Álit

I.

Hinn 7. febrúar 2003 leitaði A ehf. til mín og bar fram kvörtun vegna úrskurðar sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 15. janúar 2003, þar sem hafnað var að fella úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. september 2002, um að synja að svo stöddu umsókn A ehf. um að báturinn X fengi leyfi til veiða á innfjarðarækju í norðanverðum Breiðafirði frá og með fiskveiðiárinu 2002/2003.

Í kvörtuninni er rakið að Ak ehf. hafi undanfarin þrjú fiskveiðiár árangurslaust sótt um leyfi til veiða fyrir bát félagsins, X, en ávallt verið neitað. Á þeim tíma hafi ávallt einum tilteknum bát, Y, verið veitt leyfi til að veiða þar úr nefndum rækjustofni og er því haldið fram í kvörtun málsins að A ehf. hafi verið mismunað í þessu efni af hálfu stjórnvalda.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2003.

II.

Samkvæmt gögnum málsins sótti A ehf. um leyfi til rækjuveiða í norðanverðum Breiðafirði fyrir bát sinn X frá og með fiskveiðiári því sem hófst 1. september 2002 með umsókn, dags. 21. júlí 2002. Umsókninni var synjað af hálfu Fiskistofu með bréfi, dags. 10. september 2002. Það hljóðaði svo:

„Vísað er til umsóknar yðar um leyfi til veiða á innfjarðarækju á norðanverðum Breiðafirði, dags. 21. júlí 2002, sem sjávarútvegsráðuneytið hefur nú framsent Fiskistofu til umfjöllunar.

Sjávarútvegsráðuneytið hefur ákveðið að fella innfjarðarækjuveiðar á norðanverðum Breiðafirði undir aflahlutdeildarkerfið frá og með upphafi fiskveiðiársins sem hefst 1. september 2002. Jafnframt hefur ráðuneytið falið Fiskistofu að úthluta aflahlutdeild á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila, með vísan til 8. gr. laga nr. 38/1990, með síðari breytingum og aflamarki fyrir fiskveiðiárið 2002/2003.

Samkvæmt gögnum Fiskistofu hefur ofangreint skip yðar ekki aflareynslu á ofangreindu tímabili og fær því ekki úthlutað aflahlutdeild eða aflamarki í umræddri tegund.

Fiskistofa mun því ekki veita ofangreindu skipi leyfi til veiða á innfjarðarækju í norðanverðum Breiðafirði á fiskveiðiárinu 2002/2003, að svo stöddu. Verði aflamark í tegundinni fært til skipsins mun Fiskistofa veita því veiðileyfi, enda verði önnur skilyrði til slíkrar veitingar þá uppfyllt.“

A ehf. kærði ákvörðun Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins með kæru, dags. 2. desember 2002. Í kærunni segir m.a. svo:

„Hér með er skorað á sjávarútvegsráðuneytið að hnekkja úrskurðinum og taka tillit til þess að undirritaður hefur sótt um leyfi til rækjuveiða í norðanverðum Breiðafirði sl. 3 fiskveiðiár en ávallt verið hafnað. Það að skýla sér á bak við breytt form á veiðileyfi hafnar undirritaður alfarið. Undirritaður telur að hið breytta form hefði þess í stað átt að styrkja umsókn hans og honum því borið úthlutun meðalkvóta þar sem synjun á veiðileyfi undangenginna ára hefur komið í veg fyrir að undirritaður hafi áunnið sér aflareynslu.“

Úrskurður ráðuneytisins í tilefni af framangreindri stjórnsýslukæru er eins og fyrr sagði dags. 15. janúar 2003. Forsendur og úrskurðarorð hans hljóða svo:

„Í upphafi fiskveiðiárs 2002/2003 var í fyrsta skipti ákveðinn í reglugerð leyfilegur heildarafli fyrir rækju í norðurfjörðum Breiðafjarðar, sbr. 5. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 603, 9. ágúst 2002 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2002/2003. Var heildaraflinn ákveðinn 50 lestir að tillögu Hafrannsóknarstofnunarinnar. Í 8. gr. laga nr. 28, 15. maí 1990 um stjórn fiskveiða segir að séu veiðar á tilteknum stofni takmarkaðar við ákveðið hámark með ákvörðun í reglugerð þá skuli aflahlutdeild úthlutað til einstakra báta á grundvelli aflareynslu þeirra þrjú síðustu veiðitímabil. Ljóst er að [X] hafði enga aflareynslu úr veiðum á innfjarðarækju á norðurfjörðum Breiðafjarðar og því fékk sá bátur enga aflahlutdeild í upphafi fiskveiðiárs 2002/2003. Þar sem Fiskistofu hafði ekki borist beiðni um flutning aflamarks til [X] af báti sem hafði yfir aflamarki að ráða, þá telur ráðuneytið að rétt hafi verið af Fiskistofu að synja bátnum um leyfi að svo stöddu og vekja athygli útgerðarinnar á því að báturinn ætti kost á leyfi væri aflamark flutt til hans, enda fullnægði hann að öðru leyti þeim reglum sem um úthlutun veiðileyfa gilda. Ráðuneytið telur jafnframt að ekki skipti máli í þessu sambandi að bátnum hafi fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 verið synjað um leyfi til rækjuveiða í norðurfjörðum Breiðafjarðar vegna þeirra reglna sem þá giltu um veiðarnar.

Úrskurður.

Ráðuneytið hafnar að fella úr gildi ákvörðun Fiskistofu frá 10. september 2002.“

III.

Með bréfi til sjávarútvegsráðherra, dags. 21. febrúar 2003, óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látin í té tiltæk gögn sem vörðuðu umrætt mál A ehf. Þá óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. sömu laga, að mér yrðu látnar í té upplýsingar um það með hvernig úthlutun veiðiheimilda á innfjarðarrækju á umræddu svæði hafi verið háttað þrjú síðustu veiðitímabil fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 og á hvaða sjónarmiðum sú úthlutun hafi byggst. Þá sagði m.a. svo í bréfi mínu:

„Sérstaklega óska ég þess að ráðuneytið upplýsi mig um tilgang umræddra tilraunaveiða. Hafi tilgangurinn m.a. verið sá að kanna hvort möguleiki væri á að færa úthlutun á aflahlutdeild yfir í hið almenna „aflahlutdeildarkerfi“ samkvæmt lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, óska ég þess að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess hvort það telur að við úthlutun á veiðiheimildum í tilraunaskyni hafi verið tryggt jafnræði aðila í sjávarútvegi til að afla sér veiðireynslu í innfjarðarækju á norðanverðum Breiðafirði.“

Svar sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 14. mars 2003, barst mér 18. sama mánaðar. Þar segir m.a. svo:

„Er þess óskað í bréfi umboðsmanns Alþingis að ráðuneytið láti í té tiltæk gögn er varða framangreint mál. Ennfremur að upplýst verði hvernig ráðuneytið hafi staðið að úthlutun veiðiheimilda á umræddu svæði í þrjú síðustu veiðitímabil fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 og á hvaða sjónarmiðum sú úthlutun hafi byggst. Sérstaklega er þess óskað að ráðuneytið upplýsi um tilgang umræddra veiðitilrauna og hvort tilgangurinn hafi verið að færa úthlutun á aflahlutdeild yfir í hið almenna aflahlutdeildarkerfi og að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess hvort það telji að við úthlutun á veiðiheimildum í tilraunaskyni hafi verið tryggt jafnræði aðila í sjávarútvegi til að afla sér veiðireynslu í innfjarðarækju á norðanverðum Breiðafirði. Til þess að gera grein fyrir þessu máli í heild og til að svara spurningum umboðsmanns Alþingis telur ráðuneytið nauðsynlegt að gera í nokkru máli grein fyrir veiðitilraunum og úthlutun veiðiheimilda í norðurfjörðum Breiðafjarðar nokkuð aftur í tíma.

Á vegum Hafrannsóknastofnunarinnar var fyrst leitað að rækju á þessum slóðum á árinu 1966. Í kjölfarið voru einhverjar rækjuveiðar stundaðar þarna og rækjan unnin í Flatey. Í könnun Hafrannsóknastofnunarinnar 1983 fékkst svipuð niðurstaða og 1966 en það var þó ekki fyrr en 1987 að veiðar hófust að marki. Ástæða þess að veiðar hófust að marki þá má í raun rekja til þess óskylda atburðar að hvalveiðar voru bannaðar árið 1986. Aðilar sem stundað höfðu hrefnuveiðar frá Brjánslæk, þar sem hrefnan var unnin, komu á laggirnar rækjuvinnslu í hvalveiðistöðinni þegar þeim var gert óheimilt að stunda hrefnuveiðar. Einn þessara aðila var [Z], eigandi og skipstjóri á [Y], en sá bátur er sá eini sem nú hefur aflahlutdeild í rækju á umræddu svæði.

Afli á árinu 1987 fór í tæpar 200 lestir og leiddi sú veiði til hruns stofnsins og veiðibanns á árinu 1988. Á árinu 1989 og 1990 leyfði ráðuneytið veiðar í tilraunaskyni og gengu þær veiðar frekar illa. [Y] var eini báturinn sem stundaði þessar tilraunir þau tvö ár. Á árinu 1991 fékkst sáralítill afli eða 5 lestir á svæðinu en það ár fékk bátur leyfi sem gerður var út frá rækjuvinnslustöðinni á Brjánslæk. [Y] stundaði einn báta veiðitilraunir á árinu 1992 en veiðum var hætt vegna lítils afla og vandkvæða í vinnslunni á Brjánslæk. Á árinu 1993 fór Hafrannsóknastofnunin til rannsókna á svæðinu og sýndi könnunin að afli var óverulegur og rækjan mjög smá. Voru því engar veiðar stundaðar fyrr en rækjuveiðar hófust á ný eftir rækjukönnun á [Y] á árinu 1995 og stundaði sá bátur einn veiðar það ár. Á árinu 1996 kusu eigendur [Y] að stunda ekki veiðitilraunir og kom annar bátur til tilraunanna það ár. Á árinu 1997 stundaði [Y] einn báta veiðar á svæðinu og hefur gert það síðan. Veiðileyfi og veiðiheimildir miðuðust við almanaksár til ársins 1998, en það ár var því fyrirkomulagi breytt og hefur verið miðað við fiskveiðiár síðan 1998/1999 við úthlutun veiðiheimilda.

Fram til fiskveiðiársins 1999/2000 voru leyfi til veiða á þessu svæði tilraunaveiðileyfi þar sem leyfin voru gefin út með stoð í 13. gr. laga nr. 79, 26. maí 1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, með síðari breytingum, og áður með stoð í sambærilegu ákvæði í lögum nr. 81/1976. Frá og með fiskveiðiárinu 1999/2000 var Fiskistofu falið að annast leyfisútgáfu og ákvað ráðuneytið að aðeins einn bátur skyldi fá leyfi til veiðanna og í ljósi fyrri veiða þá yrði [Y] eini báturinn sem veitt yrði leyfi, a.m.k. meðan útséð væri um að leyfilegur heildarafli yrði ekki meiri en þá lá fyrir.

Ákvörðunin um að takmarka þessar veiðar við einn bát var tekin með stoð í 2. mgr. 7. gr. laga 79/1997 en þar segir að ráðherra geti sett almennar og svæðisbundnar reglur og m.a. ákveðið að leyfin séu bundin við ákveðin svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði tiltekinn fjöldi skipa, skip sem skráð eru á því svæði, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip sem tilteknar veiðar hafi áður stundað. Forsendurnar fyrir því að ákveða að aðeins eitt skip fengi leyfi til rækjuveiða voru eftirfarandi: 1. Nauðsynlegt þótti að takmarka sókn á svæðinu enda hafði Hafrannsóknastofnunin lagt til að sókn yrði takmörkuð sbr. m.a. bréf hennar frá 22. október 1997. 2. Heildarmagnið, sem taka má á þessu svæði er mjög takmarkað auk þess sem rækjan á svæðinu var mjög smá og því verðminni en á öðrum svæðum. Ef fleiri bátar kæmu inn í veiðarnar var ljóst að þær yrðu vart arðbærar þar sem takmarkaður afli þá dreifðist á fleiri aðila. Slíkt gæti leitt til þess að veiðarnar legðust af einkum í ljósi þess hve þær hafa verið óvissar á liðnum árum.

Í upphafi fiskveiðiárs 2002/2003 var í fyrsta skipti ákveðinn í reglugerð leyfilegur heildarafli fyrir rækju í norðurfjörðum Breiðafjarðar, sbr. 5. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 603, 9. ágúst 2002 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2002/2003. Var heildaraflinn ákveðinn 50 lestir að tillögu Hafrannsóknastofnunarinnar. Í 8. gr. laga nr. 28, 15. maí 1990 um stjórn fiskveiða segir að séu veiðar á tilteknum stofni takmarkaðar við ákveðið hámark með ákvörðun í reglugerð þá skuli aflahlutdeild úthlutað til einstakra báta á grundvelli aflareynslu þeirra þrjú síðustu veiðitímabil. Samkvæmt þessu ákvæði og því sem að ofan er rakið var [Y] veitt öll aflahlutdeildin í þeim rækjustofni sem heldur sig í norðurfjörðum Breiðafjarðar.

Ráðuneytið mun nú víkja að þeim spurningum sem bornar eru fram í bréfi umboðsmanns Alþingis og ekki hefur verið svarað hér að ofan. Telur ráðuneytið að það hafi þegar gert grein fyrir því hvernig að úthlutun veiðileyfis á þremur fiskveiðiárum fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 var staðið og á hvaða sjónarmiðum sú úthlutun hafi byggst.

Varðandi tilgang veiðitilraunanna vill ráðuneytið árétta að hann fólst fyrst og fremst í athugun á þessum atriðum á því hver væri hinn varanlegi hámarksafli sem taka mætti árlega og hvert væri samband þessa rækjustofns við úthafsrækjustofninn. Tilgangur tilraunarinnar var hins vegar ekki sá að færa úthlutun á aflahlutdeild yfir í hið almenna aflahlutdeildarkerfi eins og spurt er um í bréfi umboðsmanns.

Varðandi það atriði hvort þessi aðferð hafi tryggt jafnræði aðila til að afla sér veiðireynslu í þessum stofni þá er ráðuneytinu ljóst að um það atriði geta verið skiptar skoðanir. Hins vegar er ótvírætt að frjálsar veiðar á þessu svæði hefðu ekki verið skynsamlegar út frá nýtingu þessa svæðis eða út frá arðsemissjónarmiðum veiða. Þá bendir ráðuneytið á í þessu sambandi, að aðgangur að veiðum hefur í flestum tilvikum verið takmarkaður með einhverjum hætti áður en til úthlutunar aflahlutdeildar hefur komið og má í því sambandi nefna allar aðrar innfjarðarækjuveiðar og ennfremur t.d. loðnuveiðar og skelveiðar. Ráðuneytið telur hins vegar að þær aðgangstakmarkanir hafi byggst á lögmætum forsendum. Í þessu sambandi vill ráðuneytið láta fram koma að það getur einnig verið álitamál, hvort ekki hafi verið rétt að úthluta [Y] aflahlutdeild í rækju á grundvelli ákvæðis IV. til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, þegar í ársbyrjun 1991. Ástæðan fyrir því að það var ekki gert var sú að á þeim tíma þótti ekki fullreynt hvert veiðiþol þessara svæða væri sérstaklega í ljósi þeirrar ofveiði sem var 1987 og þess hruns sem eftir fylgdi. Slík ákvörðun í upphafi árs hefði hins vegar leitt til sömu niðurstöðu og nú hefur orðið.

Að lokum vill ráðuneytið láta fram koma, að á árinu 2000 sótti [A] ehf. tvisvar um leyfi til rækjuveiða á norðurfjörðum til ráðuneytisins. Ráðuneytið svaraði [A] ehf. beint, en rétt hefði verið að vísa erindinu til afgreiðslu Fiskistofu eins og rakið hefur verið hér að ofan. Sú ákvörðun ráðuneytisins að svara beint má trúlega rekja til þess að litið hefur verið á umsóknina sem umsókn um tilraunaveiðileyfi en eins og áður er rakið fer ráðuneytið með útgáfu slíkra leyfa.

Ráðuneytið lætur hér með fylgja ljósrit af leyfum til rækjuveiða á norðurfjörðum frá árinu 1987 og af tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar um veiðar á svæðinu frá 1994 til 2000.”

Með bréfi, dags. 19. mars 2003, gaf ég A ehf. kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins. Bréf mitt ítrekaði ég 19. maí sama ár. Athugasemdir A ehf. bárust með bréfi, dags. 22. maí 2003. Kemur þar m.a. fram að félagið telur að sjávarútvegsráðuneytinu hafi ekki verið heimilt að úthluta aflahlutdeild á grundvelli aflareynslu sem fengist hafi af veiðum þar sem aðeins einum báti hafi gefist kostur á að vera þátttakandi. Þá tekur félagið það fram að það telji að það sé ekki í verkahring ráðuneytisins að „dæma um það hvort veiðar séu arðbærar eða ekki“. Slíkar röksemdir fyrir veiðum eins báts hafi því verið ómarktækar.

Ég ritaði sjávarútvegsráðherra á ný bréf, dags. 23. júní 2003. Þar segir m.a. svo:

„Í úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins í máli [A] ehf. er synjun ráðuneytisins byggð á því að ákvæði 8. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, um að aflahlutdeild í stofnum þar sem veiðar eru takmarkaðar við ákveðið hámark skuli úthlutað til einstakra báta „á grundvelli aflareynslu þeirra þrjú síðustu veiðitímabil“. Ljóst sé að [X] hafði enga aflareynslu úr veiðum á innfjarðarækju á norðurfjörðum Breiðafjarðar og því hafi sá bátur ekki fengið aflahlutdeild í upphafi fiskveiðiárs 2002/2003. Í lok úrskurðarins segir að ekki skipti máli í þessu sambandi að bátnum hafi fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 verið synjað um leyfi til rækjuveiða á svæðinu vegna þeirra reglna sem þá giltu um veiðarnar.

Í tilefni af þessum forsendum í úrskurði ráðuneytisins og þeirra gagna sem ráðuneytið sendi mér óska ég nú eftir því að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til eftirgreindra spurninga:

1. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, skal aflahlutdeild úthlutað á grundvelli „aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila“ ef veiðar verða takmarkaðar samkvæmt 3. gr. á tegundum sjávardýra sem „samfelld veiðireynsla“ er á en ekki hafa áður verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla. Ef ekki er fyrir hendi „samfelld veiðireynsla á viðkomandi tegund“ skal ráðherra ákveða aflahlutdeild einstakra skipa og getur hann við þá ákvörðun tekið mið af fyrri veiðum, stærð eða gerð skips, sbr. 2. mgr. 8. gr. Getur ráðherra bundið úthlutun samkvæmt þessari málsgrein því skilyrði að skip afsali sér heimildum til veiða á öðrum tegundum. Ég óska eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá með hvaða hætti veiðar á innfjarðarækju á norðurfjörðum Breiðafjarðar, með hléum frá árinu 1989, á grundvelli tilraunaleyfa 13. gr. laga nr. 38/1990 og frá fiskveiðiárinu 1999/2000 á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. svarbréf ráðuneytisins til mín, dags. 14. mars sl., hafi falið í sér „samfellda veiðireynslu“ úr viðkomandi stofni í merkingu 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 þannig að heimilt hafi verið að miða úthlutun umræddrar aflahlutdeildar fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 við fyrirmæli þess ákvæðis.

2. Telji ráðuneytið að um samfellda veiðireynslu hafi verið að ræða óska ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort og þá með hvaða hætti ákvæði 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, um að miða skuli við „aflareynslu“ þrjú síðustu veiðitímabil, verði skýrt á þá leið að þar undir falli veiðar á tilteknu svæði sem alfarið eru byggðar á tilraunaleyfi ráðuneytisins samkvæmt 13. gr. sömu laga, og leyfum Fiskistofu á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, og þá með þeim hætti að aðrir, sem ekki hafa fengið útgefin slík leyfi á umræddum tíma, séu útilokaðir frá því að eiga tilkall til aflahlutdeildar úr viðkomandi stofni á grundvelli 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990.

3. Telji ráðuneytið að 8. gr. laga nr. 38/1990 verði skýrð með þeim hætti að tilraunaveiðar, sbr. 13. gr. sömu laga, geti skapað „aflareynslu“ í merkingu fyrrnefnda ákvæðisins óska ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort og þá hvaða áhrif slík afstaða kann að hafa á kröfur þær sem gerðar eru til undirbúnings og málsmeðferðar af hálfu ráðuneytisins, t.d. um auglýsingu og gerð almennra reglna, þegar fyrirhugað er að taka ákvarðanir um veitingu slíkra tilraunaleyfa m.a. með tilliti til jafnræðissjónarmiða. Hef ég þá í huga möguleika þeirra útgerðaraðila, sem staðsettir eru á viðkomandi svæði, til að sækja um slík tilraunaleyfi ekki síst með tilliti til þeirra réttaráhrifa sem útgáfa slíks tilraunaleyfis og veiðar á grundvelli þeirra geta haft þegar viðkomandi stofn er eftir atvikum síðar færður inn í hið almenna „aflahlutdeildarkerfi“, sbr. 8. gr. laga nr. 38/1990.

4. Ég óska eftir upplýsingum frá ráðuneytinu um hvort það hafi komið til álita við ákvörðun um úthlutun aflahlutdeildar á rækju á norðurfjörðum Breiðafjarðar fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 að byggja þá úthlutun á ákvæðum 2. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 og þá með tilliti til þess að vafi hafi hugsanlega leikið á því að veiðar á rækju á norðurfjörðum Breiðafjarðar með hléum frá 1989 á grundvelli tilraunaleyfa ráðuneytisins hafi uppfyllt skilyrði 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 um „samfellda veiðireynslu“ úr þeim stofni. Einnig óska ég eftir upplýsingum frá ráðuneytinu um það hvort aðstaða [A] ehf. við umsókn um úthlutun aflahlutdeildar hefði hugsanlega orðið önnur ef úthlutun umræddrar aflahlutdeildar fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 hefði farið fram á grundvelli 2. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 og þá einkum með tilliti til þess að þar er ekki gerð krafa um aflareynslu á síðustu þremur veiðitímabilum og ráðherra fengin heimild til að líta til „fyrri veiða, stærðar og gerðar skips“.

5. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 14. mars 2003, er því lýst að frá og með fiskveiðiárinu 1999/2000, og þar til í upphafi fiskveiðiársins 2002/2003, hafi ákvörðun um að veita einum báti, [Y], leyfi til veiða á rækju á norðurfjörðum Breiðafjarðar verið tekin með stoð í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Í því ákvæði segir að ráðherra geti sett almennar og svæðisbundnar reglur og m.a. ákveðið að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði tiltekinn fjöldi skipa, skip sem skráð eru á því svæði, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip sem áður hafa stundað tilteknar veiðar. Ég óska eftir upplýsingum um hvort settar voru fyrir upphaf fiskveiðiársins 1999/2000 almennar reglur um veiðar á innfjarðarækju á norðurfjörðum Breiðafjarðar sem leyfisveitingar voru byggðar á. Hef ég þá m.a. í huga þau sjónarmið sem rakin eru í áliti umboðsmanns Alþingis frá 20. febrúar 1997 í máli nr. 1714/1996.

Ég tek fram að framangreindar spurningar eru ekki settar fram á almennum grundvelli heldur taka þær mið af atvikum í máli [A] ehf. og þá í tilefni af ákvörðunum sjávarútvegsráðuneytisins um útgáfu tilraunaleyfa vegna veiða á rækju á norðurfjörðum Breiðafjarðar og síðar úthlutun aflahlutdeildar vegna sömu veiða á því svæði, sbr. 8. gr. laga nr. 38/1990.“

Svar ráðuneytisins, dags. 22. júlí 2003, barst mér 24. sama mánaðar. Hljóðar bréfið svo í heild sinni:

„Vegna bréfs yðar frá 23. júní 2003 vill ráðuneytið koma eftirfarandi á framfæri:

Heimild 2. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða hefur aldrei verið beitt við úthlutun aflahlutdeildar. Hafi verið ákveðið að grípa til úthlutunar aflahlutdeildar hefur það ávallt verið gert með stoð í 1. mgr. 8. gr. laganna. Í greinargerð við 2. mgr. 8. gr. frumvarps til laga um stjórn fiskveiða segir: „Mat á því hvort veiðireynsla sé svo samfelld að ákvæði l. mgr. eigi við getur eflaust á stundum orðið vandasamt en ráðherra verður að skera úr um það.“ Hefur ráðuneytið litið svo á að það teljist fullnægjandi aflareynsla ef veiðar á tilteknum stofni hafa verið stundaðar í þrjú ár/veiðitímabil í þeim mæli að heildarafli úr þeim stofni hafi legið nærri þeim afla sem Hafrannsóknastofnunin hefur lagt til að veiddur verði.

Í bréfi ráðuneytisins frá 14. mars 2003 er ítarlega rakið hvernig veiðar á norðurfjörðum Breiðafjarðar hafa verið stundaðar allt frá því að veiðisvæðið fannst árið 1966. Frá því að veiðar hófust aftur 1987 eftir hrun stofnsins voru veiðar stundaðar í 11 ár/fiskveiðiár þar til aflahlutdeild var úthlutað í þessum stofni í upphafi fiskveiðiársins 2002/2003. Þar af stundaði [Y] veiðar í 9 ár/fiskveiðiár.

Nauðsynlegt hefur verið talið að veiðar á innfjarðarækju séu háðar sérstökum leyfum, sbr. l. gr. rgl. nr. 345, 18. september 1992, um leyfisbindingu tiltekinna veiða. Vegna óvissu um veiðiþol þessa svæðis og sambands þessa stofns við aðra rækjustofna voru leyfi til veiða á norðurfjörðum allt til fiskveiðiársins 1999/2000 gefin út með stoð í lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Raunar má segja að skipulag veiða og rannsókn á þessu veiðisvæði hafi ekki fengið mikla umfjöllun í ráðuneytinu eða Hafrannsóknastofnuninni og kemur þar fyrst og fremst til hversu veiðimagnið var óverulegt auk þess sem rækjan var smá og verðlítil og ásókn í leyfi til veiða engin. Það er fyrst á fiskveiðiárinu 1999/2000 að útgerðir fleiri skipa en [Y] sækja um leyfi til að stunda tilraunaveiðar á þessu svæði. Við umfjöllun um þær umsóknir var málið til skoðunar og niðurstaðan varð sú að vart væri lengur forsenda til þess að gefa út leyfi til þessara veiða með stoð í 13. gr. laga nr. 79/1997. Var þá ákveðið að fela Fiskistofu að gefa út leyfi með vísan til rgl. 345/1992. Jafnframt ákvað ráðuneytið að aðeins sá bátur sem veiðarnar hafði stundað undanfarin ár fengi leyfi til veiðanna. Var sú ákvörðun tekin þar sem fyrirsjáanlegt var að aðeins yrði leyft að veiða takmarkað magn af rækju á svæðinu auk þess sem rækja væri mjög smá og því verðlítil. Vegna fyrirspurnar umboðsmanns Alþingis um hvort ráðuneytið hafi fyrir upphaf vertíðarinnar 1999/2000 kynnt þær reglur sem giltu um úthlutun veiðileyfa á svæðinu vill ráðuneytið láta fram koma að Fiskistofa tilkynnti öðrum umsækjendum um þá ákvörðun ráðuneytisins að veita aðeins einum báti leyfi til veiðanna.

Segja má að rétt hefði verið að úthluta [Y] aflahlutdeild mun fyrr en gert var eins og útgerð skipsins gerði í raun kröfu um. Tregðu ráðuneytisins til þess verður að skýra með því að óþekkt var að úthluta einum báti allri aflahlutdeildinni í einum stofni auk þess sem sveiflur í veiðum gáfu nokkrar vonir um að unnt yrði að heimila fleiri bátum veiðar á svæðinu. Þegar tillögur komu um óbreyttan afla í upphafi fiskveiðiárs 2002/2003 taldi ráðuneytið ekki unnt að halda óbreyttri skipan.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis er spurt um viðhorf ráðuneytisins til málsmeðferðar þegar veitt eru tilraunaleyfi, m.a. með tilliti til jafnaðarsjónarmiða. Sæki aðili um leyfi til tilraunaveiða leitar ráðuneytið umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar. Mæli stofnunin með veitingu slíks leyfis er það að jafnaði veitt. Frumkvæðið kemur frá einstökum útgerðum og þær bera allan kostnað af tilrauninni. Ráðuneytið telur því eðlilegt að þær njóti þess einnig skili tilraunin árangri. Ef ráðuneytið ætti að gefa öllum eða tilgreindum aðilum kost á því að taka þátt í hverri þeirri veiðitilraun sem einhver aðili hefur frumkvæði um að sinna, þá er vandséð hvernig slíku yrði við komið. Í þessu sambandi vill ráðuneytið láta koma fram að þetta er eina tilvikið þar sem veiðar í tilraunaskyni hafa leitt til úthlutunar aflahlutdeildar en rétt er að árétta það sem áður sagði um tilkomu þess fyrirkomulags. Má því segja að úthlutun þessi hafi nokkra sérstöðu þótt ekki sé einsdæmi að aðgangur að tilteknum veiðum hafi verið takmarkaður áður en til úthlutunar aflahlutdeildar hefur komið.

Að lokum vill ráðuneytið láta koma fram í þessu sambandi að þegar rækjuveiðar á yfirstandandi fiskveiðiári hófust í vor kom í ljós að lítil sem engin rækja var á svæðinu auk þess sem þar var mikið um smáfisk. Var veiðum strax hætt og er ljóst að engar veiðar verða stundaðar á svæðinu á þessu fiskveiðiári. Allt er á þessari stundu óljóst um veiðimöguleika á næsta fiskveiðiári.“

IV.

1.

Þegar A ehf. leitaði til mín í febrúar 2003 hafði félagið þrisvar á árunum 1999 til 2002 sótt um leyfi til veiða á innfjarðarækju á norðanverðum Breiðafirði fyrir bát félagsins X en umsóknum félagsins hafði verið synjað. Athugasemdir félagsins beinast að því að með þessu hafi bát félagsins verið meinað að taka þátt í tilraunaveiðum á þessu svæði. Í stað þess hafi einum bát skráðum á Ísafirði verið veitt leyfi til veiðanna. Bátur A ehf. sé hins vegar með heimahöfn á Brjánslæk og þær reglur hafi gilt að bátur sem stundaði veiðar á innfjarðarækju þyrfti að hafa heimahöfn á viðkomandi svæði.

Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er sett það skilyrði fyrir því að umboðsmaður geti tekið kvörtun til meðferðar að hún sé borin fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur. Þegar kvörtun A ehf. barst mér var meira en eitt ár liðið frá því að stjórnvöld höfðu afgreitt tvær fyrstu umsóknir A ehf. en sjávarútvegsráðuneytið hafði í tilefni af synjun Fiskistofu á þeirri þriðju kveðið upp úrskurð vegna stjórnsýslukæru A ehf. 15. janúar 2003. Það eru því aðeins uppfyllt skilyrði laga til þess að ég fjalli á grundvelli kvörtunar A ehf. um þá úrlausn sem síðasta umsókn félagsins fékk hjá stjórnvöldum. Athugun á máli þessu hefur hins vegar orðið mér tilefni til þess að beina sjónum að því hvernig stjórnvöld hafa á liðnum árum hagað ákvörðunum um veiðar á rækju á umræddum hluta Breiðafjarðar og þá sérstaklega að þeirri forsendu að þær veiðar, sem að hluta fóru fram á grundvelli leyfa til tilraunaveiða, feli í sér aflareynslu í merkingu 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Jafnframt hef ég við þá athugun mína haft í huga fyrri umfjöllun umboðsmanns Alþingis um framkvæmd sjávarútvegsráðuneytisins, og eftir atvikum Fiskistofu, á veitingu svæðisbundinna leyfa til veiða. Hefur þessi hluti athugunar minnar byggst á heimild minni í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til að taka mál til meðferðar að eigin frumkvæði.

2.

Af hálfu A ehf. eru gerðar athugasemdir við það að aflahlutdeild í umræddum rækjustofni í norðurfjörðum Breiðafjarðar, sem ákveðin var fyrir upphaf fiskveiðiársins 2002/2003, skyldi miðast við veiðireynslu undanfarin þrjú veiðitímabil, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, enda hafi bátur félagsins, X, ekki fengið úthlutað leyfi til veiða úr stofninum á þeim tímabilum þrátt fyrir ítrekaðar umsóknir. Telur félagið að þessi framkvæmd hafi falið í sér óheimila mismunum gagnvart félaginu þar sem báturinn Y hafi einn fengið leyfi til slíkra veiða á þessu svæði á þremur síðustu veiðitímabilum fyrir úthlutunina á árinu 2002 fyrir fiskveiðiárið 2002/2003.

Í 8. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. 3. gr. laga nr. 85/2002, segir svo:

„Verði veiðar takmarkaðar skv. 3. gr. á tegundum sjávardýra sem samfelld veiðireynsla er á, en ekki hafa áður verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla, skal aflahlutdeild úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila. Hafi skip sem aflareynsla er bundin við, sbr. 1. málsl., horfið úr rekstri þegar úthlutun á sér stað er síðasta eiganda skipsins áður en það hvarf úr rekstri heimilt að ákveða á hvaða skip sú hlutdeild skuli skráð.

Ef ekki er fyrir hendi samfelld veiðireynsla á viðkomandi tegund skal ráðherra ákveða aflahlutdeild einstakra skipa. Getur hann við þá ákvörðun tekið mið af fyrri veiðum, stærð eða gerð skips. Getur ráðherra bundið úthlutun samkvæmt þessari málsgrein því skilyrði að skip afsali sér heimildum til veiða á öðrum tegundum.“

Í gögnum málsins og svörum sjávarútvegsráðuneytisins er lýst aðdraganda þess að ákveðið var fyrir upphaf fiskveiðiársins 2002/2003 að færa veiðar úr rækjustofninum í norðurfjörðum Breiðafjarðar undir hið almenna aflahlutdeildarkerfi, sbr. 3. og 7. gr. laga nr. 38/1990. Af hálfu ráðuneytisins var í þessu skyni ákveðinn leyfilegur heildarafli í þeim stofni með 5. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 603/2002, sbr. 3. gr. laga nr. 38/1990. Var heildarafli sem taka mátti úr stofninum samkvæmt nefndu reglugerðarákvæði ákveðinn 50 lestir fyrir komandi fiskveiðiár að tillögu Hafrannsóknastofnunar og úthlutun hans byggð á reglu 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 þannig að aflahlutdeild var úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila.

Í bréfi ráðuneytisins, dags. 14. mars 2003, segir að saga veiða á innfjarðarækju í norðurfjörðum Breiðafjarðar nái allt aftur til ársins 1966. Virðast þær þó ekki hafa verið stundaðar í miklum mæli fyrr en árið 1987. Var þá sókn í stofninn stóraukin í tengslum við það að hvalveiðum var hætt hér við land árið 1986. Veiðarnar árið 1987 leiddu til hruns stofnsins og voru þær því bannaðar árið 1988. Á árunum frá 1989 til upphafs fiskveiðiársins 1999/2000 voru stundaðar tilraunaveiðar úr stofninum en þó aldrei í verulegum mæli. Var leyfum til tilraunaveiðanna úthlutað af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins á grundvelli 13. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. áður sambærilegt ákvæði í lögum nr. 81/1976.

Fram kemur í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til mín að frá fiskveiðiárinu 1999/2000 hafi ráðuneytið falið Fiskistofu að annast útgáfu leyfa til veiða í umræddum rækjustofni á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Hafi þá jafnframt verið ákveðið að aðeins einn bátur skyldi fá leyfi til veiðanna og að í ljósi fyrri veiða þá yrði Y eini báturinn sem veitt yrði leyfi. Ljóst er af gögnum málsins að öll fiskveiðiárin sem úthlutun leyfa til rækjuveiða í norðurfjörðum Breiðafjarðar fór fram á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, þ.e. 1999/2000, 2000/2001 og 2001/2002, var sótt um úthlutun leyfa til veiða fyrir a.m.k. tvo báta, Y og X. Í samræmi við ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins var bátnum Y hins vegar einum úthlutað slíku leyfi öll árin. Fyrir upphaf fiskveiðiársins 2002/2003 ákvað sjávarútvegsráðuneytið síðan, eins og fyrr greinir, að fella veiðar á innfjarðarækju í norðurfjörðum Breiðafjarðar á grundvelli 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 undir hið almenna aflahlutdeildarkerfi.

Samkvæmt framangreindu liggur fyrir að sú „aflareynsla“ í merkingu 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990, sem úthlutun aflahlutdeildar til bátsins Y fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 byggði á, varð til á því tímabili sem báturinn fékk útgefið leyfi til veiða úr umræddum rækjustofni á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Eins og fyrr greinir sótti A ehf. vegna bátsins X einnig um slíkt leyfi á þessum árum en var synjað. Það er ljóst samkvæmt þessu að málsmeðferð og undirbúningur ráðuneytisins fyrir fiskveiðiárið 1999/2000 að þeirri breytingu að leyfi til veiða úr nefndum rækjustofni yrðu ekki lengur veitt á grundvelli 13. gr. laga nr. 79/1997 heldur yrði Fiskistofu falið að veita leyfin á grundvelli 2. mgr. 7. gr. sömu laga, gat haft verulega almenna þýðingu fyrir þá útgerðaraðila, eins og A ehf., sem áhuga höfðu á því að veiða úr nefndum rækjustofni, ekki síst með tilliti til möguleika þessara aðila að skapa sér „aflareynslu“ kæmi til þess að veiðar úr stofninum yrðu færðar inn í hið almenna aflahlutdeildarkerfi með 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 eins og síðar varð raunin fyrir upphaf fiskveiðiársins 2002/2003.

Í samræmi við það sem lýst var í kafla IV.1 hér að framan eru ekki uppfyllt lagaskilyrði til að ég geti á grundvelli kvörtunar A ehf. tekið til umfjöllunar undirbúning og framkvæmd stjórnvalda við úthlutun leyfa til veiða á rækju í norðurfjörðum Breiðafjarðar fyrir fiskveiðiárin 1999/2000, 2000/2001 og 2001/2002 á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Með tilliti til framangreindra sjónarmiða og þeirrar lagalegu þýðingar sem beiting 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 kann að hafa í öðrum tilvikum, hef ég hins vegar ákveðið að taka þetta atriði til umfjöllunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Athugun mín að þessu leyti miðast við framkvæmd stjórnvalda frá og með fiskveiðiárinu 1999/2000 sem samkvæmt skýringum sjávarútvegsráðuneytisins byggði alfarið á 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Ég mun því ekki fjalla hér um veitingu leyfa til veiða úr rækjustofninum í norðurfjörðum Breiðafjarðar fyrir þann tíma á grundvelli 13. gr. laga nr. 79/1997 eða eftir atvikum á grundvelli ákvæðis IV. til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, sem vísað er til í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 14. mars 2003. Niðurstöðum þessarar frumkvæðisathugunar minnar er lýst í kafla IV.3 hér á eftir og að lokinni þeirri umfjöllun mun ég gera grein fyrir áliti mínu í tilefni af þeim þætti kvörtunar A ehf. sem uppfyllir skilyrði laga til þess að ég geti fjallað um hana, sjá kafla IV.4.

3.

Sjávarútvegsráðuneytið tekur fram í skýringum sínum til mín að útgáfa leyfa til veiða úr rækjustofninum í norðurfjörðum Breiðafjarðar frá og með fiskveiðiárinu 1999/2000 til og með fiskveiðiárinu 2001/2002 hafi, eins og fyrr er rakið, alfarið byggst á 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Ég tek fram að ráðuneytið hefur hér ekki jafnframt vísað til 1. gr. laga nr. 12/1975, um samræmda vinnslu sjávarafla og veiðar, sem háðar eru sérstökum leyfum.

Ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 hljóðar svo:

„Sé talin þörf á að koma í veg fyrir staðbundna ofnýtingu á tilteknum stofni, óeðlilegan meðafla af öðrum tegundum en veiði beinist að eða önnur óæskileg áhrif veiða getur ráðherra ákveðið að veiðar úr tilteknum nytjastofni eða á tilteknu svæði séu háðar leyfi Fiskistofu. Sama á við ef þörf er á að skipuleggja veiðar úr stofnum sem ekki er stjórnað með skiptingu heildarafla milli einstakra skipa, sbr. 7. gr. laga nr. 38 15. maí 1990, með síðari breytingum, t.d. vegna óvissu um veiðiþol viðkomandi stofns. Ráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um skilyrði fyrir veitingu leyfa samkvæmt þessari málsgrein. Getur ráðherra sett almennar og svæðisbundnar reglur og m.a. ákveðið að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði tiltekinn fjöldi skipa, skip sem skráð eru á því svæði, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip sem áður hafa stundað tilteknar veiðar.“

Í athugasemdum greinargerðar að baki framangreindu ákvæði í frumvarpi því er varð að lögum nr. 79/1997 segir m.a. svo:

„Í 1. málsl. 2. mgr. segir að ráðherra geti leyfisbundið veiðar á tilteknum stofni í því skyni að koma í veg fyrir staðbundna ofnýtingu hans, óeðlilegan meðafla af öðrum tegundum en veiðin beinist að eða önnur skaðleg áhrif veiða. Ákvæði þetta tæki bæði til stofna, sem veiðum er stjórnað á með skiptingu heildarafla milli einstakra skipa og annarra stofna. Slík takmörkun getur verið nauðsynleg og má hér sem dæmi nefna innfjarðaveiðar á rækju og ýmsum skeltegundum. Meginreglan er því sú að sé veiðum úr stofni stjórnað með kvótum og skiptingu þeirra milli skipa beri aðeins í þeim tilvikum sem ríkar ástæður, sem greindar eru í 1. málsl., eru fyrir hendi, að setja frekari takmarkanir á um nýtingu viðkomandi stofns. Í 2. málsl. þessarar málsgreinar segir hins vegar að sé stofni ekki stjórnað með skiptingu kvóta milli einstakra skipa þá geti ráðherra leyfisbundið veiðar úr þeim stofni sé þess talin þörf, t.d. vegna óvissu um veiðiþol stofnsins. Þykir nauðsyn bera til að hafa slíkt ákvæði því ella væri ekki unnt að hafa stjórn á veiðum, t.d. úr stofnum sem lítil vitneskja væri um. Að lokum eru ákvæði um að ráðherra beri að kveða á í reglugerð um skilyrði fyrir veitingu þessara sérstöku leyfa og heimildir hans í því efni.

Varðandi leyfisbindingu veiða almennt skal á það bent að á liðnum árum hefur þróunin orðið sú að reynt hefur verið í ýmsum tilvikum að einfalda veiðileyfakerfið og hefur verið fallið frá sérstakri leyfisbindingu veiða eins og t.d. netaveiða, loðnuveiða, úthafsrækjuveiða, síldveiða og humarveiða. Í flestum tilvikum þarf aðeins hið almenna veiðileyfi í atvinnuskyni. Þrátt fyrir það er ljóst að stundum skapast þörf á að binda veiðar á tilteknum tegundum eða veiðar í tiltekin veiðarfæri sérstökum leyfum vegna einhverra sértilvika og hafa þau tilvik verið sérgreind í 6. og 7. gr. frumvarps þessa. Eins og áður hefur komið fram hefur leyfisbinding veiða og veiðiaðferða á síðustu árum byggst á 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, en orðalag hennar er mjög rúmt. Hér er í raun lagt til að heimildir ráðherra til þess að leyfisbinda veiðar verði þrengdar jafnframt því sem settar verði ákveðnari viðmiðanir um alla framkvæmd leyfisbindingarinnar. Er því lagt til í frumvarpi þessu að ákvæði 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 verði úr gildi fellt.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 4326.)

Samkvæmt skýru ákvæði 3. málsl. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 skal ráðherra í „reglugerð“ kveða nánar á um veitingu leyfa samkvæmt málsgreininni. Í næsta málslið segir að ráðherra geti sett „almennar og svæðisbundnar reglur“ og m.a. ákveðið að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði tiltekinn fjöldi skipa, skip sem skráð eru á því svæði, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip sem áður hafa stundað tilteknar veiðar. Í tilvitnuðum lögskýringargögnum að baki ákvæðinu er ítrekað að „ráðherra beri að kveða á í reglugerð um skilyrði fyrir veitingu þessara sérstöku leyfa og heimildir hans í því efni“. Þá verður ráðið af athugasemdunum að með 2. mgr. 7. gr. var verið að leggja til að „heimildir ráðherra til þess að leyfisbinda veiðar“ yrðu „þrengdar“ og settar „ákveðnari viðmiðanir um alla framkvæmd leyfisbindingarinnar“. Væri því þágildandi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 felld úr gildi, sbr. 2. málsl. 21. gr. laga nr. 79/1997, enda hafi „orðalag hennar“ verið „mjög rúmt“.

Af orðalagi 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, einkum samhengi 3. og 4. málsl., og framangreindum lögskýringargögnum verður ráðið að sjávarútvegsráðherra sé skylt að kveða nánar á um skilyrði fyrir útgáfu leyfa á grundvelli ákvæðisins í reglugerð og að hann geti sett þar almennar og svæðisbundnar reglur þar sem m.a. komi fram að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði tiltekinn fjöldi skipa, skip sem skráð eru á því svæði, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip sem áður hafa stundað tilteknar veiðar. Er þessi túlkun á orðalaginu „almennar og svæðisbundnar reglur“ í 4. málsl. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 einnig í samræmi við þá túlkun sama orðalags sem fram kemur í 1. gr. laga nr. 12/1975, um samræmda vinnslu sjávarafla og veiðar, sem háðar eru sérstökum leyfum, sem lögð var til grundvallar í áliti umboðsmanns Alþingis frá 20. febrúar 1997 í máli nr. 1714/1996. Ljóst er af samanburði 4. málsl. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 og 1. gr. laga nr. 12/1975 að síðarnefnda ákvæðið er fyrirmynd hins fyrrnefnda.

Ég legg á það áherslu að sú ályktun verður dregin af orðalagi ákvæðis 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, sem útgáfa leyfanna til Y á fiskveiðiárunum frá 1999/2000 til 2001/2002 var reist á, og þeirri áherslu sem í lögskýringargögnum er lögð á það að með ákvæðinu séu heimildir ráðherra til útgáfu leyfa á þessum grundvelli þrengdar og ákveðnari viðmiðanir settar um framkvæmd leyfisbindingarinnar, að beiting þeirrar heimildar sem ákvæðið veitir sé háð því að nægjanlegur grundvöllur sé lagður að útgáfu leyfa með setningu reglugerðar. Þá verði í slíkri reglugerð að liggja fyrir almenn og hlutlæg afstaða ráðherra um skilyrði fyrir því að slík leyfi verði veitt sem taki eftir atvikum mið af aðstæðum á tilteknu svæði og eðli þeirra veiða sem um ræðir.

Áður er rakið að með 2. málsl. 21. gr. laga nr. 79/1997 var 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 felld úr gildi. Af texta lögskýringargagna að baki 2. mgr. 7. gr. fyrrnefndu laganna, sem að framan er tekinn orðrétt upp, verður ráðið að ein af ástæðum þess að síðarnefnda ákvæðið var fellt úr gildi hafi verið að setja þyrfti „ákveðnari viðmiðanir um framkvæmd“ leyfisbindingar ráðherra á grundvelli ákvæðisins. Er tekið fram að orðalag 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 hafi verið „mjög rúmt“. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 var tekið fram að ráðherra gæti með reglugerð ákveðið að auk almenns veiðileyfis skyldu veiðar á ákveðnum tegundum nytjastofna, veiðar í tiltekin veiðarfæri, veiðar ákveðinna gerða skipa eða veiðar á ákveðnum svæðum háðar sérstöku leyfi ráðherra. Gat ráðherra bundið leyfi og úthlutun þess þeim skilyrðum er þurfa þótti. Ráðherra gat m.a. ákveðið að aðeins hlyti leyfi ákveðinn fjöldi skipa, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip er stunduðu eða hefðu áður stundað tilteknar veiðar. Í gildistíð 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 setti sjávarútvegsráðherra reglugerð nr. 345/1992, um leyfisbindingu tiltekinna veiða. Fæ ég ekki annað séð en að hún sé enn í gildi. Sækir reglugerðin nú stoð í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 a.m.k. að því marki sem hún fullnægir efniskröfum lagareglunnar. Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að óheimilar séu, nema að fengnu sérstöku leyfi, staðbundnar rækjuveiðar innan tilgreindra marka. Í 2. gr. kemur fram að Fiskistofa annist útgáfu leyfa en að ráðherra geti bundið úthlutun þeim skilyrðum sem þurfa þykir. Í reglugerðinni er hins vegar ekki að finna ákvæði um sérstök skilyrði sem uppfylla þarf til úthlutunar leyfa til rækjuveiða í norðanverðum Breiðafirði né ákvæði um að leyfum skuli aðeins úthluta til eins báts. Miðað við orðalag 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 og að teknu tilliti til framangreindra athugasemda úr lögskýringargögnum, m.a. tilvísunar til ástæðu þess að 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 var felld úr gildi, tel ég að reglugerð nr. 345/1992, sem í gildi var á fiskveiðiárunum 1999/2000, 2000/2001 og 2001/2002, fullnægi ekki fyrirmælum 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 um efni reglugerðar sem ráðherra ber að setja á grundvelli ákvæðisins. Er þar ekki að finna neina tilgreiningu á efnisskilyrðum fyrir úthlutun leyfa, t.d. um hvort tiltekin leyfi séu bundin við ákveðið svæði, að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði tiltekinn fjöldi skipa, skip sem skráð eru á því svæði, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip sem áður hafa stundað tilteknar veiðar, sbr. 4. málsl. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997.

Í bréfi til sjávarútvegsráðherra, dags. 23. júní 2003, óskaði ég þess í ljósi þess orðalags 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 að ráðherra gæti sett „almennar og svæðisbundnar reglur“ og m.a. ákveðið tiltekin skilyrði fyrir leyfisveitingum, að mér yrðu veittar upplýsingar um hvort settar hefðu verið fyrir upphaf fiskveiðiársins 1999/2000 almennar reglur um veiðar á innfjarðarækju í norðanverðum Breiðafirði sem leyfisveitingar Fiskistofu hefðu síðan byggt á. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 22. júlí 2003, segir svo um þetta:

„Vegna fyrirspurnar umboðsmanns Alþingis um hvort ráðuneytið hafi fyrir upphaf vertíðarinnar 1999/2000 kynnt þær reglur sem giltu um úthlutun veiðileyfa á svæðinu vill ráðuneytið láta fram koma að Fiskistofa tilkynnti öðrum umsækjendum um þá ákvörðun ráðuneytisins að veita aðeins einum báti leyfi til veiðanna.“

Af skýringum ráðuneytisins er ljóst að ráðherra setti ekki í formi reglugerðar, sbr. áskilnað 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, eða með öðrum almennum stjórnvaldsfyrirmælum, neinar reglur um útgáfu leyfa til veiða úr rækjustofninum í norðurfjörðum Breiðafjarðar á þeim tíma sem veitt var á þessum lagagrundvelli, þ.e. fiskveiðiárin 1999/2000, 2000/2001 og 2001/2002. Af hálfu stjórnvalda var tekin sjálfstæð ákvörðun hverju sinni um að veita Y einum báta slíkt leyfi. Ég ítreka að reglugerð nr. 345/1992, sem nú á sér stoð í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, fullnægði að mínu áliti ekki þeim kröfum um birtingu og framsetningu almennra efnislegra skilyrða fyrir úthlutun leyfa úr nefndum rækjustofni sem 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 gerði ráð fyrir.

Í þessu sambandi bendi ég á að 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 gerir ráð fyrir því að ráðherra geti bundið „leyfi“ til veiða skilyrðum sem taka mið af þeim sérstöku atvikum og aðstæðum er varða m.a. þann stofn sem veiðarnar taka til og það svæði sem um er að ræða. Áskilnaður lagaákvæðisins um að framkvæmd leyfisbindingarinnar miðist við „ákveðnar viðmiðanir“, eins og fram kemur í lögskýringargögnum, og að leyfi sé veitt á grundvelli skilyrða í reglugerð, bendir til þess sjávarútvegsráðuneytinu beri eftir atvikum að tryggja að allir þeir sem áhuga hafa á því að sækja um tiltekin leyfi eigi þess kost á jafnréttisgrundvelli. Ég legg einnig á það áherslu að úthlutun leyfa á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 felur í sér úthlutun takmarkaðra gæða af hálfu ríkisins sem samkvæmt framangreindu á að fara fram á grundvelli almennra efnislegra skilyrða í formi reglugerðar. Það leiðir af óskráðri grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um jafnræði, sbr. til hliðsjónar 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að við úthlutun takmarkaðra gæða sem mikla þýðingu hafa verða stjórnvöld jafnan að leitast við að tryggja að þeir sem til greina koma og sækjast eftir hlutdeild í viðkomandi gæðum standi sem jafnast að vígi gagnvart úthlutuninni. Það er þannig betur í samræmi við sjónarmið um jafnræði og vandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvöld auglýsi opinberlega að til standi að úthluta takmörkuðum gæðum, sbr. álit mitt frá 17. janúar 2003 í máli nr. 3699/2003, álit umboðsmanns Alþingis frá 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996, frá 29. apríl 1997 í máli nr. 1718/1996, sbr. einnig álit frá 4. janúar 1996 í málum nr. 993/1994 og 1025/1994, og álit frá 19. desember 1989 í máli nr. 166/1989. Leyfi til rækjuveiða í norðurfjörðum Breiðafjarðar á fiskveiðiárunum 1999/2000, 2000/2001 og 2001/2002 fólu í sér heimildir fyrir leyfishafa til að nytja stofn sem augljóslega var meiri ásókn í heldur en stjórnvöld töldu fært að fullnægja. Í veiðiheimildum úr nefndum rækjustofni voru falin nokkur verðmæti á þeim tíma er umræddar úthlutanir fóru fram. Þá lagði, eins og fyrr er rakið, sú aflareynsla sem Y öðlaðist með nýtingu leyfanna grundvöllinn að sérstöðu bátsins við úthlutun aflaheimilda úr stofninum fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 á grundvelli 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990. Í þessu sambandi minni ég á það, eins og segir í skýringum ráðuneytisins til mín, dags. 14. mars 2003, að „aðgangur að veiðum hefur í flestum tilvikum verið takmarkaður með einhverjum hætti áður en til úthlutunar aflahlutdeildar hefur komið“. Í því sambandi nefnir ráðuneytið m.a. „allar aðrar innfjarðarækjuveiðar“. Það gat því að mínu áliti ekki verið ófyrirsjáanlegt við undirbúning sjávarútvegsráðuneytisins að lagalegri tilfærslu veiðanna úr nefndum rækjustofni í norðurfjörðum Breiðafjarðar undir reglu 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 fyrir fiskveiðiárið 1999/2000 að síðar kæmi til þess að slíkar veiðar yrðu færðar undir hið almenna aflahlutdeildarkerfi laga nr. 38/1990 þar sem aflareynsla síðustu þriggja veiðitímabila myndi hafa verulega þýðingu, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna, eins og raunin varð. Við undirbúning að útgáfu leyfa á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 bar ráðuneytinu þannig að miða við að til þess gæti komið.

Samkvæmt þessu og því sem að framan er rakið tel ég að með hliðsjón af 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 og óskráðri meginreglu um jafnræði, sbr. til hliðsjónar 11. gr. stjórnsýslulaga, hafi sjávarútvegsráðuneytinu borið að leggja betri grundvöll að ákvörðun sinni um að færa útgáfu leyfa til veiða úr stofni innfjarðarækju í norðurfjörðum Breiðafjarðar fyrir upphaf fiskveiðiársins 1999/2000 undir 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Var ráðuneytinu skylt að birta í formi reglugerðar þau almennu skilyrði sem ráðuneytið taldi rétt, miðað við aðstæður, að byggja á við útgáfu leyfa samkvæmt þessu lagaákvæði og þá eftir atvikum að kveða þar á um að leyfi yrði aðeins veitt einum bát ef ráðuneytið mat aðstæður með þeim hætti að ekki væri tilefni til þess að fleiri veiddu úr stofninum. Ég tel jafnframt að ráðuneytinu hafi borið að auglýsa að til stæði að veita slíkt leyfi á grundvelli fyrirfram ákveðinna skilyrða sem fram kæmu í reglugerð þannig að áhugasömum gæfist kostur á því að sækja um það. Ég legg á það áherslu að ég hef með þessari niðurstöðu ekki tekið neina afstöðu til þess hvort þessi undirbúningur hefði, eins og atvikum var háttað, leitt til annarrar niðurstöðu en þeirrar að veita bátnum Y umrætt leyfi í ljósi fyrri veiða bátsins á þessu svæði.

4.

Kvörtun A ehf. beinist að synjun Fiskistofu á beiðni félagsins um leyfi til veiða á innfjarðarækju á norðanverðum Breiðafirði á fiskveiðiárinu 2002/2003 fyrir bát félagsins X en synjunin var staðfest með úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins frá 15. janúar 2003. Í stjórnsýslukæru félagsins til ráðuneytisins var vísað til þess að stjórnvöld hefðu síðastliðin þrjú fiskveiðiár ávallt hafnað beiðnum félagsins um leyfi til veiða úr þessum stofni. Taldi félagið að breytt form á ákvörðunum um þessar veiðar ætti að styrkja umsókn félagsins nú og ráðherra hefði borið að úthluta því meðalkvóta þar sem synjanir fyrri ára hefðu komið í veg fyrir að bátur félagsins hefði áunnið sér aflareynslu.

Í kafla IV.3 eru af minni hálfu settar fram athugasemdir um að sjávarútvegsráðuneytinu hafi borið að leggja betri grundvöll að ákvörðun sinni um að færa útgáfu leyfa til veiða úr stofni innfjarðarækju í norðurfjörðum Breiðafjarðar fyrir upphaf fiskveiðiársins 1999/2000 undir 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Þar hafi skort á að fylgt væri ákvæðum laga nr. 79/1997 um að kveða á um skilyrði fyrir úthlutun veiðileyfa í reglugerð og að sú framkvæmd sem viðhöfð var við úthlutun veiðileyfa hafi ekki fallið nægjanlega að þeim jafnræðisreglum sem stjórnvöldum beri að fylgja.

Ég legg hins vegar áherslu á að af þessum annmörkum leiðir ekki að ég geti fullyrt að þegar kom að úthlutun heimilda til veiða úr rækjustofninum í norðurfjörðum Breiðafjarðar fiskveiðiárið 2002/2003 hafi A ehf. að lögum átt rétt til þess að bátur félagsins X fengi úthlutað hlutdeild í veiðunum. Það að ráðuneytið fylgdi ekki ákvæðum laga nr. 79/1997 með því að leggja grundvöll að fyrri úthlutun veiðiheimilda úr þessum stofni með reglugerðum og setti þar með ekki neinar sérstakar efnisreglur sem eigendur báta eins og A ehf. gátu byggt á leiðir til þess að þegar veiðarnar voru færðar undir hinar almennu reglur laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, hafði sá bátur sem einn hafði fengið leyfi til veiða úr stofninum undanfarin ár öðlast ákveðna veiðireynslu. Ég vek í þessu sambandi athygli á að þótt í leyfum bátsins Y á árunum 1997 til loka þess fiskveiðiárs sem lauk 31. ágúst 2000 hafi verið tekið fram að þau væru til tilraunaveiða var sá fyrirvari ekki gerður gagnvart útgerð Y í leyfum vegna fiskveiðiáranna 2000/2001 og 2001/2002. Þau sérstöku sjónarmið sem kunna að eiga við þegar metið er hvort veiðar sem stundaðar eru á grundvelli leyfa til tilraunaveiða feli í sér samfellda veiðireynslu í merkingu 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 hafa ekki þýðingu í því máli sem hér er fjallað um því að þrjú síðustu fiskveiðiárin fyrir 2002/2003 voru veiðar úr umræddum stofni eingöngu stundaðar af einum bát á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997.

Þegar þess er gætt hvernig veiðum bátsins Y hafði verið háttað úr umræddum rækjustofni fyrir upphaf fiskveiðiársins 2002/2003 tel ég mig ekki geta fullyrt að þeir annmarkar sem voru á undirbúningi og framkvæmd sjávarútvegsráðuneytisins við úthlutun leyfa til veiða úr þessum stofni á árunum þar á undan hafi átt að leiða til þess að útgerð Y nyti ekki þeirra réttinda sem leiddu af 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 þegar sjávarútvegsráðherra ákvað að beita valdheimildum sínum samkvæmt þeim lögum til að takmarka veiðar úr stofninum á grundvelli 3. gr. laganna. Ég tel því ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við niðurstöðu úrskurðar sjávarútvegsráðuneytisins frá 15. janúar 2003 vegna þeirrar stjórnsýslukæru sem A ehf. hafði borið fram í framhaldi af synjun Fiskistofu á umsókn félagsins um leyfi til veiða úr rækjustofninum í norðurfjörðum Breiðafjarðar. Ég tek það fram að ég tel að það falli utan við starfssvið mitt að fjalla að öðru leyti um hvort og þá hvaða áhrif þeir annmarkar sem ég tel að hafi verið á framkvæmd fyrri úthlutana veiðileyfa úr umræddum rækjustofni af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins eigi að hafa á réttarstöðu A ehf.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til athugasemda við úrskurð sjávarútvegsráðuneytisins frá 15. janúar 2003 þar sem staðfest var synjun Fiskistofu á umsókn A ehf. um úthlutun aflahlutdeildar vegna báts félagsins, X, fyrir fiskveiðiárið 2002/2003.

Það er hins vegar niðurstaða mín að með vísan til 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, og óskráðri meginreglu um jafnræði, sbr. til hliðsjónar 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hafi sjávarútvegsráðuneytinu borið að leggja betri grundvöll að ákvörðun sinni um að færa útgáfu leyfa til veiða úr stofni innfjarðarækju í norðurfjörðum Breiðafjarðar fyrir upphaf fiskveiðiársins 1999/2000 undir 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Var ráðuneytinu skylt að birta í formi reglugerðar þau almennu skilyrði sem ráðuneytið taldi rétt, miðað við aðstæður, að byggja á við útgáfu leyfa samkvæmt þessu lagaákvæði og þá eftir atvikum að kveða þar á um að leyfi yrði aðeins veitt einum bát ef ráðuneytið mat aðstæður með þeim hætti að ekki væri tilefni til þess að fleiri veiddu úr stofninum. Ég tel jafnframt að ráðuneytinu hafi borið að auglýsa að til stæði að veita slíkt leyfi á grundvelli fyrirfram ákveðinna skilyrða sem fram kæmu í reglugerð þannig að áhugasömum gæfist kostur á því að sækja um það.

Ég beini þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að framvegis verði þess gætt að haga meðferð sambærilegra mála í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.