Bréf

I.

Ég vísa til kvörtunar Félags íslenskra flugumferðarstjóra sem barst mér 21. ágúst 2003. Beinist hún að því með hvaða hætti Flugmálastjórnin á Keflavíkurflugvelli hagar auglýsingum á störfum flugumferðarstjóra hjá flugumferðarþjónustunni á Keflavíkurflugvelli. Er þar sérstaklega vísað til bréfs flugmálastjórnarinnar, dags. 11. ágúst 2003, þar sem félaginu voru veittar upplýsingar um hverjir gegndu störfum varðstjóra, aðalvarðstjóra og yfirflugumferðarstjóra hjá stofnuninni og hvernig þau störf hefðu verið auglýst áður en ráðið var í umrædd störf. 

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég Flugmálastjórninni á Keflavíkurflugvelli bréf, dags. 2. september sl., og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að hún veitti mér upplýsingar um hvernig staðið hefði verið að auglýsingu á starfi aðalvarðstjóra annars vegar og varðstjóra hins vegar og vísaði þar til bréfs flugmálastjórnarinnar, dags. 11. ágúst sl. Óskaði ég enn fremur eftir því að stofnunin lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar félagsins.

Svarbréf flugmálastjórnarinnar barst mér 15. október sl. Þar er gerð grein fyrir sérstöðu starfa flugumferðarstjóra með tilliti til þeirra atriða sem kvörtunin beinist að. Enn fremur er þar vikið að þeim venjum sem hafa skapast um „tilfærslur fullnuma flugumferðarstjóra í starfi“. Í bréfinu er síðan sérstaklega vísað til 19. gr. laga nr. 70/1996 og talið að það ákvæði veiti forstöðumanni „víðtækar stjórnunarheimildir“ til að „færa starfsmenn til í starfi“. Er í því sambandi meðal annars bent á álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 3864 og 3714/2003 og tekið fram að grundvöll að hinu áratugalanga fyrirkomulagi að þessu leyti hjá Flugmála-stjórninni Keflavíkurflugvelli megi finna stoð í stjórnunar-heimildum flugvallarstjóra, sbr. nú 19. gr. laga nr. 70/1996. Í ljósi þess að bornar hafi verið brigður á lögmæti þessa fyrirkomulags segir þó í bréfinu að flugmálastjórnin hafi ákveðið að taka þá framkvæmd sem verið hafi við lýði til endurskoðunar í því augnamiði að færa hana betur til samræmis við kröfur 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 og reglna nr. 464/1996. Í niðurlagi bréfsins segir síðan eftirfarandi:

„Endurskoðunin lýtur nánar að því hvort auglýsa eigi allar lausar stöður á vefsvæðinu starfatorg.is, hvort Flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli setji sérreglur um auglýsingar, sbr. 2. ml. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, eða þá að starfsmenn verði færðir til innan stofnunar með heimild í 19. gr. laga nr. 70/1996. Það mun síðan verða mat Flugmálastjórnar hvaða leið verði valin.“

Með bréfi, dags. 21. október sl., óskaði ég eftir því að Félag íslenskra flugumferðarstjóra gerði grein fyrir því hvort það óskaði eftir því að ég héldi áfram athugun minni á þeim atriðum sem kvörtun félagsins beinist að í ljósi fyrirhugaðrar endurskoðunar á verklagi við ráðningu flugumferðarstjóra. Ef félagið áliti að tilefni væri til áframhaldandi athugunar á málinu taldi ég rétt að það sendi mér þær athugasemdir sem það sæi ástæðu til að gera í tilefni af bréfi flugmála-stjórnarinnar. Svarbréf félagsins barst mér 6. nóvember sl. Þar er launakerfi flugumferðarstjóra lýst og sérstaklega gerð grein fyrir þeim breytingum sem gerðar voru á því með kjarasamningum árið 1997. Í bréfinu er síðan lýst þeirri afstöðu félagsins að nauðsynlegt sé að umboðsmaður ljúki við athugun sína í ljósi þeirrar lagatúlkunar flugvallarstjórans um að 19. gr. laga nr. 70/1996 veiti honum heimild til að „víkjast undan ákvæðum 2. mgr. 7. gr. sömu laga“.

II.

1.

Rétt er að geta þess að umrædd störf varðstjóra og aðalvarðstjóra voru auglýst á auglýsingaspjaldi í flugturninum á Keflavíkurflugvelli auk þess sem tölvupóstur var sendur til þeirra sem rétt höfðu á að sækja um þau eins og fram kemur í bréfi starfsmannastjóra flugmálastjórnarinnar til Félags íslenskra flugumferðarstjóra, dags. 11. ágúst sl. Er þar væntanlega vísað til þess að einungis takmarkaður hópur flugumferðarstjóra hefur á hverjum tíma heimild til að gegna starfi við flugturn- og aðflugsþjónustu á Keflavíkurflugvelli, sbr. ákvæði 4.5.2.2 í reglugerð nr. 419/1999, um skírteini útgefin af Flugmálastjórn Íslands. Þar er gert ráð fyrir að umsækjendur um mismunandi áritanir í skírteini flugumferðar-stjóra, sbr. ákvæði 4.5.1 í ofangreindri reglugerð, skuli hafa að baki tiltekna reynslu „við þá flugstjórnardeild sem hann sækir um áritun fyrir“. Virðist gengið út frá því að starfsemi Flugmálastjórnarinnar Keflavíkurflugvelli sé sérgreind flugstjórnardeild og að sérstaka áritun þurfi til að starfa við flugturn- og aðflugsþjónustu í þeirri deild. Er sérstaklega vísað í þessi atriði í bréfi Flugmálastjórnarinnar Keflavíkurflugvelli til mín.

Þær upplýsingar sem lagðar hafa verið fyrir mig gefa ekki tilefni til að draga í efa ofangreinda lýsingu á lagaskilyrðum fyrir því að viðkomandi geti tekið við starfi við flugturn- og aðflugsþjónustu á Keflavíkurflugvelli. Í þessu sambandi er þó rétt að taka fram að það veitir út af fyrir sig ekki heimild til að víkja frá ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996 um skyldu til að auglýsa laus störf opinberlega þó að áskilið sé að tiltekna löggildingu þurfi til að hafa með höndum þau verkefni sem undir þau falla. Í meðfylgjandi bréfi mínu til Flugmála-stjórnarinnar Keflavíkurflugvelli, dags. í dag, bendi ég sérstaklega á þetta atriði í ljósi boðaðrar endurskoðunar á framkvæmd stofnunarinnar að þessu leyti. Ef einungis þröngur hópur einstaklinga uppfylla skilyrði til þess að sinna tilteknum störfum kann það á hinn bóginn að vera lögmæt ástæða fyrir því að settar verði sérreglur um það hvernig auglýsa skuli þau störf, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 7. gr. laganna, enda sé það gert opinberlega og reglurnar hljóti staðfestingu fjármálaráðherra eins og þar segir.

2.

Samkvæmt ofangreindu ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 skal auglýsa opinberlega laus störf í þjónustu ríkisins önnur en embætti samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra ef sérreglur hafa ekki verið settar um það hvernig staðið skuli að slíkri auglýsingu í samræmi við 2. málsl. ákvæðisins. Fjármálaráðherra hefur sett almenn fyrirmæli um auglýsingar á lausum störfum með reglum nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Orðrétt segir í 1. mgr. 2. gr. reglnanna að auglýsa skuli „laus störf“ þannig að umsóknarfrestur sé að minnsta kosti tvær vikur frá birtingu auglýsingar. Mælt er fyrir um ákveðnar undantekningar frá þessari skyldu í 2. mgr. ákvæðisins sem ekki hafa þýðingu varðandi það atriði sem kvörtun Félags flugumferðarstjóra beinist að. Þá er kveðið á um það í 3. gr. reglnanna, sbr. 1. gr. reglna nr. 479/2002, hvenær laust starf telst nægjanlega auglýst. Ekki er um það deilt að þegar starf er auglýst á þann hátt að hengd er upp auglýsing á auglýsingatöflu á vinnustað og athygli þeirra sem hafa löggildingu til að gegna viðkomandi starfi er vakin á því með tölvupósti að það sé laust til umsóknar, telst það ekki nægjanlega auglýst samkvæmt 3. gr. reglnanna.

Af framangreindum lagareglum leiðir að ef ætlunin er að ráða starfsmann í laust starf í þjónustu ríkisins, sem ekki telst til embætta, er skylt að gera það að undangenginni auglýsingu sem samrýmist þeim kröfum sem getið er í 3. gr. ofangreindra reglna nema að sérreglur hafi verið um það settar, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, eða að undanþágur þær sem koma fram í 1. til 3. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996 eigi við. Skiptir ekki máli í þessu sambandi þótt forstöðumaður telji hagfelldara að ráða einstakling í laust starf án auglýsingar eða að rétt sé að haga auglýsingu með öðrum hætti en 3. gr. reglnanna gerir ráð fyrir.

Í þessu sambandi þarf þó að hafa í huga að skylda ríkisstofnunar til að auglýsa starf á aðeins við ef umrætt starf er laust í merkingu 7. gr. laga nr. 70/1996. Í nýlegu áliti mínu frá 1. júlí 2003 í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003 bendi ég á að afstaða til þess hvort tiltekið starf skuli talið laust í þessari merkingu sé að ýmsu leyti komið undir aðstæðum og afstöðu forstöðumanns. Ég tel meðal annars ljóst að hann eigi á grundvelli stjórnunarheimilda sinna að nokkru leyti mat um það hvort tiltekin viðfangsefni skuli skilgreind sem laust starf eða hvort þau verði felld undir starfssvið þeirra starfsmanna sem þegar starfa hjá stofnuninni. Þá sé ekki sjálfgefið að þegar nýtt starf verður til vegna nýrra verkefna að skylt sé að auglýsa það enda kann að vera heimilt að haga breytingunum með þeim hætti að starfsmaður, sem starfar þegar hjá viðkomandi stofnun, taki yfir þau verkefni og annað starf en stofnaðist verði auglýst.

Ofangreind afstaða byggir að miklu leyti á fyrirmælum 19. gr. laga nr. 70/1996 en þar segir að starfsmanni sé skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og starfssviði frá því er hann tók við starfi. Í þessu sambandi þarf einnig að hafa í huga að breytingar sem gerðar eru á störfum og verksviði starfsmanns á grundvelli 19. gr. geta annað hvort haft á sér yfirbragð íþyngjandi eða ívilnandi ráðstöfunar gagnvart viðkomandi starfsmanni. Hvorki orðalag ákvæðisins né lögskýringargögn benda til þess að á grundvelli 19. gr. laganna sé til dæmis loku fyrir það skotið að forstöðumaður hækki starfsmann „í tign“ innan stjórnskipulags stofnunar þannig að hann taki í raun við störfum sem gerir ráð fyrir aukinni hlutdeild í stjórnun og meiri ábyrgð. Kann það síðan að leiða til  þess að viðkomandi raðast í annan launaramma samkvæmt kjarasamningi en áður.

Ég tel eðlilegt að skýra ákvæði 7. gr. laganna um skyldu til að auglýsa opinberlega laus störf með hliðsjón af framangreindri heimild. Ef ákveðið er að breyta verksviði starfsmanns þannig að hann taki við nýjum verkefnum sem leiða til aukinnar ábyrgðar fæ ég því ekki séð að umrætt starf verði á einhverju tímamarki talið laust í merkingu 7. gr. laganna enda standi heimild til slíkra breytinga samkvæmt 19. gr. laganna. Að öðrum kosti væri lögð sú skylda á stjórnvald að auglýsa starf án þess að það þjónaði þeim tilgangi sem liggur að baki auglýsingaskyldunni.

Ekki liggja fyrir upplýsingar hvort varðstjórarnir og aðalvarðstjórarnir, sem taldir eru upp í bréfi starfsmannastjóra Flugmálastjórnarinnar Keflavíkurflugvelli, dags. 11. ágúst sl., hafi allir verið starfsmenn í þjónustu flugmálastjórnarinnar er þeir tóku við umræddum störfum. Skiptir það máli enda veitir 19. gr. laga nr. 70/1996 út af fyrir sig ekki heimild til að breyta störfum annarra flugumferðarstjóra en þeirra sem þar störfuðu fyrir. Er þá eðlilegast að líta svo á að þegar einstaklingum utan stofnunar er gefinn sérstaklega kostur á því að sækja um starf hjá stofnun að viðkomandi starf sé laust í merkingu 7. gr. laganna.  Miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir um framkvæmdina að þessu leyti hjá flugmálastjórninni virðist hún ekki hafa samrýmst framangreindum lagasjónarmiðum. Vísa ég þar til þess að öðrum flugumferðarstjórum en þeim sem störfuðu hjá Flugmálastjórninni Keflavíkurflugvelli virðist að minnsta kosti í einhverjum tilvikum hafa verið gefinn kostur á því að sækja um umrædd störf. Geri ég ráð fyrir að boðuð endurskoðun á framkvæmd stofnunarinnar á því hvenær og þá með hvaða hætti staðið skuli að auglýsingum á störfum flugumferðarstjóra muni meðal annars beinast að þessu atriði. Því hef ég ákveðið að benda Flugmálastjórninni Keflavíkurflugvelli sérstaklega á skilning minn á samspili auglýsingaskyldunnar í 7. gr. laga nr. 70/1996 og þeim stjórnunarheimildum sem felast í 19. gr. sömu laga með það í huga að tekið verði tillit til afstöðu minnar við endurskoðunarstarfið.

III.

Í ljósi þess að Flugmálastjórnin Keflavíkurflugvelli hefur ákveðið að færa framkvæmd á auglýsingum á lausum störfum í betra samræmi við kröfur 2. mgr. 7. gr. ofangreindra laga svo og fyrirmæli reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum, tel ég ekki tilefni til nánari athugunar á því hvort framkvæmdin fram til þessa hafi stangast á við lög. Í ljósi hennar og með vísan til þeirra forsendna sem liggja endurskoðuninni til grundvallar, sbr. bréf Flugmálastjórnarinnar Keflavíkurflugvelli til mín, hef ég þó ákveðið að benda stofnuninni á fáein atriði er lúta að túlkun 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 einkum í ljósi þeirra stjórnunarheimilda sem felast í 19. gr. sömu laga. Eru þær ábendingar settar fram með það í huga að unnt verði að taka tillit til afstöðu minnar að þessu leyti við endurskoðunar-starfið. Að öðru leyti hef ég ákveðið með vísan til a-liðar laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ljúka umfjöllun minni um kvörtun Félags íslenskra flugumferðarstjóra sem barst mér 21. ágúst sl. með bréfi þessu.