Álit

I.

Hinn 18. febrúar 2003 leitaði A til mín og kvartaði yfir innheimtuaðgerðum Innheimtustofnunar sveitarfélaga í tilefni af meðlagskröfum fyrir tímabilið 1. febrúar 1989 til og með 1. maí 1989 vegna barnsins C. Vísaði hún í því sambandi til samkomulags við B, fyrrverandi eiginmann hennar og föður C, dags. 26. apríl 1989, sem staðfest var í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. A telur að samkomulagið staðfesti að meðlagsskyldan vegna C hafi færst til B frá og með 1. febrúar 1989 en þá hafi barnið verið flutt aftur til hennar frá föðurnum. Þá heldur A því fram að hún hafi gert upp meðlagsskuldir sínar að fullu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. október 2003.

II.

Málavextir eru þeir að A og B gerðu með sér samkomulag, dags. 7. september 1988, sem staðfest var í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, þess efnis að hún skyldi greiða honum meðlag með barni þeirra C frá 1. september 1988 til fullnaðs 18 ára aldurs þess. A fór síðan fram á það 23. febrúar 1989 að sú breyting yrði gerð á samkomulaginu að B skyldi greiða sér meðlag með barninu frá 18. janúar 1989 þar sem það hefði þann dag flutt aftur til hennar. B staðfesti 18. apríl s.á. að barnið hefði flutt til móður sinnar í kringum 18. janúar 1989 og samþykkti að greiða A meðlag með því frá þeim tíma. Var samkomulagið staðfest í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 26. apríl 1989, sbr. þágildandi barnalög nr. 9/1981.

Hið nýja samkomulag fól í sér að meðlagsskyldan færðist frá A til B frá og með 1. febrúar 1989, þ.e. með afturvirkum hætti, en Tryggingastofnun ríkisins hafði þá greitt B meðlag vegna C fyrir tímabilið 1. febrúar 1989 til 1. maí s.á. á grundvelli fyrra samkomulagsins. Innheimtustofnun sveitarfélaga krafði A um greiðslu þess meðlags sem Tryggingastofnun ríkisins hafði greitt til B, þ. á m. fyrir tímabilið 1. febrúar 1989 til 1. maí s.á. Það er afstaða Innheimtustofnunar sveitarfélaga að A hafi ekki lokið við greiðslu umræddra meðlagskrafna, að frátaldri 24.000 kr. greiðslu 10. maí 2002, og stendur innheimta þeirra því enn yfir hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga.

Með símskeyti, dags. 10. janúar 2003, var A boðuð til að vera viðstödd fjárnám hjá sýslumanninum á Selfossi samkvæmt beiðni Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Með ódagsettu bréfi til Tryggingastofnunar ríkisins fór A fram á „leiðréttingu og niðurfellingu“ meðlagsskuldar sem umrætt fjárnám hefði verið byggt á. Í svarbréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 6. febrúar 2003, til A segir m.a. svo:

„Tryggingastofnun hefur milligöngu um meðlagsgreiðslur en sér ekki um uppgjör á slíkum greiðslum þegar samið er um breytingu aftur í tímann vegna flutnings barns frá einu foreldri til annars. Foreldrarnir verða sjálfir að annast uppgjör sín á milli vegna greiðslna sem hafa réttilega átt sér stað á grundvelli þess úrskurðar/samkomulags sem gilti þar til breyting var staðfest af viðeigandi yfirvaldi.

Engar meðlagsgreiðslur áttu sér stað til fyrrverandi eiginmanns þíns eftir staðfestingu ráðuneytisins á þessari breytingu á meðlagsgreiðslum. Ekki verður því fallist á að Tryggingastofnun hafi greitt honum meðlag lengur en réttmætt var og er beiðninni því hér með synjað.“

III.

Með bréfi, dags. 4. mars 2003, sem ég ítrekaði 16. apríl s.á., óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Innheimtustofnun sveitarfélaga veitti mér upplýsingar um samskipti A og stofnunarinnar með tilliti til kvörtunar hennar. Þá óskaði ég eftir að stofnunin léti mér í té gögn þau er hún hefði undir höndum og snertu kvörtun A, þar á meðal tilkynningar stofnunarinnar til hennar um skuldastöðu og aðgerðir stofnunarinnar í tilefni af henni.

Mér barst svar Innheimtustofnunar sveitarfélaga með bréfi, dags. 29. apríl 2003. Í því segir meðal annars svo:

„Kröfur bárust til Innheimtustofnunar sveitarfélaga um innheimtu meðlags fyrir mánuðina nóvember 1988 til og með maí 1989 hjá kvörtunaraðila frá Tryggingastofnun ríkisins.

Á árinu 1999 setti kvörtunaraðili inn umsókn til stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga um niðurfellingu dráttarvaxta gegn greiðslu ákveðinnar mánaðarlegrar fjárhæðar. Stjórn Innheimtustofnunar samþykkti á fundi sínum í mars 1999 að fella niður áfallna dráttarvexti af skuld kvörtunaraðila gegn greiðslu kr. 1.000 í mánuði hverjum næstu 3 árin þaðan í frá.

Kvörtunaraðili greiddi einu sinni inn á skuld sína, þann 10. maí 2002 samtals kr. 24.000.

Varðandi innheimtu kröfunnar að öðru leyti, þ.m.t. tilkynningar og greiðsluáskoranir vísast til meðf. gagna.“

Ég ritaði Innheimtustofnun sveitarfélaga á ný bréf, dags. 26. maí 2003, þar sem segir meðal annars svo:

„Af hreyfingayfirliti Innheimtustofnunar sveitarfélaga, sem mér barst með svarbréfi stofnunarinnar til mín, dags. 29. apríl sl., má ráða að hluti höfuðstóls meðlagsskuldarinnar á hendur [A] er vegna greiðslna fyrir tímabilið 1. febrúar 1989 til 1. maí sama ár. Í kvörtun málsins er því lýst að [A] hafi fengið þær upplýsingar hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga að engin heimild væri til þess að fella niður skuld hennar og hafi verið vísað til þess að heimild til þess þyrfti að koma frá Tryggingastofnun ríkisins. Með ódags. bréfi til Tryggingastofnunar ríkisins lýsti [A] atvikum málsins og óskaði eftir að mál hennar yrði kannað og að gerð yrði „leiðrétting“ á kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Í bréfi tryggingastofnunar til [A], dags. 6. febrúar 2003, er því hafnað að stofnunin hafi greitt meðlag lengur en „réttmætt“ hafi verið og var beiðni hennar því synjað.

Samkvæmt ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga, er það hlutverk stofnunarinnar að innheimta meðlög hjá þeim foreldrum sem eru meðlagsskyldir. Á þeim tíma sem atvik þessa máls áttu sér stað fór um skyldu til greiðslu meðlags (framfærslueyris) eftir IV. og V. kafla barnalaga nr. 9/1981. Gat meðlagsskyldan m.a. byggt á samningi foreldra um framfærslueyri enda væri hann staðfestur af valdsmanni, sbr. upphafsmálsl. 1. mgr. 21. gr. þágildandi barnalaga, en til þess ákvæðis er vísað í umræddum samningi frá 26. apríl 1989.

Það liggur fyrir af atvikum þessa máls, sem að framan eru rakin, að með samkomulagi [A] og barnsföður hennar, dags. 26. apríl 1989, var með afturvirkum hætti mælt fyrir um það að meðlagsskyldan skyldi færast frá móðurinni til föðurins frá og með 1. febrúar 1989. Tryggingastofnun ríkisins hafði hins vegar þá eðli máls samkvæmt þegar greitt barnsföðurnum meðlag vegna barnsins fyrir tímabilið 1. febrúar – 1. maí 1989 á grundvelli meðlagsskyldu móðurinnar sem var reist á fyrri samningi foreldranna frá 7. september 1988. [A] hafði hins vegar ekki greitt Innheimtustofnun sveitarfélaga kröfur þær sem stofnuðust á umræddu tímabili og því hafði myndast skuld sem enn virðist vera til innheimtu hjá stofnuninni.

Samkvæmt framangreindu óska ég þess að Innheimtustofnun sveitarfélaga lýsi viðhorfi sínu til kvörtunar [A], eins og hún er afmörkuð hér að framan, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég minni á að samkvæmt ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971 getur Innheimtustofnun sveitarfélaga aðeins innheimt meðlög hjá þeim foreldrum sem eru „meðlagsskyldir“. Að því gefnu að stofnunin dragi ekki í efa lögmæti samkomulagsins frá 26. apríl 1989, sem staðfest var í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, sbr. 21. gr. barnalaga, óska ég eftir því að stofnunin geri grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli henni er heimilt að innheimta meðlagsskuld hjá [A] sem stofnaðist frá og með 1. febrúar 1989, þ.e. þegar hún var að lögum ekki lengur „meðlagsskyld“ í merkingu 1. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971 vegna hins staðfesta samkomulags 26. apríl 1989 en með því féll meðlagsskylda [A] niður frá og með 1. febrúar 1989.

Í bréfi [A] til Tryggingastofnunar ríkisins er því lýst að fyrir „nokkrum árum“ hafi hún farið á fund Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Þar hafi komið í ljós að „raunveruleg skuld“ hennar hafi verið 24.000 krónur. Er því lýst að hún hafi greitt þá upphæð og talið málið úr sögunni en eftir að tiltekinn lögfræðingur hjá stofnuninni, sem hún hafi átt samskipti við, hafi látið af störfum hafi innheimtuaðgerðir hjá stofnuninni hafist að nýju. Ég óska eftir upplýsingum frá stofnuninni um það „uppgjör“ sem hér er lýst og hvort fyrir liggi einhver gögn um það, t.d. bréfaskipti á milli [A] og stofnunarinnar, umfram það hreyfingayfirlit sem mér var sent með bréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 29. apríl sl. Ef svo er óska ég eftir að fá þau send til mín.“

Mér barst svar Innheimtustofnunar sveitarfélaga með bréfi, dags. 16. júlí 2003. Þar segir meðal annars svo:

„Samkvæmt gögnum Innheimtustofnunar sveitarfélaga virðist rétt að Tryggingastofnun ríkisins hafi falið Innheimtustofnun sveitarfélaga að innheimta hjá kvörtunaraðila einfalt meðlag eins og það var ákvarðað hverju sinni m.a. fyrir tímabilið 1. febrúar til 1. maí 1989, sem umkvörtunarefnið snýr að.

Innheimtustofnun sveitarfélaga hefur undir höndum upphaflega staðfestingu á samkomulagi milli kvörtunaraðila og barnsföður hennar dags. 7. sept. 1988 um greiðsluskyldu kvörtunaraðila. Samkomulag dags. 26. apríl 1989 sem getið er um í bréfi yðar dags. 26. maí 2003 og breytir meðlagsskyldu milli aðila afturvirkt er ekki í fórum Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Aldrei hefur komið leiðrétting í þessa átt frá Tryggingastofnun ríkisins svo séð verði af gögnum Innheimtustofnunar sveitarfélaga.

Skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga, er hlutverk Innheimtustofnunar að innheimta hjá meðlagsskyldum foreldrum meðlög sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt forráðamönnum þeirra. Skal Innheimtustofnun skila Tryggingastofnun ríkisins innheimtufé mánaðarlega eftir því sem það innheimtist og skal það ganga upp í meðlagsgreiðslur Tryggingastofnunar.

Þannig er hlutverk Innheimtustofnunar sveitarfélaga að innheimta þau meðlög hjá meðlagsskyldum aðilum sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt út til rétthafa. Innheimtufyrirmæli koma því til Innheimtustofnunar sveitarfélaga frá Tryggingastofnun ríkisins, svo og fyrirmæli um bakfærslur ef því er að skipta eins og í tilfelli kvörtunarefnis þessa.

Innheimtustofnun sveitarfélaga hafa aldrei borist fyrirmæli frá Tryggingastofnun ríkisins um bakfærslu álagðra meðlagskrafna á hendur kvörtunaraðila fyrir tímabilið 1. febrúar til 1. maí 1989, sem er forsenda þess að breyta kröfugerð á hendur kvörtunaraðila, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971.

Þess ber að geta hér að kröfur Tryggingastofnunar ríkisins á hendur kvörtunaraðila stofnast á árunum 1988 til ársbyrjunar 1989. Kvörtunaraðili greiddi einu sinni inn á skuld sína, þann 10. maí 2002 samtals kr. 24.000, þ.e. fast að 13 árum eftir að skuld varð til.

Í marsmánuði 1999 freistaði kvörtunaraðili þess að ganga til samninga um skuld sína við stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Var samþykkt af stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga, sbr. áðursend gögn að fella niður alla dráttarvexti af skuld kvörtunaraðila og heimila henni að greiða kr. 1.000 í mánuði hverjum næstu 3 árin. Engar efndir urðu fyrr en með áðurnefndri greiðslu þann 10. maí 2002 kr. 24.000. Var þetta lægsta fjárhæð sem hægt var að semja um á því ári, en er nú kr. 3.000.

Engin bréfaskrif hafa farið milli Innheimtustofnunar sveitarfélaga og kvörtunaraðila önnur en áður framkomin, er tengjast umsókn kvörtunaraðila til stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga og reglulegar tilkynningar um skuldastöðu. Vísast þar nánar til m.a. meðfylgjandi útskriftar „Ýmiskonar færslur“.

Áréttað skal það sjónarmið Innheimtustofnunar sveitarfélaga sem byggir á lögum nr. 54 frá 1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga og reglugerð nr. 491 frá 1996, að stofnuninni ber að innheimta þær meðlagsgreiðslur hjá meðlagsskyldum aðilum sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt út til rétthafa. Þannig berst innheimtubeiðni frá Tryggingastofnun ríkisins til Innheimtustofnunar sveitarfélaga, svo og allar bakfærslur ef leiðréttingar eru framkvæmdar hjá Tryggingastofnun ríkisins sem greiðanda fjárins.

Bókhald Lífeyristryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins hlýtur að bera með sér hvernig viðskiptum kvörtunaraðila var háttað varðandi meðlög, þ.e.a.s. uppfært bókhald með öllum hreyfingum.“

Með bréfi, dags. 18. júlí 2003, gaf ég A kost á að koma að athugasemdum sínum við skýringar Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 31. júlí 2003. Þar segir m.a. svo:

„Innheimtustofnun ber því fyrir sig að hafa ekki fengið í hendur samkomulag það sem gert var 26.04.1989. Sú óregla á samskiptum milli ríkisstofnana er í sjálfu sér forkastanleg en ætti í öllu falli ekki að bitna á skjólstæðingum og viðskiptavinum þessara stofnana.“

IV.

1.

Mál þetta snýst um það hvort grundvöllur sé að lögum fyrir kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga um greiðslu meðlags á hendur A fyrir tímabilið 1. febrúar 1989 til og með 1. maí s.á. Samkvæmt hreyfingayfirliti því sem Innheimtustofnun sveitarfélaga sendi mér og snertir málefni A hjá stofnuninni er ljóst að á hana hafa verið færðar „meðlagskröfur“ 1. febrúar, 1. mars, 1. apríl og 1. maí 1989. Ég tek fram að athugun mín hefur aðeins tekið til lögmætis þessara tilteknu krafna gagnvart henni enda er óumdeilt að A var meðlagsskyld á tímabilinu 1. október 1988 til 1. janúar 1989.

Áður er rakið að A og B, fyrrum eiginmaður hennar og faðir barns þeirra C, gerðu með sér samkomulag, sem staðfest var 7. september 1988 af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, um að A skyldi greiða honum meðlag með C eins og barnalífeyrir skv. lögum um almannatryggingar ákvarðaðist hverju sinni frá 1. september 1988 til 18 ára aldurs barnsins. Á grundvelli þessa samkomulags greiddi Tryggingastofnun ríkisins meðlag til B fyrir tímabilið september 1988 til maí 1989. Af gögnum málsins liggur fyrir að í kringum 18. janúar 1989 flutti barnið aftur til A. Krafðist hún þess 23. febrúar s.á. að breyting yrði gerð á greiðslu meðlagsins og gerðu A og B í kjölfarið með sér nýtt samkomulag sem staðfest var 26. apríl 1989 af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu.

Með þessu samkomulagi færðist skylda til greiðslu meðlags með barninu frá A til B frá og með 1. febrúar s.á. Þá hafði Tryggingastofnun ríkisins eðli máls samkvæmt þegar greitt B meðlag vegna barnsins í samræmi við hið eldra samkomulag. A hafði hins vegar ekki greitt þá kröfu þegar hún kom til innheimtu hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga enda hafði hún haft barnið hjá sér frá síðari hluta janúarmánaðar 1989. Þannig myndaðist skuld hjá henni vegna tímabilsins 1. febrúar til og með 1. maí 1989.

Samkvæmt framangreindu er athugun mín á kvörtun A afmörkuð við það hvort enn sé grundvöllur að lögum til innheimtu þeirrar skuldar hjá henni sem Innheimtustofnun sveitarfélaga telur að hafi stofnast á hendur henni á tímabilinu 1. febrúar 1989 til og með 1. maí 1989 í ljósi hins staðfesta samkomulags A og B, dags. 26. apríl 1989. Ég tek fram að þrátt fyrir að kvörtun A varði að nokkru leyti aðkomu Tryggingastofnunar ríkisins að máli hennar beinist athugun mín ekki að þætti þeirrar stofnunar þar sem það er alfarið hlutverk Innheimtustofnunar sveitarfélaga að eiga í samskiptum við þá sem kunna að teljast meðlagsskyldir á hverjum tíma, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga.

2.

Í niðurlagi samkomulags A og B, dags. 26. apríl 1989, sem staðfest var í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, segir m.a. svo:

„Ráðuneytið staðfestir með vísun til 21. gr. barnalaga nr. 9/1981 ofangreint samkomulag, sem breytir staðfestu samkomulagi dags. 7. september 1988, þannig að [B] greiði [A] meðlag með barni þeirra [C], eins og barnalífeyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar ákvarðast hverju sinni frá 1. febrúar 1989 til 18 ára aldurs barnsins.“

Samkvæmt þessu var gerð afturvirk breyting á meðlagsskyldu vegna barnsins C þannig að frá 1. febrúar 1989 bar B að greiða með því meðlag en ekki A. Var samkomulagið staðfest í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu með vísan til 21. gr. þágildandi barnalaga nr. 9/1981. Á þessum tíma var mælt fyrir um breytingu á meðlagsúrskurði og um samninga um framfærslueyri í 20. og 21. gr. þeirra laga sem voru svohljóðandi:

20. gr.

„Valdsmaður getur breytt meðlagsúrskurði, ef rökstudd beiðni kemur fram um það, enda sé sýnt fram á, að hagir foreldra eða barns hafi breyst, sbr. og 24. gr.

Ákvörðun um framfærslueyri, sem eindagaður er, áður en beiðni er uppi höfð, verður þó ekki breytt, nema alveg sérstakar ástæður leiði til þess, og almennt ekki lengra aftur í tímann en í eitt ár, frá því að beiðni var sett fram.

21. gr.

Samningar um framfærslueyri með börnum eru því aðeins gildir, að valdsmaður staðfesti þá. Eigi er heimilt að semja um lægra meðlag en barnalífeyri, eins og hann er á hverjum tíma samkvæmt lögum um almannatryggingar, og eigi má takmarka meðlagsgreiðslu við lægri aldur barna en þann, sem greinir í 17. gr.“

Þá var 24. gr. barnalaga nr. 9/1981 svohljóðandi en til hennar er vísað í tilvitnaðri 1. mgr. 20. gr.:

„Ákvörðun um framfærslueyri með börnum við skilnað foreldra hlítir ákvæðum þessa kafla eftir því sem við getur átt, þ.á m. um breytingu á ákvörðunum um framfærsleyri.“

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að barnalögum nr. 9/1981 segir m.a. svo um tilvitnað ákvæði 2. mgr. 20. gr.:

„Samkv. 2. málsgr. er yfirleitt ekki unnt að hagga við framfærsluframlögum, sem eindöguð voru, áður en beiðni er látin uppi við valdsmann, og gæti það helst orðið, ef sýnt væri fram á, að úrskurður hefði verið reistur á röngum upplýsingum um atriði, sem máli skiptir. Kröfur lengra aftur í tímann en eitt ár frá því að beiðni var sett fram verða yfirleitt ekki teknar til greina. Eru auðsæ rök fyrir því, að vafasamt er að láta breyttan úrskurð verka aftur fyrir sig, svo að nokkru verulegu nemi. Rétt er að benda á, að samkv. 72. gr. almannatryggingalaga nr. 67/1971 er Tryggingastofnun ríkisins ekki heimilt að greiða meðlög lengra aftur í tímann en 6 mánuði, talið frá byrjun þess mánaðar, sem yfirvaldsúrskurður er afhentur stofnuninni, „nema um sérstakar ástæður sé að ræða, sem barnsmóðir verður ekki talin eiga sök á, og getur þá tryggingaráð úrskurðað meðlagsgreiðslur allt að 18 mánuði aftur í tímann“. Við þessu ákvæði verður ekki raskað, þótt frv. þetta nái lögfestingu, og verður hér nokkur munur á, sem veldur því, að sá, er úrskurð fær samkv. 20. gr., kann að verða sæta því, að eiga ekki aðgang að Tryggingastofnun fyrir kröfu sinni allri. Er æskilegt að breyta greindu ákvæði almannatryggingalaga, ef ákvæði 20. gr. frv. verður lögfest.“ (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 355.)

Með 2. mgr. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992 var afnumið framangreint ákvæði um hve langt aftur í tímann mætti breyta ákvörðun um eindagaðan framfærslueyri. Í lögskýringargögnum segir að sýslumaður eigi að „meta“ þetta atriði en þó sé um að ræða „þrengri heimild til að breyta ákvörðun, en skv. 20. gr. 2. mgr. barnalaga [nr. 9/1981].“ (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 1162.) Ákvæði 2. mgr. 64. gr. núgildandi barnalaga nr. 76/2003 er óbreytt að þessu leyti frá áðurnefndri 2. mgr. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992.

Innheimtustofnun sveitarfélaga hefur ekki haldið því fram í máli þessu að á skorti að samkomulag A og B, dags. 26. apríl 1989, sem staðfest var af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, hafi haft bindandi réttaráhrif eða að það hafi farið í bága við þágildandi barnalög nr. 9/1981. Það er ekki verkefni mitt hér að fjalla um gildi þessa samkomulags. Ég tek aðeins fram að allt frá því að barnalög nr. 9/1981 voru sett hefur löggjöf um framfærslu barna gert ráð fyrir því að heimilt sé að breyta með afturvirkum hætti ákvörðun um meðlag sem fallið er í gjalddaga áður en krafa er höfð uppi. Um þetta gilti sú takmörkun sem fram kom í 2. mgr. 20. gr. þágildandi barnalaga nr. 9/1981 að slík breyting gæti almennt ekki náð lengra en eitt ár aftur í tímann. Með barnalögum nr. 20/1992 og barnalögum nr. 76/2003 hefur slík takmörkun verið tekin út úr lagatextanum en lögskýringargögn að baki barnalögum nr. 20/1992 og núgildandi lögum nr. 76/2003 gera ráð fyrir því að sýslumaður meti þetta atriði þótt skilyrði til beitingar heimildarinnar séu mjög ströng, sbr. orðalagið „alveg sérstakar ástæður leiði til þess“.

Ég tek af þessu tilefni fram að þau stjórnvöld sem falið er að framkvæma lögmæltar ákvarðanir um framfærslueyri, t.d. með innheimtu meðlags, hvort sem þær eiga sér stoð í meðlagsúrskurði eða samningi á milli foreldra, sem staðfestur er af þar til bæru yfirvaldi, verða í störfum sínum að taka mið af því hvernig löggjöf um slíkar ákvarðanir er úr garði gerð. Í 32. gr. barnalaga nr. 9/1981 var t.d. áréttað að um skyldu foreldris til að greiða Innheimtustofnun sveitarfélaga meðlög og um innheimtuúrræði þeirrar stofnunar færi eftir 5. gr., sbr. 3. gr. laga nr. 54/1971.

Þar sem þágildandi barnalög nr. 9/1981 gerðu ráð fyrir þeim möguleika að ákvörðun um meðlag, sem fallið væri í gjalddaga, yrði breytt afturvirkt, sbr. nú 2. mgr. 64. gr. barnalaga nr. 76/2003, tel ég að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi eins og lögum nr. 54/1971 var háttað borið að haga störfum sínum þannig að gert yrði ráð fyrir að afturvirkar breytingar kynnu að eiga sér stað á ákvörðun um framfærslu barns, m.a. á þá leið að skyldan færðist frá einu foreldri til annars. Lög nr. 54/1971 gera ekki ráð fyrir því að vikið sé í slíkum tilvikum frá þeirri meginreglu 1. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971 að innheimta meðlaga geti af hálfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga aðeins beinst að því foreldri sem telst „meðlagsskylt“ á hverjum tíma. Ég bendi á að í lögum nr. 54/1971 er ekki mælt nánar fyrir um inntak og skilyrði fyrir því að foreldri teljist „meðlagsskylt“ í merkingu laganna og ræðst tilvist skyldunnar því eðli máls samkvæmt af ákvæðum barnalaga um framfærslu barna eins og þeim er háttað á hverjum tíma, sbr. til hliðsjónar framangreint ákvæði 32. gr. þágildandi barnalaga nr. 9/1981. Ég tek fram að eins og ákvæðum barnalaga um afturvirkar breytingar á ákvörðunum um framfærslu barna hefur verið háttað allt frá setningu barnalaga nr. 9/1981 er um að ræða verulega þröngar undantekningarheimildir sem taka aðeins til sérstakra tilvika. Segir t.d. um þetta í athugasemdum greinargerðar að baki 2. mgr. 64. gr. núgildandi barnalaga nr. 76/2003 að „skilyrði ákvæðisins um breytingu aftur í tímann eru mjög ströng, sbr. orðalagið „alveg sérstakar ástæður“, sjá hér Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 950. Verður af þessum sökum að ganga út frá því að þau tilvik sem geta fallið undir þá reglu séu að jafnaði fá og taki einkum til þess þegar barn flyst með varanlegum hætti frá einu foreldri til annars.

Samkvæmt framangreindu tel ég að eftir að staðfesting dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á samkomulaginu lá fyrir 26. apríl 1989 hafi A ekki lengur talist „meðlagsskyld“ í merkingu 1. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971 fyrir tímabilið febrúar til maí 1989. B var þá orðinn meðlagsskyldur vegna umrædds tímabils. Innheimtustofnun sveitarfélaga bar því á grundvelli laga nr. 54/1971 að gera viðhlítandi og nauðsynlegar ráðstafanir til að bregðast við þessari breyttu skipan á framfærslu C og þá eftir atvikum í samráði við Tryggingastofnun ríkisins enda verður ekki séð að heimild hafi þá verið til þess að lögum að halda áfram innheimtu meðlagsskuldar hjá A vegna tímabilsins 1. febrúar 1989 til og með 1. maí 1989, sjá hér til hliðsjónar Hrd. 1998, bls. 408.

Í svarbréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga til mín, dags. 16. júlí 2003, segir að hlutverk stofnunarinnar sé að innheimta þau meðlög hjá meðlagsskyldum aðilum sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt út til rétthafa. „Innheimtufyrirmæli [komi] því til Innheimtustofnunar sveitarfélaga frá Tryggingastofnun ríkisins, svo og fyrirmæli um bakfærslur ef því er að skipta eins og í tilfelli kvörtunarefnis þessa.“ Þá segir að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi aldrei borist fyrirmæli frá tryggingastofnun um bakfærslu álagðra meðlagskrafna á hendur kvörtunaraðila fyrir tímabilið 1. febrúar til 1. maí 1989, „sem [sé] forsenda þess að breyta kröfugerð á hendur kvörtunaraðila, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971“. Ítrekað er í bréfinu að stofnuninni beri að innheimta þær meðlagsgreiðslur hjá meðlagsskyldum aðilum sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt út til rétthafa. Þannig berist „innheimtubeiðni frá Tryggingastofnun ríkisins til Innheimtustofnunar sveitarfélaga, svo og allar bakfærslur ef leiðréttingar eru framkvæmdar hjá Tryggingastofnun ríkisins sem greiðanda fjárins“. Í svarbréfinu til mín kemur enn fremur fram að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi aðeins undir höndum fyrra samkomulag A og B frá 7. september 1988 en ekki síðara samkomulagið frá 26. apríl 1989.

Samkvæmt skýringum Innheimtustofnunar sveitarfélaga er því ekki hafnað að til þess getið komið að innheimtu kröfu vegna meðlags sem Tryggingastofnun ríkisins hafi greitt sé breytt á þann veg að kröfunni sé beint að öðrum aðila en upphaflega, t.d. ef samkomulag er gert um afturvirka breytingu á meðlagsskyldu og það staðfest af þar til bærum aðila. Innheimtustofnun sveitarfélaga telur það hins vegar vera skilyrði fyrir því að stofnunin beini innheimtu sinni að þeim einstaklingi sem meðlagsskyldan hefur flust yfir á að fyrirmæli þar um komi frá Tryggingastofnun ríkisins. Í máli A skorti á að slík fyrirmæli hafi borist frá Tryggingastofnun ríkisins.

Ég vek athygli á því sem að framan greinir um sjálfstætt hlutverk Innheimtustofnunar sveitarfélaga sem stjórnvalds við innheimtu á meðlagskröfum sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt og hvaða skilyrði þurfa að lögum að vera uppfyllt til að Innheimtustofnun sveitarfélaga geti krafið einstakling um endurgreiðslu á meðlagi.

Ég tek hér fram að af yfirliti yfir stöðu A hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga sem stofnunin sendi mér verður ráðið að „meðlagskröfur“ hafi stofnast hjá henni eftir 1. febrúar, 1. mars, 1. apríl og 1. maí 1989. Eftir þann tíma eru ekki færðar neinar meðlagskröfur á hana og er aðeins um að ræða færslur sem tilgreina „dráttarvexti“ á þær kröfur sem þá voru útistandandi.

Hafi Tryggingastofnun ríkisins ekki sent Innheimtustofnun sveitarfélaga afrit af umræddu samkomulagi A og B, dags. 26. apríl 1989, liggur ekki fyrir skýring á því hvað varð til þess að Innheimtustofnun sveitarfélaga hætti 1. maí 1989 að krefja hana um meðlagsgreiðslur. Þó virðist ljóst að stofnunin strax frá og með 1. júní 1989 hafa gert nauðsynlegar ráðstafanir til að færa innheimtu umrædds meðlags frá A til B eins og samkomulagið 26. apríl 1989 gerði ráð fyrir. Eðli máls samkvæmt hefði Innheimtustofnun sveitarfélaga ekki haft ástæðu á því tímamarki til að hætta að krefja A um greiðslu meðlagsins nema henni hefði borist einhver vitneskja fyrir 1. júní 1989 um efni samkomulagsins 26. apríl 1989.

Í lögum nr. 54/1971 er ekki að finna nánari ákvæði um það hvernig meðlagsinnheimta skuli fara fram en samkvæmt 7. gr. skal með reglugerð setja nánari ákvæði um framkvæmd hennar. Þegar atvik þessa máls áttu sér stað var í gildi reglugerð nr. 214/1973, um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Samkvæmt ákvæði 1. mgr. 1. gr. umræddrar reglugerðar nr. 214/1973 bar Tryggingastofnun ríkisins að senda Innheimtustofnun sveitarfélaga alla meðlagsúrskurði, skilnaðarleyfisbréf og skilnaðarsamninga sem skylda foreldris um meðlagsgreiðslur var byggð á. Þá bar tryggingastofnun að tilkynna meðlagsskyldu foreldri bréflega um greiðsluskyldu þess um leið og fyrsta meðlag var greitt. Samkvæmt ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 214/1973 var það svo hlutverk Innheimtustofnunar sveitarfélaga að gera nauðsynlegar ráðstafanir til innheimtu meðlags að fengnum þeim gögnum sem um ræddi í 1. gr. Efnislega samhljóða ákvæði er að finna í 1. og 2. gr. núgildandi reglugerðar nr. 491/1996.

Vegna afstöðu Innheimtustofnunar sveitarfélaga í svarbréfi til mín tek ég fram að ofangreind fyrirmæli í reglugerð um samskipti stofnunarinnar við tryggingastofnun geta ekki haft þau áhrif á réttarsamband Innheimtustofnunar sveitarfélaga og þeirra, sem hún krefur um meðlag, að stofnunin geti látið hjá líða á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. nú 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að ganga úr skugga um að ákvörðunum um innheimtu meðlags sé ávallt beint að þeim sem eru meðlagsskyldir í raun og veru, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971. Þótt rétt kunni að vera að sú staðhæfing Innheimtustofnunar sveitarfélaga að Tryggingastofnun ríkisins hafi aldrei sent henni hið nýja samkomulag A og B, dags. 26. apríl 1989, fæ ég ekki séð að það eitt og sér geti réttlætt að lögum, eins og atvikum er háttað, að stofnunin haldi til streitu innheimtu umræddra meðlagskrafna á hendur A fyrir tímabilið 1. febrúar – 1. maí 1989 enda var, eins og fyrr greinir, gerð lögmæt og afturvirk breyting á framfærslu C með samkomulaginu 26. apríl 1989. Ég ítreka að hafi Tryggingastofnun ríkisins ekki gætt þess að senda Innheimtustofnun sveitarfélaga afrit af samningi um hina breyttu meðlagsskyldu kann slíkt að hafa áhrif á uppgjör milli þeirra stofnana en getur ekki bitnað á þeim einstaklingum sem í hlut eiga. Það er því niðurstaða mín að eftir gerð samkomulagsins 26. apríl 1989, og staðfestingu þess af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sbr. 21. gr. þágildandi barnalaga nr. 9/1981, sbr. 2. mgr. 20. gr. sömu laga, hafi Innheimtustofnun sveitarfélaga ekki lengur haft að lögum heimild til að innheimta meðlagskröfur vegna barnsins C fyrir tímabilið 1. febrúar – 1. maí 1989 hjá A.

Ég tel rétt að taka hér fram að lokum að gögn málsins bera skýrlega með sér að A hafi ítrekað gert Innheimtustofnun sveitarfélaga og Tryggingastofnun ríkisins grein fyrir þeirri skoðun sinni að krafa Innheimtustofnunar sveitarfélaga á hendur henni væri „á misskilningi byggð“, eins og fram kemur t.d. á „spjaldafærslu“, dags. 9. nóvember 1998, í yfirliti stofnunarinnar um samskipti hennar við A. Þá liggur fyrir svarbréf tryggingastofnunar, dags. 6. febrúar 2003, við erindi A þar sem óskað var eftir „leiðréttingu á meðlagskröfu“ og er það tekið orðrétt upp að hluta í kafla II hér að framan.

3.

Með kvörtun A fylgdi m.a. ódagsett bréf hennar til Tryggingastofnunar ríkisins sem að framan er rakið. Þar var því meðal annars lýst að fyrir „nokkrum árum“ hafi hún farið á fund Innheimtustofnunar sveitarfélaga og þá komið í ljós að „raunveruleg skuld“ hennar væri 24.000 kr. Sagðist hún hafa greitt þá upphæð og talið málið úr sögunni en eftir að lögfræðingur hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga, sem hún hafi átt samskipti við, lét af störfum hafi innheimtuaðgerðir hjá stofnuninni hafist að nýju. Óskaði ég eftir upplýsingum frá Innheimtustofnun sveitarfélaga um það „uppgjör“ sem hér var lýst og hvort fyrir lægju einhver gögn um það, t.d. bréfaskipti á milli A og stofnunarinnar, umfram það hreyfingayfirlit sem mér hafði verið sent með bréfi Innheimtustofnunar, dags. 29. apríl 2003. Af svarbréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga verður ráðið að stofnunin líti svo á að ekki hafi farið fram „uppgjör“ á „raunverulegri skuld“ A með greiðslu 24.000 kr. 10. maí 2002 svo sem hún heldur fram.

Ég tek fram að ekki liggja fyrir gögn í málinu sem styðja þær fullyrðingar sem fram koma í fyrrnefndu bréfi A til tryggingastofnunar um að „uppgjör“ hafi farið fram. Að þessu virtu tel ég ekki forsendur til þess að fjalla um það hvort það hafi orðið að samkomulagi milli A og Innheimtustofnunar sveitarfélaga að hún yrði laus allra mála með greiðslu 24.000 kr. til stofnunarinnar. Leiðir það meðal annars af þeim heimildum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, veita mér við framkvæmd starfa minna og eðlis þeirra að öðru leyti en samkvæmt þeim er jafnan ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki efnislega afstöðu til fullyrðinga aðila um sönnunaratriði er varða umdeild málsatvik.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að eftir gerð samkomulagsins 26. apríl 1989, og staðfestingu þess af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sbr. 21. gr. þágildandi barnalaga nr. 9/1981, sbr. 2. mgr. 20. gr. sömu laga, hafi Innheimtustofnun sveitarfélaga ekki lengur haft að lögum heimild til að innheimta meðlagskröfur vegna barnsins C fyrir tímabilið 1. febrúar 1989 til og með 1. maí 1989 hjá A. Þá er það niðurstaða mín að ekki séu forsendur af minni hálfu til að fjalla um það hvort það hafi orðið að samkomulagi milli A og Innheimtustofnunar sveitarfélaga að hún yrði laus allra mála með greiðslu 24.000 kr. til stofnunarinnar.

Ég beini þeim tilmælum til Innheimtustofnunar sveitarfélaga að hún taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá henni, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin.

VI.

Með bréfi til Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 30. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til stofnunarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í bréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 3. febrúar 2004, kemur fram að mál A hafi verið afgreitt á fundi í stjórn stofnunarinnar 19. janúar 2004 og fylgdi því afrit af bréfi stofnunarinnar til hennar, dags. 26. sama mánaðar. Þar segir að ljóst sé að einhver mistök hafi átt sér stað í bókhaldi Innheimtustofnunar sveitarfélaga og Tryggingastofnunar ríkisins í máli A árið 1989. Þá kemur fram að stofnunin telji rétt að afskrifa kröfu á hendur A, útlagðan kostnað og dráttarvexti og líti svo á að með því sé A skuldlaus við stofnunina og nafn hennar þar með fellt út af viðskiptaskrá.