Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 7. júní 2023 leitaði C lögmaður til umboðsmanns Alþingis, fyrir hönd stéttarfélagsins A, með kvörtun sem beindist að úrskurði félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins 2. febrúar þess árs um frávísun á stjórnsýslukæru félagsins. Kæra A til ráðuneytisins laut að ákvörðun ríkissáttasemjara 26. janúar þess árs um að leggja fram miðlunartillögu í kjaradeilu stéttarfélagsins og B. Úrskurður ráðuneytisins um frávísun kærunnar var á því reistur að ekki væri fyrir hendi stjórnvaldsákvörðun sem heimilt væri að kæra til þess. Í kvörtun A til umboðsmanns er einkum vísað til þess að ráðuneytið hafi reist þessa niðurstöðu á röngum grundvelli þar sem fyrrnefnd ákvörðun ríkissáttasemjara hafi verið stjórnvaldsákvörðun og kæranleg sem slík til þess.

Athugun umboðsmanns hefur beinst að því hvort afgreiðsla ráðuneytisins á erindi A hafi verið í samræmi við lög, þ. á m. að teknu tilliti til þess yfirstjórnar- og eftirlitshlutverks sem ráðherra félags- og vinnumarkaðsmála gegnir á sviði vinnumála.

   

II Málavextir

Með bréfi ríkissáttasemjara 26. janúar 2023 var tilkynnt um að hann hefði ákveðið að leggja fram miðlunartillögu í kjaradeilu A og B. Í henni kom m.a. fram að ríkissáttasemjari hefði heimild í lögum til að leggja fram miðlunartillögu til að höggva á þann hnút sem deilan væri komin í. Tilgangur miðlunartillögunnar væri sá að veita félagsfólki A og B val um að samþykkja samning með sömu launahækkunum og önnur aðildarfélög Starfsgreinasambands Íslands hefðu samþykkt eftir viðræður við B. Þar kom jafnframt fram að yrði miðlunartillagan samþykkt í atkvæðagreiðslu félagsfólks A og B kæmu til framkvæmda sömu launahækkanir og í samningi annarra félaga Starfsgreinasambandsins.

Ákvörðun ríkissáttasemjara var af hálfu A kærð til félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins 30. janúar 2023 þar sem þess var krafist að hún yrði felld úr gildi og réttaráhrifum hennar frestað. Var kærunni beint til ráðuneytisins með þeim rökum að félags- og vinnumarkaðsráðherra væri æðra stjórnvald gagnvart ríkissáttasemjara og ekki væri í lögum mælt fyrir um sjálfstæði embættisins gagnvart ráðherra eða aðra takmörkun á almennri kæruheimild samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í kærunni var á því byggt að ákvörðun ríkissáttasemjara væri haldin margþættum form- og efnisannmörkum. Var þar einkum vísað til þess að ekki hefði verið haft fullnægjandi samráð við félagið við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Þá var á því byggt að efni hennar uppfyllti ekki þær kröfur um réttmæti, meðalhóf og jafnræði sem leiddar yrðu af ákvæðum stjórnarskrár og reglum stjórnsýsluréttar. Í kærunni voru jafnframt gerðar athugasemdir við hæfi ríkissáttasemjara og rök færð fyrir því að efni, áhrif og tímasetning hinnar kærðu ákvörðunar væru til þess fallin að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Með fyrrgreindum úrskurði ráðuneytisins 2. febrúar 2023 var kæru A vísað frá með eftirfarandi rökstuðningi: 

Samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Samkvæmt 2. málsl. sama ákvæðis gilda lögin ekki um samningu reglugerða né annarra stjórnvaldsfyrirmæla.

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Að mati ráðuneytisins er hér með hugtakinu stjórnvaldsákvörðun vísað til sömu ákvarðana og lýst er 1. gr. stjórnsýslulaga en hvorki ákvarðana sem varða undirbúning máls né ákvarðana sem ætlað er að hafa almenn réttaráhrif.

Í III. kafla laga um stéttarfélög og vinnudeilur er kveðið á um sáttastörf í vinnudeilum. Í 1. mgr. 22. gr. laga laganna er kveðið á um að ríkissáttasemjari annist sáttastörf í vinnudeilum milli launafólks og félaga þess annars vegar og atvinnurekenda og félaga þeirra hins vegar. Það er því meginhlutverk ríkissáttasemjara að leiða sáttaumleitanir í vinnudeilum milli launafólks og atvinnurekenda á íslenskum vinnumarkaði.

Í 27. gr. laga um stéttarfélög og vinnudeilur er kveðið á um að ríkissáttasemjara sé heimilt að leggja fram miðlunartillögu til lausnar vinnudeilu ef samningsumleitanir ríkissáttasemjara bera ekki árangur. Í ákvæðinu er jafnframt kveðið á um að miðlunartillögu skuli leggja fyrir félög eða félagasambönd launafólks og atvinnurekenda eða einstakan atvinnurekanda, eigi hann í vinnudeilu, til samþykkis eða synjunar. Sé miðlunartillaga ekki felld í atkvæðagreiðslu, sbr. 31. gr. laga nr. stéttarfélög og vinnudeilur, felur hún í sér lausn vinnudeilu sem hefur almenn áhrif á réttindi og skyldu aðila á vinnumarkaði. Af þessari ástæðu ber að mati ráðuneytisins að líta svo á að miðlunartillaga skv. 27. gr. laga um stéttarfélög og vinnudeilur sé hluti af störfum ríkissáttasemjara og liður í málsmeðferð sem hefur það að markmiði að leysa vinnudeilu milli aðila.

Það er mat ráðuneytisins að eðli og einkenni ákvarðana um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sé meðal annars að um sé að ræða einstakar ákvarðanir sem beinast almennt að tilteknum aðila máls og leysa úr afmörkuðu máli með bindandi hætti. Ákvarðanir um málsmeðferð og ákvarðanir sem hafa almenn réttaráhrif teljast því ekki til ákvarðana um rétt eða skyldu manna í þessu sambandi.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður að mati ráðuneytisins að líta svo á að miðlunartillaga ríkissáttasemjara, dags. 26. janúar 2023, hafi verið liður í sáttastörfum ríkissáttasemjara í yfirstandandi vinnudeilu kæranda og [B]. Af þessum ástæðum telur ráðuneytið að ekki hafi verið um að ræða ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi alls framangreinds verður að mati ráðuneytisins ekki talið að í máli þessu sé fyrir hendi stjórnvaldsákvörðun sem heimilt er að kæra til æðra stjórnvalds á grundvelli 1. mgr. 26. stjórnsýslulaga. Stjórnsýslukærunni verður vísað frá ráðuneytinu þegar af þessari ástæðu.

Samkvæmt 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga getur æðra stjórnvald frestað réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar á meðan kæra er til meðferðar þegar ástæður mæla með því. Að mati ráðuneytisins á þessi heimild ekki við nema um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun sem telst kæranleg. Þá leiðir af ákvörðun ráðuneytisins um frávísun kærunnar að málið er ekki lengur til meðferðar hjá ráðuneytinu.

  

III Samskipti umboðsmanns og félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins

Með bréfi til félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins 22. ágúst 2023 var þess óskað að það lýsti afstöðu sinni til kvörtunarinnar og gerði nánari grein fyrir því mati sínu að ákvörðun ríkissáttasemjara um að leggja fram miðlunartillögu hefði ekki talist stjórnvaldsákvörðun en gert væri í úrskurði þess.

Í svarbréfi ráðuneytisins 27. september þess árs sagði að í úrskurðarorðum þess kæmi fram að stjórnsýslukæru A væri vísað frá ráðuneytinu. Úrskurðarorðin hefðu byggst á þeim réttarreglum sem og sjónarmiðum sem rakin væru í úrskurðinum og ráðandi hefðu verið við mat ráðuneytisins á því hvort miðlunartillaga ríkissáttasemjara hefði verið liður í sáttastörfum hans í vinnudeilu kæranda og B, sem og hvort um hefði verið að ræða ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi alls framangreinds væri það mat ráðuneytisins að rökstuðningur þess hefði verið fullnægjandi miðað við þær kröfur sem almennt væru gerðar til rökstuðnings í úrskurðum í kærumálum, sbr. 22. og 31. gr. stjórnsýslulaga.

Umboðsmaður ritaði félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu bréf á ný 14. nóvember 2023. Þar var annars vegar óskað eftir rökstuddri afstöðu ráðuneytisins til þess hvort ríkissáttasemjari væri sjálfstætt stjórnvald í skilningi 1. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Hins vegar var þess óskað, væri það afstaða ráðuneytisins að embætti ríkissáttasemjara væri ekki sjálfstætt gagnvart ráðherra, að veittar yrðu skýringar á því hvort og þá hvernig afgreiðsla þess hefði samrýmst því yfirstjórnar- og eftirlitshlutverki sem ráðherra færi þar af leiðandi með gagnvart ríkissáttasemjara.

Í svarbréfi ráðuneytisins 13. desember 2023 var vísað til þess að samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011 færi ráðherra með yfirstjórn stjórnvalda sem hefðu á hendi framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyrðu, enda leiddi ekki af lögum að stjórnvald skyldi vera sjálfstætt gagnvart ráðherra. Því næst tók ráðuneytið fram að hvorki væri að finna í lögum nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, né öðrum lögum ákvæði sem kvæðu á um að ríkissáttasemjari skyldi vera sjálfstæður gagnvart ráðherra.

Í bréfi ráðuneytisins var því næst tekið fram að um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart embætti ríkissáttasemjara væri fjallað í IV. kafla laga nr. 115/2011, en því til viðbótar giltu almennar reglur stjórnlaga um ábyrgð ráðherra á stjórnarframkvæmdum ríkissáttasemjara með hliðsjón af lögákveðnu hlutverki og verkefnum embættisins. Í máli því sem lokið hefði verið með úrskurði ráðuneytisins hefði ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu að vísa bæri því frá í ljósi þess að ekki hefði verið tekin stjórnvaldsákvörðun sem heimilt væri að kæra til æðra stjórnvalds á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Að mati ráðuneytisins hefði ekki þótt tilefni til að aðhafast frekar í málinu, svo sem á grundvelli stjórnunar- og eftirlitsheimilda, ekki síst í ljósi þess að samkvæmt lögum um stéttarfélög og vinnudeilur væri það meginhlutverk ríkissáttasemjara að leiða sáttaumleitanir í vinnudeilum á íslenskum vinnumarkaði milli launafólks og félaga þess annars vegar og atvinnurekenda og félaga þeirra hins vegar.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Um sáttastörf í vinnudeilum er fjallað í III. kafla laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, eins og lögunum hefur síðar verið breytt. Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. laganna annast ríkissáttasemjari sáttastörf í vinnudeilum milli launafólks og félaga þess annars vegar og atvinnurekenda og félaga þeirra hins vegar. Hann skal fylgjast með ástandi og horfum í atvinnulífi og á vinnumarkaði um allt land sem og þróun kjaramála og atriðum sem valdið gætu ágreiningi í samskiptum samtaka atvinnurekenda og stéttarfélaga, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Er nánar fjallað um eftirlit ríkissáttasemjara að þessu leyti í 3. og 4. mgr. hennar.

Um skyldu atvinnurekenda eða samtaka þeirra og stéttarfélaga til að gera áætlun um skipulag viðræðna um endurnýjun kjarasamnings er fjallað í 23. gr. laganna. Í 1. mgr. 24. gr. þeirra er kveðið á um að samningsaðilar geti hvenær sem er eftir útgáfu viðræðuáætlunar óskað milligöngu sáttasemjara eða aðstoðar hans og skal hann þá þegar beita sér fyrir því að samningsumleitanir fari fram í samræmi við viðræðuáætlun. Þau tilvik þar sem ríkissáttasemjara er heimilt eða eftir atvikum skylt að taka við stjórn viðræðna eru nánar útfærð í 2. til 4. mgr. greinarinnar. Þá er samningsaðilum skylt að sækja eða láta sækja samningafund sem sáttasemjari kveður þá til, sbr. 1. mgr. 25. gr. laganna.

Ef samningsumleitanir sáttasemjara bera ekki árangur er honum heimilt að leggja fram miðlunartillögu til lausnar vinnudeilu samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna. Miðlunartillögu skal leggja fyrir félög eða félagasambönd launafólks og atvinnurekenda eða einstakan atvinnurekanda eigi hann í vinnudeilu, til samþykkis eða synjunar. Þá ber sáttasemjara að ráðgast við samninganefndir aðila áður en hann ber fram miðlunartillögu.

Ákvæðum 27. gr. laga nr. 80/1938 var bætt við lögin með 5. gr. laga nr. 75/1996, en í athugasemdum við greinina í frumvarpi því er varð að síðarnefndu lögunum sagði að fyrsta málsgrein hennar væri samhljóða 8. gr. laga nr. 33/1978, um sáttastörf í vinnudeilum (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3447). Ekki er vikið nánar að inntaki þeirrar skyldu sáttasemjara að ráðgast við samninganefndir aðila í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 33/1978 eða frumvarpi því er varð að lögum nr. 80/1938, þar sem upphaflega var mælt fyrir um þá skyldu í 1. mgr. 30. gr.

Samkvæmt 2. mgr. 29. gr. laga nr. 80/1938, sbr. 5. gr. laga nr. 75/1996, skal miðlunartillaga borin undir atkvæði við atkvæðagreiðslu allra atkvæðisbærra aðila eins og ríkissáttasemjari gekk frá henni og henni svarað játandi eða neitandi. Í 3. mgr. greinarinnar segir að atkvæðagreiðsla um miðlunartillögu skuli fara fram á kjörfundi sem standi í fyrir fram ákveðinn tíma en ríkissáttasemjari geti að höfðu samráði við aðila vinnudeilu ákveðið að atkvæðagreiðsla fari jafnframt fram utan kjörfundar á tilteknum stöðum eða svæðum. Þar er ríkissáttasemjara jafnframt veitt heimild til að ákveða, að höfðu samráði við aðila vinnudeilu, að atkvæðagreiðsla um miðlunartillögu fari fram með leynilegri almennri póstatkvæðagreiðslu meðal félagsmanna sem lokið skal innan fyrir fram ákveðins tíma. Í 4. málslið málgreinarinnar er kveðið á um að ríkissáttasemjari gefi, að höfðu samráði við aðila vinnudeilu, nánari fyrirmæli um fyrirkomulag atkvæðagreiðslu, svo sem hvenær og hvernig hún skuli fara fram.

Í athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögum nr. 75/1996 kemur fram að með ákvæðum 29. gr. laganna sé ríkissáttasemjara heimilað að efna til atkvæðagreiðslu utan kjörfundar á tilteknum stöðum eða svæðum og ákveða að atkvæðagreiðsla skuli fara fram með almennri póstatkvæðagreiðslu meðal félagmanna aðila vinnudeilu, sem miðlunartillaga tæki til (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3450). Í almennum athugasemdum frumvarpsins segir einnig að frumkvæði og stjórn póstatkvæðagreiðslu sé í höndum ríkissáttasemjara (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3435).

Samkvæmt 31. gr. laganna, sbr. 5. gr. laga nr. 75/1996, telst miðlunartillaga felld í atkvæðagreiðslu ef meira en helmingur greiddra atkvæða er á móti henni og ef mótatkvæði eru fleiri en fjórðungur atkvæða samkvæmt atkvæða- eða félagaskrá. Gildir þetta jafnt um atkvæðagreiðslu á kjörfundi og póstatkvæðagreiðslu.

  

2 Var ákvörðun ríkissáttasemjara um að leggja fram miðlunartillögu stjórnvaldsákvörðun?

Aðila er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða breytt nema annað leiði af lögum eða venju, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þó verður ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Líkt og áður er rakið var það niðurstaða félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins að vísa kæru A á ákvörðun ríkissáttasemjara frá með vísan til þess að ekki væri fyrir hendi stjórnvaldsákvörðun sem heimilt væri að kæra á þessum grundvelli.  

Hvorki í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 80/1938 né síðari lögum, sem þeim hafa breytt, er tekin afstaða til þess hvort líta beri á ákvörðun ríkissáttasemjara um að leggja fram miðlunartillögu sem stjórnvaldsákvörðun. Við úrlausn þess hvort svo sé verður því að horfa til almennra reglna stjórnsýsluréttar að þessu leyti. Af 1. málslið 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga verður þannig dregin sú ályktun að um stjórnvaldsákvörðun í skilningi laganna sé að ræða þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í samræmi við þetta er í 2. lið málsgreinarinnar áréttað að lögin gildi ekki um samningu reglugerða eða annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Er þá haft í huga að andstætt stjórnvaldsfyrirmælum beinast stjórnvaldsákvarðanir að tilteknum aðila, eða aðilum, og fela þær í sér lyktir máls um rétt eða skyldu hans, eða þeirra, að lögum. Stjórnvaldsfyrirmælum er hins vegar beint að ótilgreindum aðilum og kveða þannig með almennum hætti á um réttindi og skyldur þeirra sem þau taka til, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis 30. desember 2020 í málum nr. 10343/2019 og 10475/2020.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort ákvörðun teljist vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í fyrrgreindum skilningi getur skipt máli hvort hún sé talin „lagalegs eðlis“, líkt og vikið er að í athugasemdum við 1. gr. þess frumvarps sem varð að stjórnsýslulögum. Samkvæmt athugasemdunum er með þessu átt við hvort með ákvörðun séu mönnum færð réttindi eða þau skert, létt skyldum af þeim eða lagðar á þá auknar byrðar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Meðal annarra almennt viðurkenndra megineinkenna stjórnvaldsákvörðunar er að hún felur í sér lyktir stjórnsýslumáls og er þannig bindandi um úrslit þess. Í samræmi við þetta verður að huga að þeim lagagrundvelli sem ákvörðun byggist á og hvers eðlis og efnis hún er þegar tekin er afstaða til þess hvort hún teljist stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga.

Svo sem áður greinir hefur ríkissáttasemjara með lögum nr. 80/1938 verið falið það hlutverk að annast sáttastörf í vinnudeilum milli launafólks og félaga þess annars vegar og atvinnurekenda og félaga þess hins vegar og vinna þannig að lausn slíkra deilna. Í því tilliti er honum heimilt og eftir atvikum skylt að taka við stjórn viðræðna og getur hann í því skyni kvatt samningsaðila á fund og er þeim skylt hlíta slíku boði. Beri samningsumleitanir ríkissáttasemjara ekki árangur er honum samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laga nr. 80/1938 heimilt að leggja fram miðlunartillögu til lausnar vinnudeilu, svo sem áður greinir.

Af lögum nr. 80/1938, breytingarlögum nr. 75/1996 og tiltækum lögskýringargögnum verður ráðið að ríkissáttasemjari njóti lögákveðinnar heimildar til að taka ákvörðun um að atkvæðagreiðsla skuli fara fram um miðlunartillögu sem lögð hefur verið fram á grundvelli 1. mgr. 27. gr. laganna og ákveða einnig tilhögun og framkvæmd hennar, sbr. einnig úrskurð Landsréttar 13. febrúar 2023 í máli nr. 95/2023. Líta verður svo á að ákvörðun ríkissáttasemjara um að leggja fram miðlunartillögu sé beint að aðilum vinnudeilu sem koma fram fyrir hönd félagsmanna sinna. Er ríkissáttasemjara og skylt að ráðgast við samningsnefndir aðilanna áður en hún er borin fram.

Þótt ríkissáttasemjara beri samkvæmt framansögðu að ráðgast við samninganefndir aðila áður en miðlunartillaga er borin fram verður sú ályktun hvorki dregin af orðalagi umrædds ákvæðis né lögskýringargögnum að heimild hans til að leggja fram miðlunartillögu sé háð samþykki þeirra. Verður því ekki annað ráðið en að um sé að ræða ákvörðun sem tekin er einhliða af hálfu ríkissáttasemjara að loknu samráði við samningsaðila. Er það þannig meginmarkmið miðlunartillögu að leysa vinnudeilu við þær aðstæður að samningsumleitanir ríkissáttasemjara hafa reynst árangurslausar. Ber í þessu sambandi að halda því til haga að þegar ríkissáttasemjari beitir þessari heimild sinni felur það í sér ótvírætt inngrip í samningsrétt stéttarfélaga og atvinnurekenda sem nýtur verndar 1. málsliðar 1. mgr. 74. gr., sbr. 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, svo og 2. mgr. 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem lögfestur hefur verið með lögum nr. 62/1994, sbr. einnig dóm Félagsdóms 6. febrúar 2023 í máli nr. 1/2023 og fyrrgreindan úrskurð Landsréttar 13. febrúar 2023.

Hvað sem þessu líður tel ég ljóst að ákvörðun ríkissáttasemjara um að leggja fram miðlunartillögu felur í sér lögákveðna leið stjórnvalds til þess að koma á kjarasamningi til lausnar vinnudeilu milli samningsaðila. Felur miðlunartillaga þannig hvorki í sér varanlega né tímabundna úrlausn á efnislegum réttindum og skyldum fyrr en hún hefur hlotið samþykki og kjarasamningur er kominn á, sbr. einnig fyrrgreindan dóm Félagsdóms.

Að þessu virtu tel ég ekki unnt að líta svo á með ákvörðun ríkissáttasemjara um að leggja fram miðlunartillögu hafi verið tekin ákvörðun um réttindi og skyldur samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Þar sem ákvörðun ríkissáttasemjara fól af þessum ástæðum ekki í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemd við þá efnislegu niðurstöðu ráðuneytisins að erindi A uppfyllti ekki skilyrði laga til þess að verða tekið til meðferðar hjá því á grundvelli stjórnsýslukæru.

   

3 Um yfirstjórnar- og eftirlitshlutverk félags- og vinnumarkaðsráðherra

Þrátt fyrir þessa niðurstöðu mína um eðli ákvörðunar ríkissáttasemjara tel ég engu að síður ástæðu til þess að fjalla nánar um afgreiðslu félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins á erindi A m.t.t. yfirstjórnar- og eftirlitshlutverks þess. Ber þar að nefna að ríkissáttasemjari er skipaður í embætti af félags- og vinnumarkaðsráðherra, sbr. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 80/1938. Heyra vinnumál, þ. á m. ríkissáttasemjari, og undir ráðuneytið samkvæmt r-lið 4. töluliðar 1. mgr. 3. gr. forsetaúrskurðar nr. 6/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

Ráðherra er í reynd æðsti handhafi framkvæmdarvalds á sínu málefnasviði og ber hvað það varðar ábyrgð á öllum stjórnarframkvæmdum, sbr. 1. mgr. 14. gr. stjórnarskrárinnar. Af þessari stöðu og ábyrgð ráðherra, sem og stigskiptingu stjórnsýslunnar, leiðir að hann hefur að jafnaði almennar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart þeim stjórnvöldum sem undir hann heyra, enda leiði ekki annað af lögum. Er þannig kveðið á um það í 1. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi stjórnarframkvæmd er undir hann heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra.

Í yfirstjórn ráðherra samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011 felst m.a. að hann getur gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót auk þess sem honum er heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu getur haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnasviði hans, enda leiði ekki af lögum eða eðli máls að honum sé það óheimilt, sbr. 2. og 3. mgr. sömu greinar. Í 1. mgr. 13. gr. laganna er eftirlitshlutverk ráðherra orðað svo að hann skuli hafa eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum á vegum stjórnvalda sem heyra undir almennar stjórnunarheimildir hans.

Sé um að ræða sjálfstætt stjórnvald sem skipað er til hliðar við þau stjórnvöld sem heyra undir almennar stjórnunarheimildir ráðherra verður yfirstjórn hans að byggjast á sérstökum stjórnunarheimildum. Ræðst þá nánara inntak þeirra heimilda af túlkun þeirra lagafyrirmæla sem við eiga (Trausti Fannar Valsson: Stjórnsýslukerfið. Reykjavík 2019, bls. 41). Hvað sem þessu líður ber ráðherra að hafa eftirlit með starfrækslu þeirra sjálfstæðu stjórnvalda sem heyra stjórnarfarslega undir hann, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 115/2011. Gildir þá einu þótt slíkt eftirlit ráðherra með sjálfstæðum stjórnvöldum taki ekki til meðferðar eða ákvarðana í einstökum málum.

Við nánari afmörkun á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra í hverju tilviki verður samkvæmt þessu að horfa til þeirra lagafyrirmæla sem gilda um það málefni sem undirstofnun er falið að sinna og samverkan þeirra við almennar heimildir ráðherra að þessu leyti. Í því sambandi athugast að vísbendingar um kerfislægan vanda í starfsemi undirstofnunar geta gefið ráðherra tilefni til að grípa yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Viðbrögð ráðherra á grundvelli slíkra heimilda geta þó einnig átt við um einstök atriði í starfi undirstofnunar sem ráðuneyti fær með einhverjum hætti upplýsingar um. Ræðst það þá af mati á því hvort og þá hversu alvarleg frávik er um að ræða frá lögum og reglum, eða þeim kröfum sem almennt verður að gera til starfshátta opinberra stofnana og stjórnsýslu þeirra, hvort tilefni sé til þess að ráðherra beiti umræddum heimildum sínum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 19. desember 2018 í máli nr. 9513/2017.

Erindi A til ráðuneytisins var sem fyrr greinir sett fram í formi stjórnsýslukæru og var þeirri kæru vísað frá ráðuneytinu á þeim grunni að ekki hefði verið tekin stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg væri til þess. Var í úrskurðinum jafnframt tekið fram að af þessu leiddi að málið væri ekki lengur til meðferðar hjá ráðuneytinu. Í skýringum ráðuneytisins á því hvernig sú afgreiðsla hefði samrýmst yfirstjórnar- og eftirlitshlutverki þess kemur fram að það hafi verið mat ráðuneytisins að ekki hefði þótt tilefni til þess að aðhafast frekar í málinu, svo sem á grundvelli stjórnunar- og eftirlitsheimilda. Var um það einkum vísað til þess að það væri meginhlutverk ríkissáttasemjara að leiða sáttaumleitanir í vinnudeilum á íslenskum vinnumarkaði.

Af þessu tilefni bendi ég á að það samræmist vönduðum stjórnsýsluháttum að úrlausnir og svör stjórnvalda, sem beint er til borgaranna, séu skýr og ákveðin að efni til. Er það til þess fallið að þeir fái í raun skilið niðurstöður þeirra og geti þannig staðreynt hvort þær samræmist lögum. Ber stjórnvöldum einnig að gæta að þessari meginreglu án tillits til þess hvort um sé að ræða málefni sem fellur undir gildissvið stjórnsýslulaga eða ekki.

Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið getur erindi sem beint er til ráðuneytisins gefið því tilefni til taka tiltekin atriði í störfum undirstofnunar til nánari athugunar á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra. Gildir einu í því tilliti þótt slíkt erindi uppfylli að mati ráðuneytisins ekki skilyrði til að vera tekið til meðferðar á grundvelli stjórnsýslukæru. Er það þá ráðuneytisins að meta hvort yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir sæti takmörkunum m.t.t. þeirra laga sem við eiga og hvort að öðru leyti séu efni til viðbragða á slíkum grundvelli. Eftir atvikum verður að telja það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að ráða megi af svörum ráðuneytis við erindi sem beint hefur verið til þess hvort afstaða hafi verið tekin til þessa og þá hver sú afstaða ráðuneytisins sé.

Fyrir liggur að í stjórnsýslukæru A voru gerðar margþættar athugasemdir við ákvörðun ríkissáttasemjara og var þess krafist að ráðuneytið beitti sér með þeim hætti að hún yrði felld úr gildi. Var þar jafnframt á því byggt að félags- og vinnumarkaðsráðherra væri æðra stjórnvald gagnvart ríkissáttasemjara og færi þ.a.l. með yfirstjórn og eftirlit með embættinu. Að mínum dómi gaf erindi A ráðuneytinu því tilefni til að leggja mat á hvort lög og atvik málsins stæðu til þess að taka bæri aðfinnslur félagsins til frekari athugunar á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda. Teldi ráðuneytið að heimildir ráðherra að þessu leyti sættu takmörkunum vegna sjálfstæðis ríkissáttasemjara eða ekki væri tilefni til viðbragða á slíkum grundvelli, hefðu slík sjónarmið því átt að vera kynnt A, s.s. með forsendum úrskurðar þess eða með öðrum hætti.

Þar sem þetta var ekki gert tel ég að afgreiðsla ráðuneytisins á erindi A hafi að þessu leyti ekki verið í nógu góðu samræmi við kröfur um vandaða stjórnsýsluhætti. Ég tek þó fram að með þessari niðurstöðu hef ég ekki tekið afstöðu til þess hvort ríkissáttasemjari sé sjálfstætt stjórnvald í skilningi 1. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011 eða hvort atvik málsins hafi gefið tilefni til viðbragða af hálfu ráðuneytisins á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þess.

  

4 Meinbugir á lögum

Í skýringum félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins er vísað til þess að hvorki í lögum nr. 80/1938 né öðrum lögum sé að finna ákvæði sem kveði á um að ríkissáttsemjari sé sjálfstæður gagnvart ráðherra. Sem fyrr greinir hef ég ekki tekið afstöðu til þess hvort embættið sé sjálfstætt stjórnvald í þessum skilningi samkvæmt gildandi löggjöf. Engu að síður tel ég að atvik málsins sýni að tilefni kunni að vera til að mæla skýrar fyrir um stjórnsýslulega stöðu ríkissáttasemjara að þessu leyti. Hef ég þar m.a. í huga að í viðtölum við fjölmiðla, í kjölfar téðrar ákvörðunar ríkissáttasemjara, lýstu bæði félags- og vinnumarkaðsráðherra sem og þáverandi forsætisráðherra þeirri afstöðu sinni að ríkissáttasemjari væri sjálfstæður í störfum sínum.

Sú stjórnskipulega ábyrgð sem ráðherra ber á stjórnarframkvæmdum er reist á þeirri forsendu að hann fari jafnframt með yfirstjórn þeirra stjórnarmálefna sem undir hann heyra. Á grundvelli stjórnskipunarvenju hefur þó verið viðurkennt að löggjafanum sé heimilt að koma á fót sjálfstæðum stjórnvöldum og þar með undanskilja starfsemi þeirra almennri yfirstjórn ráðherra. Af meginreglunni um stjórnskipulega ábyrgð og yfirstjórn ráðherra leiðir hins vegar að almennt verður að gera þá kröfu að skýrlega sé kveðið á um sjálfstæði stjórnvalds með lögum eða af þeim leiði með skýrum hætti að það skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra (Páll Hreinsson: Sjálfstæðar stjórnsýslunefndir, Úlfljótur, 4. tölublað 1999, bls. 562-563 og Trausti Fannar Valsson: Stjórnsýslukerfið. Reykjavík 2019, bls. 67).

Fyrir liggur að ekki var sérstaklega kveðið á um sjálfstæði ríkissáttasemjara gagnvart ráðherra með lögum nr. 80/1938. Þá hafa þau lög sem síðar hafa verið sett um embættið, einkum breytingarlög nr. 75/1996, ekki skýrt stöðu þess að þessu leyti. Er því óhjákvæmilegt að líta svo á að af gildandi löggjöf verði ekki dregin fortakslaus ályktun um að ríkissáttasemjari sé sjálfstætt stjórnvald eða að hvaða marki ráðherra hafi þá heimildir til yfirstjórnar og eftirlits með honum.

Hafi það verið vilji löggjafans að ríkissáttasemjari nyti sjálfstæðis að þessu leyti væri að mínu mati í betra samræmi við meginregluna um stjórnskipulega ábyrgð og yfirstjórn ráðherra að kveðið væri á um þá skipan með skýrum hætti í lögum. Með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, vek ég athygli Alþingis, svo og félags- og vinnumarkaðsráðherra, á þessu og þá með það í huga að tekin yrði skýrari afstaða til stjórnsýslulegrar stöðu ríkissáttasemjara í lögum.

  

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að ákvörðun ríkissáttasemjara um að leggja fram miðlunartillögu í vinnudeilu A og B hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tel ég því ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þá efnislegu niðurstöðu félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins að erindi A hafi ekki uppfyllt skilyrði laga til þess að verða tekið til meðferðar hjá því á grundvelli stjórnsýslukæru.

Hvað sem þessu líður tel ég að ráðuneytinu hefði verið rétt að taka afstöðu til þess hvort erindi A gæti komið til athugunar á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitshlutverks þess. Þar sem slík afstaða kom hvorki fram í úrskurði ráðuneytisins né með öðrum hætti tel ég að afgreiðsla þess á erindi A hafi að þessu leyti ekki verið í nógu góðu samræmi við kröfur um vandaða stjórnsýsluhætti. Beini ég því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu í þá veru.

Að lokum er bent á að af gildandi lögum verður ekki ráðið að ríkissáttasemjari sé sjálfstætt stjórnvald eða hverjar nánari heimildir ráðuneytisins séu til yfirstjórnunar og eftirlits með honum. Með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er athygli Alþingis og félags- og vinnumarkaðsráðherra vakin á þessu og þá með það í huga að tekin yrði skýrari afstaða til stjórnsýslulegrar stöðu ríkissáttasemjara í lögum.