Álit

I.

Hinn 10. júlí 2003 leitaði til mín A og kvartaði yfir þeirri ákvörðun ríkistollanefndar frá 26. júní 2003 að synja beiðni hans um endurupptöku úrskurðar nefndarinnar nr. 11/2002 sem kveðinn hafði verið upp 22. janúar 2003. Af kvörtuninni og gögnum málsins verður ráðið að gerðar eru athugasemdir við þær forsendur og niðurstöðu ríkistollanefndar að gögn þau sem A lét fylgja beiðni sinni hafi ekki gefið tilefni til þess að taka málið upp að nýju samkvæmt 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá lýtur kvörtunin að því að ríkistollanefnd hafi hafnað endurupptöku málsins með vísan til þess að tollstjórinn í Reykjavík hafi verið henni mótfallinn, sbr. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. desember 2003.

II.

1.

Atvik málsins eru þau að A flutti inn bifreið af gerðinni Z sumarið 2002. Með bréfi, dags. 18. júlí 2002, óskaði tollstjórinn í Reykjavík eftir því að A veitti skriflegar skýringar á innkaupsverði hinnar innfluttu bifreiðar, auk þess sem óskað var eftir frumriti af reikningi og skráningarskírteini bifreiðarinnar. Í bréfi tollstjóra frá 29. ágúst sama ár var framangreind beiðni ítrekuð og sagði þar að ef ekki kæmi fram marktæk skýring eða gögn sem skýrðu þann mun sem væri á uppgefnu markaðsverði sem haft væri til viðmiðunar hjá tollstjóra og viðskiptaverði samkvæmt framlögðum reikningi yrði reikningsverðið ekki lagt til grundvallar við ákvörðun tollverðs.

Í bréfi sínu til tollstjóra, dags. 3. september 2002, bar A fram skýringar á innkaupsverði bifreiðarinnar. Var því þar meðal annars haldið fram að bifreiðin hafi verið skemmd og haldin útlitsgöllum, enda væri um að ræða bifreið sem hefði verið stolið og bandarískt tryggingafélag greitt út. Lagði A af þessu tilefni jafnframt fram frumrit af vörureikningi, skráningarskírteini og yfirliti yfir gjaldeyrisviðskipti, ásamt gögnum um það hvert verð bifreiðarinnar hefði verið á uppboði. Með bréfinu fylgdi einnig yfirlýsing frá bifreiðaverkstæðinu X þar sem skemmdir bifreiðarinnar voru metnar á kr. 390.977 og ljósmyndir af bifreiðinni.

Tollstjóri úrskurðaði í máli A 23. september 2002. Í úrskurði tollstjóra kemur fram að ekki verði fallist á að útlitsgallar bifreiðarinnar skýri hið mikla frávik reikningsverðs frá því sem gerist í sambærilegum viðskiptum. Segir þar enn fremur að fullyrðingar um sögu bifreiðarinnar séu ekki studdar gögnum, auk þess sem afrit af kvittun fyrir sölu bifreiðarinnar á uppboði sé ógreinilegt og ekki ljóst af undirskrift hver eigi í hlut. Þá segir í úrskurðinum að gjaldeyrisyfirfærsla hafi átt sér stað eftir að bifreiðin var keypt á uppboði og skýringar þess efnis að kaupverð hafi þá þegar ekki verið afráðið séu ekki studdar gögnum. Þá séu fullyrðingar um að hluti gjaldeyrisyfirfærslunnar hafi verið vegna annars en kaupa á bifreiðinni ekki studdar aðgreiningu á reikningi.

Með bréfi, dags. 21. október 2002, kærði A framangreindan úrskurð tollstjóra til ríkistollanefndar. Ríkistollanefnd úrskurðaði í málinu 22. janúar 2003 en í úrskurði hennar segir meðal annars svo:

„Enda þótt reikningsverði verði ekki hafnað við tollverðsákvörðun eingöngu vegna þess að það sé lágt og hagstæðara fyrir kaupanda en almennt gerist í sambærilegum viðskiptum, er engu að síður ljóst að ef frávik í þessu efni eru mjög umtalsverð, verða skýringar á verðmyndun að vera traustar og haldgóðar ef leggja á hið lága innkaupsverð til grundvallar útreikningi tollverðs.

Að mati ríkistollanefndar geta skýringar kæranda ekki skýrt þann mikla verðmun sem að framan er rakinn. Því er haldið fram af kæranda að það að bifreiðin sé keypt af aðila sem keypti hana á uppboði og að hún sé endurheimt úr þjófnaði (theft recovery) sé skýringin á því að hún sé svo ódýr sem raun ber vitni. Á myndum sem kærandi sendi af bifreiðinni, teknum erlendis, má sjá að hún hefur orðið fyrir einhverju hnjaski, óverulegu þó. Hvort það réttlæti hinn mikla verðmun sem er á uppgefnu innkaupsverði og því verði sem fram kemur í ritinu Red Book og sagt er meðalverð bifreiða af þessari tegund verður að telja ólíklegt. Ekki verður séð af gögnum málsins að kærandi hafi við innflutning bifreiðarinnar tilgreint skemmdir á henni. Verð á [Z] er samkvæmt Red Book USD 11.600. Það að erlendur aðili „[Y]“ kaupi bifreið á uppboði og selji hana síðan langt undir meðalgangverði sams konar bifreiða í innkaupslandinu til aðila sem er honum með öllu ótengdur, verður að telja ótrúverðugt. Með hliðsjón af ofanrituðu telur ríkistollanefnd að það verð sem kærandi gefur upp sem kaupverð bifreiðarinnar [Z] verði ekki lagt til grundvallar útreikningi tollverðs.

Í skýringum á gjaldeyrisfærslu til kæranda vegna þessara viðskipta kemur fram að heildaryfirfærsla til hans er USD 8.800 sem skiptist þannig: [Z] USD 6.300 og USD 2.500 vegna „Auktion fee and handle“. Sú skýring kæranda að USD 2.500 sé vegna leitar að varahlutum í aðra bifreið í hans eigu er ekki studd neinum gögnum og er því hafnað.

[…]

Í ljósi þess hve mikil frávik eru á reikningsverði hinnar innfluttu bifreiðar annars vegar og markaðsverði sambærilegra bifreiða hins vegar, m.v. uppgefin verð í ritinu Red Book, og þess að engin líkleg skýring er gefin á þessum mikla mun er framlögðum reikningi hafnað. Því er með vísan til ákvæða IV. og V. kafla rgl. nr. 374/1995 ekki hægt að fallast á kröfu kæranda að framlagður reikningur fyrir kaupum á bifreiðinni verði lagður til grundvallar við tollafgreiðslu hennar.“

2.

Hinn 28. febrúar 2003 kvartaði A yfir framangreindum úrskurði ríkistollanefndar til mín. Ég lauk umfjöllun minni um mál hans með bréfi, dags. 26. maí 2003. Í bréfi mínu lýsti ég þeim lagareglum sem giltu um heimildir tollyfirvalda til að vefengja framlagða vörureikninga og byggja ákvarðanir um tollverð á öðrum viðmiðunum. Tók ég þar fram að ég teldi ekki ástæðu til að gera athugasemdir við úrskurð ríkistollanefndar í málinu með tilliti til þeirra gagna sem lágu fyrir við meðferð þess fyrir nefndinni. Ég vakti hins vegar athygli á því að bréf frá fyrirtækinu Y sem A kvað staðfesta framlagðan reikning væri ekki meðal umræddra gagna og því hefði nefndin ekki fjallað um þetta atriði kvörtunar hans. Benti ég A á að hann gæti freistað þess að beina nýju erindi til ríkistollanefndar af þessu tilefni þar sem farið væri fram á endurupptöku málsins með vísan til 1. mgr. 24. gr.

Með bréfi til ríkistollanefndar, dags. 2. júní 2003, fór A fram á það við nefndina að hún tæki mál hans upp að nýju með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Vísaði A í því sambandi til fyrrnefnds bréfs frá Y sem hann kvað staðfesta framlagðan reikning sem upphafleg tollskýrsla byggðist á og skýra nánar kaupverð bifreiðarinnar. Í umræddu bréfi fyrirtækisins segir að heildarinnkaupsverð bifreiðarinnar hafi verið USD 6.100. Þá er þar enn fremur fullyrt að umræddur reikningur sé réttur og að lágt innkaupsverð bifreiðarinnar hafi helgast af skemmdum á henni og því að hún væri endurheimt þýfi en af þeim sökum hafi ekki verið unnt að selja bifreiðina á almennu markaðsverði. Loks segir í bréfinu að fjármunir þeir sem færðir hafi verið á reikning fyrirtækisins að upphæð 2.500 Bandaríkjadalir hafi alfarið verið vegna annarra viðskipta.

Ríkistollanefnd svaraði erindi A með bréfi, dags. 26. júní 2003, en þar segir meðal annars svo:

„Þann 4. júní s.l. var móttekið bréf yðar til nefndarinnar, dags. 2. s.m., þar sem farið er fram á endurupptöku úrskurðar ríkistollanefndar nr. 11/2002. Í nefndum úrskurði staðfesti ríkistollanefnd endurákvörðun tollstjórans í Reykjavík vegna innflutnings bifreiðar frá USA sendingarnúmer S ARN 16 07 2 OAK W102.

Í framhaldi af úrskurði nefndarinnar var málið borið undir umboðsmann Alþingis. Umboðsmaður gerir ekki athugasemdir við málsmeðferð nefndarinnar. Hann vekur hins vegar athygli á að nýtt gagn „faxbréf“ frá seljanda bifreiðarinnar geti hugsanlega orðið til þess að málið verði endurupptekið, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í nefndu faxbréfi staðfestir seljandi að verð sem fram komi á vörureikningi sé rétt og að aukagreiðsla á gjaldeyrisyfirfærslu sé til greiðslu á varahlutum. Í nefndri lagagrein segir m.a. „Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:

1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.“

Nefndarmenn hafa skoðað faxbréf það sem um ræðir og er það samdóma álit þeirra að þar komi ekkert nýtt fram sem geti skýrt þann mikla verðmun sem er á verði bifreiðarinnar sem fjallað var um í úrskurðinum og bifreiða sömu gerðar, sbr. viðmiðunarverðskrár Red book og því séu ekki fram komnar ástæður til að taka málið upp að nýju.

Erindi yðar var borið undir tollstjórann í Reykjavík, en þar sem liðnir eru meira en þrír mánuðir frá úrskurði ríkistollanefndar nr. 11/2002, sem kveðinn var upp 24. janúar 2003, þarf samþykki allra aðila til að unnt sé að endurupptaka mál, sbr. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tollstjóri samþykkti ekki endurupptöku málsins, og taldi jafnframt að ný gögn breyttu engu fyrir efnislega niðurstöðu málsins.

Framkominni beiðni um endurupptöku úrskurðar nr. 11/2002 er því hafnað.“

III.

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég ríkistollanefnd bréf, dags. 31. júlí 2003. Vakti ég þar sérstaka athygli á eftirfarandi ummælum í úrskurði ríkistollanefndar:

„Erindi yðar var borið undir tollstjórann í Reykjavík, en þar sem liðnir eru meira en þrír mánuðir frá úrskurði ríkistollanefndar nr. 11/2002, sem kveðinn var upp 24. janúar 2003, þarf samþykki allra aðila til að unnt sé að endurupptaka mál, sbr. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tollstjóri samþykkti ekki endurupptöku málsins, og taldi jafnframt að ný gögn breyttu engu fyrir efnislega niðurstöðu málsins.“

Óskaði ég eftir því að ríkistollanefnd lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Var þess sérstaklega óskað að nefndin gerði nánar grein fyrir þeirri afstöðu sinni að tollstjórinn í Reykjavík teldist til aðila máls í skilningi 1. málsl. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Vakti ég til hliðsjónar athygli á því að samkvæmt viðteknum viðhorfum í stjórnsýslurétti teldist lægra sett stjórnvald að jafnaði ekki aðili að kærumáli þegar ákvörðun þess er skotið til úrlausnar æðra stjórnvalds með stjórnsýslukæru.

Svarbréf ríkistollanefndar barst mér 29. ágúst 2003 en þar sagði meðal annars svo:

„Vísað er til bréfs umboðsmanns Alþingis, dags. 31. júlí s.l., sem felur í sér tvíþætta beiðni til ríkistollanefndar. Annars vegar er nefndin með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997 beðin að lýsa viðhorfi sínu til kvörtunar [A]. Hins vegar er nefndin beðin að gera nánari grein fyrir þeirri afstöðu sinni að tollstjórinn í Reykjavík teljist til aðila máls í skilningi 1. málsliðar 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Viðhorf ríkistollanefndar til kvörtunar [A] er það að nefndin fjallaði á sínum tíma um mál [A] fyrir nefndinni eins og öll önnur mál. Hún gaf aðilum kost á að afla gagna og tjá sig um sjónarmið hins aðilans. Nefndin úrskurðaði síðan fyrst og fremst á grundvelli fyrirliggjandi gagna aðila og sjónarmiða. Jafnframt reyndi nefndin að hafa að leiðarljósi að úrskurða fljótt í málinu. Beiðni [A] nú um endurupptöku byggir á því að hann leggur fram nýtt gagn í málinu. Ríkistollanefnd fær ekki séð annað en [A] hefði getað aflað þessa gagns þegar í upphafi innan þess frests sem honum var þá veittur. Þannig telur nefndin að ef hún ætti að fallast á endurupptöku málsins vegna þessa nýja gagns þá væri búið að opna fyrir þann möguleika fyrir ríkistollanefnd að þrátt fyrir úrskurði nefndarinnar gætu aðilar haldið áfram að afla gagna og farið fram á endurupptöku máls. Eðli úrskurðar aðila á stjórnsýslustigi eins og ríkistollanefndar á að vera það að aðilar máls fái tiltölulega skjóta og ódýra niðurstöðu hlutlauss aðila í ágreiningsmáli, sem ætti að öðru jöfnu að leiða til færri mála fyrir dómstólum.

Að því er varðar þá afstöðu ríkistollanefndar að hún telji tollstjóra aðila máls í skilningi 1. málsliðar 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga telur nefndin óhjákvæmilegt að skoða tilvitnaða lagagrein í samhengi við 101. gr. tollalaga nr. 55/1987 með síðari breytingum. Í þessari lagagrein kemur skýrt fram að tollstjóri telst til aðila máls í því máli sem úrskurður ríkistollanefndar nr. 11/2002 fjallar um. Það er óumdeilt að [A] er að biðja um endurupptöku á úrskurði 11/2002 í bréfi sínu til ríkistollanefndar dags. 2. júní 2003. Það er jafnframt óumdeilt að hefði nefndin fallist á beiðni [A] um endurupptöku hefði henni jafnframt borið lögum samkvæmt að gefa tollstjóra kost á að tjá sig um málið á ný. Þegar af þessari ástæðu telur nefndin að tollstjóri sé aðili máls í þessu máli í skilningi 1. málsliðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 37/1993. Í þessari lagagrein svo og greinargerð með lögunum er farið nokkuð ítarlega yfir það hvenær endurupptaka máls sé heimil og hvernig að henni skuli staðið.

[...]“

Með bréfi, dags. 1. september 2003, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreindar skýringar ríkistollanefndar. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 4. september 2003.

IV.

1.

Eins fram kemur í bréfi ríkistollanefndar til A, dags. 26. júní 2003, var það mat ríkistollanefndar að faxbréf það er A lagði fram frá Y hefði ekki að geyma neinar upplýsingar er gætu skýrt þann mikla mun sem væri á verði bifreiðarinnar sem fjallað var um í úrskurði nefndarinnar frá 22. janúar 2003 og bifreiða sömu gerðar, sbr. viðmiðunarverðskrár Red Book. Væru því ekki komnar fram ástæður til að taka upp málið að nýju.

Í bréfi ríkistollanefndar til A er hins vegar einnig vísað til þess að erindi hans hafi verið borið undir tollstjórann í Reykjavík en þar sem liðnir væru meira en þrír mánuðir frá fyrri úrskurði nefndarinnar þyrfti „samþykki allra aðila til að unnt [væri] að endurupptaka mál, sbr. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993“. Er í bréfinu sérstaklega vikið að því að tollstjóri hafi ekki samþykkt endurupptöku málsins.

Af framangreindu verður ráðið að synjun ríkistollanefndar á beiðni A um endurupptöku hafi meðal annars verið byggð á túlkun nefndarinnar á því ákvæði 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga sem áskilur samþykki frá öðrum aðilum málsins til endurupptöku en ákvæðið er svohljóðandi:

„Eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.“

Í skýringum ríkistollanefndar til mín, dags. 28. ágúst 2003, kemur fram að nefndin hafi talið tollstjórann í Reykjavík til aðila máls í skilningi lokamálsliðar 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Vísar nefndin í því sambandi til 101. gr. tollalaga nr. 55/1987, með síðari breytingum, þar sem komi „skýrt fram að tollstjóri [teljist] til aðila máls í því máli sem úrskurður ríkistollanefndar nr. 11/2002 fjallar um“. Nefndin styður niðurstöðu sína jafnframt með því að óumdeilt sé að henni hafi borið að gefa tollstjóra kost á að tjá sig um málið á ný ef fallist hefði verið á beiðni A um endurupptöku.

2.

Í 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að aðili máls eigi rétt á því að stjórnvald sem tekið hefur ákvörðun í máli hans taki málið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir meðal annars svo:

„Almennt virðist gengið út frá því í stjórnsýslurétti að stjórnvald hafi á sumum sviðum nokkuð víðtæka heimild til þess að endurupptaka mál komi fram beiðni um slíkt frá öllum aðilum að hlutaðeigandi máli. Aðilar máls virðast hins vegar engan veginn hafa eins víðtækan rétt til þess að fá mál sín endurupptekin. Er það því mjög oft undir stjórnvaldi komið hvort orðið verður við beiðni aðila um endurupptöku máls.

Fremur algengt er að hafi ákvarðanir orðið rangar eða óheppilegar að efni til sé þeim breytt eftir að mál hafa verið tekin upp að nýju að beiðni aðila. Þessi leið er almennt bæði fljótvirk og kostnaðarlítil ef endurskoða þarf ákvarðanir stjórnvalda. Þykir því heppilegt að í stjórnsýslulögum sé kveðið á um rétt aðila máls til þess að fá mál sitt endurupptekið í eftirgreindum tveimur tilvikum.

Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. á aðili máls rétt á því að mál verði tekið til meðferðar á ný ef stjórnvaldsákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Hér verður því að vera um að ræða upplýsingar sem byggt var á við ákvörðun málsins en ekki rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um atvik sem mjög litla þýðingu höfðu við úrlausn þess.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3304.)

Með hliðsjón af framangreindu verður að leggja til grundvallar að stjórnvaldi sé að öllu jöfnu skylt að verða við beiðni aðila um endurupptöku máls í þeim tilvikum þar sem hann sendir inn erindi um slíkt með vísan til nýrra upplýsinga sem ekki lágu fyrir við upphaflega ákvörðun og skilyrði ákvæðisins eru að öðru leyti uppfyllt. Skylda stjórnvalds til að endurupptaka mál að nýju samkvæmt ákvæðinu varir þó ekki endalaust. Þannig er í 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga mælt fyrir um að eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verði beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Þá verður mál ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.

Í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 24. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir meðal annars svo:

„Í 2. mgr. 24. gr. er að finna skilyrði sem sett eru til þess að viðhalda hæfilegri festu í stjórnsýsluframkvæmd og er ætlað að koma í veg fyrir að verið sé að endurupptaka mjög gömul mál sem erfitt getur verið að upplýsa. Markmiðið með ákvæðum 2. mgr. er að stuðla að því að mál séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt er. Telji aðili þörf á endurupptöku máls ber honum að bera fram beiðni þar að lútandi án ástæðulauss dráttar.

Samkvæmt 2. mgr. þarf aðili máls ekki að uppfylla önnur skilyrði til þess að fá mál endurupptekið en fram koma í 1. mgr. sé beiðni borin fram innan þriggja mánaða frá því að ákvörðun málsins var tilkynnt honum, sbr. 1. tölul. 1. mgr. eða frá því að aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun var byggð á, sbr. 2. tölul. 1. mgr.

Eftir að fyrrgreindur þriggja mánaða frestur er liðinn verður beiðni um endurupptöku máls ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki annarra aðila málsins. Þykir rétt að takmarka endurupptöku máls með þessum hætti ef hún fer í bága við hagsmuni annarra aðila máls.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3305.)

Af framangreindu verður ráðið að réttur aðila til að fá mál sitt endurupptekið að liðnum þremur mánuðum frá upphaflegri ákvörðun kann að sæta takmörkunum ef aðrir aðilar málsins lýsa sig andvíga slíkri endurupptöku. Eins og rakið er í kafla IV.1 hér að framan er ljóst að sú ákvörðun ríkistollanefndar að synja beiðni A um endurupptöku úrskurðar í máli hans fyrir nefndinni frá 22. janúar 2003 grundvallaðist meðal annars á því að tollstjórinn í Reykjavík „samþykkti ekki endurupptöku málsins“. Er þannig gengið út frá því af hálfu ríkistollanefndar að tollstjórinn í Reykjavík teljist til „annarra aðila máls“ í skilningi 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Hvorki er í ákvæði 2. mgr. 24. gr. né lögskýringargögnum að finna skilgreiningu á því hverjir teljast til „annarra aðila máls“ í merkingu ákvæðisins. Við skýringu þess verður því að hafa hliðsjón af meginsjónarmiðum stjórnsýsluréttarins um hverjir geti átt aðild að stjórnsýslumáli. Í fræðikenningum hefur hugtakið „aðili máls“ almennt verið skýrt á þann veg að eigi maður einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta, sem beinlínis reynir á við úrlausn máls, verði hann yfirleitt talinn eiga aðild að því.

Þessi sömu sjónarmið koma til skoðunar við afmörkun á því hverjir geta talist aðilar kærumáls. Verður því að meta heildstætt hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast úrlausn málsins. Almennt hefur verið talið að aðili máls á lægra stjórnsýslustigi eigi kæruaðild að sama máli. Þegar um stjórnsýslukæru er að ræða telst lægra sett stjórnvald sem tók hina kærðu ákvörðun hins vegar yfirleitt ekki aðili að kærumálinu.

Í lögum kann þó að koma fram sérstök afmörkun á því hver teljist aðili að kærumáli. Samkvæmt 1. mgr. 101. gr. tollalaga nr. 55/1987 getur innflytjandi skotið úrskurði tollstjóra um endurákvörðun skv. 99. gr. laganna, úrskurði tollstjóra skv. 100. gr. og ákvörðun tollstjóra skv. 142. gr. laganna til ríkistollanefndar innan 60 daga, talið frá póstlagningu úrskurðar eða ákvörðunar. Í 2. mgr. 101. gr. laganna er síðan lögfest að tollstjóranum í Reykjavík sé heimilt að kæra sömu úrskurði tollstjóra og taldir eru í 1. mgr. 101. gr. til ríkistollanefndar innan sömu fresta og þar eru taldir.

Þrátt fyrir að stjórnvaldi sé með sama hætti og rakinn er hér að framan fenginn réttur að lögum til að kæra einstakar ákvarðanir lægra stjórnvalds til sjálfstæðrar kærunefndar hefur slíkt ekki sjálfkrafa í för með sér að stöðu þess verði jafnað til stöðu aðila máls í skilningi meginreglna stjórnsýsluréttar, sjá hér til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn, 2002, bls. 65-66. Helgast það meðal annars af því að sjónarmið um hverjir teljist aðilar stjórnsýslumáls eru leidd af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins um samskipti borgaranna við hið opinbera sem hafa það að markmiði að tryggja réttaröryggi borgaranna gagnvart stjórnvöldum. Í samræmi við framangreint verður að ganga út frá því að stjórnvald sem fer með opinbert vald samkvæmt lögum teljist að öllu jöfnu ekki til aðila máls í skilningi stjórnsýsluréttar í málum sem lúta að beitingu efnislegra valdheimilda þess á lægra stjórnsýslustigi. Á þetta einnig við um afmörkun hugtaksins „aðili máls“ eins og það er notað í stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Bendi ég í því sambandi á að í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur fram að helsta markmið laganna sé að tryggja sem best réttaröryggi borgaranna í samskiptum við stjórnvöld. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3277.) Hef ég þá enn fremur í huga að opinberir aðilar hafa sjaldnast þá hagsmuni að þeim sé þörf á að öðlast þau réttindi sem aðilum máls eru veitt samkvæmt stjórnsýslulögum.

Í skýringum ríkistollanefndar um þá afstöðu nefndarinnar að tollstjórinn í Reykjavík falli undir hugtakið „aðrir aðilar máls“ í skilningi 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að nefndin telji „óhjákvæmilegt að skoða tilvitnaða lagagrein í samhengi við 101. gr. tollalaga nr. 55/1987, með síðari breytingum“. Segir í skýringum nefndarinnar að í ákvæði 101. gr. „[komi] skýrt fram að tollstjóri [teljist] til aðila máls í því máli sem úrskurður ríkistollanefndar nr. 11/2002 [fjalli] um“. Ekki kemur fram í skýringum ríkistollanefndar til hvaða málsgreinar 101. gr. tollalaga nefndin er þarna að vísa til eða hvort nefndin er fyrst og fremst að vísa til þeirrar aðstöðu sem endurupptaka málsins hefði leitt til og þá að nefndinni hefði borið að gefa tollstjóra kost á að tjá sig um málið að nýju.

Í 101. gr. tollalaga nr. 55/1987 er kveðið á um aðkomu tollstjórans í Reykjavík að meðferð mála fyrir nefndinni með tvennum hætti. Annars vegar er honum veittur sjálfstæður kæruréttur í ákveðnum tilvikum, sbr. 2. mgr., og hins vegar er mælt fyrir um hvernig nefndin skuli tilkynna tollstjóranum í Reykjavík um framkomna kæru, sbr. 4. mgr.

Ákvæði 2. og 4. mgr. 101. gr. tollalaga nr. 55/1987 eru svohljóðandi:

„Tollstjórinn í Reykjavík getur kært úrskurð tollstjóra um endurákvörðun skv. 99. gr., úrskurð tollstjóra skv. 100. gr., þó ekki úrskurð sem kæranlegur er skv. 102. gr., og ákvörðun tollstjóra skv. 142. gr. til ríkistollanefndar innan sama frests og greindur er í 1. mgr.

[…]

Nefndin skal tafarlaust senda tollstjóranum í Reykjavík endurrit eða ljósrit af kæru innflytjanda og þeim gögnum sem kunna að fylgja kæru hans. Skal nefndin gefa aðilum kost á að koma fram með andsvör sín og gögn innan hæfilegs frests.“

Þegar lagt er mat á hvort þessar sérstöku lagareglur um aðkomu tollstjórans í Reykjavík leiði til þess að hann teljist aðili í merkingu ákvæðis 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga þarf annars vegar að huga að því hvort tollstjóranum í Reykjavík sé þarna veitt sérstaða umfram það sem almennt gildir um lægra sett stjórnvöld í þessu sambandi og hins vegar hvort niðurlagsákvæði 4. mgr. 101. gr. tollalaga feli í sér sérreglu um hverjir teljist aðilar máls í skilningi 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga þegar kemur að beiðni um endurupptöku máls fyrir ríkistollanefnd.

Um hlutverk tollstjórans í Reykjavík að lögum er fjallað nánar í ákvæðum 33.–37. gr. tollalaga. Í 2. mgr. 33. gr. laganna er mælt fyrir um að tollstjórinn í Reykjavík skuli í umboði ráðherra annast samræmingu tollframkvæmdar og eftirlits- og rannsóknarstarfa á tollsvæði íslenska ríkisins. Þá segir í 1. mgr. 37. gr. að ef tollstjórinn í Reykjavík telji rétt að ákvörðun um atriði sem lúta að framkvæmd laganna eða annarra laga um tollamál, m.a. ákvörðun um gjöld og skatta sem tollstjórar leggja á og innheimta, sé endurskoðuð geti hann skriflega og með rökstuddum hætti mælt fyrir um að málið skuli tekið upp að nýju, enda séu skilyrði 98. og 99. gr. uppfyllt ef um hækkun gjalda er að ræða. Af lögskýringargögnum verður ráðið að með ákvæðinu sé tollstjóranum í Reykjavík veitt heimild til þess að fela tollstjórum að taka upp mál að nýju telji hann ástæðu til þess að fyrri ákvörðun tollstjóra verði endurskoðuð. (Alþt. A-deild, 2000-2001, bls. 1950.)

Framangreind lagaákvæði um hlutverk tollstjórans í Reykjavík voru innleidd með lögum nr. 155/2000, um breytingu á tollalögum nr. 55/1987, með síðari breytingum, o.fl. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að umræddum lögum var embætti ríkistollstjóra lagt niður með lögunum og verkefni þau sem áður höfðu verið á hendi embættisins flutt til fjármálaráðuneytisins og tollstjórans í Reykjavík. Kemur þar einnig fram að með löggjöfinni var tollstjóranum í Reykjavík falið ákveðið samræmingarhlutverk. (Alþt. 2000-2001, A-deild, bls. 1947).

Í athugasemdum frumvarpsins við ákvæði núgildandi 2. mgr. 101. gr. tollalaga, um heimild tollstjórans í Reykjavík til að kæra úrskurð tollstjóra um endurákvörðun til ríkistollanefndar, kemur enn fremur fram að með því var verið að lögfesta heimild til handa tollstjóranum í Reykjavík til að taka mál upp að nýju í þeim tilvikum þar sem hann teldi ástæðu til þess að fyrri ákvörðun tollstjóra yrði endurskoðuð. Væri heimild þessi nauðsynleg til þess að tollstjórinn í Reykjavík gæti sinnt eftirlits og samræmingarhlutverki sínu eins og því var skipað með lögum nr. 155/2000, sbr. Alþt. 2000-2001, A-deild, bls. 1951.

Með hliðsjón af lögskýringargögnum verður ekki annað séð en að heimild tollstjórans í Reykjavík til að skjóta ákvörðunum tollstjóra til ríkistollanefndar samkvæmt 2. mgr. 101. gr. tollalaga sé liður í hlutverki embættisins við samræmingu tollframkvæmdar á landsvísu. Felur heimildin þannig í sér úrræði fyrir tollstjórann í Reykjavík til að leita úrlausnar ríkistollanefndar sem æðsta úrskurðaraðila á sviði tollamála í því skyni að tryggja að ekki verði misræmi í tollframkvæmd eftir því í hvaða tollumdæmi hún fer fram. Í sama tilgangi getur tollstjórinn í Reykjavík falið einstökum tollstjórum að taka upp einstök mál að nýju, sbr. 1. mgr. 37. gr. tollalaga. Framangreind sjónarmið geta hins vegar eðli málsins samkvæmt ekki átt við um úrskurði tollstjórans í Reykjavík sjálfs. Verður því ekki litið svo á að heimild tollstjórans í Reykjavík samkvæmt 2. mgr. 101. gr. tollalaga taki til úrskurða sem tollstjórinn í Reykjavík hefur sjálfur kveðið upp. Kemur þannig að mínu áliti ekki til greina að ákvæði 2. mgr. 101. gr. veiti tollstjóranum í Reykjavík stöðu aðila stjórnsýslumáls þegar svo háttar til.

Í niðurlagi 4. mgr. 101. gr. tollalaga nr. 55/1987 er orðuð sú almenna regla að nefndin skuli gefa „aðilum kost á að koma fram með andsvör sín og gögn innan hæfilegs frests“. Er þar ekki sérstaklega tilgreint að ákvæðið hafi við setningu þess átt við um ríkistollstjóra eða nú tollstjórann í Reykjavík. Ég vek athygli á því að þetta ákvæði kom inn í tollalög árið 1987 eða áður en hin almennu stjórnsýslulög voru sett árið 1993 en með þeim voru almenn ákvæði um andmælarétt aðila við töku stjórnvaldsákvörðunar fyrst lögtekin á Íslandi. Með fyrrnefndu ákvæði tollalaga var því verið að taka afstöðu til þess að hin óskráða grundvallarregla stjórnsýsluréttarins um andmælarétt aðila máls ætti ótvírætt að gilda við meðferð mála fyrir ríkistollanefnd. Það að æðra stjórnvald eða sjálfstæð úrskurðarnefnd óski eftir afstöðu þess stjórnvalds sem tekið hefur hina kærðu ákvörðun er hins vegar ekki í stjórnsýslurétti fellt undir reglur um andmælarétt aðila heldur koma þar til reglur um álitsumleitan sem getur ýmist verið lögbundin eða ólögbundin. Það er því niðurstaða mín að umrætt niðurlagsákvæði 4. mgr. 101. gr. tollalaga leiði ekki til þess að tollstjórinn í Reykjavík teljist aðili í merkingu 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga með þeim hætti sem reynir á það hugtak í þessu máli. Við ofangreindar niðurstöður mínar um túlkun á ákvæðum 2. og 4. mgr. 101. gr. tollalaga nr. 55/1987 með síðari breytingum hef ég enn fremur í huga þær almennu grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um aðild og þau meginsjónarmið um samskipti borgaranna og stjórnvalda sem þær reglur byggjast á og rakin eru hér að framan.

Eins og áður er rakið beindist ósk A um endurupptöku máls á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga að úrskurði ríkistollanefndar frá 22. janúar 2003 sem nefndin hafði kveðið upp sem sjálfstæður úrskurðaraðili á kærustigi í tilefni af stjórnsýslukæru A vegna endurákvörðunar tollstjórans í Reykjavík á bifreið sem hann hafði flutt til landsins. Með hliðsjón af því sem að framan greinir get ég ekki fallist á þá afstöðu ríkistollanefndar að tollstjórinn í Reykjavík teljist til aðila máls fyrir nefndinni í skilningi 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá verður ekki séð að önnur ákvæði tollalaga veiti tollstjóranum í Reykjavík sömu stöðu í þessu sambandi. Ég tel því að ákvörðun ríkistollanefndar um að synja A um endurupptöku máls hans fyrir nefndinni með vísan til þess að tollstjórinn í Reykjavík væri mótfallinn henni hafi að þessu leyti verið reist á rangri túlkun 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

3.

Eins og áður er rakið beindist endurupptökubeiðni A að úrskurði ríkistollanefndar frá 22. janúar 2003 en með honum staðfesti nefndin ákvörðun tollstjórans í Reykjavík, dags. 23. september 2002, um að endurákvarða tollverð innfluttrar bifreiðar A. Með bréfi sem barst mér 28. febrúar 2003 kvartaði A yfir framangreindum úrskurði til mín. Laut kvörtun A þá að því að tollyfirvöld hefðu hvorki haft réttmæta ástæðu né heimild að lögum til að endurákvarða tollverð þeirrar bifreiðar sem hann flutti inn til landsins á árinu 2002. Hefði tollyfirvöldum því borið að leggja til grundvallar viðskiptaverð bifreiðarinnar eins og það birtist í reikningi A frá fyrirtækinu Y og í aðflutningsskýrslu við ákvörðun tollverðs.

Ég lauk umfjöllun minni um fyrrgreinda kvörtun A með bréfi, dags. 26. maí 2003, þar sem ég lýsti þeim lagareglum sem giltu um heimildir tollyfirvalda til að byggja tollverð vöru á öðru en framvísuðum vörureikningum. Ég benti þar á að af þeim ákvæðum tollalaga og reglugerðar nr. 374/1995 sem rakin voru í bréfi mínu yrði ráðið að tollstjóra væru veittar nokkuð rúmar heimildir til að meta hvort ástæða væri til að draga trúverðugleika viðskiptaverðs í efa. Væri honum þó gert að fylgja nánar tilgreindum málsmeðferðarreglum í slíkum tilvikum eins og fram kæmi í III. kafla reglugerðar nr. 374/1995. Fékk ég ekki annað séð af gögnum málsins en að tollyfirvöld hefðu gætt þess að þeim reglum væri fylgt við meðferð máls A. Með tilliti til þess mats sem játa yrði tollyfirvöldum í málum sem þessum, þar sem m.a. þyrfti að koma til nokkur sérþekking á þeirri innfluttu vöru sem um ræðir, taldi ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu ríkistollanefndar og tollstjóra að skilyrði hafi verið fyrir því að hafna umræddu viðskiptaverði bifreiðar A. Ég vakti hins vegar athygli á því að bréf frá fyrirtækinu Y sem A kvað staðfesta framlagðan reikning sem upphafleg tollskýrsla byggðist á og skýra nánar innkaupsverð bifreiðarinnar hefði ekki legið fyrir í máli hans þegar úrskurður ríkistollanefndar var kveðinn upp og hefði nefndin því ekki fjallað um þau atriði sem þar komu fram. Taldi ég af þeirri ástæðu ekki tilefni til þess að ég fjallaði frekar um þennan þátt kvörtunar A en benti honum á að hann gæti freistað þess að beina erindi til ríkistollanefndar þar sem farið væri fram á endurupptöku málsins með vísan til 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

A leitaði í kjölfarið eftir endurupptöku málsins hjá ríkistollanefnd með bréfi, dags. 2. júní 2003. Með bréfinu lagði hann fram umrætt faxbréf frá fyrirtækinu Y en þar var meðal annars tekið undir fullyrðingar A um innkaupsverð bifreiðarinnar. Í bréfinu sagði enn fremur að heildarinnkaupsverð bifreiðarinnar hefði verið USD 6.100 og að lágt innkaupsverð helgaðist af skemmdum á bifreiðinni og því að hún væri endurheimt þýfi sem gerði ókleift að selja hana á almennu markaðsverði. Loks sagði í bréfinu að fjármunir þeir sem A hefði fært á reikning fyrirtækisins til viðbótar að upphæð 2.500 Bandaríkjadalir hefðu alfarið verið vegna annarra viðskipta.

Ríkistollanefnd hafnaði beiðni A um endurupptöku með bréfi, dags. 26. júní 2003. Kemur þar fram að nefndarmenn hafi skoðað bréf Y og verið samdóma um að þar komi ekkert nýtt fram sem geti skýrt þann mikla verðmun sem sé á því verði bifreiðarinnar sem fjallað var um í úrskurðinum og verði bifreiða sömu gerðar, sbr. viðmiðunarverðskrár Red Book, og því séu ekki komnar fram ástæður til að taka málið upp að nýju.

Samkvæmt upphafsmálslið 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og 1. tölul. sama ákvæðis, á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun í því og hún verið tilkynnt ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum og raktar eru í kafla IV.1 hér að framan kemur enn fremur fram að hér verði að vera um að ræða upplýsingar sem byggt var á og höfðu þýðingu við ákvörðun málsins.

Af athugun minni á eldri gögnum málsins og þeim nýju gögnum sem fylgdu beiðni A um endurupptöku verður að mínu áliti ekki fullyrt að mat tollyfirvalda á því hvort innkaupsverð bifreiðar A geti talist trúverðugt hafi verið bersýnilega rangt eða byggt á ófullnægjandi upplýsingum. Ég geri því ekki athugasemdir við þá efnislegu niðurstöðu ríkistollanefndar að synja beiðni A um endurupptöku samkvæmt 1. tölul. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tel að lokum rétt að taka eftirfarandi fram vegna þeirra sjónarmiða sem koma fram í svarbréfi ríkistollanefndar sem barst mér 29. ágúst sl. um hvaða afleiðingar það hefði almennt ef nefndin heimilaði endurupptöku mála vegna nýrra gagna. Ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku mála fela í sér lögbundinn rétt og þá meðal annars þegar ákvörðun „hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik”. Þá geta sjónarmið um nauðsyn þess að málsmeðferð á kærustigi taki að jafnaði skjótan tíma ekki haft áhrif á hugsanlegan rétt aðila máls til endurupptöku séu skilyrði þess að lögum uppfyllt.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að ákvörðun ríkistollanefndar frá 26. júní 2003 hafi verið reist á rangri lagatúlkun um að samþykki tollstjórans í Reykjavík þyrfti til að mál yrði endurupptekið á grundvelli 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel hins vegar ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá niðurstöðu ríkistollanefndar að ný gögn gæfu ekki tilefni til endurupptöku máls A fyrir nefndinni. Í ljósi þessa hef ég ákveðið að beina þeim tilmælum til ríkistollanefndar að hún hagi málsmeðferð sinni framvegis í samræmi við þau sjónarmið um túlkun á hugtakinu „aðili“ í 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem rakin eru í þessu áliti.

VI.

Með bréfi til ríkistollanefndar, dags. 5. mars 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort álit mitt hefði orðið nefndinni tilefni til að grípa til einhverra tiltekinna ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Í bréfi ríkistollanefndar, dags. 23. mars 2004, var tekið fram að álit mitt hefði ekki orðið nefndinni tilefni til að grípa til sérstakra ráðstafana. Nefndin muni hins vegar taka fullt tillit til þess í framtíðinni varðandi túlkun á hugtakinu „aðili“ í 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar tilefni gæfist til. Þá var upplýst í bréfinu að á fundi ríkistollanefndar 4. febrúar 2004 hafi verið ákveðið að verða við ítrekaðri beiðni A og heimila endurupptöku málsins.

Í úrskurði ríkistollanefndar, dags. 15. júní 2004, var fallist á þá kröfu A að framlagður reikningur skyldi lagður til grundvallar við útreikning tollverðs. Voru A í kjölfarið endurgreidd oftekin gjöld.