Íbúi á hjúkrunarheimili kvartaði yfir því að mega ekki reykja inni á herberginu sínu og vísaði m.a. til þess að í lögum um tóbaksvarnir kæmi fram að íbúðarherbergi heimilisfólks á hjúkrunar- og dvalarheimilum væru undanþegin banni við reykingum.
Ákvörðun um að banna reykingar hafði m.a. byggst á rétti starfsfólks til reyklauss umhverfis og var vísað til þess af hálfu sveitarfélagsins, sem rak heimilið, að það þyrfti að sinna daglegri þjónustu inn á herbergjum íbúa. Taldi umboðsmaður að litið væri fram hjá því að þetta væri jafnframt heimili þeirra sem þar dveldust. Benti hann á að í kröfulýsingu velferðarráðuneytisins fyrir hjúkrunar- og dvalarrými er tekið fram að hugmyndafræði hjúkrunarheimila skuli taka mið af því að búa íbúum vistlegt heimili þar sem mannréttindi, mannúð og virðing sé í heiðri höfð. Umboðsmaður benti á að þrátt fyrir að í lögum væri ekki fortakslaus réttur til reykinga á hjúkrunarheimilum þá gerðu lög engu að síður ráð fyrir að heimilt væri að veita undanþágu frá reykingabanni á íbúðarherbergjum. Réttur starfsmanna til reyklauss vinnuumhverfis girti ekki fortakslaust fyrir þá heimild. Við mat á þessu þyrfti að leggja heildætt mat á aðstæður, m.a. hagsmuni annarra heimilismanna og réttar starfsfólks til reyklauss umhverfis.
Þótt sveitarfélagið hefði í svörum sínum lagt áherslu á rétt starfsmanna til reyklauss umhverfis gat umboðsmaður ekki betur séð en reykingabannið hefði grundvallast á mati á loftræstingu og loftgæðum í einstökum rýmum og að tóbaksreykingar á herbergjum væru ekki mögulegar án þess að þær spilltu loftgæðum annarra sem þar dveldust eða störfuðu. Þá hefðu verið gerðar ráðstafanir til þess að íbúar gætu reykt í sérstakri aðstöðu utan herbergja sinna. Taldi umboðsmaður því ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá efnislegu ákvörðun sveitarfélagsins að fallast ekki á beiðni íbúans um undanþágu til reykinga inni á eigin herbergi.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi 21. júní 2024.
I
Vísað er til kvörtunar yðar 3. október sl. yfir því að yður sé óheimilt að reykja í íbúðarherbergi yðar á hjúkrunar- og dvalarheimilinu X. Í kvörtuninni eru í þessu sambandi gerðar athugasemdir við þá afstöðu, sem fram kemur í tölvubréfi hjúkrunarforstjóra X 26. september sl., að hjúkrunarheimilið sé reyklaus stofnun. Vísið þér m.a. til þess að í lögum nr. 6/2002, um tóbaksvarnir, komi fram að íbúðarherbergi heimilismanna á hjúkrunar- og dvalarheimilum séu undanþegin banni við reykingum. Þér hafið áður leitað til mín með kvörtun vegna samskipta yðar við X í tengslum við téð reykingabann og laut hún að því að hjúkrunarforstjóri heimilisins hefði ekki brugðist við erindi yðar vegna málsins. Ég lauk athugun minni á þeirri kvörtun í kjölfar þess að yður bárust svör frá forstjóranum með fyrrgreindu tölvubréfi 26. september 2023 sem er tilefni kvörtunar yðar að þessu sinni.
Í tilefni af fyrirliggjandi kvörtun yðar var Y á ný ritað bréf 23. nóvember 2023 þar sem þess var óskað að sveitarfélagið skýrði á hvaða lagagrunni reykingar væru alfarið bannaðar í húsakynnum hjúkrunarheimilisins X svo og hvort unnt væri að haga loftræstingu á þann veg að reykingar á herbergi yðar menguðu ekki andrúmsloft í öðrum rýmum heimilisins. Svör sveitarfélagsins bárust með bréfi 30. janúar sl. og athugasemdir yðar 6. febrúar sl.
II
1
Í áðurnefndu tölvubréfi hjúkrunarforstjórans 26. september 2023 kemur fram að ákvörðun um að banna reykingar á herbergjum íbúa X byggist á rétti starfsfólks og annarra íbúa til reyklauss umhverfis. Í tölvubréfinu kemur m.a. fram að eftirlitsaðili hafi mælst gegn því að reykingar séu leyfðar inni á herbergjum og loftræsting í húsinu bjóði ekki upp á að reykt sé inni á sumum herbergjum.
Í svörum Y 30. janúar sl. við fyrirspurn umboðsmanns var á ný vísað til þess að mikilvægt væri að tryggja starfsfólki reyklausar vinnuaðstæður. Væri í því tilliti sérstaklega litið til 1. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2002, um tóbaksvarnir, þar sem fram kæmi, að með þeirri undantekningu sem leiða kynni af af 3. mgr. 9. gr. laganna, skuli hver maður eiga rétt á reyklausu andrúmslofti innan dyra á vinnustað sínum og vinnuveitandi sjá til þess að hann njóti þess réttar. Þá var vísað til þess að starfsmenn stofnunarinnar þyrftu að sinna daglegri þjónustu á herbergi yðar. Ekki væri hægt að tryggja reyklausan vinnustað ef reykt væri inni á herberginu. Loks sagði að illframkvæmanlegt væri að gera breytingar á loftræstikerfi hússins í þágu reykinga í íbúðarherbergi yðar nema það rýrði loftgæðin almennt í þessum húshluta. Einnig var tekið fram að hjúkrunarheimilið hefði útbúið sérstaka aðstöðu til reykinga utan vettvangs daglegra starfa starfsfólks og þér hefðuð nýtt hana.
2
Um takmörkun á tóbaksreykingum er fjallað í III. kafla laga nr. 6/2002, um tóbaksvarnir. Segir þar í 1. mgr. 12. gr. að með þeirri undantekningu sem leiða kunni af 3. mgr. 9. gr. þeirra skuli hver maður eiga rétt á reyklausu andrúmslofti innan dyra á vinnustað sínum og vinnuveitandi hans sjá til þess að hann njóti þess réttar. Í síðastefndu málsgreininni kemur fram að þó megi leyfa reykingar í tilteknum gistiherbergjum á hótelum og gistiheimilum. Í 4. tölulið 1. mgr. 10. gr. laganna er mælt fyrir um að tóbaksreykingar séu með öllu óheimilar á heilsugæslustöðvum, á læknastöðvum og öðrum stöðum þar sem veitt er heilbrigðisþjónusta. Í lok töluliðarins segir að þetta eigi ekki við „íbúðarherbergi vistmanna á hjúkrunar- og dvalarheimilum en þar er þó skylt að gefa þeim sem ekki reykja kost á reyklausum íbúðarherbergjum“.
Þá skal nefnt að í lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, sem taka til nær allra vinnustaða, segir í 1. gr. að með lögunum sé leitast við að tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi. Í 1. mgr. 42. gr. laganna er kveðið á um að vinnustaður skuli þannig úr garði gerður að þar sé gætt fyllsta öryggis og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta.
3
Við athugun mína á kvörtun yðar hef ég staldrað við þá ríku áherslu sem sveitarfélagið hefur lagt á að hjúkrunarheimilið sé vinnustaður. Beri sveitarfélaginu að tryggja starfsmönnum sem þar vinna rétt til reyklauss vinnustaðar án þess að ráðið verði að horft hafi verið til þess að jafnframt er hér um að ræða heimili þeirra sem þar búa, þ. á m. yðar. Í því sambandi tek ég fram að í lögum nr. 125/1999, um málefni aldraðra, er hugtakið „heimilismaður“ notað um þá sem dveljast á stofnunum fyrir aldraða, sbr. 2. tölulið 2. gr. laganna. Í 2. tölulið 1. mgr. 14. gr. þeirra kemur einnig fram að við hönnun hjúkrunarheimila eða hjúkrunarrýma skuli þess sérstaklega gætt að stofnun sé heimilisleg og sem flestir íbúar hafi eigið herbergi. Í kröfulýsingu velferðarráðuneytisins fyrir hjúkrunarrými og dvalarrými frá árinu 2016, sem liggur til grundvallar rekstrarsamningum Sjúkratrygginga Íslands við hjúkrunar- og dvalarheimili, er sömuleiðis tekið fram að hugmyndafræði hjúkrunarheimila skuli taka mið af því að búa íbúum vistlegt heimili þar sem mannréttindi, mannúð og virðing sé í heiðri höfð.
Ég tek fram að af 4. tölulið 10. gr. laga nr. 6/2002 verður engin ályktun dregin um fortakslausan rétt heimilismanna á hjúkrunar- eða dvalarheimili til tóbaksreykinga á íbúðarherbergjum sínum. Hins vegar felst í ákvæðinu undanþága frá fortakslausu banni við reykingum á stöðum þar sem heilbrigðisþjónusta er veitt. Hafa hjúkrunar- og dvalarheimili því heimild til að verða við beiðni heimilismanns um leyfi til að reykja á herbergi sínu. Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar þarf að fara fram heildstætt mat á beiðni heimilismanns um slíka undanþágu frá reykingarbanni. Ber við slíkt mat m.a. að gæta málefnalegra sjónarmiða og meðalhófs.
Að virtum þeim lagareglum sem áður er gerð grein fyrir tel ég ekki fara á milli mála að við téð mat þurfi m.a. að hafa í huga hagsmuni annarra heimilismanna af því að dvelja í reyklausu umhverfi. Minni ég í því sambandi á réttur þeirra til reyklauss umhverfis er sérstaklega áréttaður í 4. tölulið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 6/2002. Hefur þ.a.l. þýðingu hvort unnt sé að haga skipulagi og loftræstingu húsnæðis þannig að reykingar í einu herbergi spilli ekki andrúmslofti utan þess. Í því tilliti tel ég málefnalegt að horfa til þess hvort kostnaður við aðgerðir til að gera reykingar á einstökum herbergjum mögulegar geti verið innan forsvaranlegra marka. Skiptir þá einnig máli hvort leitað hefur verið annarra raunhæfra leiða til að heimilismaður hafi raunhæfa aðstöðu til tóbaksreykinga í námunda við herbergi sitt.
Ég lít einnig svo á að við mat á beiðni um undanþágu samkvæmt 4. tölulið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 6/2002 sé málefnalegt að líta til réttar starfsmanna á reyklausu andrúmslofti innan dyra á vinnustað sínum, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2002. Hvað sem þessu líður get ég ekki fallist á að þetta girði fyrir að unnt sé að veita heimilismanni á hjúkrunarheimili undanþágu til reykinga á herbergi sínu. Horfi ég þá til þess að fyrrgreint ákvæði 4. töluliðar 1. mgr. 10. gr. laganna felur í sér sérstaka undanþáguheimild vegna tóbaksreykinga á íbúðarherbergjum á hjúkrunar- og dvalarheimilum sem gengur þar með framar almennri reglu laganna um rétt starfsfólks til reyklauss andrúmslofts. Af sömu sjónarmiðum um lagasamræmi leiðir einnig að almenn ákvæði laga um heilnæmt starfsumhverfi geta ekki haggað téðri undanþáguheimild. Þá verður hér að hafa í huga að samkvæmt gildandi lögum eru borgurunum heimilar tóbaksreykingar nema þær séu sérstaklega bannaðar eða takmarkaðar með heimild í lögum. Verður því að ganga út frá því að borgurunum séu að meginstefnu heimilar tóbaksreykingar innan veggja heimila sinna. Minni ég í því sambandi á að hjúkrunarheimili eru ekki aðeins vinnustaður starfsmanna heldur einnig heimili þeirra sem þar búa.
Eftir að hafa kynnt mér svör sveitarfélagsins fæ ég ekki annað ráðið en að téð reykingabann á hjúkrunarheimilinu hafi grundvallast á mati á loftræstingu og loftgæðum í einstökum rýmum. Hafi niðurstaðan jafnframt orðið sú að tóbaksreykingar á herbergjum væru ekki mögulegar án þess að þær spilltu loftgæðum annarra. Þá hafi verið gerðar ráðstafanir til þess að gera yður og öðrum heimilismönnum tóbaksreykingar kleifar utan herbergja sinna.
Samkvæmt öllu framangreindu tel ég mig ekki hafa forsendur til athugasemda við þá efnislegu niðurstöðu sveitarfélagsins að fallast ekki á beiðni yðar um undanþágu til tóbaksreykinga á herbergi yðar. Ég tel þó rétt að beina því til sveitarfélagsins að hafa framvegis hugföst þau sjónarmið sem rakin hafa verið hér að framan.
III
Með vísan til þess sem að framan greinir tel ég ekki ástæðu til frekari athugunar í tilefni af kvörtun yðar og læt ég því málinu lokið með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.