Álit

Bréf umboðsmanns Alþingis til Alþýðusambands Íslands, dags. 1. október 2003, er svohljóðandi:

I.

Ég vísa til kvörtunar Alþýðusambands Íslands sem barst mér 29. ágúst sl. Lýtur kvörtunin að „brot[um] fjármálaráðuneytisins gegn ákvæðum 65. gr. stjórnarskrár og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en ráðuneytið kemur fram sem launagreiðandi og vinnuveitandi gagnvart öllum starfsmönnum ríkisins“. Nánar tilgreint er kvartað yfir því að „starfsmönnum ríkisins sem aðild eigi að þeim stéttarfélögum sem semji um kaup og kjör skv. lögum nr. 80/1938 (almennu stéttarfélögunum) sé gróflega og á ómálefnalegan hátt mismunað í lífeyriskjörum vegna stéttarfélagsaðildar sinnar, samanborið við sambærilega starfsmenn sem eigi aðild að þeim stéttarfélögum sem gera kjarasamninga skv. lögum nr. 94/1986 (opinberu stéttarfélögunum)“.

II.

1.

Í rökstuðningi með kvörtuninni er tekið fram að sú mismunun sem kvartað er yfir sé í grófum dráttum tvíþætt. Annars vegar sé hún fólgin í því að A-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sé „fastréttindasjóður“ sem helgast af því að í lögum sé mælt fyrir um tiltekin fastákveðin réttindi. Ef sjóðurinn eigi ekki fyrir þeim réttindum greiði launagreiðandi, ríkissjóður, það sem á vantar. Almennu lífeyrissjóðirnir séu hins vegar „fastiðgjaldasjóðir“ þar sem réttindi sjóðfélaga séu skert ef sjóðirnir eigi ekki fyrir réttindum. Hins vegar sé mismununin fólgin í mismunandi réttindum. Starfsmenn ríkisins séu í öllu tilliti sambærilegir hvort sem þeir tilheyri opinberu stéttarfélögunum eða hinum almennu. Vinni félagsmenn þessara félaga hlið við hlið við sömu eða sambærileg störf fyrir sömu stofnun eða rekstraraðila í opinberri þjónustu eða framkvæmdum. Eftir setningu laga nr. 70/1996 séu skyldur þeirra í öllu tilliti hinar sömu. Séu því engin sérstök atvik til staðar sem geti réttlætt þessa mismunun.

2.

Stofnun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins má rekja til laga nr. 72/1919, „um stofnun lífeyrissjóðs fyrir embættismenn og um skyldur þeirra til að kaupa sjer geymdan lífeyri“. Lífeyrissjóður embættismanna og ekkna þeirra var síðan stofnaður með lögum nr. 51/1921. Með 1. gr. laga nr. 101/1943 var nafni sjóðsins breytt í Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins og hefur sjóðurinn eftirleiðis starfað með því markmiði og skipulagi sem greindi í lögunum og síðari löggjöf um sjóðinn.

Frá stofnun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins hefur aðild að honum verið takmörkuð með lögum. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 51/1921, um Lífeyrissjóð embættismanna og ekkna þeirra, var aðild þannig bundin við embættismenn. Með 3. gr. laga nr. 101/1943 voru skilyrði aðildar að sjóðnum rýmkuð og gert ráð fyrir að þeir sem tækju laun samkvæmt launalögum eða úr ríkissjóði skyldu hljóta aðild að sjóðnum ef þeir voru ráðnir til lengri tíma en eins árs eða með þriggja mánaða uppsagnarfresti enda teldist starf þeirra í þjónustu ríkisins vera aðalstarf. Frá þeim tíma og fram að gildistöku laga nr. 141/1996, sem breyttu ýmsum lagaákvæðum um lífeyrisréttindi ríkisstarfsmanna, var í lögum sjóðsins ávallt kveðið á um að það væri skilyrði fyrir aðild að sjóðnum að viðkomandi hefði verið skipaður, settur eða ráðinn til starfa í þjónustu ríkisins til að minnsta kosti eins árs eða með minnst þriggja mánaða uppsagnarfresti og að um væri að ræða aðalstarf viðkomandi. Þá hafa lögin jafnframt kveðið sérstaklega á um heimildir sjóðsins til að heimila frekari aðild að honum.

Lög nr. 141/1996 voru felld inn í lög nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, ásamt síðari breytingum, og þau síðan endurútgefin sem lög nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Með lögunum var Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins skipt í tvær fjárhagslega sjálfstæðar deildir, A-deild og B-deild. Byggist það á því að nýir sjóðfélagar og þeir sem óskuðu eftir að færa sig úr eldra kerfi í nýtt greiði til A-deildar sjóðsins. Þeir sem aðild áttu að sjóðnum við gildistöku laganna greiða hins vegar í B-deild sjóðsins, svo fremi þeir óskuðu ekki eftir að færa sig yfir í A-deildina fyrir tiltekinn tíma.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 1/1997 eru þeir einstaklingar sjóðfélagar sem greiða iðgjald til sjóðsins, þeir sem njóta elli- eða örorkulífeyris úr sjóðnum og þeir einstaklingar sem með iðgjaldagreiðslum hafa áunnið sér rétt í sjóðnum en greiða ekki lengur iðgjald og hafa ekki hafið töku lífeyris úr sjóðnum. Þá segir í 1. mgr. 3. gr. laganna:

„Sjóðfélagar í A-deild sjóðsins skulu vera allir þeir starfsmenn ríkisins sem náð hafa 16 ára aldri, eiga ekki aðild að B-deild sjóðsins skv. 4. eða 5. gr. og fá greidd laun á grundvelli kjarasamninga samkvæmt lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, eða á grundvelli launaákvarðana samkvæmt lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Heimilt er þó að semja svo um í kjarasamningi að tilteknir hópar starfsmanna ríkisins, sem uppfylla þessi skilyrði, greiði í aðra lífeyrissjóði.“

Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 141/1996 segir m.a. eftirfarandi um ákvæði það sem varð að 3. gr. laga 1/1997:

„Samkvæmt 3. gr. gildandi laga um lífeyrissjóðinn nr. 29/1963, er aðild starfsmanna ríkisins að sjóðnum takmörkuð vegna ákvæða um ráðningartíma og ráðningarkjör. Aðild að sjóðnum hafa þannig átt þeir starfsmenn ríkisins sem skipaðir eru, settir eða ráðnir með föstum launum til ekki skemmri tíma en eins árs eða með minnst þriggja mánaða uppsagnarfresti, enda sé starf þeirra aðalstarf hlutaðeigandi og a.m.k. hálft starf. Þessi takmörkun verður ekki lengur til staðar hjá A-deild skv. 3. gr. frumvarpsins. Eftir breytinguna hafa t.d. lausráðnir starfsmenn ríkisins, þeir starfsmenn ríkisins sem fá greidd laun samkvæmt tímakaupi og þeir sem eru í minna en hálfu starfi rétt til aðildar að sjóðnum. Á móti kemur að í 3. gr. eru skýrari ákvæði en í gildandi lögum um að aðild að sjóðnum verður takmörkuð við þá starfsmenn ríkisins sem fá greidd laun á grundvelli kjarasamninga eða launaákvarðana samkvæmt lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna eða lögum um Kjaradóm og kjaranefnd.“ (Alþt. 1996-97, A-deild, bls. 1569.)

Þá segir einnig eftirfarandi í athugasemdum við ákvæðið:

„Breyting þessi á heimildum til aðildar að sjóðnum er möguleg í ljósi þeirra breytinga sem með frumvarpi þessu eru gerðar á iðgjaldagreiðslum launagreiðenda til samræmis við þær skuldbindingar sem stofnað er til á hverjum tíma. Iðgjald, sem greitt er til sjóðsins samkvæmt gildandi lögum, dugar hins vegar hvergi til greiðslu lífeyris. Því hafa verið settar þröngar skorður varðandi það hverjir hafa haft heimild til aðildar að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins.“ (Alþt. 1996-97, A-deild, bls. 1571.)

Nánari ákvæði um aðild að A-deild sjóðsins er að finna í 2. – 5. mgr. 3. gr. laga nr. 1/1997. Í 4. mgr. 3. gr. segir eftirfarandi:

„Stjórn sjóðsins er heimilt að veita öðrum en þeim er að framan greinir aðild að A-deild sjóðsins, enda beri þeim ekki að greiða í annan lífeyrissjóð og fyrir liggi samþykki viðkomandi launagreiðanda fyrir aðildinni og þeim skuldbindingum sem henni fylgja. Nánari ákvæði um aðild að A-deild sjóðsins skulu vera í samþykktum hans.“

Kvörtuninni fylgdi bréf fjármálaráðuneytisins til Rafiðnaðarsambands Íslands, dags. 13. júní 2003, í tilefni af ósk Rafiðnaðarsambandsins um viðræður um heimild félagsmanna þess til að greiða í Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Í bréfi ráðuneytisins er þessari ósk synjað þar sem að skilyrði fyrir aðild að sjóðnum sé að viðkomandi fái greidd laun á grundvelli kjarasamninga samkvæmt lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Rafiðnaðarsamband Íslands sé eitt af aðildarsamtökum Alþýðusambands Íslands og byggi samningsrétt sinn á lögum nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur. Var erindi Rafiðnaðarsambandsins því hafnað.

Ég hef kynnt mér kjarasamning Rafiðnaðarsambands Íslands og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs sem undirritaður var 11. maí 2000. Er þar í grein 10.1.1 mælt fyrir um að iðgjöld til lífeyrissjóðs greiðist vegna allra starfsmanna 16 ára og eldri er laun taka samkvæmt samningnum í samræmi við staðfestar reglugerðir Lífeyrissjóðs Lífiðnar. Með hliðsjón af ákvæði 4. mgr. 3. gr. laga nr. 1/1997, sem rakið er hér að framan, hef ég einnig kynnt mér samþykktir fyrir Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins frá 12. júlí 2000. Eru í 15. gr. samþykktanna, sem fjallar um aðild að A-deild sjóðsins, taldir upp þeir sem sjóðurinn heimilar annars vegar aðild með heimild launagreiðanda, sbr. e-h lið 15. gr., og hins vegar þeir sem stjórn sjóðsins getur veitt heimild til að eiga aðild að A-deild sjóðsins, enda beri þeim ekki að greiða í annan lífeyrissjóð, sbr. h-lið 15. gr. Með vísan til þessa tel ég út af fyrir sig ekki tilefni til að óska eftir skýringum frá fjármálaráðuneytinu í tilefni af framangreindu bréfi þess til Rafiðnaðarsambands Íslands þrátt fyrir að ráðuneytið fjalli þar ekki um umrædda heimild 4. mgr. 3. gr. laga nr. 1/1997 eða samþykktir Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.

3.

Samkvæmt framansögðu liggur fyrir að um aðild að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins hafa frá stofnun sjóðsins gilt tilteknar takmarkanir, sbr. nú ákvæði laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Takmarkanir á samningsrétti samkvæmt ákvæðum laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, sem kvörtunin beinist enn fremur að eru einnig lögákveðnar. Þá er rétt að geta þess að í lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, er mælt fyrir um hvernig fara skuli um aðild að lífeyrissjóði. Segir þar í 2. mgr. 2. gr. að um aðild að lífeyrissjóði, greiðslu lífeyrisiðgjalds og skiptingu iðgjaldsins milli launamanns og launagreiðanda fari eftir þeim kjarasamningi sem ákvarði lágmarkskjör í hlutaðeigandi starfsgrein, eða sérlögum ef við á.

Kvörtun Alþýðusambands Íslands lýtur samkvæmt framangreindu að fyrirkomulagi því sem löggjafarvaldið hefur ákveðið að skuli gilda á þessu sviði. Samkvæmt a-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tekur starfssvið umboðsmanns ekki til starfa Alþingis. Það er því almennt ekki í verkahring umboðsmanns Alþingis að leggja dóm á það hvernig til hefur tekist með löggjöf sem Alþingi hefur sett. Umboðsmanni Alþingis er heimilt að taka til athugunar hvort meinbugir séu á gildandi lögum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, en lögin gera ekki ráð fyrir því að hægt sé að bera fram kvörtun til umboðsmanns beinlínis af því tilefni. Ég tel því ekki tilefni til að taka mál það sem kvörtunin beinist að til frekari umfjöllunar af minni hálfu.

III.

Samkvæmt framansögðu fellur kvörtunarefni það sem þér hafið borið fram ekki undir starfssvið umboðsmanns Alþingis. Lýk ég því hér með umfjöllun minni um það, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.