðbeiningarnar verða tilbúnar munu starfsmenn ráðuneytisins kynna þær um allt land og samhliða því verður farið yfir skyldur sveitarfélaganna samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga.“

Í bréfinu greinir ráðuneytið einnig frá því að 8. febrúar 2002 hafi þeim sveitarfélögum sem enn höfðu ekki sent ráðuneytinu reglur um fjárhagsaðstoð verið send áskorun um að gera það án tafar. Afrit af þessum bréfum til sveitarfélaganna fylgdi með bréfi ráðuneytisins til mín. Er þar tilgreint af hálfu ráðuneytisins að sveitarstjórnum þeirra 22 sveitarfélaga sem bréfið fengu væri gefinn frestur til 25. febrúar 2002 til að senda ráðuneytinu reglur sínar um fjárhagsaðstoð. Hefðu þær ekki borist innan þess tiltekna frests myndi ráðuneytið grípa til aðgerða í samræmi við 102. gr. sveitarstjórnarlaga. Ekki kemur þó fram í skýringum ráðuneytisins til mín að komið hafi til frekari aðgerða af þess hálfu gagnvart þeim sveitarstjórnum sem ekki sinntu þessum tilmælum. Á hinn bóginn er ljóst að allnokkur sveitarfélög hafa sett sér reglur frá þessum tíma þar sem að samkvæmt skýringum ráðuneytisins frá 10. janúar 2003 höfðu þá samtals 12 sveitarfélög ekki sett sér reglur um fjárhagsaðstoð eða staðfest slíkar reglur.

Ef sveitarstjórn vanrækir með athafnaleysi sínu þær skyldur sem henni er lögum samkvæmt falið að gegna reynir á frumkvæðiseftirlit félagsmálaráðuneytisins og úrræði sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. 102. gr. laganna. Í 2. mgr. 102. gr. laganna segir að vanræki sveitarstjórn skyldur sínar skuli ráðuneytið veita henni áminningu og skora á hana að bæta úr vanrækslunni. Þá segir í 3. mgr. sömu greinar að verði sveitarstjórn ekki við áskorun ráðuneytisins innan frests sem ráðuneytið tiltekur sé því heimilt að stöðva greiðslur til sveitarsjóðs úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga þar til bætt hefur verið úr vanrækslunni. Jafnframt getur ráðuneytið með lögsókn krafist dagsekta af þeim sem ábyrgð bera á vanrækslunni og mega dagsektir nema allt að fimmföldum daglaunum viðkomandi manns. Ég tek fram að þrátt fyrir að þessi úrræði séu viðurhlutamikil og íþyngjandi fela þau í sér þær aðgerðir sem löggjafinn hefur mælt fyrir um að beitt skuli af hálfu ráðuneytisins í þeim tilvikum þegar sveitarfélög fara ekki að lögum.

Löggjafarvaldið hefur eins og að framan greinir ákveðið að fela sveitarstjórnum að setja reglur um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1991, og að félagsmálaráðuneytið skuli hafa eftirlit með framkvæmd þeirra laga. Þá ber ráðuneytinu að fylgja því eftir að sveitarstjórnir ræki lögboðnar skyldur sínar, sbr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, og hefur tiltekin úrræði samkvæmt því ákvæði sem því ber að beita vanræki sveitarstjórnir skyldur sínar. Ég hef hér að framan gert grein fyrir þeirri niðurstöðu minni að athafnaleysi nokkurra sveitarfélaga um að setja sér reglur um fjárhagsaðstoð sé ekki í samræmi við skýr lagafyrirmæli 21. gr. laga nr. 40/1991. Ekki liggur fyrir að félagsmálaráðuneytið hafi beitt þeim úrræðum sem því ber að grípa til samkvæmt 102. gr. sveitarstjórnarlaga við slíkar aðstæður umfram það að veita sveitarfélögum sem ekki höfðu sett reglur um fjárhagsaðstoð áminningu í bréfi 8. febrúar 2002. Ég tel út af fyrir sig eðlilegt af hálfu ráðuneytisins að veita sveitarfélögunum svigrúm til að fullnægja skyldum sínum samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991. Nú eru hins vegar um tólf ár síðan lögin voru sett og þrátt fyrir það eru enn til staðar sveitarfélög sem ekki hafa sett sér reglur um fjárhagsaðstoð eða gengið til samstarfs við önnur sveitarfélög um slíka aðstoð. Með vísan til framangreinds hlýtur niðurstaða mín að vera sú að félagsmálaráðuneytið hafi ekki fylgt því nægilega eftir að beina stjórnsýslu umræddra sveitarfélaga í löglegt horf.

IV.

Í bréfi félagsmálaráðuneytisins frá 9. apríl 1999 var gerð grein fyrir því hvernig sveitarfélög hafa staðið að kynningu á reglum um fjárhagsaðstoð. Hafa reglurnar verið kynntar með bæklingum, auglýsingum, sérstaklega kynntar en ótilgreint á hvern hátt, kynntar með öðrum hætti eða engin kynning farið fram. Þá hafa allar reglur sem berast félagsmálaráðuneytinu á tölvutæku formi verið settar á heimasíðu ráðuneytisins.

Samkvæmt lokamálslið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, sbr. lög nr. 95/1994, skal birta í B-deild Stjórnartíðinda „reglur sem opinberum stjórnvöldum og stofnunum, öðrum en ráðuneytum, er falið lögum samkvæmt að gefa út“. Ákvæði þetta gerir það m.a. að verkum að „fyrirmæli þau sem í [reglunum] felast taka gildi og hafa bindandi verkanir á sama hátt og reglugerðir og auglýsingar sem gefnar eru út af ráðuneytum [...].“ (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 4188.) Tel ég að sú kynning sem sveitarfélögin hafa staðið fyrir á reglum um fjárhagsaðstoð og gerð er grein fyrir hér að framan sé ekki í samræmi við framangreint ákvæði lokamálsliðar 2. gr. laga nr. 64/1943, sem mælir fyrir um að slíkar reglur skuli birta í B-deild Stjórnartíðinda.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín að sú aðstaða að nokkur sveitarfélög hafa ekki enn sett sér reglur um fjárhagsaðstoð, sbr. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, sé ekki í samræmi við lög. Þá tel ég að með vísan til 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 að félagsmálaráðuneytið hafi ekki fylgt því nægilega eftir að beina stjórnsýslu umræddra sveitarfélaga í löglegt horf. Loks tel ég að framkvæmd um birtingu reglna sveitarfélaga sé ekki í samræmi við lokamálslið 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, sbr. lög nr. 95/1994, þar sem mælt er fyrir um að birta í B-deild Stjórnartíðinda reglur sem opinberum stjórnvöldum og stofnunum, öðrum en ráðuneytum, er falið lögum samkvæmt að gefa út.

Ég beini þeim tilmælum til félagsmálaráðuneytisins að það taki mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu þannig að framkvæmd þessara mála verði framvegis í samræmi við lög.

VI.

Með bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 23. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði gert einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Svar ráðuneytisins barst mér í bréfi, dags. 23. febrúar 2004, ásamt fylgigögnum og segir þar m.a. eftirfarandi:

„Félagsmálaráðuneytið sendi öllum sveitarstjórnum nýjar leiðbeiningar um reglur um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga með meðfylgjandi bréfi, dags. 15. maí 2003, ásamt greinargerð með leiðbeiningunum og skjali þar sem fram kom ráðstöfunarfé ólíkra fjölskyldna sem hafa mismunandi tekjur miðað við hinar tvær leiðir sem kynntar eru í leiðbeiningunum (sjá fylgiskjöl). Þetta var hugsað til að auðvelda sveitarfélögunum að setja sér reglur og endurskoða eldri reglur. Samhliða var öllum félagsmálastjórum sent tölvubréf, dags. 19. maí 2003, með sömu gögnum. Skömmu áður, eða þann 12. maí 2003, hafði öllum félagsmálanefndum sveitarfélaganna verið sent meðfylgjandi bréf þar sem athygli nefndanna var vakin á skyldum þeirra varðandi félagslega ráðgjöf, sbr. V. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991. Í því bréfi var einnig kynnt að leiðbeiningarnar væru á leiðinni.

Undirbúningur að námskeiðum um félagsþjónustu sveitarfélaga hófst á sl. hausti með megináherslu á reglur um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga. Annað styttra námskeið hefur verið haldið samhliða til að bæta vinnubrögð við eftirlit og þjónustu við dagmæður. Vegna veðurs varð að aflýsa nokkrum námskeiðum í vetur en búið er að halda þau á Vestfjörðum og Austfjörðum og eru næstu námskeið framundan á Suðurnesjum, Vesturlandi og Suðurlandi. Á námskeiðunum hefur verið lögð áhersla á að sveitarfélög kynni íbúunum reglur sínar um fjárhagsaðstoð og að þær séu aðgengilegar íbúunum, m.a. með því að láta þær liggja frammi hjá félagsþjónustunni og að þær séu settar á heimasíður þeirra. Sérstök athygli hefur verið vakin á lokamálslið 1. mgr. 2. gr. laga um birtingu stjórnvaldserinda, nr. 64/1943, sbr. lög nr. 95/1994, á námskeiðunum. Dagskrá námskeiðanna fylgir hér með.

Þrátt fyrir þessar aðgerðir hafa þrjú fámenn sveitarfélög enn ekki sett sér reglur um fjárhagsaðstoð. Tvö þeirra vinna nú að því þessa dagana að ganga frá reglum og bíða drög að þeim undirskriftar frá fundi sveitarstjórnar. Sveitarfélögunum hefur verið leiðbeint um það með hvaða hætti sé heppilegt að ganga frá reglum um fjárhagsaðstoð og hefur ráðuneytið boðið fram aðstoð sína við að ljúka því verki. Ráðuneytið hefur sett sér það markmið að umrædd sveitarfélög verði komin með reglur um fjárhagsaðstoð eigi síðar en 1. maí nk. Rétt er að geta þess að íbúar í þessum sveitarfélögum voru samtals 237 þann 1. desember 2003, þannig að meginþorri þjóðarinnar býr í sveitarfélagi sem hefur sett sér þessar reglur.

Ráðuneytið hefur í samræmi við ábendingu yðar sent sveitarstjórnum meðfylgjandi bréf, dags. 20. febrúar 2004, þar sem því er beint til sveitarfélaganna að þau birti reglur sínar um fjárhagsaðstoð í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 64/1943, með síðari breytingum.“