Álit

Með eftirfarandi bréfi til A, dags. 29. desember 2003, lauk ég umfjöllun minni um sjö af átta liðum í kvörtun hans.

I.

Ég vísa til kvörtunar yðar, f.h. Falun Gong Iceland Dialogue Committee (FIDC), dags. 10. júní 2003, þar sem þér kvartið yfir tilgreindum athöfnum og ákvörðunum íslenskra stjórnvalda vegna ferða Falun Gong iðkenda til Íslands á sama tíma og opinber heimsókn Kínaforseta til landsins stóð yfir í júní 2002. Í kvörtun yðar eru í 8 nánar tilgreindum liðum gerðar athugasemdir við málsmeðferð íslenskra stjórnvalda, tilmæli þeirra og efni ákvarðana sem haldið er fram að teknar hafi verið í tilefni af framangreindum viðburði. Í kvörtun yðar er því haldið fram að aðgerðir þessar og ákvarðanir hafi falið í sér brot gegn grundvallarmannréttindum, svo sem hugsana-, samvisku- og trúfrelsi, tjáningarfrelsi, funda- og félagafrelsi, ferðafrelsi og friðhelgi einkalífs. Þá teljið þér að aðgerðir íslenskra stjórnvalda sem kvörtunin lýtur að hafi verið siðlausar og óréttlátar og að þær hafi falið í sér mismunun og brjóti auk þess í bága við íslensk lög og alþjóðasamninga. Þá hafi með aðgerðunum verið brotið gegn Schengen samningnum og milliríkjasamningum um afnám vegabréfsáritana.

Í kvörtun yðar kemur fram að FIDC hafi átt viðræður við íslensk stjórnvöld um leiðir til að rétta hlut Falun Gong en að þær hafi ekki skilað þeim árangri sem nefndin hafi vænst. Óskið þér eftir að umboðsmaður meti allar hliðar málsins og „þá sérstaklega þýðingu beiðni yðar til stjórnvalda um að réttlát niðurstaða fáist í málinu“.

Í tilefni af kvörtun yðar skrifaði ég forsætisráðuneytinu bréf, dags. 3. júlí 2003, þar sem ég fór fram á, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það gerði nauðsynlegar ráðstafanir til þess að mér yrðu sendar tiltækar upplýsingar og gögn í vörslum Stjórnarráðs Íslands sem varpað gætu ljósi á þær ákvarðanir og aðgerðir sem vísað er til í kvörtun yðar. Þá greindi ég frá því að ástæða þess að ég beindi erindi mínu til forsætisráðuneytisins væri sú að kvörtunin, eins og hún var borin fram við mig, virtist beinast að ákvörðunum og aðgerðum tveggja eða fleiri ráðuneyta og undirstofnana þeirra. Í bréfi mínu lagði ég áherslu á að ég hefði á þeim tíma ekki tekið neina ákvörðun um það hvort tilefni væri til þess að ég tæki mál þetta til frekari athugunar. Bréf mitt til ráðuneytisins væri því aðeins ritað til þess að ég gæti með raunhæfum hætti glöggvað mig á atvikum málsins og þannig tekið ákvörðun um hvort skilyrði væru til áframhaldandi athugunar af minni hálfu. Fulltrúar forsætis-, utanríkis- og dóms- og kirkjumálaráðuneytis komu á minn fund 15. september sl. og afhentu mér umbeðin gögn. Einnig svöruðu þeir spurningum mínum varðandi kvörtunarefni yðar.

II.

1.

Hlutverk umboðsmanns Alþingis er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og gæta þess að hún fari fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laganna. Umboðsmaður getur tekið mál til meðferðar eftir kvörtun og getur hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu stjórnvalda, eða aðila sem falið hefur verið vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, borið fram kvörtun, sbr. 4. gr. laga nr. 85/1997.

Telji umboðsmaður að kvörtun sem honum berst gefi ekki nægilegt tilefni til nánari athugunar eða uppfylli ekki skilyrði laga nr. 85/1997 til frekari meðferðar skal hann tilkynna þeim sem kvartað hefur þá niðurstöðu. Er málinu þá lokið af hálfu umboðsmanns, sbr. 1. mgr. 10. gr. laganna. Hafi umboðsmaður tekið mál til nánari athugunar er honum heimilt að ljúka því ýmist með því að láta það niður falla að fenginni leiðréttingu eða skýringu stjórnvalds eða með því að láta í ljós álit sitt á því hvort athöfn stjórnvalds brjóti í bága við lög eða hvort annars hafi verið brotið gegn vönduðum stjórnsýsluháttum. Sæti athafnir stjórnvalds aðfinnslum eða gagnrýni umboðsmanns getur hann jafnframt beint tilmælum til stjórnvalds um úrbætur, sbr. 2. mgr. 10. gr. laganna.

Eins og lýst er hér að ofan mæla lög nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis fyrir um sérstakt hlutverk umboðsmanns, og er það ítarlega skilgreint í lögunum sjálfum. Af því leiðir að umboðsmaður getur ekki rannsakað mál eða hafst eitthvað það að sem fellur utan starfssviðs hans. Samkvæmt lögum nr. 85/1997 takmarkast starf umboðsmanns Alþingis við það að meta lögmæti þeirra ákvarðana og athafna stjórnvalda sem kvörtun beinist að. Athugun umboðsmanns beinist að því hvort stjórnsýsla þess stjórnvalds sem í hlut á samrýmist skráðum eða óskráðum reglum laga og vönduðum stjórnsýsluháttum. Það fellur því almennt utan við starfssvið umboðsmanns að láta í ljósi álit sitt á því hvort ákvarðanir eða athafnir stjórnvalda, sem taldar verða samrýmast gildandi lögum, stangist á við almenn réttlætis- eða siðferðisviðmið. Þá bendi ég á að enda þótt umboðsmanni sé heimilt að vekja athygli Alþingis og viðkomandi ráðherra á því ef hann verður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er að jafnaði ekki hægt að krefjast slíkrar athugunar á grundvelli kvörtunar. Athugun mín á kvörtun yðar byggist, eins og athuganir mínar endranær, á þessum sjónarmiðum sem leidd verða af lögum nr. 85/1997.

2.

Í kvörtun yðar segir um tildrög þess að Falun Gong iðkendur ákváðu að ferðast til Íslands í júní 2002:

„To stop the persecution in China, Falun Gong practitioners make peaceful appeals at different occasions. Chinese leaders visiting western countries present a special opportunity to appeal to them to end the persecution.

[...]

When Falun Gong practitioners learned that Chinese president Jiang Zemin was planning to visit Iceland last June, many individually and separately decided to travel to Iceland, on their own time and using personal funds, in order to appeal for truth and justice and help rescue others from torture and death, practitioners. We felt a sense of responsibility to come to Iceland, to bear witness to the vicious persecution against Falun Gong and to serve as a reminder to all that Jiang is personally and directly accountable for this tragedy.“

Þér staðhæfið að aðgerðir íslenskra stjórnvalda hafi haft bein áhrif á 231 Falun Gong iðkanda og séu þá ekki taldir með þeir sem synjað var um vegabréfsáritun til ferðar til Íslands. Fram kemur að margir iðkendanna hafi komist að því að nöfn þeirra voru á „svörtum lista“ og að margir farþegar til Íslands, sérstaklega farþegar af asískum uppruna, hafi verið spurðir á flugvöllum hvort þeir væru Falun Gong iðkendur. Auk þess hafi yfir 70 iðkendur verið valdir úr hópi farþega við komuna til Íslands og þeim haldið í gæslu í allt að 18 klst. Þér staðhæfið að þessum einstaklingum hafi verið tilkynnt af lögreglu að þeir yrðu færðir úr landi, en þeir hafi síðar verið látnir lausir og hleypt inn í landið gegn því að undirrita yfirlýsingu. Fjórum fulltrúum Falun Gong á Íslandi hafi einnig verið gert að skrifa undir yfirlýsingu á lögreglustöð sem skilyrði fyrir því að þeir sem hafði voru í haldi yrðu látnir lausir. Í kvörtuninni bendið þér einnig á að farseðlar sumra Falun Gong iðkenda hafi einhliða verið ógiltir og þeim synjað um flutning til Íslands á nokkrum alþjóðaflugvöllum í Evrópu og Bandaríkjunum, að fyrirmælum íslenskra stjórnvalda.

Aðgerðir íslenskra stjórnvalda sem kvörtun yðar beinist að hafið þér afmarkað með eftirfarandi hætti:

„(1) Collecting, keeping, distributing and the disgraceful use of the name list of Falun Gong practitioners: “The blacklist”

(2) Wide spread of the defamatory letter from The Ministry, causing damage to Falun Gong practitioners’ reputation

(3) Illegal arrest and detention or custody of Falun Pracitioners on arrival at Keflavik Airport

(4) Unlawful arrest after legal entry into Iceland

(5) Coercive request to practitioners to sign the Declaration in police station.

(6) Coercive request to practioners to sign letters and forms at the airports

(7) Denied boarding of practitioners to access to Icelandair flights to Iceland.

(8) Deportation of practitioners who arrived at Keflavik Airport“.

Hér á eftir mun ég lýsa almennt þeim reglum íslenskra laga sem hafa þýðingu við mat á efni kvörtunar yðar. Þá mun ég fjalla nánar um ofangreind kvörtunaratriði yðar.

III.

1.

Í samræmi við meginregluna um óskoraðan yfirráðarétt ríkis yfir landi sínu er það á forræði hvers ríkis að ákvarða heimildir útlendinga til að koma til og dvelja á yfirráðasvæði þess. Ýmsir alþjóðasamningar takmarka þó svigrúm ríkja í þessu efni. Meginregla íslensks réttar er samt sem áður sú að útlendingur þarf sérstaka heimild til landgöngu og dvalar í ríkinu nema viðkomandi falli undir reglur sem undanþiggja hann þessu skilyrði. Íslensk stjórnvöld geta ennfremur meinað þegnum annarra ríkja að stíga hér á land fullnægi þeir ekki þeim skilyrðum sem íslensk lög setja fyrir landgöngu útlendra manna.

Þegar þeir atburðir áttu sér stað sem kvörtun yðar beinist að giltu um heimild útlendinga til komu og dvalar á Íslandi lög nr. 45/1965 um eftirlit með útlendingum. Ákvæði þeirra laga eiga því við um mál yðar. Þau lög hafa nú verið leyst af hólmi með lögum nr. 96/2002 um útlendinga. Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 11. gr. laga nr. 133/1993, sagði að útlendingaeftirlitið veitti þau leyfi sem þurfti til landgöngu og dvalar samkvæmt lögunum. Í 2. mgr. sömu greinar var kveðið á um að dómsmálaráðherra gæti veitt lögreglustjórum heimild til útgáfu slíkra leyfa, svo og sendiherrum og ræðismönnum Íslands erlendis.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 skyldi meina útlendingi landgöngu ef eitthvert þeirra skilyrða sem talin voru upp í málsgreininni ætti við um hann. Ákvæði 10. töluliðar þeirrar málsgreinar, sbr. 6. gr. laga nr. 25/2000, kvað á um að meina skyldi útlendingi landgöngu ef hann teldist geta ógnað allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen samstarfinu. Þetta ákvæði veitti stjórnvöldum töluvert svigrúm til mats á því hvort heimila skyldi útlendingi landgöngu.

Í gögnum þeim sem íslensk stjórnvöld hafa látið mér í té kemur fram að íslenskum stjórnvöldum hafði borist vitneskja um að von væri á fjölda Falun Gong iðkenda til Íslands til að mótmæla stefnu kínverskra stjórnvalda gagnvart hreyfingunni við forseta kínverska lýðveldisins meðan á opinberri heimsókn hans hingað til lands stæði. Íslensk stjórnvöld staðhæfa að þau hafi haft frumkvæði að viðræðum við Falun Gong iðkendur sem komnir voru til landsins í vikunni fyrir heimsóknina og kváðust vera fulltrúar hreyfingarinnar. Af þessum viðræðum hafi verið ljóst að sumir iðkendur Falun Gong myndu ekki fara að fyrirmælum lögreglu um að halda sig innan svæða sem hreyfingunni yrði úthlutað til mótmælanna, heldur reyna að komast eins nálægt kínverska forsetanum og unnt væri. Við undirbúning heimsóknar Kínaforseta sendu íslensk stjórnvöld einnig fyrirspurnir til erlendra löggæsluaðila sem upplýstu þau um að þó mótmælaaðgerðir Falun Gong hreyfingarinnar væru almennt friðsamlegar hefði komið fyrir að iðkendur hennar ryddust gegnum öryggislínur lögreglu ef tækifæri byðist. Í bréfum íslenskra stjórnvalda frá júní 2002 sem mér hafa verið afhent er lögð á það áhersla að íslenska lögreglan sé fámenn og veruleg hætta hafi því verið á því að hinar fyrirhuguðu mótmælaaðgerðir, sem að sögn hundruð erlendra mótmælenda hugðust taka þátt í, færu úr böndunum og yllu almannahættu. Þá kemur fram í þessum gögnum að Íslendingar séu skuldbundnir á alþjóðavettvangi til að tryggja öryggi þjóðhöfðingja og annarra gesta sem sækja landið heim sem fulltrúar annarra ríkja. Það var því mat hlutaðeigandi stjórnvalda að nauðsynlegt væri að tryggja allsherjarreglu með því að takmarka fjölda þeirra útlendinga sem kæmu til landsins til að taka þátt í mótmælunum. Ég tek fram að í bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 7. júní 2002, til allra sendiráða og fastanefnda Íslands segir að aðgerðirnar miði ekki að því að hefta tjáningarfrelsi eða koma í veg fyrir friðsamleg mótmæli. Þær séu gerðar í því skyni að tryggja allsherjarreglu og að gera íslenskum lögreglumönnum kleift að gæta öryggis þjóðhöfðingja sem sækir landið heim í boði íslenskra stjórnvalda. Um lagaheimildir fyrir aðgerðunum hafa íslensk stjórnvöld vísað til fyrrnefndra laga nr. 45/1965 svo og til Schengen samningsins.

Eftir að hafa athugað þau gögn sem fyrir mig hafa verið lögð og þær forsendur sem íslensk stjórnvöld segja að hafi legið fyrir þeirri ákvörðun sinni að synja Falun Gong iðkendum landgöngu á Íslandi í júní 2002 tek ég fram að ég tel að stjórnvöld hafi í 10. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 haft fullnægjandi lagagrundvöll fyrir ákvörðun sinni um að meina þeim einstaklingum landgöngu sem stjórnvöld töldu sig hafa réttmæta ástæðu til að ætla að væru eingöngu að koma til landsins til að hafa í frammi mótmæli vegna komu Kínaforseta. Í því efni lá fyrir að það væri ætlun Falun Gong iðkenda að koma til Íslands umrædda daga í júnímánuði 2002 í þeim yfirlýsta tilgangi. Samkvæmt nefndu lagaákvæði er stjórnvöldum falið að meta kringumstæður í hverju máli og ákveða hvort skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt að teknu tilliti til þeirra atriða sem máli skipta og lúta að tiltækum mannafla og mati á möguleikum löggæsluaðila til að hafa viðhlítandi stjórn á framvindu atburða. Það var niðurstaða íslenskra stjórnvalda að fjöldi þeirra einstaklinga sem stefndi hingað til lands til að mótmæla stefnu kínverskra stjórnvalda kynni að verða slíkur að mótmælaaðgerðirnar gætu orðið íslenskum lögregluyfirvöldum ofviða og þannig ógnað allsherjarreglu og öryggi. Á grundvelli þessa mats var ákveðið að takmarka fjölda þeirra einstaklinga sem heimilað væri að koma til landsins í þessum erindagjörðum.

Ég get ekki með réttu dregið aðra ályktun af gögnum málsins en að stjórnvöld hafi tekið þessa ákvörðun á grundvelli sjónarmiða um vernd allsherjarreglu og með tilliti til þess hversu íslenska lögreglan er fámenn. Fæ ég ekki séð að þær athafnir stjórnvalda sem kvörtunin beinist að hafi byggst á ómálefnalegum og ólögmætum sjónarmiðum sem ekki hafi stoð í settum lögum. Af þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð tel ég mig heldur ekki geta fullyrt að ástæða sé til athugasemda við það mat stjórnvalda að atvik og aðstæður hafi verið með þeim hætti, einkum að virtum upplýsingum um mögulegan fjölda iðkenda Falun Gong sem ætluðu að leggja leið sína til Íslands og fámennis lögreglunnar hér á landi, að fyrirsjáanlegt yrði að umræddar mótmælaaðgerðir gætu „ógnað allsherjarreglu“ í merkingu 10. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965. Ég bendi jafnframt á að hvorki íslenska stjórnarskráin né reglur af þjóðréttarlegum toga, sem t.d. verða leiddar af mannréttindasáttmála Evrópu eða alþjóðasamningi um stjórnmálaleg og borgaraleg réttindi, skapa íslenskum stjórnvöldum ríkari skyldur til að heimila Falun Gong iðkendum landgöngu en þær sem lög nr. 45/1965 kváðu á um.



2.

Í kvörtuninni kemur fram sú skoðun FIDC að íslenskum lögregluyfirvöldum hafi verið óheimilt að setja saman og nota lista með nöfnum Falun Gong iðkenda í því skyni að meina þeim landgöngu þegar heimsókn forseta Kína stóð fyrir dyrum. Hvað þetta atriði varðar er nefndin ósammála niðurstöðu stjórnar Persónuverndar í úrskurði hennar vegna kæru G, hrl., f.h. E, en úrskurðurinn var kveðinn upp 5. júní sl. E er aðili að kvörtuninni til mín. Lít ég svo á að þessi þáttur kvörtunar yðar beinist að niðurstöðu stjórnar Persónuverndar varðandi framangreint atriði í úrskurði hennar frá 5. júní sl.

Í úrskurði stjórnar Persónuverndar er rakið hlutverk lögreglu samkvæmt 2. mgr. 1. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Vísað er til 10. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, sbr. 6. gr. laga nr. 25/2000, um skyldu til að meina útlendingi landgöngu ef hann teldist geta ógnað allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen samstarfinu. Um heimildir lögreglu til miðlunar upplýsinga er vísað til 6. gr. reglugerðar nr. 322/2001, um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu þar sem segir að dreifing lögreglu á upplýsingum til annarra stofnana og einkaaðila sé henni heimil sé hún nauðsynleg til að koma í veg fyrir alvarlega og aðsteðjandi hættu á röskun á allsherjarreglu og öryggi. Stjórn Persónuverndar bendir á að lögregla þurfi að geta viðhaft víðtæka vinnslu persónuupplýsinga til að rækja hlutverk sitt. Í tengslum við væntanlega heimsókn Kínaforseta, dagana 13.-16. júní 2002 hafi hún kannað mögulegt umfang mótmæla vegna hennar, þar á meðal hvort einhver ólögmæt háttsemi væri fyrirhuguð sem þyrfti að stemma stigu við. Það er niðurstaða stjórnar Persónuverndar að lögreglu hafi verið heimilt að vinna með persónuupplýsingar þær sem kæran beinist að í tengslum við heimsókn Kínaforseta að því marki sem henni bar nauðsyn til svo að hún gæti rækt hlutverk sitt, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 77/2000 og 7. tölul. 1. mgr. 9. gr. sömu laga. Ég tek fram að ég sé ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þessa niðurstöðu stjórnar Persónuverndar. Ég tel rétt að fram komi að þar sem kvörtun yðar beinist ekki að öðrum þáttum úrskurðar stjórnar Persónuverndar en þeim sem varðar heimildir íslenskra lögregluyfirvalda til að setja saman og nota framangreinda lista mun ég ekki fjalla frekar um hann. Ég vek athygli á að með því hef ég ekki tekið afstöðu til niðurstöðu stjórnarinnar um önnur atriði sem fjallað er um í nefndum úrskurði.

3.

Í kvörtuninni er því haldið fram að bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 10. júní 2002, sem að sögn var dreift til flugfarþega á leið til Íslands, hafi verið „ærumeiðandi“ og hafi „skaðað orðstír Falun Gong iðkenda“. Bréfið er svohljóðandi:

„According to information received by the Icelandic Authorities, a large numer of supporters of the Falun Gong movement are expected in Iceland with the intention of protesting against the policies of the Chinese Authorities towards the movement during the visit of the President of the People’s Republic of China, on occasion of his visit at the invitation of the President of Iceland on June 13th-16th.

The Icelandic Police Force are few in number and there is a very real danger that the planned protest, in which hundreds of foreign protesters intend to participate, would get out of control and pose a danger to the public. Iceland is bound by international law to ensure the security of foreign heads of state and other guests who visit the country as representatives of their own states.

For this reason it has been decided to limit access to Iceland of those who may intend to travel to Iceland in order to participate in protest actions against the President of the People’s Republic of China. They will not be issued visitation visas to Iceland while the official visit is in progress and will not be allowed entry into the country until the official visit of the President is concluded. Furthermore, it has been decided to take up temporary passport controls for passengers from other Schengen countries.

The above measures are not intended to limit freedom of expression or to prevent peaceful protests. Their aim is to ensure public order and to make it possible for the Icelandic Police Force to ensure the safety of a foreign head of state.

Falun Gong members intending to travel to Iceland during the period 11th-16th of June are asked to take notice of this.

They will be refused entry and might face deportation if they have entered the country.

They are therefore advised to cancel their trip to Iceland or delay it until after June 16th.“

Í kvörtuninni haldið þér því fram „að í bréfinu séu Falun Gong iðkendur fordæmdir með því að staðhæft sé að þeir skapi hættu og ógni öryggi og séu „hópur mótmælenda sem láti ekki að stjórn og gæti því skapað hættu fyrir almenning““. Þér bendið á að orðsendingunni hafi verið dreift um allan heim, til flugvallarstarfsfólks og flugfarþega á stórum alþjóðaflugvöllum. Þér eruð þeirrar skoðunar að „ummælin sem viðhöfð voru séu tilhæfulaus, ærumeiðandi og byggð á röngum upplýsingum“ og að þau séu „óréttlætanleg og skaði orðstír, æru og virðingu hreyfingar [yðar] og allra Falun Gong iðkenda“.

Eftir að hafa gaumgæft orðalag bréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til flugfarþega til Íslands, dags. 10. júní 2002, fæ ég ekki séð að í bréfinu sé fjallað um Falun Gong eða iðkendur á niðrandi eða neikvæðan hátt. Það er óumdeilt að fjöldi Falun Gong iðkenda hafði í hyggju að sækja Ísland heim til að mótmæla og láta í ljós vanþóknun sína á stefnu kínverskra stjórnvalda á meðan á heimsókn Kínaforseta stæði. Þessari staðreynd lýsir dóms- og kirkjumálaráðuneytið í fyrstu málsgrein bréfsins á hlutlausan hátt. Því næst er í bréfinu gerð grein fyrir hugsanlegri hættu sem mótmælaaðgerðir, þar sem hundruð manna taka þátt, geta haft í för með sér vegna fámennis íslensku lögreglunnar. Bréfið lýsir þannig almennri ályktun sem dregin er af lýsingu á hugsanlegum atvikum sem samkvæmt reynslu geta leitt til þeirrar aðstöðu sem lýst er í bréfinu. Ég legg á það áherslu að orðalag bréfsins felur að mínu mati ekki í sér gildismat íslenskra stjórnvalda á eðli og almennum markmiðum Falun Gong.

4.

Í kvörtun yðar haldið þér því fram að Falun Gong iðkendur hafi verið „handteknir ólöglega og hafðir í haldi eða færðir í gæslu við komu til Keflavíkurflugvallar “. Í kvörtuninni segir um þetta atriði m.a.:

„On June 11, 2002, approximately 70 practitioners whose names were on the blacklist or who were accompanying persons whose names were on the list were denied entry into Iceland upon arrival at Keflavik Airport. Some of them were arrested and held in detention in a nearby school for about 18 hours, while another group was held in custody at the airport. The only reason given by the police was that they were Falun Gong practitioners.

The arrests were made by the police according to instruction from The Ministry and The Government. They were either identified by the blacklist, or asked if they were Falun gong practitioners at the airport.“

Um nánari lýsingar á þessum atburðum er vísað til frásagnar B sem er aðili að kvörtuninni. Í frásögn B segir m.a. að hann hafi komið til Keflavíkurflugvallar um kl. 06.45 þann 12. júní 2002. Lögreglumaður hafi beðið um vegabréf hans og sent hann í tiltekið herbergi án skýringa. Eftir 3-4 klst. hafi lögreglan spurt hann nokkurra spurninga, m.a. um tilganginn með ferð hans til Íslands og um tengsl hans við Falun Gong, en sent hann síðan í kaffistofu á 1. hæð flugstöðvarinnar. Um kl. 13.30 var hann beðinn um að stíga upp í rútu ásamt 25 öðrum einstaklingum og var þeim ekið í Njarðvíkurskóla. B segir að fólkið hafi allt verið í haldi frá þeim tíma. Þá kemur fram að um kl. 15.00 hafi fulltrúi lögregluyfirvalda komið og tilkynnt fólkinu að það yrði sent úr landi með fyrstu flugvél til Boston eða Philadelphiu. Hafi fulltrúinn innt fólkið eftir því hvort það vildi fara friðsamlega á flugvöllinn eða ekki. B kveðst hafa beðið um skriflegan rökstuðning fyrir ákvörðun íslenskra stjórnvalda en verið neitað um hann. Þá segir að allt fólkið í Njarðvíkurskóla hafi neitað að vera fært úr landi án ástæðu og hafi það tilkynnt lögreglunni að það væri staðráðið í að vera um kyrrt jafnvel þótt það yrði að dvelja í skólanum til 16. júní. Fólkinu var veitt heimild til að dvelja í skólanum til næsta morguns, en kl. 01.00 þá um nóttina var því heimiluð landganga með því skilyrði að það ritaði undir samkomulag þar sem það skuldbindi sig til að hlíta fyrirmælum lögreglu í tengslum við fyrirhugaðar mótmælaaðgerðir.

Í 67. gr. íslensku stjórnarskrárinnar, sbr. 5. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er mælt fyrir um að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum. Í 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem veitt var lagagildi á Íslandi með lögum nr. 62/1994 segir m.a. eftirfarandi:

„1. Allir menn eiga rétt til frelsis og mannhelgi. Engan mann skal svipta frelsi nema í eftirfarandi tilvikum og þá í samræmi við þá málsmeðferð sem segir í lögum. Tilvikin eru:

[...]

f. lögleg handtaka eða gæsla manns til að koma í veg fyrir að hann komist ólöglega inn í land eða gæsla manns sem vísa á úr landi eða framselja.“

Mannréttindasáttmáli Evrópu tryggir útlendingum ekki sjálfstæðan rétt til landgöngu eða dvalar í aðildarríkjum sáttmálans. Ákvæði 5. gr. hans tryggir útlendingi hins vegar ákveðin réttindi í þeim tilvikum þegar stjórnvöld aðildarríkis ákveða að handtaka hann eða færa hann í gæslu þar til ákvörðun um heimild til landgöngu, frávísun eða framsal hans hefur verið tekin eða slík ákvörðun kemur til framkvæmda. Í ákvæðinu eru gerðar kröfur til þess að mælt sé fyrir um heimild til frelsissviptingar, við þær aðstæður sem þar greinir, í lögum. Þá felur ákvæðið í sér að frelsissviptingin megi ekki standa of lengi og ekki vera meira íþyngjandi en nauðsynlegt er.

Í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 sagði að lögreglustjóri kvæði upp úrskurð um synjun landgönguleyfis eins fljótt og unnt væri eftir komu útlendingsins til landsins. Samkvæmt 15. gr. laganna bar lögreglunni að tryggja návist útlendings, þar til úrskurður félli um það hvort meina bæri honum landgöngu eða vísa úr landi, svo og til framkvæmdar slíkrar ákvörðunar. Í þeim tilgangi mátti leggja fyrir útlendinginn að mæta hjá lögreglunni á ákveðnum tímum eða banna honum för úr ákveðnu takmarki. Þá var í greininni heimild til að færa útlending í gæslu samkvæmt reglum laga um meðferð opinberra mála með þeim tilslökunum sem leiddi af eðli málsins yrði eigi talið að framangreindar ráðstafanir veittu fullnægjandi öryggi fyrir návist hans.

Fram kemur í gögnum þeim sem lögð hafa verið fyrir mig að sú ákvörðun lögreglu að færa fólkið úr Flugstöð Leifs Eiríkssonar í Njarðvíkurskóla hafi byggst á því að ekki væri aðstaða til að vista svo marga útlendinga sem biðu úrskurðar um landgönguheimild í flugstöðinni svo vel færi. Þá hafi sú ákvörðun að færa þá einstaklinga sem hugsanlega yrði synjað landgöngu í Njarðvíkurskóla meðan mál þeirra væru til úrlausnar verið tekin sem liður í undirbúningi stjórnvalda vegna fregna af því að von væri á fjölmennum hópum Falun Gong iðkenda til landsins og af þeim sökum kynnu mál margra einstaklinga að verða til umfjöllunar á sama tíma. Með þessu var leitast við að tryggja að fullnægjandi aðstaða væri fyrir hendi til að vista þann mikla fjölda sem íslensk stjórnvöld töldu að um væri að ræða á meðan á því undirbúningsferli stæði.

Samkvæmt skýrum lagafyrirmælum 1. mgr. 15. gr. laga nr. 45/1965 bar lögreglunni að tryggja návist framangreindra einstaklinga þar til úrskurðað hefði verið um það hvort meina bæri þeim landgöngu. Í því skyni hafði lögreglan samkvæmt nefndu ákvæði nokkur úrræði, m.a. að banna útlendingunum för úr ákveðnu takmarki. Í samræmi við framangreint tel ég að sú ákvörðun að vista framangreinda einstaklinga í Njarðvíkurskóla meðan þeir biðu úrskurðar um það hvort þeim yrði heimiluð landganga eða ekki hafi rúmast innan þeirra heimilda sem lögreglu voru veittar í lögum nr. 45/1965.

Því er haldið fram í frásögn B að honum og öðrum þeim einstaklingum sem fluttir höfðu verið í Njarðvíkurskóla hafi verið tilkynnt um synjun landgönguleyfis um kl. 15.00 þann 12. júní eða rúmum átta klukkustundum eftir komu B til landsins. Eins og áður segir var kveðið á um það í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 að lögreglustjóra bæri að kveða upp úrskurð um synjun landgönguleyfis „eins fljótt og unnt [væri] eftir komu útlendings til landsins“. Þegar litið er til þeirra sérstöku aðstæðna sem uppi voru og fjölda þeirra einstaklinga sem til athugunar voru hjá landamæralögreglu, tel ég ekki að sá tími sem leið frá komu framangreindra einstaklinga að morgni 12. júní 2002 og þar til ákvörðun lögreglustjóra um að synja þeim landgöngu var tilkynnt þeim hafi verið svo langur að málsmeðferðin verði talin brjóta í bága við 3. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965.

Fram kemur hér að framan að B óskaði eftir skriflegum rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun íslenskra stjórnvalda að synja fólkinu landgöngu og gera þeim að verða á brott af landinu. Er því lýst að beiðni hans hafi verið synjað munnlega.

Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur aðili máls krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Beiðni um rökstuðning frestar þó ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda aðeins þegar ráðstafanir eða aðgerðir stjórnvalds varða skyldur eða réttindi sem veitt eru einstaklingum. Fyrirmæli íslenskra stjórnvalda um að takmarka skyldi fjölda þeirra útlendinga sem heimilað væri að koma til Íslands í þeim tilgangi að efna til mótmæla meðan á heimsókn Kínaforseta stæði beindist í upphafi að ótilteknum fjölda fólks og byggðust á nauðsyn þess að tryggja allsherjarreglu. Slík fyrirmæli teljast almennt ekki stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af þessu og með tilliti til þess að ákvörðuninni um að færa B og aðra einstaklinga sem dvöldu í Njarðvíkurskóla úr landi var ekki framfylgt að efni til og að þeim var í kjölfarið veitt heimild til landgöngu tel ég ekki ástæðu fyrir mig til að fjalla frekar um það hvort hann hafi átt rétt til rökstuðnings á grundvelli stjórnsýslulaga fyrir ofangreindri ákvörðun. Ég ítreka að með þessu hef ég ekki tekið neina endanlega afstöðu til þessa atriðis.

Ákvörðun um að synja útlendingi landgöngu felur í sér að honum ber að yfirgefa landsvæði ríkisins án tafar. Eins og að framan greinir neitaði fólkið sem dvaldi í Njarðvíkurskóla skýrlega að yfirgefa landið þrátt fyrir að þeim hefði verið tilkynnt sú ákvörðun íslenskra stjórnvalda að synja þeim landgöngu. Í gögnum þeim sem lögð hafa verið fyrir mig kemur fram að íslensk stjórnvöld töldu ekki forsendur til að flytja fólkið nauðugt úr landi. Þess í stað var því veitt leyfi til að dvelja í Njarðvíkurskóla til næsta morguns. Með vísan til fyrrgreindra ákvæða 15. gr. laga nr. 45/1965 fæ ég ekki séð að íslensk stjórnvöld hafi farið út fyrir valdheimildir sínar með þeirri ákvörðun. Eins og fram hefur komið var fólkinu svo veitt leyfi til landgöngu síðla sama kvöld og fyrri ákvörðun stjórnvalda í máli þeirra þar með afturkölluð. Ég tek fram að í þeim gögnum sem mér voru látin í té hef ég ekki fundið neitt sem styður þá ályktun að meðferð þeirra einstaklinga sem vistaðir voru í Njarðvíkurskóla hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

4.

Í kvörtuninni er fjallað um meinta ólögmæta handtöku þýsks ríkisborgara, C, eftir að honum var heimiluð landganga á Íslandi. Í frásögn sinni staðhæfir C að hann hafi verið tekinn til yfirheyrslu hjá lögreglu í Flugstöð Leifs Eiríkssonar 10. júní 2002.

C segir að fyrir hann hafi verið lagðar ýmsar persónulegar spurningar um trúarskoðanir hans, áhugamál, starf, vini og fl. og að yfirheyrslan hafi staðið í um eina klukkustund. Eftir það hafi honum verið sleppt en meðan hann beið eftir rútu fyrir utan flugstöðina hafi hann verið kallaður inn til frekari yfirheyrslu. Hann var síðan upplýstur um að honum væri synjað landgöngu. Í frásögn sinni staðhæfir C að hann hafi beðið um að fá að tala við þýska sendiráðið og fjölmiðla en að honum hafi þá verið tilkynnt að hann væri handtekinn og að lögreglan vildi leita í farangri hans. Segir C að farsími hans, peningar og vegabréf hafi verið tekið af honum og að honum hafi verið tilkynnt að hann myndi verða sendur úr landi næsta morgun. Kl. 21.00 um kvöldið var hann þó látinn laus og hleypt inn í landið.

Í kvörtuninni kemur fram að C hafi kært framgöngu íslenskra stjórnvalda gagnvart sér til ríkissaksóknara, en að ekkert svar hefði enn borist við þeirri kæru. Hinn 6. nóvember sl. bárust mér gögn frá G, hæstaréttarlögmanni, þar á meðal bréf, dags. 28. júlí 2003, frá ríkissaksóknara, m.a. vegna máls C. Í bréfi sínu kemst ríkissaksóknari að þeirri niðurstöðu að ekki sé ástæða til að ætla að um ólögmæta handtöku hafi verið að ræða umrætt sinn. Bent er á að samkvæmt 15. gr. laga nr. 45/1965 hafi lögreglu borið skylda til að tryggja návist C þar til fyrir lægi hvort meina bæri honum landgöngu eða ekki og að honum hafi verið frjálst að snúa til baka hefði hann kosið svo. Það er mat ríkissaksóknara að ákvarðanir lögreglu í máli C hafi verið byggðar á skýrum lagaheimildum, sbr. 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 5. gr. laga nr. 97/1995 og f-lið 2. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Í tilefni af framangreindu óskaði ég eftir því við ríkissaksóknara að hann léti mér í té þau gögn sem niðurstaða hans í máli C var byggð á. Umbeðin gögn bárust mér 16. desember sl., þ.á m. skýrsla lögreglunnar á Keflavíkurflugvelli, dags. 10. júní 2002, um afskipti lögreglunnar af C, dagbókarfærslur lögreglu, dagsettar sama dag, og bréf sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli til ríkissaksóknara, dags. 14. júlí 2003, sem ritað var í tilefni af beiðni ríkissaksóknara, dags. 4. sama mánaðar, um frekari upplýsingar um mál C. Ekki er í þessum gögnum að finna upplýsingar sem styðja þær fullyrðingar um yfirheyrslur og meðferð lögreglunnar sem C heldur fram. Með hliðsjón af þessum gögnum og röksemdum fyrir frávísun málsins í bréfi ríkissaksóknara frá 28. júlí 2002, er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til frekari umfjöllunar um þennan þátt kvörtunarinnar.

Í kvörtun yðar er vísað til frásagnar D, bandarísks ríkisborgara. Segir þar að D hafi, ásamt eiginmanni og vinkonu, komið til Keflavíkurflugvallar 11. júní 2002. Þeim hafi öllum verið synjað um landgöngu og þau send til baka til Bandaríkjanna með fyrsta flugi, sem var til Baltimore.

Ekki kemur fram í kvörtuninni hvaðan D og ferðafélagar hennar komu, né hvert ferð þeirra var heitið að lokinni fyrirhugaðri dvöl hér á landi. Þó kemur fram að vinkona D hafi ætlað sér til New York og hafi því þurft að verða sér úti um ferð þangað þegar til Baltimore kom. Með vísan til þess sem að framan er rakið er það mat mitt að á grundvelli þeirra upplýsinga sem fyrir mig hafa verið lagðar um þetta kvörtunarefni sé ekki forsenda fyrir mig að gera athugasemdir við ákvarðanir íslenskra stjórnvalda gagnvart D.

5.

Í kvörtuninni er fjallað um meinta „nauðung sem Falun Gong iðkendur hafi verið beittir til að undirrita [tiltekna] yfirlýsingu“, dags. 11. júní 2002. Um þetta atriði segir eftirfarandi:

„Representatives of Falun Gong practitioners in Iceland were required by the Police of Reykjavik to sign a declaration prepared by The Ministry. Signing the declaration was a prerequisite from the authorities to release and allow into the country all practitioners in custody or in detention. The declaration the practitioners were forced to sign was a discriminatory violation of human rights intended to limit the practitioners’ basic human rights to collectively and peacefully express our opposition to the persecution. [...] The declaration imposed upon practitioners is immoral and illegal. The declaration that Falun Gong practitioners were forced to sign has been said to be part of courtesy to their guest. We have afterwards been aware that the intention of the declaration was to limit the lawful intent to collectively and peacefully express opposition to the well known campaign of repression of Falun Gong practitioners by the Chinese regime. Our intent is secured by national laws and international conventions of basic human rights such as freedom to expression and assembly.“

Yfirlýsingin, sem dagsett er 11. júní 2002, hljóðar svo:

„We, the undersigned, representatives of Falun Gong practitioners situated in Iceland June 2002, hereby declare on behalf of the group, that all members will obey and observe all conditions and instructions set by the Icelandic Police Authorities relating to the State Visit in Iceland of the President of the People’s Republic of China.

We as well declare that the group will abide by Icelandic laws and regulations and not in any way disturb the programme of the visit. That includes that the group will respect all special security areas decided by the police, perform exercises at places approved by the police and designate to the Police specific contact persons for each location.

We will present this declaration to all Falun Gong practitioners situated in Iceland.“

Þessi þáttur kvörtunar yðar beinist annars vegar að þeirri spurningu hvort íslenskum stjórnvöldum hafi að lögum verið heimilt að binda leyfi Falun Gong iðkenda til landgöngu því skilyrði að fulltrúar þeirra rituðu undir framangreinda yfirlýsingu og hins vegar hvort efni hennar hafi brotið í bága við tjáningar- og fundafrelsisákvæði stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og mannréttindasáttmála Evrópu.

Eins og áður segir er það á forræði hvers ríkis að ákvarða heimildir og skilyrði fyrir komu og dvöl útlendinga á yfirráðasvæði sínu. Íslenskum stjórnvöldum er því heimilt að meina útlendingum að stíga á land á Íslandi fullnægi þeir ekki þeim skilyrðum sem íslensk lög setja fyrir landgöngu útlendra manna, í þessu tilviki lög nr. 45/1965 sem fjallað er nánar um í kafla III.1 hér að ofan.

Ákvörðun íslenskra stjórnvalda um að takmarka fjölda þeirra einstaklinga sem leyft yrði að koma til landsins í því skyni að koma á framfæri mótmælum við Kínaforseta byggðu, eins og frá er skýrt hér að ofan, á því mati að fjöldi þeirra einstaklinga sem stefndi hingað til lands til að mótmæla stefnu kínverskra stjórnvalda gagnvart Falun Gong kynni að verða slíkur að mótmælaaðgerðirnar gætu orðið íslenskum lögregluyfirvöldum ofviða og þannig ógnað allsherjarreglu og öryggi. Eins og fram hefur komið grundvallaðist þetta mat íslenskra stjórnvalda á upplýsingum sem það aflaði bæði með viðræðum við fulltrúa Falun Gong sem komnir voru til Íslands í vikunni fyrir heimsóknina og með fyrirspurnum til erlendra lögregluyfirvalda. Íslensk stjórnvöld staðhæfa að ekki hafi verið hægt að tryggja með fullnægjandi hætti að Falun Gong iðkendur myndu fara að fyrirmælum lögreglu og halda sig á svæðum sem þeim yrði úthlutað til mótmælastöðu. Á grundvelli þessa áhættumats töldu íslensk stjórnvöld nauðsynlegt að grípa til aðgerða og takmarka fjölda þeirra mótmælenda sem hleypt yrði inn í landið. Ég ítreka að á grundvelli þeirra gagna sem lögð hafa verið fyrir mig get ég ekki dregið þá ályktun að þessum aðgerðum hafi í sjálfu sér verið ætlað að hefta tjáningarfrelsi eða koma í veg fyrir friðsamleg mótmæli, heldur hafi þær einvörðungu beinst að því að tryggja að lögregluyfirvöld hefðu fulla stjórn á aðstæðum og gætu tryggt öryggi hinna erlendu gesta og allsherjarreglu. Ég endurtek enn og aftur að ég tel að ákvörðun stjórnvalda hafi að þessu leyti haft fullnægjandi lagastoð í lögum nr. 45/1965.

Af gögnum málsins er ljóst að talsverður fjöldi Falun Gong iðkenda kom til landsins 11. júní 2002 þrátt fyrir að þeir hefðu verið upplýstir um ákvarðanir íslenskra stjórnvalda og að þeir mættu búast við að verða synjað um landgönguleyfi. Voru þessir einstaklingar fluttir í Njarðvíkurskóla og tilkynnt um úrskurð lögreglustjóra um landgöngusynjun. Fólkið neitaði allt að fara sjálfviljugt úr landi. Það var mat stjórnvalda að ekki væru forsendur til að færa það úr landi með valdbeitingu. Þess í stað gripu þau til þess ráðs að leita eftir samkomulagi við fólkið og bjóða því landgöngu gegn því að fulltrúar þeirra undirrituðu fyrrgreinda yfirlýsingu. Þeim Falun Gong iðkendum sem boðið var upp á greint samkomulag var frjálst að ákveða hvort þeir gengju að samkomulaginu eða höfnuðu því. Af gögnum málsins fæ ekki séð að þeir hafi verið beittir þvingunum til að ganga að því og rita undir yfirlýsinguna. Þá tel ég ekki að íslenskum stjórnvöldum hafi verið óheimilt að lögum að binda leyfi til landgöngu því skilyrði að umræddir einstaklingar rituðu undir yfirlýsingu um að þeir myndu fara að fyrirmælum lögreglu við framkvæmd fyrirhugaðra mótmæla miðað við það svigrúm sem stjórnvöldum var veitt á þessu sviði samkvæmt íslenskum lögum.

Tjáningarfrelsi manna er veitt vernd með 73. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Þessu frelsi verða aðeins settar skorður með lögum í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra, enda teljist þær nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum. Um tjáningarfrelsi manna er einnig kveðið í 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Útlendingar njóta einnig verndar samkvæmt nefndum ákvæðum. Réttur manna til að safnast saman friðsamlega nýtur verndar 3. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæðið veitir öllum, hvort heldur íslenskum mönnum eða útlendum, rétt til að safnast saman vopnlausir, jafnt úti sem inni. Þessi réttur sætir þó takmörkunum en í 3. málsl. 3. mgr. 74. gr. stjskr. segir að banna megi mannfundi undir berum himni ef uggvænt þykir að af þeim leiði óspektir. Samkvæmt 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu er mönnum rétt að koma saman með friðsömum hætti, með þeim takmörkunum sem greinir í 2. mgr. greinarinnar. Þar segir að réttur samkvæmt greininni skuli eigi vera háður öðrum takmörkunum en þeim sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða réttindum og frelsi. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur í dómum sínum talið að aðildarríkjum sáttmálans yrði að játa nokkuð svigrúm til mats á þessu atriði.

Ákvæði 73. og 74. gr. stjórnarskrárinnar eða 10. og 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu skapa útlendingum ekki sjálfstæðan rétt til komu eða dvalar í landinu. Það er því ekki hægt að líta svo á að ákvörðun um að synja tilteknum útlendingi landgöngu feli sem slík í sér brot gegn tjáningarfrelsi hans sé hún byggð á lögmætum sjónarmiðum. Skiptir í því sambandi ekki máli þótt sú ákvörðun hafi það í för með sér að viðkomandi útlendingur verði af tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri hér á landi. Hins vegar nýtur útlendingur sem veitt hefur verið leyfi til landgöngu eða dvalar á Íslandi að jafnaði sama réttar til að tjá sig og taka þátt í fjöldafundum og íslenskir ríkisborgarar.

Í 1. mgr. 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er kveðið á um heimildir lögreglu til afskipta af borgurunum til að halda uppi almannafriði og allsherjarreglu eða koma í veg fyrir yfirvofandi röskun til að gæta öryggis einstaklinga eða almennings eða til að afstýra afbrotum eða stöðva þau. Í 2. mgr. greinarinnar segir að í þessu skyni sé lögreglu m.a. heimilt að taka í sínar hendur umferðarstjórn, banna dvöl á ákveðnum svæðum, svo sem með því að girða af eða hindra umferð um þau, taka í sínar vörslur hættulega muni, vísa á brott eða fjarlægja fólk, fyrirskipa stöðvun eða breytingu á aðgerðum eða starfsemi, fara inn á svæði í einkaeign og fyrirskipa brottflutning fólks af þeim. Í lögum nr. 36/1988 um lögreglusamþykktir segir í 3. gr. að í lögreglusamþykkt skuli, eftir því sem þurfa þyki, kveða á um það sem varðar allsherjarreglu, svo sem reglu og velsæmi á og við almannafæri; allt sem lúti að því að draga úr hættu og óþægindum, greiða fyrir umferð og tryggja öryggi fólks. Í lögreglusamþykkt fyrir Reykjavík nr. 625/1987, sbr. samþ. nr. 666/1994, samþ. nr. 306/1996, samþ. nr. 180/1999, samþ. nr. 593/1999 og samþ. nr. 548/2002, segir í 12. gr. að tilkynna skuli lögreglustjóra um fyrirhugaðar hópgöngur og útifundi í því skyni, að hann geti gert viðeigandi ráðstafanir varðandi stjórnun umferðar.

Af tilvitnuðum ákvæðum íslenskra laga er ljóst að lögreglu eru veittar rúmar heimildir til íhlutunar í málefni borgaranna sé það mat hennar að aðstæður séu með þeim hætti að fullnægi skilyrðum framangreindra ákvæða. Líta má á slíka íhlutun sem takmörkun á stjórnarskrárvörðum rétti manna til tjáningar og til að safnast saman friðsamlega en hafa verður í huga að samkvæmt stjórnarskránni eru þessi réttindi ekki fortakslaus. Það er þannig í verkahring stjórnvalda að framfylgja ofangreindum fyrirmælum lögreglulaga nr. 90/1996, ákvæðum viðeigandi lögreglusamþykkta og öðrum lagaákvæðum á þann hátt að samrýmist heimiluðum takmörkunum framangreindra réttinda samkvæmt stjórnarskránni. Þannig verða aðgerðir lögreglu að miða að lögmætu markmiði, svo sem að tryggja allsherjarreglu, og mega ekki ganga lengra en nauðsyn krefur til að ná því markmiði svo þær geti talist nauðsynlegar í lýðræðisþjóðfélagi og samrýmanlegar lýðræðishefðum.

Í yfirlýsingu þeirri sem fulltrúum Falun Gong iðkenda var gert að undirrita skuldbinda þeir sig til að fara að skilmálum og fyrirmælum lögregluyfirvalda að því er viðkemur heimsókn forseta Kína til Íslands. Þá lýsa þeir því yfir að hópurinn muni hlíta íslenskum lögum og reglum og ekki trufla á neinn hátt dagskrá heimsóknarinnar. Það feli í sér að hópurinn muni virða öryggissvæði sem lögreglan hefur markað, gera æfingar sínar á svæðum sem lögreglan úthluti þeim og tilnefna tengilið fyrir hvert svæði.

Ég ítreka að ég tel ekki að stjórnvöldum hafi verið óheimilt að lögum að gera það að skilyrði fyrir leyfi Falun Gong iðkenda til landgöngu að fulltrúar þeirra undirrituðu yfirlýsingu sem fæli í sér skuldbindingu Falun Gong iðkenda til að virða íslensk lög meðan þeir dveldu á Íslandi og að fara að lögmætum fyrirmælum lögreglu. Sú ályktun, að stjórnarskrárvarinn réttur þeirra Falun Gong iðkenda sem löglega dvöldu á Íslandi til tjáningar og þátttöku í mótmælafundi hafi verið skertur, verður ekki dregin af yfirlýsingunni einni saman. Þá hef ég ekki fengið í hendur nein gögn sem sýna fram á að Falun Gong iðkendum hafi verið meinað að nýta sér stjórnarskrárvarinn rétt sinn við mótmæli sín meðan á heimsókninni stóð né að ráðstafanir lögreglu eins og þeim er lýst í yfirlýsingunni hafi gengið lengra en heimilt var samkvæmt stjórnarskránni. Með hliðsjón af þessu er ekki tilefni fyrir mig til að gagnrýna íslensk stjórnvöld vegna yfirlýsingarinnar frá 11. júní 2002. Ég bendi þó á að hluti yfirlýsingarinnar er að mínu mati heldur rúmt orðaður, þ.e. þar sem segir að fulltrúarnir ábyrgist að Falun Gong iðkendur muni ekki „á neinn hátt trufla dagskrá heimsóknarinnar“. Með hliðsjón af tengslum þessa setningarhluta við næstu setningu á eftir, og með það í huga að engin gögn hafa verið lögð fyrir mig sem benda til þess að Falun Gong iðkendur hafi verið hindraðir á ólögmætan hátt í mótmælaaðgerðum sínum, er það þó niðurstaða mín að ekki sé grundvöllur fyrir mig til að fjalla frekar um þetta atriði.

6.

Í kvörtuninni er því haldið fram að Flugleiðir hafi gert farþegum að undirrita yfirlýsingu áður en þeim var veitt leyfi til að ganga um borð í vélar félagsins á flugvöllunum í Boston og New York. Afrit yfirlýsingarinnar fylgir kvörtuninni.

Starfssvið umboðsmanns Alþingis tekur til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Starfssvið umboðsmanns tekur því ekki til starfsemi einkaaðila, svo sem Flugleiða, nema að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Framangreind yfirlýsing virðist hafa haft það að markmiði að tryggja hagsmuni Flugleiða og leysa félagið undan ábyrgð gagnvart kröfum farþega sem kynni að verða synjað um landgöngu vegna ákvarðana íslenskra stjórnvalda um aðgerðir í tengslum við heimsókn Kínaforseta. Þessi þáttur kvörtunar yðar fellur því ekki innan starfssviðs umboðsmanns Alþingis.

7.

Í kvörtuninni er gerð athugasemd við ákvarðanir um að meina Falun Gong iðkendum að stíga um borð í flugvélar Flugleiða „á a.m.k. 10 flugvöllum í Evrópu og Norður-Ameríku“. Um þetta atriði segir í kvörtuninni m.a.:

„Between 11 and 13 of June, more than 150 Falun Gong practitioners and people accompanying them were barred from boarding their flights to Iceland, despite holding a valid and confirmed ticket. This occurred at at least 10 airports in Europe and North America. [...]

Some practitioners were explained by Icelandair representatives or airport employees that they could not board because their name was on a list of barred persons. Others got the message from Icelandic embassy officials in the country or by Icelandic police on foreign soil. We ask the Ombudsman especially to review if these actions by embassy officials and Icelandic police abroad were lawful acts.

[...]

Icelandair officials said they got instructions from The Government to bar passengers whose name was on the blacklist, and the people accompanying them. They claimed it was their obligation to follow these instructions from the earlier mentioned letter. We ask the Ombudsman especially to review if such instructions were lawful in this situation and in particular if the airline was obliged to follow them.“

Ég tel að þessi þáttur kvörtunar yðar gefi tilefni til frekari athugunar af minni hálfu. Hef ég því ákveðið að óska eftir skýringum og upplýsingum um þetta atriði frá íslenskum stjórnvöldum og þá sérstaklega um lagagrundvöll þessara ákvarðana að því er varðar þátt íslenskra stjórnvalda í þeim. Bréf mitt til forsætisráðuneytisins fylgir hér með í enskri þýðingu. Að fengnum skýringum frá stjórnvöldum mun ég taka ákvörðun um hvort ástæða er til að ég aðhafist frekar vegna þessa atriðis.

VI.

Með vísan til umfjöllunar minnar hér að framan er það niðurstaða mín að einungis sá þáttur kvörtunar yðar sem fjallað er um í kafla III.7 gefi tilefni til frekari athugunar af minni hálfu eins og þar kemur fram. Ég hef því ákveðið að ljúka umfjöllun minni um aðra þætti kvörtunar yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.