Álit

I.

Hinn 6. maí 2003 leitaði til mín A búsettur á gestaheimili Hjálpræðishersins, Kirkjustræti 2 í Reykjavík, og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 2. apríl 2003. Með bréfi, dags. 2. september 2003, gerði ég A grein fyrir að ég hefði ákveðið að afmarka umfjöllun mína við það atriði í kvörtun hans sem lyti að niðurfellingu á greiðslu heimilisuppbótar til hans, en í úrskurðinum var staðfest ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 1. febrúar 2003 um það efni. A telur að hann hafi ranglega og fyrirvaralaust verið sviptur heimilisuppbótinni þar sem hann sé áfram einn um heimilisrekstur sinn eftir að hann flutti á gestaheimili Hjálpræðishersins og njóti þar ekki fjárhagslegs hagræðis af sambýli í formi húsnæðis eða fæðiskostnaðar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. desember 2003.

II.

Í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 2. apríl 2003 kemur fram að greiðsla heimilisuppbótar til A hafi verið stöðvuð af hálfu tryggingastofnunar frá 1. febrúar 2003 þar sem hann hefði flutt og byggi nú hjá Hjálpræðishernum. Í greinargerð lífeyristryggingasviðs tryggingastofnunar, dags. 6. mars 2003, sem úrskurðarnefndin aflaði við meðferð á kæru A segir eftirfarandi um það atriði:

„Heimilisuppbót kæranda var stöðvuð frá 1. febrúar síðastliðnum vegna þess að borist höfðu upplýsingar um að kærandi væri fluttur og byggi nú hjá Hjálpræðishernum að Kirkjustræti 2. Ekki er heimilt að greiða heimilisuppbót vegna búsetu þar en kæranda er hér með bent á að ef hann leggur fram kvittanir um greiðslu húsaleigu getur hann sótt um að fá greidda uppbót vegna húsaleigu í staðinn.“

Í úrskurðinum segir eftirfarandi um þetta atriði:

„Ákvæði um greiðslu heimilisuppbótar er í 9. gr. laga nr. 118/1993 og reglugerð nr. 595/1997, með síðari breytingum. Samkvæmt lagaákvæðinu er heimilt að greiða einhleypingi, að uppfylltum skilyrðum um greiðslu tekjutryggingar, heimilisuppbót ef hann er einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögun við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað.

Kærandi fékk greidda heimilisuppbót er hann hélt heimili, en hún féll niður frá 1. febrúar 2003 vegna þess að kærandi var þá fluttur á Gestaheimili Hjálpræðishersins að Kirkjustræti 2. Nefndin aflaði sér nánari upplýsinga um rekstrarform Gestaheimilis Hjálpræðishersins. Greidd er leiga fyrir herbergi, en sameiginleg aðstaða er fyrir þá sem þar dvelja að eldhúsi með eldavél, ísskáp o.fl. Telur nefndin að gistingu kæranda hjá Hjálpræðishernum verði ekki jafnað til heimilisrekstrar í skilningi laga nr. 118/1993. Að mati nefndarinnar eru skilyrði um að vera einn um heimilisrekstur ekki uppfyllt lengur og er synjun um greiðslu heimilisuppbótar staðfest. Tryggingastofnun hefur bent á í greinargerð sinni að leggi kærandi fram kvittanir um greiðslu húsaleigu geti hann sótt um að fá greidda uppbót vegna húsaleigu í staðinn.“

Til að glöggva mig nánar á atvikum málsins ritaði ég Tryggingastofnun ríkisins bréf, dags. 20. júní 2003. Óskaði ég þar með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum um hvernig ferli máls A hjá tryggingastofnun um greiðslu heimilisuppbótar hefði verið háttað. Óskaði ég eftir að upplýst yrði hvort upphaflega hefði verið um að ræða umsókn af hans hálfu og þá samþykki stofnunarinnar um ótímabundnar greiðslur heimilisuppbótar við óbreyttar aðstæður eða hvort A hefði með reglulegu millibili þurft að endurnýja umsókn um nefndar greiðslur. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort og þá með hvaða hætti A hefði verið kynnt af hálfu stofnunarinnar að fyrirhugað væri að taka ákvörðun um að stöðva greiðslur heimilisuppbótar sem síðan var gert 1. febrúar 2003. Svar tryggingastofnunar barst mér með bréfi, dags. 7. ágúst 2003. Segir þar m.a. eftirfarandi:

„Í gögnum [A] hjá lífeyristryggingasviði liggur fyrir umsókn um heimilisuppbót frá árinu 1977. Ekki er þar að finna skriflegt svar til hans við þeirri umsókn en umsóknareyðublaðið er áritað til samþykkis á greiðslum frá 1. júlí 1977. Af tölvukerfi lífeyristryggingasviðs sem nær aftur til ársins 1993 verður ekki annað ráðið en að [A] hafi fengið heimilisuppbót greidda óslitið frá a.m.k. þeim tíma og þar til greiðslur voru stöðvaðar þann 1. febrúar á þessu ári.

Almennt er ekki gerð krafa um það af hálfu stofnunarinnar að nýjum umsóknum um heimilisuppbót sé skilað, að óbreyttum aðstæðum greiðsluþega. Reglulega fær lífeyristryggingasvið lista yfir þá lífeyrisþega sem njóta heimilisuppbótar og hafa breytt lögheimili sínu í þjóðskrá. Hlutaðeigandi er bent á það bréflega að leggja þurfi fram nýja umsókn og afhenda gögn sem sýna að skilyrði greiðslna séu uppfyllt og er í bréfinu vakin athygli á að ef umsókn berist ekki verði greiðslur stöðvaðar frá og með tilgreindri dagsetningu. Í þeim tilvikum sem greiðsluþegar eru skráðir óstaðsettir í hús í þjóðskrá eru greiðslur stöðvaðar án bréflegrar ábendingar, enda vandséð hvernig koma ætti slíkri ábendingu á framfæri.

Um tildrög þess að greiðsla heimilisuppbótar var stöðvuð til [A] r það að segja að í spjaldskrá tölvukerfis lífeyristryggingasviðs er skráð þann 7. janúar 2003 að hann sé fluttur í húsnæði Hjálpræðishersins og að greiðslur séu því stöðvaðar. Ekki liggur ljóst fyrir hvernig þær upplýsingar bárust en þar sem ekki liggja fyrir skrifleg gögn er líklegast að þær hafi komið símleiðis frá [A] sjálfum. Hafa honum í því samtali vafalaust verið kynntar afleiðingar flutningsins. Við næstu útskrift á breytingalista vegna heimilisuppbótar kom nafn [A] upp en vegna þess að hann var þar skráður óstaðsettur í hús var honum ekki sent bréf um stöðvunina.

Umsókn um uppbót á lífeyri og heimilisuppbót barst frá [A] þann 7. febrúar sl. Synjað var um greiðslu uppbótar á lífeyri með bréfi lífeyristryggingasviðs dags. 12. febrúar. Svo virðist sem láðst hafi að synja um heimilisuppbót einnig. Þann 20. mars barst lífeyristryggingasviði bréf [A], dags. 18. mars. Meðal málsgagna er ekki að finna svarbréf við því erindi, líklega vegna þess að kæra hans vegna heimilisuppbótarinnar var þá til meðferðar hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga.

Að öðru leyti vísast til hjálagðra málsgagna og greinargerðar Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar almannatrygginga vegna mála [A], dags. 6. mars 2003. Einnig er rétt að minnast á að samkvæmt breytingaskrá þjóðskrár var lögheimili [A] fært og hann skráður óstaðsettur í hús þann 14. febrúar 2003, en breytingin er afturvirk frá 1. apríl 2002. Í raun réttri hefði átt að krefja [A] um ofgreidda heimilisuppbót frá þeim tíma en ákveðið var að gera það ekki.“

Ég ritaði úrskurðarnefnd almannatrygginga bréf, dags. 2. september 2003, og óskaði með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 eftir upplýsingum og skýringum frá nefndinni. Lýsti ég þeim atriðum sem fram koma í framangreindu bréfi tryggingastofnunar, m.a. því að þegar Tryggingastofnun ríkisins hefðu borist upplýsingar um að A væri fluttur í húsnæði Hjálpræðishersins hefðu greiðslur til hans verið stöðvaðar. Þar sem hann hafi verið skráður óstaðsettur í hús hafi honum hins vegar ekki verið sent bréf um stöðvunina. Óskaði ég eftir viðhorfi úrskurðarnefndarinnar til þess hvort undirbúningur og málsmeðferð fyrrgreindrar ákvörðunar hefði samræmst almennum reglum stjórnsýsluréttar, sbr. einkum 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá lýsti ég því að af forsendum í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga yrði ráðið að nefndin hefði aflað sér nánari upplýsinga um rekstrarform gestaheimilis Hjálpræðishersins og að það hafi verið mat nefndarinnar, með vísan til þeirra upplýsinga, að gistingu A þar yrði ekki jafnað til heimilisrekstrar í skilningi laga nr. 118/1993. Með vísan til þessa óskaði ég eftir að úrskurðarnefndin upplýsti mig um hvort A hefðu verið kynntar þær upplýsingar sem nefndin aflaði hjá Hjálpræðishernum í tilefni af meðferð kæru hans hjá nefndinni. Hefði slíkt ekki verið gert óskaði ég eftir að nefndin lýsti viðhorfi sínu til þess að hvaða leyti sú málsmeðferð hefði samræmst 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 30. gr. sömu laga. Vakti ég sérstaklega athygli á því að í bréfi A til nefndarinnar, dags. 18. mars 2003, væri því lýst að hann hefði ekki notið „fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra“ á gestaheimili Hjálpræðishersins og nokkur atriði tilgreind í því sambandi.

Svar úrskurðarnefndarinnar barst mér með bréfi, dags. 9. október 2003. Segir þar m.a. eftirfarandi:

„Fram kemur í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, að greiðsla heimilisuppbótar hafi verið stöðvuð til kæranda án þess að honum hafi verið tilkynnt um þá ákvörðun bréflega fyrirfram og gefinn kostur á að tjá sig um hana. Ástæðan hafi verið sú, að kærandi var skráður óstaðsettur í hús í þjóðskrá og þegar þannig háttar séu ekki sendar út bréflegar tilkynningar, enda almennt ekki vitað hvert þær eigi að senda.

Um tildrög þess að heimilisuppbót kæranda var felld niður segir nánar í tilvitnaðri greinargerð Tryggingastofnunar til umboðsmanns Alþingis, að í spjaldskrá tölvukerfis lífeyristryggingasviðs hafi verið skráð þann 7. janúar 2003, að kærandi væri fluttur í húsnæði Hjálpræðishersins og að greiðslur af þeim sökum stöðvaðar.

Samkvæmt þessu lágu fyrir hjá Tryggingastofnun ríkisins upplýsingar um að kærandi byggi á Hjálpræðishernum, þrátt fyrir skráningu í þjóðskrá um að hann væri óstaðsettur í hús. Í ljósi þessa telur úrskurðarnefnd almannatrygginga, að starfsmenn stofnunarinnar hefðu getað gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt og tilkynningaskyldu. Hafi það ekki verið gert, hefur ekki verið staðið rétt að málsmeðferð og ákvarðanatöku af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins, þegar greiðsla heimilisuppbótar var stöðvuð.

Við afgreiðslu kærumálsins lá ekki fyrir að heimilisuppbót hefði verið felld niður án tilkynningar til kæranda.

[...]

Starfsmaður úrskurðarnefndar almannatrygginga hringdi til Hjálpræðishersins og óskaði almennra upplýsinga. Þau svör fengust að þeir sem búa á gistiheimili Hjálpræðishersins greiði húsaleigu, sameiginlegt eldhús sé fyrir íbúa með ísskáp og eldavél og sameiginlegt sjónvarpsherbergi.

Hér var um að ræða almennar upplýsingar sem ekki tengdust kæranda á neinn hátt persónulega, svo sem eins og hringt hefði verið á hvert annað gistiheimili eða hótel og spurst fyrir um gistiþjónustu. Því var ekki talið nauðsynlegt að kynna kæranda þessar upplýsingar sérstaklega.

Úrskurðarnefndin horfði til orðalags 9. gr. laga nr. 118/1993 um félagslega aðstoð þar sem segir: „Heimilt er að greiða einhleypingi.........og er einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað,.......“ Það var mat nefndarinnar, byggt á almennum upplýsingum um rekstrartilhögun gistiheimilis Hjálpræðishersins, að kærandi uppfyllti ekki lengur lagaskilyrði til að fá greidda heimilisuppbót. Þar sem hann nyti sameiginlegrar eldhús- og sjónvarpsaðstöðu og þyrfti því ekki að afla sér einn og sér slíkrar aðstöðu auk annars þess sem tilheyrir kostnaði við húshald og heimilisrekstur, nyti hann fjárhagslegs hagræðis af sambýli og samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu.“

Með bréfi, dags. 14. október 2003, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf úrskurðarnefndar almannatrygginga. Athugasemdir hans bárust mér 27. október 2003.

III.

1.

Samkvæmt upplýsingum frá Tryggingastofnun ríkisins sem fram koma í áður tilvitnuðu bréfi hennar til mín, dags. 7. ágúst 2003, sótti A upphaflega um heimilisuppbót á árinu 1977. Segir í skýringum tryggingastofnunar að í gögnum stofnunarinnar sé ekki að finna skriflegt svar til A við þeirri umsókn en umsóknareyðublaðið sé áritað til samþykkis á greiðslum frá 1. júlí 1977. Virðist stofnunin þá hafa samþykkt ótímabundnar greiðslur heimilisuppbótar til hans miðað við óbreyttar aðstæður. Samkvæmt skýringum tryggingastofnunar nær tölvukerfi lífeyristryggingasviðs aftur til ársins 1993 og verði ekki annað ráðið af því en að A hafi fengið heimilisuppbót greidda óslitið a.m.k. frá þeim tíma og þar til greiðslur til hans voru stöðvaðar af hálfu tryggingastofnunar 1. febrúar 2003. Í spjaldskrá tölvukerfis lífeyristryggingasviðs hafi verið skráð 7. janúar 2003 að A væri fluttur í húsnæði Hjálpræðishersins og væru greiðslur því stöðvaðar. Þá segir í skýringum tryggingastofnunar til mín að ekki liggi fyrir hvernig þær upplýsingar hafi borist en þar sem ekki liggi fyrir skrifleg gögn sé líklegast að þær hafi borist símleiðis frá A sjálfum. Hafi honum í því samtali „vafalaust verið kynntar afleiðingar flutningsins“. Við næstu útskrift á breytingalista vegna heimilisuppbótar hafi nafn A komið upp en vegna þess að hann hafi verið skráður óstaðsettur í hús hafi honum ekki verið sent bréf um stöðvun greiðslna.

Eins og atvikum er lýst hér að framan liggur fyrir að vegna upplýsinga sem tryggingastofnun höfðu borist um að A væri fluttur í húsnæði Hjálpræðishersins taldi stofnunin ekki lengur fyrir hendi skilyrði til að greiða honum heimilisuppbót. Þegar tryggingastofnun ákvað í samræmi við það að hætta greiðslu heimilisuppbótarinnar 1. febrúar 2003 fól sú ákvörðun í sér endurskoðaða afstöðu stofnunarinnar á réttarstöðu A sem hafði það í för með sér að eldri ákvörðun stofnunarinnar, jafnvel allt frá árinu 1977, um rétt hans til umræddra greiðslna var afturkölluð í stjórnsýsluréttarlegri merkingu. Málsmeðferð við töku slíkra ákvarðana, sem telja verður að hafi þýðingu að lögum fyrir þann sem hún varðar, verður að samrýmast ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Stjórnsýslukæra A til úrskurðarnefndar almannatrygginga beindist auk annars að þeirri ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins að fella niður rétt hans til greiðslu heimilisuppbótar frá 1. febrúar 2003. Kæra sem borin er fram með réttum hætti hefur í för með sér skyldu fyrir æðra stjórnvald til þess að endurskoða hina kærðu ákvörðun. Sem sjálfstæðri úrskurðarnefnd á kærustigi, sbr. 15. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, sbr. 7. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, bar úrskurðarnefnd almannatrygginga að ganga úr skugga um að þessi ákvörðun tryggingastofnunar væri ekki haldin annmörkum að formi eða efni til. Sérstaklega á þetta við um atriði sem beinlínis verða ráðin af skjölum málsins svo sem þegar þau bera ekki skýrt með sér hvernig og eða hvort almennum reglum stjórnsýslulaga, t.d. um tilkynningar og andmælarétt eða kæruleiðbeiningar, hafi verið gætt. Í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 2. apríl 2003, sem kveðinn var upp í tilefni af umræddri kæru A er ekki fjallað um málsmeðferð tryggingastofnunar við töku ákvörðunarinnar.

Í skýringum úrskurðarnefndar almannatrygginga til mín, sbr. bréf hennar, dags. 9. október 2003, segir að við afgreiðslu kærumálsins hafi ekki legið fyrir að heimilisuppbót hefði verið felld niður án tilkynningar til kæranda. Með vísan til þeirra upplýsinga sem fram komi í bréfi tryggingastofnunar til mín, dags. 7. ágúst 2003, sé aftur á móti ljóst að hjá tryggingastofnun hafi legið fyrir upplýsingar um að A byggi í húsnæði Hjálpræðishersins þrátt fyrir skráningu í þjóðskrá um að hann væri óstaðsettur í hús. Í ljósi þessa telji úrskurðarnefndin að starfsmenn stofnunarinnar hefðu getað gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt og tilkynningaskyldu. Hafi það ekki verið gert hafi ekki verið staðið rétt að málsmeðferð og ákvarðanatöku af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins þegar ákvörðun var tekin um að stöðva greiðslu heimilisuppbótar. Verður ekki annað ráðið af þessum skýringum úrskurðarnefndarinnar en það sé afstaða hennar, að teknu tilliti til þeirra upplýsinga sem fram koma í bréfi tryggingastofnunar til mín frá 7. ágúst 2003, að tryggingastofnun hafi ekki gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga um tilkynningu um meðferð máls og um andmælarétt í tilviki A. Ég tek fram að með tilliti til þess hvernig atvikum málsins er nánar lýst í skýringarbréfi tryggingastofnunar til mín þá er ég sammála þessari afstöðu úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarnefndin fjallar ekki frekar um það í bréfi sínu til mín hvaða afleiðingar hún telur að framangreindur annmarki á málsmeðferð tryggingastofnunar eigi að hafa eða hefði átt að hafa á það hvernig hún leysti úr máli A með úrskurði sínum 2. apríl 2003. Lætur nefndin við það sitja að taka fram að „við afgreiðslu kærumálsins [hafi ekki legið] fyrir að heimilisuppbót hefði verið felld niður án tilkynningar til kæranda“. Þá lýsir úrskurðarnefndin því að aflað hafi verið upplýsinga símleiðis um rekstrartilhögun hjá Hjálpræðishernum og að ekki hafi verið talið nauðsynlegt að kynna A þær upplýsingar þar sem þær hafi verið almennar og ekki tengst honum á neinn hátt. Get ég ekki skilið þögn úrskurðarnefndar almannatrygginga í skýringum sínum til mín um afleiðingar hins umrædda annmarka á málsmeðferð tryggingastofnunar öðruvísi en svo að nefndin telji að þar sem ekki hafi verið nauðsynlegt að veita A færi á að tjá sig um þær upplýsingar sem hún aflaði með framangreindum hætti og að þar sem upplýsingarnar hafi jafnframt varpað á það fullnægjandi ljósi að skilyrði til greiðslu heimilisuppbótar samkvæmt 9. gr. laga nr. 118/1993 væru ekki fyrir hendi þá sé ekki tilefni fyrir nefndina til að taka úrskurð sinn til endurskoðunar.

Ég vil af framangreindu tilefni taka það fram að við athugun mína á gögnum málsins fæ ég ekki annað séð en að úrskurðarnefndin hefði með sama hætti og ég átt að geta glöggvað sig á að tilefni væri til að kanna það nánar hvernig tryggingastofnun stóð að undirbúningi ákvörðunarinnar og tilkynningum í því sambandi til A. Ég hef áður rakið að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi borið við umfjöllun um kæru A að endurskoða ákvörðun tryggingastofnunar frá 1. febrúar 2003 bæði hvað varðaði form hennar og efni. Slík endurskoðun hefði bæði átt að lúta að heimfærslu atvika í málinu undir þær lagareglur sem nefndin taldi við eiga og fela í sér könnun á því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hvaða gögn lágu til grundvallar ákvörðun tryggingastofnunar og hvort og þá hvernig staðið var að því að tilkynna A um ákvörðunina, m.a. að virtum möguleikum hans á því að setja fram andmæli af því tilefni. Ég minni á að almennt er gengið út frá því að meðferð kærumála skuli vera vandaðri heldur en meðferð mála á lægra stjórnsýslustigi, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 19. apríl 1993 í máli nr. 613/1992, og athugasemdir með frumvarpi til stjórnsýslulaga, Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3310.

Samkvæmt framangreindu og í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir tel ég ljóst að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi ekki staðið nægilega vel að því að kanna hjá Tryggingastofnun ríkisins hvernig staðið var að meðferð máls hans hjá stofnuninni og þá hvort stofnunin hefði þar gætt ákvæða stjórnsýslulaga. Fullnægir meðferð úrskurðarnefndarinnar á kæru A að þessu leyti ekki þeim kröfum sem gera verður til málsmeðferðar stjórnvalds á æðra stjórnsýslustigi þegar það kveður upp úrskurð í kærumáli, sbr. 10. og 30. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel hins vegar ekki tilefni til þess að fjalla á þessu stigi nánar um hugsanleg áhrif þessa annmarka á úrskurð nefndarinnar í málinu.

2.

Eins og fram kemur hér að framan aflaði úrskurðarnefnd almannatrygginga við meðferð á kærumáli A upplýsinga símleiðis um rekstrartilhögun hjá Hjálpræðishernum. Er það afstaða nefndarinnar að í þessu tilviki hafi nefndin aðeins verið að afla almennra upplýsinga um rekstur gestaheimilis Hjálpræðishersins og þá með tilliti til þess hvort dvöl einstaklings þar fullnægði skilyrðum laga nr. 118/1993 til greiðslu heimilisuppbótar. Því hafi henni ekki verið skylt að veita A færi á að tjá sig um umræddar upplýsingar með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga. Eins og áréttað er í skýringum nefndarinnar til mín fól gagnaöflun nefndarinnar í þessu tilviki ekki í sér að fengnar væru upplýsingar sem sérstaklega vörðuðu aðstæður A á heimilinu. Hins vegar var af hálfu nefndarinnar gengið út frá því sem vísu að leggja mætti þessar almennu upplýsingar um starfsemi heimilisins til grundvallar við mat á einstaklingsbundnum aðstæðum hans.

Álitaefnið sem var til úrlausnar í því máli sem hér er til umfjöllunar var hvort A fullnægði þeim skilyrðum 9. gr. laga nr. 118/1993 fyrir greiðslu heimilisuppbótar að vera „einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað“. Af úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga og skýringum nefndarinnar til mín verður ráðið að það var mat nefndarinnar, með vísan til þeirra upplýsinga sem aflað var í framangreindu símtali við Hjálpræðisherinn, að dvöl A á gestaheimili Hjálpræðishersins yrði ekki jafnað til heimilisrekstrar í skilningi laga nr. 118/1993 og þá með vísan til hinnar matskenndu reglu 9. gr. laganna.

Af málavöxtum eins og þeim hefur verið lýst hér að framan má í fyrsta lagi ráða að A vissi ekki af því að úrskurðarnefndin hafði aflað umræddra upplýsinga og því eðlilega ekki hvert efni þeirra var, í öðru lagi að umræddar upplýsingar voru A í óhag og í þriðja lagi að um var að ræða upplýsingar sem lutu beinlínis að húsnæðisaðstæðum A og höfðu því veruleg og afgerandi áhrif á niðurstöðu málsins, enda hlýtur spurningin um það hvort einstaklingur fullnægi þeim skilyrðum er fram koma í 9. gr. laga nr. 118/1993 fyrir greiðslu heimilisuppbótar beinlínis að byggja á mati á slíkum aðstæðum. Rétt er að leggja á það áherslu að upplýsingarnar sem úrskurðarnefnd almannatrygginga aflaði með framangreindum hætti voru almennar og fólu ekki í sér einstaklingsbundna lýsingu á aðstöðu A í húsnæði Hjálpræðishersins. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að upplýsingarnar voru af hálfu úrskurðarnefndarinnar lagðar til grundvallar einstaklingsbundnu mati sem fram fór samkvæmt 9. gr. laga nr. 118/1993 á aðstæðum A og höfðu þar verulegt vægi. Í þessu sérstaka tilviki tel ég því að nefndinni hafi ekki verið rétt að ganga út frá því að augljóslega væri óþarft að gefa A kost á að tjá sig um þessar upplýsingar heldur hefði hún átt að gefa honum raunhæft tækifæri til að lýsa því hvort og þá hvernig þær ættu við um aðstæður hans, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaganna.

Af úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga má ráða að með bréfi til A, dags. 7. mars 2003, var honum kynnt greinargerð tryggingastofnunar vegna kærumáls hans fyrir nefndinni. Ritaði hann af því tilefni bréf til tryggingastofnunar, dags. 18. mars 2003, þar sem hann lýsir því að hann hafi ekki notið „fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra“ á gestaheimili Hjálpræðishersins og tilgreinir jafnframt nokkur atriði því til stuðnings. Ég tel að þrátt fyrir að í bréfinu tjái A sig um þær aðstæður sem hann bjó við á gistiheimili Hjálpræðishersins leiði það ekki til þess að því verði haldið fram í málinu að afstaða hans til þeirra upplýsinga sem úrskurðarnefndin aflaði með símtali sínu við Hjálpræðisherinn hafi legið fyrir í gögnum málsins og af þeim sökum hafi nefndinni ekki verið skylt að veita honum færi á að tjá sig um þær. Athugasemdir A í bréfinu, dags. 18. mars 2003, voru ekki settar fram í tilefni af umræddri upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar. A hafði ekki vitneskju um efni upplýsinganna og athugasemdir hans gátu því ekki beinst að því að hrekja þau atriði sem þar komu fram eins og hann hafði þó augljósa hagsmuni af að fá tækifæri til. Hef ég í þessu sambandi einnig litið til efnis umrædds bréfs sem ekki getur talist mjög ítarlegt eða fela í sér nákvæma útlistun á heimilisaðstæðum A. Er að mínu mati ekki hægt að útiloka að slíkar upplýsingar kynnu að hafa orðið úrskurðarnefndinni tilefni til sérstakrar könnunar á einstaklingsbundnum aðstæðum hans í stað þess að hún lét við það sitja að kanna aðeins með almennum hætti aðstæður íbúa á gistiheimili Hjálpræðishersins. Þá má einnig benda á það í þessu sambandi að ekki kemur skýrt fram í gögnum málsins hvort úrskurðarnefndin aflaði umræddra upplýsinga fyrir eða eftir að bréf A barst úrskurðarnefndinni og þá hefur nefndin ekki haldið því fram í málinu að afstaða A til þeirra atriða sem upplýsingarnar lutu að hafi legið fyrir í gögnum málsins.

Að því virtu sem að framan er rakið get ég ekki fallist á það með úrskurðarnefnd almannatrygginga að ekki hafi verið þörf á því að kynna A þær upplýsingar sem starfsmaður hennar aflaði með símtali við Hjálpræðisherinn og gefa honum kost á því að tjá sig um efni þeirra og þar með hvernig hann teldi þá lýsingu falla að raunverulegum aðstæðum hans á gestaheimilinu, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

IV.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi ekki staðið nægilega vel að því að kanna hjá Tryggingastofnun ríkisins hvernig staðið var að meðferð máls A hjá stofnuninni og þá hvort þar hafi verið gætt ákvæða stjórnsýslulaga. Að fengnum upplýsingum og skýringum þar um var það síðan nefndarinnar að taka afstöðu til þess hvaða áhrif hugsanlegir annmarkar þar á kynnu að hafa á gildi ákvörðunarinnar. Þá er það niðurstaða mín að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi borið að kynna A upplýsingar sem nefndin aflaði um starfsemi gestaheimilis Hjálpræðishersins og gefa honum tækifæri til að koma að sínum sjónarmiðum af því tilefni, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar almannatrygginga að hún taki mál A til endurskoðunar komi fram beiðni þess efnis frá honum og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.

V.

Hinn 26. janúar 2004 barst mér frá A úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli hans, dags. 9. sama mánaðar, en A hafði farið fram á endurupptöku þess með bréfi, dags. 27. desember 2003. Í niðurlagi úrskurðarins segir að þar sem fyrir liggi að tryggingastofnun hafi ekki farið að ákvæðum 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um andmælarétt og tilkynningu um meðferð máls, sé málinu vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.