Álit

I.

Hinn 6. maí 2003 leitaði A til mín og kvartaði yfir bréfi ríkissaksóknara, dags. 19. júlí 2002, til A þar sem honum var kynnt sú ákvörðun ríkissaksóknara að falla frá saksókn á hendur honum með vísan til f-liðar 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, vegna tiltekinna ávirðinga sem á hann höfðu verið bornar vegna embættisfærslu hans sem forstöðumanns Þjóðmenningarhúss.

Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við það að í nefndu bréfi ríkissaksóknara sé því lýst yfir að A „[þyki] hafa gerst sekur um umboðssvik samkvæmt 249. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 með framvísun og innheimtu tveggja reikninga á Þjóðmenningarhúsið dagsettra 1. maí og 20. júní 2000, samtals að fjárhæð kr. 697.500“. Þá komi fram í bréfinu að fallið væri frá saksókn á hendur honum „út af þessu broti“ einkum með hliðsjón af því að honum hafði þá verið vikið úr starfi sínu sem forstöðumaður Þjóðmenningarhússins m.a. vegna ávirðinga sem felast í „nefndu umboðssvikabroti“. Af hálfu A er einnig vísað til viðtala við ríkissaksóknara í fjölmiðlum 23. og 24. júlí 2002 þar sem hann hafi greint „frá innihaldi [bréfsins og haft] í frammi alvarlegar ásakanir á hendur [A]“. Í kvörtuninni er því einkum haldið fram að í bréfi ríkissaksóknara og viðtölum í fjölmiðlum felist dómur um að A hafi brotið gegn þargreindri grein hegningarlaganna. A telur að með þessum vinnubrögðum hafi ríkissaksóknari brotið gegn grundvallarreglu stjórnarskrárinnar um að sérhver maður skuli talinn saklaus uns sekt hans er sönnuð sem einnig sé að finna í mannréttindasáttmála Evrópu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2003.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi ríkissaksóknara, dags. 22. apríl 2002, til ríkislögreglustjóra var m.a. mælt fyrir um lögreglurannsókn á tilteknum atriðum varðandi fjárreiður A sem forstöðumanns Þjóðmenningarhúss. Í bréfinu kom fram að „ætluð háttsemi“ A þætti geta varðað við tilgreind ákvæði almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Með bréfi, dags. 19. júlí 2002, tilkynnti ríkissaksóknari A að lögreglurannsókninni væri lokið og rannsóknargögn málsins hefðu verið yfirfarin með hliðsjón af 112. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Síðan segir svo í bréfinu:

„Hér með er yður kynnt sú niðurstaða að þér þykið hafa gerst sekur um umboðssvik samkvæmt 249. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 með framvísun og innheimtu tveggja reikninga á Þjóðmenningarhúsið dagsettra 1. maí og 20. júní 2000, samtals að fjárhæð kr. 697.500.

Jafnframt er yður tilkynnt að ákveðið hefur verið að falla frá saksókn á hendur yður út af þessu broti samkvæmt heimild í f. lið 2. mgr. 113. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991 einkum með hliðsjón af því að yður hefur verið vikið úr starfi forstöðumanns Þjóðmenningarhússins m.a. vegna ávirðinga sem felast í nefndu umboðssvikabroti.

Þá tilkynnist yður að ekki þykir líklegt að það sem fram kom við lögreglurannsóknina um aðra rannsóknarþætti geti leitt til sakfellis í máli á hendur yður, sbr. 112. gr. laga um meðferð opinberra mála. Eru þeir því felldir niður.“

Í tilefni af kvörtun A til mín aflaði ég afrits af frétt um mál hans úr Morgunblaðinu 24. júlí 2002 sem ber yfirskriftina „Ríkissaksóknari telur ekki efni til ákæru“. Í fréttinni segir m.a. svo:

„Embætti ríkissaksóknara telur ekki efni til ákæru í málum þjóðskjalavarðar og fyrrverandi forstöðumanns Þjóðmenningarhúss, sem grunaðir voru um umboðssvik í kjölfar þess að Ríkisendurskoðun gerði athugasemdir við embættisfærslur þeirra.

Að sögn […] ríkissaksóknara er greinarmunur á þessum tveimur málum. Í afmörkuðum þætti máls fyrrverandi forstöðumanns Þjóðmenningarhúss hafi verið talið að um umboðssvikabrot hafi verið að ræða. Ákæruvaldið hafi ákveðið að falla frá saksókn, samkvæmt heimild í 113. grein laga um meðferð opinberra mála. Tillit hafi verið tekið til þess að forstöðumanninum hafi verið vikið úr starfi, m.a. vegna ávirðinga sem fólust í umboðssvikabrotinu. Sá liður í 113. gr. sem saksóknari styðst við er að falla megi frá saksókn ef sérstaklega standi á og telja verði að almannahagsmunir krefjist ekki málshöfðunar.

[…] segir að mál þjóðskjalavarðar hafi verið fellt niður að öllu leyti, með skírskotun til 112. greinar laga um meðferð opinberra mála, þ.e. að ekki sé líklegt að fyrirliggjandi málsgögn geti leitt til sakfellingar.“

III.

Ég ritaði ríkissaksóknara bréf, dags. 26. maí 2003, þar sem ég gerði honum grein fyrir kvörtun A. Síðan segir svo í bréfi mínu til ríkissaksóknara:

„Af þeim upplýsingum sem ég hef aflað í tilefni af kvörtuninni verður ráðið að frétt um framangreinda ákvörðun yðar í máli [A] er að finna í Morgunblaðinu 24. júlí 2002. Þar er lýst viðtali við yður um mál [A] og ummælum yðar um þann greinarmun sem þér teljið vera á niðurstöðu yðar í máli hans og í máli þjóðskjalavarðar. Í fréttinni er vitnað til yðar þar sem segir að „[í] afmörkuðum þætti máls fyrrverandi forstöðumanns Þjóðmenningarhúss hafi verið talið að um umboðssvikabrot hafi verið að ræða“.

Með vísan til framangreindrar kvörtunar óska ég þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að þér skýrið viðhorf yðar til hennar. Ég óska þess sérstaklega að þér setjið fram viðhorf yðar og skýringar í tilefni af eftirfarandi spurningum ásamt því að senda mér gögn, séu þau til staðar, sem tengjast svörum yðar:

1. Í tilefni af þeirri fullyrðingu sem fram kemur í kvörtun málsins um að bréf embættis yðar til [A] hafi verið birt opinberlega án leyfis hans óska ég eftir upplýsingum um hvort embætti yðar hafi afhent fjölmiðlum afrit af framangreindu bréfi til [A], dags. 19. júlí 2002, og þá hvort það hafi verið gert að beiðni tiltekins fjölmiðils eða að eigin frumkvæði yðar.

2. Ef rétt er eftir yður haft í ofangreindri frétt úr Morgunblaðinu frá 24. júlí 2002 óska ég eftir viðhorfi yðar til þess hvort og þá með hvaða hætti þér teljið að það hafi samrýmst ákvæði fyrri málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að virtum atvikum málsins, að veita fjölmiðlum þær upplýsingar um mál [A] sem þar er lýst og teknar eru orðrétt upp hér að framan. Hef ég þá meðal annars í huga að í athugasemdum greinargerðar með framangreindu ákvæði upplýsingalaga segir að „engum vafa [sé] undirorpið að þær persónuupplýsingar, sem taldar eru upp í 4. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, [séu] allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 5. gr. Þar [megi] t.d. nefna: upplýsingar um [...] það hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað [...]“. Vek ég athygli á því að með lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, voru lög nr. 121/1989 felld úr gildi. Í b-lið 8. tölul. 2. gr. þeirra laga segir að upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað flokkist sem „viðkvæmar persónuupplýsingar“ í merkingu laganna.

3. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 9. ágúst 1995 í máli nr. 1189/1994, sbr. einnig álit mitt frá 7. desember 2001 í máli nr. 3028/2000, var því lýst að brotið væri í bága við 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem er efnislega samhljóða 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, ef „handhafar opinbers valds lýsa mann sekan um refsiverðan verknað, áður en sekt hans hefur verið slegið fastri með dómi“. Var í þessu sambandi vísað til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Minellis frá 25. mars 1983, Series A no. 62, bls. 18 grein 37, í máli Lutz frá 25. ágúst 1987, Series A no. 123, bls. 25, grein 60, og í máli Salabiaku frá 7. október 1988, sjá Decisions and Reports, 64, bls. 264, sjá hér nú mál Allenet de Ribemont frá 10. febrúar 1995, Series A 308, bls. 16 og einnig nýlegan dóm í máli Daktaras gegn Litháen frá 10. október 2000, bls. 11, greinar 39-45. Í ljósi framangreindrar kvörtunar óska ég þess sérstaklega að ríkissaksóknari skýri viðhorf sitt til þess hvort og þá með hvaða hætti orðalag í bréfi embættis yðar í máli [A], dags. 19. júlí 2002, hafi að virtum atvikum málsins samrýmst þeim fyrirmælum sem fram koma í 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. ákvæði 1. gr. laga nr. 62/1994, og þá með hliðsjón af því hvernig það ákvæði hefur verið skýrt af Mannréttindadómstóli Evrópu nú síðast í ofangreindum dómi frá 10. október 2000 í máli Daktaras gegn Litháen.“

Mér bárust svör ríkissaksóknara með bréfi, dags. 25. júní 2003, sem er svohljóðandi:

„I.

Niðurfelling saksóknar.

Megin ákvæði um niðurfellingu saksóknar er í 113. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991 og felur í sér frávik frá þeirri grunnreglu að sækja skuli mann til sakar fyrir refsivert brot með ákæru sem lögð er fyrir dómstól. Niðurfelling saksóknar er þrenns konar samkvæmt ákvæðinu:

1. Skilyrt niðurfelling saksóknar, sbr. reglur um ákærufrestun samkvæmt 56. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.

2. Niðurfelling saksóknar þegar sakborningur gengst undir lögreglustjórasátt, sbr. 115. og 115. gr. a laga um meðferð opinberra mála.

3. Niðurfelling saksóknar þegar sérstaklega stendur á, sbr. 2. mgr. 113. gr. laga um meðferð opinberra mála.

Niðurfelling saksóknar í tengslum við lögreglustjórasátt, sbr. 2. tl. hér að ofan, er háð samþykki sakbornings en hins vegar hefur ekki verið talið skylt að leita samþykkis sakbornings vegna niðurfellingar saksóknar á öðrum grundvelli, sbr. l. og 3. tl. að ofan.

Máli verður ekki lokið með ákærufrestun nema brot sé játað og þegar máli lýkur með lögreglustjórasátt hefur sakborningur viðurkennt brotið sem um er fjallað í sáttinni. Í öðrum tilvikum, sbr. 2. mgr. 113. gr. laga um meðferð opinberra mála, er ekki áskilið að brot hafi verið játað en oftast er sú raunin við framkvæmd heimildarinnar. Hins vegar ber ákæranda sem tekur ákvörðun um niðurfellingu saksóknar samkvæmt nefndri heimild að vera sannfærður um að öllum skilyrðum refsiábyrgðar sé fullnægt.

Tilkynning um niðurfellingu saksóknar.

Samkvæmt 114. gr. laga um meðferð opinberra mála ber að tilkynna sakborningi um niðurfellingu saksóknar og ef því er að skipta einnig brotaþola.

Kæra eða kvörtun vegna niðurfellingar saksóknar.

Sá sem ekki vill una ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu saksóknar getur kært ákvörðunina til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því honum var tilkynnt um hana. Ákvörðun ríkissaksóknara um niðurfellingu saksóknar verður almennt ekki kærð en dómsmálaráðherra getur lagt til við forseta Íslands að ákvörðun ríkissaksóknara um niðurfellingu saksóknar verði felld úr gildi ef hún er andstæð lögum eða fjarstæð að öðru leyti.

Frá gildistöku laga nr. 84/1996 þann 1. júlí 1997, er m.a. veittu lögreglustjórum heimild til að falla frá saksókn í málum sem lögreglustjóri fer með málshöfðunarheimild í, hefur ríkissaksóknara aldrei borist kæra frá sakborningi vegna niðurfellingar saksóknar. Á sama tíma hefur ríkissaksóknara aldrei borist kvörtun frá sakborningi vegna ákvörðunar sem tekin hefur verið á vegum ríkissaksóknara um niðurfellingu saksóknar.

Ef eða þegar ríkissaksóknara berst kæra frá sakborningi sem telur sig saklausan hafa hlotið niðurfellingu saksóknar hjá lögreglustjóra og vill ekki una slíkri niðurstöðu heldur fá úrlausn dómstóls í málinu tel ég að ógilda beri ákvörðunina um niðurfellingu og síðan, eftir atvikum, annað hvort beina því til lögreglustjóra að leggja málið fyrir dóm með venjulegum hætti eða fella málið niður með skírskotun til 112. gr. laga um meðferð opinberra mála.

Berist ríkissaksóknara kvörtun frá sakborningi sem telur sig saklausan hafa hlotið niðurfellingu saksóknar hjá ríkissaksóknara og vill fá úrlausn dómstóls í málinu tel ég að endurskoða beri ákvörðunina og annað tveggja leggja sakarefnið fyrir dóm eða fella málið niður eins og áður sagði um kærur á ákvörðunum lögreglustjóra. Ætla verður að frestur til að krefjast endurskoðunar ákvörðunar ríkissaksóknara sé hinn sami og kveðið er á um í 2. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála.

Ákvörðun um útgáfu ákæru á hendur tilteknum manni lýsir oftast því áliti ákæruvalds að unnt sé að flytja fram gögn fyrir dómi sem leiða muni til sakfellingar ákærða fyrir það brot sem lýst er í ákæru. Ákæruvaldið telur að ákærði hafi drýgt þá háttsemi sem í ákæruskjali er lýst. Þessar ákvarðanir, annars vegar um útgáfu ákæru og hins vegar um niðurfellingu saksóknar, eru skyldar og byggðar á sömu grunnforsendum. Skyldleiki þessara ákvarðana styður þá ályktun að sakborningur geti hafnað niðurfellingu saksóknar á hendur sér og krafist þess að sakarefni verði lagt fyrir dóm með ákæru.

Lög um meðferð opinberra mála leysa ekki úr síðastgreindum álitaefnum en ég tel að framanlýst málsmeðferð sé studd niðurstöðu Hæstaréttar Íslands, sbr. dómasafn 1993 bls. 1475. Samkvæmt dóminum var ríkissaksóknara heimilt að breyta ákvörðun sinni um frestun ákæru og að gefa út ákæru í máli og skipti þá mestu að fyrir lá ósk ákærða um að málið gengi til dóms.

Mér þykir rétt að nefna í þessu samhengi að fyrir skömmu mælti ég fyrir um að í niðurlagi tilkynningar til sakbornings um niðurfellingu saksóknar af hálfu ríkissaksóknara skuli rita eftirfarandi text[a]: Ef þér viljið ekki una ofangreindri ákvörðun og óskið þess að sakarefnið verði lagt fyrir héraðsdómstól með ákæru er yður bent á að gera embætti ríkissaksóknara skriflega grein fyrir þeirri afstöðu yðar innan eins mánaðar frá móttöku þessa bréfs.

Erlendur réttur.

Niðurfelling saksóknar er þekkt réttarfars- og refsiréttarúrræði í löggjöf allra Norðurlanda og víðast annars staðar þar sem réttarfar er þróað. Hér á eftir mun ég þó einungis víkja að lagareglum í Noregi og Danmörku um påtaleunnlatelse (N) og tiltalefrafald (D) enda er löggjöf okkar í mestum tengslum við löggjöf nefndra landa á umræddu sviði réttarins.

Noregur.

Í 1. mgr. 69. gr. norsku refsiréttarfarslaganna segir: „Selv om straffeskyld anses bevist, kan påtale unnlates såfremt slike særlige forhold er til stede at påtalemyndigheten etter en samlet vurdering finner at overveiende grunner taler for ikke å påtale handlingen.“

Sjá til samanburðar bls. 297 í ritinu Viðurlög við afbrotum eftir Jónatan Þórmundsson þar sem segir: „Ýmis ákvæði eru í lögum, sem heimila niðurfellingu saksóknar, þótt sök sé sönnuð: [...]“.

Á bls. 243 í Straffeprosessloven med kommentarer eftir Hans Kristin Bjerke og Erik Keiserud, fyrra bindi, 2. útgáfa, segir undir 2. tl.: „For at påtale kan unnlates etter paragrafen, må påtalemyndigheten være av den oppfatning at alle vilkår for straffbarhet foreligger [...]“ Og síðar á sömu blaðsíðu undir sama tl.: „Det er ikke noe vilkår at siktede har tilstått.“

Þá er vísað til umfjöllunar Johs. Andenæs í Norsk straffeprosess 1984 þar sem segir á bls. 286: „Påtaleunnlatelse innebærer en offisiell konstatering fra påtalemyndighetens side av at den betrakter siktede som skyldig. Det er ikke noen betingelse for påtaleunnlatelse at siktede har tilstått, men det er det vanlige.“

Sakborningur, sem telur og heldur því fram að hann sé saklaus af refsiverðri háttsemi í máli sem lokið er með niðurfellingu saksóknar, getur krafist þess að málið verði lagt fyrir dóm eða málið fellt niður sem sakamál, sbr. 71. gr. Straffeprosessloven.

Danmörk.

Ákvæði um niðurfellingu saksóknar er í 722. gr. dönsku réttarfarslaganna og þar tilgreint í hvaða tilvikum unnt er að falla frá saksókn.

Samkvæmt 724. gr. réttarfarslaganna ber að tilkynna sakborningi (ekki öðrum sem hagsmuna hafa að gæta) um niðurfellingu saksóknar og getur hann kært ákvörðun um niðurfellingu til æðra setts handhafa ákæruvalds.

Í 1. hefti Strafferetspleje eftir Hans Gammeltoft-Hansen, 1. útgáfu 1991, er megin umfjöllun um niðurfellingu saksóknar í 9. kafla C, bls. 187 - 191. Á bls. 190 segir orðrétt: „Et særligt problem - af mere principiel end praktisk betydning - kan knytte sig til tiltalefrafaldet. I lighed med domfældelse indebærer tiltalefrafald, at den pågældende anses for skyldig i det påsigtede forhold. Da tiltalefrafaldet ikke krever noget egentligt samtykke fra den sigtede, kunne det forekomme, at personer, der anser sig for ikkeskyldige og ønsker dette godtgjort gennem en frifindelse, påtvinges tiltalefrafaldet med deri liggende skyldformodning.“ Í kjölfar þessara ummæla getur bókarhöfundur tilviks þar sem sakborningur í máli sem fallið var frá saksókn í krafðist þess að opinbert mál yrði höfðað þar eð hann taldi sig saklausan af sakargiftum. Bent er á ritgerðina Tiltalefrafald eftir Blume í UFR 1982B, bls. 362, í þessu sambandi.

Orðalag tilkynningar um niðurfellingu saksóknar.

Ekki þykir verða hjá því komist að gera sakborningi grein fyrir því áliti ákæruvalds að sakborningur hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi sem varðar við tiltekið eða tiltekin refsiákvæði þegar honum er tilkynnt sú ákvörðun ákæruvalds að falla frá saksókn á hendur honum. Tel ég það vera í samræmi við forsendur heimildar til niðurfellingar saksóknar, þ.e. að skilyrði refsiábyrgðar séu til staðar, sbr. það sem rakið hefur verið hér að framan.

Leitast hefur verið við [að] haga orðalagi í tilkynningum hóflega og þannig að ljóst megi vera að um álit ákæruvalds varðandi sekt sakbornings sé að ræða.

Í bréfinu dagsettu 19. júlí 2002 til [A] kemur greinilega fram að ákæruvaldið, ríkissaksóknari, telur að [A] hafi gerst sekur um umboðssvik en sú ályktun eða niðurstaða ákæruvalds er grunnforsenda þess að lagaheimild til niðurfellingar saksóknar verði beitt.

Heimild ákæruvalds hér á landi sem víða í öðrum löndum til að falla frá saksókn er byggð á afdráttarlausum lagaheimildum. Grunnforsenda niðurfellingar saksóknar er að skilyrði refsiábyrgðar séu uppfyllt. Þegar ákvörðun um niðurfellingu er tekin og kynnt sakborningi er óhjákvæmilegt að fram komi það álit ákæruvalds að sakborningur uppfylli skilyrði refsiábyrgðar eins og áður segir.

Í ljósi þess sem hér var rakið tel ég vafalaust að orðalag og efni tilkynningar ríkissaksóknara um niðurfellingu saksóknar sé ekki í andstöðu við fyrirmæli 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og samrýmist 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og túlkun Mannréttindadómstóls Evrópu, sbr. 43. lið dóms í máli Daktaras gegn Litháen frá 10. október 2000.

Spurning eða vangaveltur um hvort það sé andstætt ákvæðum stjórnarskrár og/eða mannréttindasáttmála að ákæruvaldið lýsi afstöðu sinni til sektar sakbornings við niðurfellingu saksóknar er að mínu áliti öðrum þræði spurning um hvort lagaákvæði um niðurfellingu saksóknar séu andstæð stjórnarskrá og/eða mannréttindasáttmála.

Til upplýsingar og samanburðar við tilkynningar ákæruvaldsins hér á landi um niðurfellingu saksóknar sendist hér með myndrit af ákvörðun lögreglustjóra í Danmörku um niðurfellingu saksóknar í tilteknu máli. Ákvörðunin ber yfirskriftina Advarsel. Í ákvörðuninni er skilmerkilega tekið fram með orðalaginu „besluttet at frafalde tiltale mod Dem for overtrædelse af Politivedtægten...“ að sakborningur hafi brotið ákvæði lögreglusamþykktar með háttsemi sinni. Þetta orðalag virðist mér vera sambærilegt því orðalagi sem notað hefur verið í tilkynningum ákæruvalds hér á landi um niðurfellingu saksóknar.

II.

Opinber birting bréfs frá 19. júlí 2002.

Mér er hvorki kunnugt um að bréf embættisins hafi verið birt opinberlega né afrit þess afhent fjölmiðlum.

Í kvörtun sinni til umboðsmanns Alþingis staðhæfir sá sem ber kvörtunina fram að bréfið hafi verið birt opinberlega. Ekki verður séð að hann hafi verið beðinn um að gera grein fyrir því hvar og hvenær bréfið var birt.

III.

Frétt Morgunblaðsins 24. júlí 2002.

Sem kunnugt er birtust á sínum tíma fjölmargar fréttir af máli forstöðumanns Þjóðmenningarhúss og þjóðskjalavarðar, líklega frá og með 20. febrúar 2002. Efni greinargerða ríkisendurskoðunar var birt í aðalatriðum, t.d. í Morgunblaðinu 21. febrúar 2002 og um leið hófst fréttaleit fjölmiðla í málinu. Fréttir í Morgunblaðinu 5. mars 2002 um að ríkissaksóknari hafi óskað þess að embætti ríkislögreglustjóra afli gagna í málinu og 26. apríl 2002 um rannsókn efnahagsbrotadeildar eru væntanlega ritaðar samkvæmt upplýsingum frá ríkislögreglustjóraembættinu og vafalaust hafa blaðamenn haft þar frumkvæði. Áfram birtust fréttir af málinu t.d. um niðurstöðu nefndar samkvæmt starfsmannalögum um ámælisverða háttsemi í sjö atriðum, Morgunblaðið 15. júní 2002, og ég er ekki í nokkrum vafa um að birst hefur frétt um að embætti ríkislögreglustjóra hafi lokið rannsókn sinni og að málsgögn hafi verið send ríkissaksóknara enda sýnir reynslan að fjölmiðlar leita reglulega eftir upplýsingum um meðferð máls sem þeim þykir áhugavert fréttaefni og sem þeim er kunnugt um að tekið hefur verið til meðferðar hjá lögreglu og ákæruvaldi.

Með hliðsjón af þeirri umfjöllun sem málið hafði hlotið tel ég að ekki hafi verið hjá því komist að veita upplýsingar um lok þess hjá ríkissaksóknara og jafnframt að ekki hafi verið eðlilegt að málalok færu leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.

Í þessu sambandi leyfi ég mér að benda á efni 13. gr. í samkomulagi um samskipti ákæruvalds og héraðsdómstóla, sbr. Fyrirmæli/Leiðbeiningar RS: 1/2000, þar sem kveðið er á um upplýsingar um ákærur í málum eins og hér segir:

„Ákæruvaldið gefur upplýsingar um efni ákæru þó ekki fyrr en mál hefur verið þingfest og þá í samráði við dómara. Upplýsingar fyrir þingfestingu máls um það hver hefur verið ákærður gefur ákæruvaldið aðeins í undantekningartilfellum.

Dómstólar gefa upplýsingar um fyrirtökur í sakamálum og um dómsuppsögu.“

Undantekningartilfelli, sbr. fyrri mgr. ákvæðisins in fine, eru mál sem eru sérstaklega fréttnæm og hafa verið í umfjöllun fjölmiðla.

Í drögum Dómstólaráðs að tilkynningu varðandi tilgreint ákvæði í RS: 1/2000, sem m.a. var ætluð fjölmiðlum sagði:

„Nokkuð er algengt að fjölmiðlar leiti eftir upplýsingum um rekstur opinberra mála, ekki síst um það hvort ákæra hafi verið gefin út á hendur ákveðnum mönnum eða af ákveðnu tilefni. Fjölmiðlar hafa ýmist leitað til dómstóla eða ákæruvalds í þessu skyni. Ekki er að finna í lögum eða reglugerðum nægilega tæmandi ákvæði til að fara eftir á þessum vettvangi, hvorki um það hverjar upplýsingar má eða skylt er að veita né hver skuli annast upplýsingagjöfina. Í því skyni að færa þessi mál í fastara horf hafa ríkissaksóknari og Dómstólaráð komið sér saman um eftirfarandi:“. Síðan fylgdi efni ákvæðisins.

IV.

Viðauki tengdur upplýsingagjöf um opinber mál.

Ríkissaksóknari hefur lagt áherslu á að lögreglu og ákærendum beri að sýna sérstaka aðgát þegar upplýsingar eru veittar um meðferð tiltekinna opinberra mála.

Þegar framangreint ákvæði 13. gr. RS: 1/2000 var til umræðu hjá fulltrúum Dómstólaráðs og ríkissaksóknara taldi ég að upplýsingar sem fjallað er um í 1. mgr. ákvæðisins ætti almennt ekki að veita fyrr en við upphaf aðalmeðferðar máls. Ekki fékkst samstaða um það.

Í ábendingum mínum til réttarfarsnefndar frá árinu 2000 um breytingar á lögum um meðferð opinberra mála er vikið að atriðum sem varða hagsmuni sakborninga og vitna ásamt fleiri atriðum með eftirfarandi orðum:

„III. kafli. Þinghöld, birtingar o.fl.

• Tel að takmarka eigi heimildir til myndatöku í húsnæði dómstóla af sakborningum og vitnum sem sækja þing í málum.

Fyrirmyndir: 32. gr. dönsku réttarfarslaganna og 131. gr. a norsku dómstólalaganna, sbr. 390. gr. c norsku hegningar-laganna, sem samþykkt hefur verið á þjóðþingi en ekki tekið gildi.

• Eðlilegt virðist að mælt sé fyrir um að brot á ákvæðum 1. mgr. og 1. málslið 2. mgr. 10. gr. varði sektum, sbr. hins vegar 2. mgr. og 3. mgr. 11. gr.

• Tel þýðingarmikið að hugað verði rækilega að reglum um afhendingu á endurritum úr þingbókum og dómabókum til annarra en aðila máls. Ákvæði um þetta verði fest í lögunum sjálfum. Gildandi 3. mgr. 10. gr. má skilja þannig að réttur annarra en aðila máls til endurrita sé æði víðtækur, sbr. hins vegar VI. kafla reglugerðar nr. 225, 1992.

Fyrirmynd: T.d. 41. gr. dönsku réttarfarslaganna.

Hið sama á við um gögn máls.

Fyrirmynd: T.d. 28. og 29. gr. norsku réttarfarslaganna.

Þá er ástæða til að mæla fyrir um rétt fjölmiðla til að fá aðgang að ákæru í máli og jafnvel að öðrum gögnum.

Fyrirmynd: T.d. 41. gr. a í dönsku réttarfarslögunum en í Danmörku var farið ítarlega yfir þetta efni fyrir skömmu og lagabreyting gerð.

• Þegar skýrsla er hljóðrituð á rannsóknarstigi máls, eins og nú er gert í vaxandi mæli, er þýðingarmikið að sú skýrsla verði skrifuð upp til nota við frekari meðferð málsins. Eðlilegast er að dómstóllinn annist þá útskrift. Virðist rétt að mæla fyrir um þetta í 2. mgr. 15. gr.

• Tel eðlilegt að megin fyrirmæli um sakaskrá ríkisins, sbr. 19. gr., verði í almennum lögum, sérlögum.“

Í samskiptum við dómsmálaráðuneytið hef ég m.a. vakið athygli á nánast óheftri birtingu hæstaréttardóma ásamt héraðsdómum á vefsíðu Hæstaréttar Íslands sem búin er leitarforriti. Þarf ekki að fara frekari orðum um þær upplýsingar sem þar liggja fyrir, flestum aðgengilegar, um ákærur og sakarefni með margs konar persónulegum upplýsingum sem oftast má rekja til ákveðinna persóna.“

Með bréfi, dags. 30. júní 2003, sem ég ítrekaði 28. ágúst og 29. september 2003, gaf ég lögmanni A kost á að gera athugasemdir við bréf ríkissaksóknara til mín, dags. 25. júní 2003. Lögmaður A tjáði mér að A ætlaði sjálfur að senda mér athugasemdir af þessu tilefni og þær bárust í bréfi, dags. 9. október 2003. Í bréfi hans til mín segir m.a. svo:

„Bréf [ríkissaksóknara, dags. 19. júlí 2002,] barst mér aldrei í hendur – og hef ég enn ekki fengið það – en lögmaður minn, B, hrl., færði mér ljósrit af eintaki sem honum hafði verið sent. Áður en mér gafst tækifæri til að nálgast bréfið og lesa það höfðu fjölmiðlar skýrt frá innihaldi þess og birt viðtöl við […] ríkissaksóknara þar sem hann greindi frá innihaldi þess og hafði í frammi alvarlegar ásakanir á hendur mér.

[...]

Ég mun hér á eftir nefna þrjú atriði í bréfi ríkissaksóknara sem ég vil gera athugasemdir við.

1. Það er misskilningur, sem orðið hefur milli mín og lögmanns míns, að ég telji að bréf ríkissaksóknara til mín hafi verið birt opinberlega. Ég veit ekki til þess að svo hafi verið, en hitt liggur fyrir að efnislega var bréfið birt með viðtölum um innihald þess, sem ríkissaksóknari átti við fjölmiðla.

2. Á bls. 5 í bréfi ríkissaksóknara til umboðsmanns gefur hann í skyn að upphaflegar fréttir um rannsókn málsins hjá embætti sínu séu komnar frá ríkislögreglustjóraembættinu. Það getur ekki verið. Síðdegis 21. febrúar 2002 hafði fréttastofa Ríkisútvarpsins símasamband við mig og greindi mér frá því að hún hefði fengið þær upplýsingar að embætti ríkissaksóknara hefði ákveðið að hefja rannsókn á máli mínu. Var frétt um þetta birt í Útvarpinu um kvöldið og síðan í öðrum fjölmiðlum daginn eftir. Á þeirri stundu hafði, svo mér sé kunnugt, hvorki verið haft samband við ríkislögreglustjóraembættið né ríkisendurskoðun, þannig að upplýsingarnar gátu ekki verið komnar frá öðrum en ríkissaksóknara sjálfum eða embættismönnum hans.

Fréttir um fyrirhugaða rannsókn og erindi ríkissaksóknara til ríkisendurskoðunar og ríkislögreglustjóra voru síðan fluttar margsinnis í fjölmiðlum næstu daga og vikur. Ekki var haft samband við mig eða lögmann minn til að greina mér frá rannsókn málsins fyrr en óskað var eftir því í lok maí 2002 að ég kæmi til skýrslutöku hjá ríkislögreglustjóra. Voru þá liðnir þrír mánuðir frá því að greint hafði verið frá áhuga ríkissaksóknara á málinu.

3. Bréf ríkissaksóknara, þar sem ákæran um umboðssvik er birt jafnframt tilkynningu um niðurfellingu málsins, er dagsett föstudaginn 19. júlí 2002. Þegar þriðjudaginn 23. júlí flutti Ríkisútvarpið frétt um málið og viðtal við ríkissaksóknara og dagblöðin síðan miðvikudaginn 24. júlí. Málið hafði þá verið til umfjöllunar hjá embættinu í nokkrar vikur eftir að ríkislögreglustjóraembættið skilaði umbeðnum skýrslum sínum. Mér virðist augljóst, þótt það verði ekki sannað nema með rannsókn, að fréttin, sem birtist í Útvarpinu 23. júlí, hafi ekki átt upptök sín í viðbrögðum við tilviljunarkenndri fyrirspurn, heldur ásetningi ríkissaksóknara að upplýsa fjölmiðla um málið. Vekur athygli mína hvernig hann víkur sér undan því að veita skýrar upplýsingar um samskipti embættisins og fjölmiðla í þessu máli frá upphafi.“

Ég ritaði ríkissaksóknara á ný bréf, dags. 16. október 2003, í tilefni af framangreindum athugasemdum A og sendi ríkissaksóknara ljósrit af bréfi hans til mín. Ég tók fram að í bréfi hans til mín hefði A vísað til viðtala við ríkissaksóknara í Ríkisútvarpinu 23. júlí 2002 og í dagblöðum 24. s.m. Með tilliti til efnis bréfs A hefði ég ákveðið að senda ríkissaksóknara bréfið þannig að hann gæti sett fram athugasemdir af því tilefni ef hann teldi ástæðu til. Í ljósi tilvísunar A til umrædds viðtals við ríkissaksóknara í Ríkisútvarpinu taldi ég auk þess rétt að beina því til ríkissaksóknara að hann hefði milligöngu um að afla afrits af þessu viðtali hjá Ríkisútvarpinu, hvort sem um skriflegt endurrit væri að ræða eða hljóðupptöku, og láta mér það í té í stað þess að ég sneri mér beint til Ríkisútvarpsins. Ég tók fram að væri það ósk ríkissaksóknara að ég færi þá leið bað ég hann um að láta mig vita.

Svarbréf ríkissaksóknara af þessu tilefni barst mér 5. nóvember 2003 þar sem segir m.a. svo:

„Þar eð ég átti ekki „viðtal“ við fréttamann ríkisútvarpsins í merkingu þess orðs á vettvangi fjölmiðla aflaði ég endurrits af frétt sem birtist í ríkisútvarpinu þann 23. júlí 2002 um mál fyrrverandi forstöðumanns Þjóðmenningarhúss og þjóðskjalavarðar og sendist yður endurritið hér með.

Að öðru leyti skírskota ég til bréfs míns dags. 25. júní sl. og fullyrði jafnframt að fjölmiðlar höfðu í öllum tilvikum sem þetta embætti varðar frumkvæði að umfjöllun um mál fyrrverandi forstöðumanns Þjóðmenningarhúss.“

Eins og fram kemur í tilvitnuðu bréfi ríkissaksóknara fylgdi með því endurrit af frétt Ríkisútvarpsins frá 23. júlí 2002 um mál A. Í endurritinu segir m.a. eftirfarandi eftir að atvik og rannsókn málsins hjá ríkisendurskoðun og lögreglu hafa verið rakin:

„[...] […], Ríkissaksóknari, segir að í sjálfu sér hafi ekki verið efast um að þessi verk hafi verið innt af hendi og bendir þar á álit Ríkisendurskoðunar. Engu síður hafi verið ástæða til að skoða hvort þetta fyrirkomulag hafi verið í andstöðu við hagsmuni stofnananna tveggja. Brot sem teljast umboðssvik varða allt að tveggja ára fangelsi og þyngja má refsinguna í allt að sex ára fangelsi ef sakir eru miklar. Saksóknari vísar í niðurstöðu sinni til ákvæðis í lögum um meðferð opinberra mála þar sem segir að ef ákærandi telji málsgögn ekki nægileg eða líkleg til sakfellingar láti hann við svo búið standa. Rannsókn lögreglu þótti sem sagt ekki leiða í ljós að ástæða væri til að ákæra mennina. Embættið telur þó að [A] hafi gerst sekur um umboðssvik en ákveður engu að síður að falla frá málssókn með hliðsjón af grein í lögum um meðferð opinberra mála þar sem segir að falla megi frá ákæru ef sérstaklega stendur á og telja verði að almannahagsmunir krefjist ekki málshöfðunar. […] segir að í því efni verði að hafa í huga að [A] hafi þegar verið vikið úr starfi sem forstöðumanni Þjóðmenningarhúss, meðal annars vegna ávirðinga sem felast í nefndu umboðssvikabroti.“

IV.

1.

Kvörtun þessa máls beinist að efni bréfs ríkissaksóknara, dags. 19. júlí 2002, til A þar sem lýst er meðal annars þeirri niðurstöðu að A þyki hafa „gerst sekur um umboðssvik samkvæmt 249. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940“ vegna tiltekinnar háttsemi. Þá segir í bréfinu að A sé tilkynnt að ákveðið hafi verið að falla frá saksókn á hendur honum „út af þessu broti“ samkvæmt heimild í f-lið 2. mgr. 113. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991 einkum með hliðsjón af því að honum hafi verið vikið úr starfi forstöðumanns Þjóðmenningarhúss m.a. vegna ávirðinga sem hefðu falist í „nefndu umboðssvikabroti“. Kvörtunin beinist auk þess að ummælum sem A telur að hafi verið höfð eftir ríkissaksóknara um lyktir máls hans og tekin voru upp í fréttir hjá Ríkisútvarpinu 23. júlí 2002 og í Morgunblaðinu 24. s.m.

Ég tek í upphafi fram að athugun mín á kvörtun A beinist samkvæmt framangreindu ekki að því hvort niðurstaða ríkissaksóknara um niðurfellingu saksóknar hafi sem slík verið ólögmæt eða byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Þá er kvörtunin ekki á því reist að annmarkar hafi verið á rannsókn málsins eða málsmeðferð hjá embætti ríkissaksóknara. Athugun mín beinist aðeins að því hvort og þá með hvaða hætti framsetning og orðalag í ofangreindu bréfi ríkissaksóknara til A, dags. 19. júlí 2002, og eftir atvikum ákveðin ummæli í fjölmiðlum um málið sem hann telur að hafi komið frá ríkissaksóknara, hafi, eins og atvikum var háttað, samrýmst fyrirmælum 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994.

2.

Samkvæmt 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal hver sá sem borinn er sökum um refsiverða háttsemi talinn saklaus uns sekt er sönnuð. Ákvæðið er efnislega samhljóða 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, en vísað er til þessa ákvæðis í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Ákvæði 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu gera þá kröfu til stjórnvalda við framkvæmd þeirra verkefna sem þeim eru falin með lögum að ekki séu teknar stjórnvaldsákvarðanir sem stríða gegn þeim hagsmunum sem ákvæðunum er ætlað að vernda, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 7. desember 2001 í máli nr. 3028/2000. Skýra verður þessi ákvæði með þeim hætti að það kunni að brjóta í bága við fyrirmæli þeirra ef „handhafar opinbers valds lýsa mann sekan um refsiverðan verknað, áður en sekt hans hefur verið slegið fastri með dómi“, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 9. ágúst 1995 í máli nr. 1189/1994. Vísa ég hér til hliðsjónar til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Minellis frá 25. mars 1983, Series A no. 62, bls. 18, grein 37, í máli Lutz frá 25. ágúst 1987, Series A no. 123, bls. 25, grein 60, í máli Salabiaku frá 7. október 1988, sjá Decisions and Reports, 64, bls. 264, og sérstaklega til máls Allenet de Ribemont frá 10. febrúar 1995, Series A 308, bls. 16, sjá nú einnig nýlega dóma í máli Daktaras gegn Litháen frá 10. október 2000, greinar 39-45, og í máli Butkevicius gegn Litháen frá 26. mars 2002, grein 49.

Við mat á því hvort tiltekin yfirlýsing stjórnvaldshafa um háttsemi einstaklings brýtur í bága við reglu 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verður einkum að horfa til þeirra orða sem notuð eru í viðkomandi yfirlýsingu. Þá verður við mat á inntaki þeirra að taka tillit til atvika hverju sinni og horfa til þess hvar og hvernig þau voru fram sett og af hvaða tilefni, sbr. til hliðsjónar dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum Daktaras frá 10. október 2000, grein 41, og Butkevicius frá 26. mars 2002, grein 49.

Sá hluti bréfs ríkissaksóknara til A, dags. 19. júlí 2002, sem hér skiptir máli, er tekinn orðrétt upp í kafla II hér að framan. Þar segir meðal annars með skýrum hætti að A sé kynnt sú niðurstaða ríkissaksóknara að hann þyki hafa „gerst sekur um umboðssvik samkvæmt 249. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 með framvísun og innheimtu tveggja reikninga á Þjóðmenningarhúsið dagsettra 1. maí og 20. júní 2000, samtals að fjárhæð kr. 697.500“. Þá segir í næstu málsgrein bréfsins að honum sé jafnframt tilkynnt að ákveðið hafi verið að falla frá saksókn á hendur honum „út af þessu broti“ með heimild í f-lið 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, og að tillit hafi verið tekið til þess að honum hafi verið vikið úr starfi meðal annars vegna ávirðinga sem felast í „nefndu umboðssvikabroti“. Í frétt Ríkisútvarpsins frá 23. júlí 2002, sem tekin er að mestu upp orðrétt í kafla III hér að framan, og í frétt Morgunblaðsins frá 24. s.m., sbr. kafla II hér að framan, er meðal annars vísað beint til munnlegrar frásagnar ríkissaksóknara sjálfs um lyktir máls A hjá embætti hans. Í svarbréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 25. júní 2003, er staðfest að hann hafi gefið fjölmiðlum „upplýsingar um lok“ málsins hjá embættinu enda hafi ekki verið hjá því komist með hliðsjón af þeirri umfjöllun sem málið hafði áður hlotið í fjölmiðlum. Í frétt Morgunblaðsins frá 24. júlí 2002 er notað orðalagið „að sögn“ ríkissaksóknara, sem er nafngreindur, og lýst þeim ummælum hans að greinarmunur hafi verið á máli A og öðru máli sem einnig hafði verið til rannsóknar. Í næstu setningu er vísað beint til orða ríkissaksóknara um að í afmörkuðum þætti máls A „hafi verið talið að um umboðssvikabrot hafi verið að ræða“. Þá er m.a. haft eftir honum í frétt Ríkisútvarpsins frá 23. júlí 2002 að hann telji að A hafi „gerst sekur um umboðssvik“. Ríkissaksóknari hefur í skýringum til mín ekki gert athugasemdir við þessa frásagnir fjölmiðla.

Þegar horft er til þeirra orða sem notuð eru í bréfi ríkissaksóknara til A, dags. 19. júlí 2002, og þá í samhengi við þau ummæli ríkissaksóknara sem fram koma í ofangreindum frásögnum fjölmiðla, verða orð bréfsins og ummæli ríkissaksóknara á opinberum vettvangi ekki skilin með öðrum hætti en svo að þar hafi verið lýst þeirri afstöðu að A hefði að mati ríkissaksóknara „gerst sekur“ um refsiverða háttsemi, þ.e. að bæði hlutræn og huglæg skilyrði 249. gr. almennra hegningarlaga um umboðssvik hafi verið uppfyllt að því er varðaði tiltekinn þátt málsins. Er sá skilningur raunar staðfestur í svarbréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 25. júní 2003. Þessi afstaða ríkissaksóknara byggði á eigin mati hans á rannsóknargögnum málsins og fól í sér endanlegar lyktir þess af hans hálfu. Eðli máls samkvæmt var ekki um að ræða tilvísun embættisins til niðurstöðu dómstóls um þetta atriði.

Það orðalag sem ríkissaksóknari valdi í nefndum tilvikum var skýrt og afdráttarlaust og fól í sér afstöðu hans að efni til sem handhafa opinbers valds um að A hefði gerst sekur um refsiverða háttsemi án þess að slík staðhæfing hefði verið staðfest með dómi. Ég ítreka að af hálfu ríkissaksóknara hefur því ekki verið haldið fram að skilja beri afstöðu hans með öðrum hætti. Þá tek ég fram að ríkissaksóknari hafði eins og ákvæðum laga um niðurfellingu saksóknar er háttað svigrúm við val á framsetningu tilkynningar til A um niðurstöðu sína í máli hans og við val á orðalagi í því sambandi. Í svarbréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 25. júní 2003, er því haldið fram að ekki þyki „verða hjá því komist að gera sakborningi grein fyrir því áliti ákæruvalds að sakborningur hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi sem [varði] við tiltekið eða tiltekin refsiákvæði þegar honum er tilkynnt sú ákvörðun ákæruvalds að falla frá saksókn á hendur honum“. Lýsir hann þeirri skoðun sinni að þetta sé í samræmi við forsendur heimildar til niðurfellingar saksóknar, þ.e. að skilyrði refsiábyrgðar séu til staðar. Síðan segir m.a. svo í svarbréfi ríkissaksóknara til mín:

„Heimild ákæruvalds hér á landi sem víða í öðrum löndum til að falla frá saksókn er byggð á afdráttarlausum lagaheimildum. Grunnforsenda niðurfellingar saksóknar er að skilyrði refsiábyrgðar séu uppfyllt. Þegar ákvörðun um niðurfellingu er tekin og kynnt sakborningi er óhjákvæmilegt að fram komi það álit ákæruvalds að sakborningur uppfylli skilyrði refsiábyrgðar eins og áður segir.

Í ljósi þess sem hér var rakið tel ég vafalaust að orðalag og efni tilkynningar ríkissaksóknara um niðurfellingu saksóknar sé ekki í andstöðu við fyrirmæli 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og samrýmist 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og túlkun Mannréttindadómstóls Evrópu, sbr. 43. lið dóms í máli Daktaras gegn Litháen frá 10. október 2000.“

Áður er rakið að ákvörðun ríkissaksóknara um að fella niður saksókn á hendur A var reist á f-lið 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991, sem er svohljóðandi, sbr. upphafsmálslið málsgreinarinnar:

„Einnig má falla frá saksókn þegar svo stendur á sem hér segir:

[...]

f. ef sérstaklega stendur á og telja verður að almannahagsmunir krefjist ekki málshöfðunar.“

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að þeim lögum segir m.a. svo um ákvæði 113. gr.:

„Þótt fram hafi komið gögn sem næg þyki til málshöfðunar koma þó einatt fyrir tilvik þar sem svo stendur á að rétt sé að falla frá saksókn. Í 2. mgr. 113. gr. er leitast við að setja reglur er veiti ákæruvaldinu hæfilegt svigrúm í þessum efnum. Hefur verið höfð hliðsjón af ákvæðum í ýmsum erlendum réttarfarslögum að þessu leyti. Heimildum þessum verður vitaskuld að beita af varúð.“ (Alþt. 1989-1990, A-deild, bls. 3380-3381.)

Af orðalagi og efni ákvæðis f-liðar 2. mgr. 113. gr., samhengi þess við 112. gr. og tilvitnuðum lögskýringargögnum virðist mega ráða að heimildin til niðurfellingar saksóknar á grundvelli f-liðar 2. mgr. 113. gr. komi ekki til greina nema ákæruvaldið telji skilyrði 112. gr. uppfyllt til útgáfu ákæru. Þá verði auk þess að liggja fyrir það mat ákæruvaldsins að atvik réttlæti að fallið sé frá saksókn, sbr. orðalagið „ef sérstaklega stendur á“, og að almannahagsmunir krefjist ekki málshöfðunar. Samkvæmt 112. gr. laga nr. 19/1991 verður ákæruvaldið að telja að þau gögn sem fram eru komin séu nægileg eða líkleg til sakfellis til að heimilt sé að gefa út ákæru. Orðalag þessa ákvæðis bendir til þess að það sé ekki skilyrði fyrir útgáfu ákæru að ákæruvaldið telji á þeim tímapunkti að það sé hafið yfir skynsamlegan vafa, sbr. 45. gr. laga nr. 19/1991, að sakborningurinn sé sekur um þá háttsemi sem honum er gefin að sök. Það dugar til útgáfu ákæru, sbr. 112. gr. sömu laga, að það sé afstaða ákæruvaldsins að „líklegt“ sé að sakfelling fáist eða að gögn teljist „nægileg“ til þess. Ég vísa hér einnig til orðalags í athugasemdum við 113. gr. í frumvarpi til laga nr. 19/1991 sem tekið var orðrétt upp hér að framan um að „þótt fram hafi komið gögn sem næg þyki til málshöfðunar [...]“.

Í ljósi þessa get ég ekki fallist á að það sé beinlínis skilyrði fyrir beitingu heimildar f-liðar 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, að ákærandi sé „sannfærður um að öllum skilyrðum refsiábyrgðar sé fullnægt“, eins og það er orðað í svarbréfi ríkissaksóknara til mín. Nægilegt er að ákærandi telji skilyrði til útgáfu ákæru uppfyllt, sbr. 112. gr. laga nr. 19/1991, en að rétt sé að láta hjá líða að gefa út ákæru, þ.e. að „fella niður saksókn“, enda séu atvik með þeim hætti að þau falli innan heimildarákvæða 113. gr. sömu laga. Ákærandi þarf með öðrum orðum aðeins að telja að gögn þau sem hann hefur undir höndum séu nægileg eða líkleg til sakfellis þannig að til greina komi að taka ákvörðun um að fella niður saksókn. Það er hins vegar annað mál, sem ekki hefur lagalega þýðingu við beitingu 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991, hvort hann telji í reynd að málsgögn veiti óræka vísbendingu um sekt sakbornings. Ég tek fram að notkun á orðinu „brot“ í a-, c- og d-lið 2. mgr. sömu greinar og orðalag e-liðar 2. mgr. 113. gr. um „nauðung eða fjárkúgun“ breyta þessu ekki enda vísa þau fyrst og fremst til athafna sem annars yrðu andlag ákæru á grundvelli 112. gr. laga nr. 19/1991.

Ég vek athygli á því að orðalag heimildarákvæða 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991 um niðurfellingu saksóknar vegna sérstakra aðstæðna er að nokkru leyti ólík gildandi ákvæðum um sama efni í Noregi og Danmörku sem vísað er til af hálfu ríkissaksóknara í bréfi hans til mín. Er t.d. í 1. mgr. 69. gr. norsku réttarfarslaganna tekið beinlínis fram í lagatextanum að „[selv] om straffeskyld anses bevist [...]“ geti ákærandi ákveðið að fella niður saksókn að öðrum skilyrðum uppfylltum. Slíku er ekki til að dreifa í upphafsmálslið 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991 eða einstökum stafliðum hennar. Ekki er útilokað að þetta orðalag í norska lagatextanum hafi haft áhrif á umfjöllun norskra fræðimanna um þetta efni sem vísað er til af hálfu ríkissaksóknara. Hvað varðar að öðru leyti þau skrif sem hann vísar til bendi ég á að í þessu máli reynir á skýringu f-liðar 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, með tilliti til orðalags þess, samhengis þess við önnur ákvæði sömu laga, og þá einkum 112. gr., og lögskýringargagna. Skrif fræðimanna um ákvæði í dönskum og norskum rétti hafa því eðli máls samkvæmt takmarkaða þýðingu í því efni. Einnig verður hér að horfa til þess að í þeim skrifum sem ríkissaksóknari vísar til er eðlilega ekki tekin afstaða til þeirrar nýlegu þróunar sem átt hefur sér stað hjá Mannréttindadómstóli Evrópu um skýringu 2. mgr. 6. gr. sáttmálans, sem vísað er til hér að framan, og þýðingar hennar við mat á lagareglum um niðurfellingu saksóknar, sjá hins vegar t.d. hér á landi Eiríkur Tómasson: Saklaus uns sekt er sönnuð. Afmælisrit til heiðurs Gunnari G. Schram sjötugum 20. febrúar 2001. Reykjavík (2003), bls. 123-128. Ég tel að það verði ráðið af réttarþróun síðustu ára og þá sérstaklega með hliðsjón af niðurstöðum Mannréttindadómstóls Evrópu að stjórnvöld sem fara með rannsókn sakamála og ákæruvald þurfi enn frekar en áður að gæta þess að í bréfum og öðru því sem þau láta frá sér fara utan dómstóla komi ekki fram yfirlýsingar eða afstaða um að þeir einstaklingar og lögaðilar sem í hlut eiga séu sekir um refsiverð brot meðan ekki liggur fyrir niðurstaða dómstóls þar um. Hér kemur einnig til aukið vægi reglna um þagnarvernd einkalífs.

Samkvæmt framangreindu fæ ég ekki séð að af f-lið 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991 verði leidd sú krafa, sem rakin er í bréfi ríkissaksóknara til mín, að „óhjákvæmilegt“ sé að fram komi í tilkynningu um niðurfellingu saksóknar, sbr. 1. mgr. 114. gr., „það álit ákæruvalds að sakborningur uppfylli skilyrði refsiábyrgðar“ enda sé það „[g]runnforsenda niðurfellingar saksóknar [...] að skilyrði refsiábyrgðar séu uppfyllt“. Sé óskað eftir rökstuðningi fyrir slíkri ákvörðun, sbr. síðari málsl. 1. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, tel ég nægilegt að ákærandi geri grein fyrir því að hann telji skilyrði til útgáfu ákæru fullnægt, sbr. 112. gr. sömu laga, en vegna atvika í máli viðkomandi hafi verið ákveðið að fella niður saksókn með vísan til þeirrar heimildar í 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991 sem ákæruvaldið telur að eigi við hverju sinni. Ég bendi á að önnur sjónarmið kunna að eiga við um 1. mgr. 113. gr. sökum þess að þær heimildir til að fella niður saksókn sem þar koma fram gera það að skilyrði að sakborningur hafi játað sök.

Með vísan til þess sem að framan er rakið og ofangreindra sjónarmiða um skýringu 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, tel ég að það orðalag sem notað var í bréfi ríkissaksóknara til A, dags. 19. júlí 2002, sem einnig var haft eftir honum í fjölmiðlum, hafi eins og atvikum er háttað ekki samrýmst þeirri meginreglu sem ákvæðin hafa að geyma.

Ég legg á það áherslu að jafnvel þótt það væri talið vera skilyrði samkvæmt 2. mgr. 113. gr. laga nr. 19/1991 að ákærandi teldi ljóst af gögnum máls að sakborningur hefði gerst sekur um refsiverða háttsemi breytir það engu um þá skyldu hans sem stjórnvaldshafa að gæta þess að orða tilkynningar af því tilefni, sbr. 1. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, með þeim hætti að það samrýmist 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Að mínu áliti er ekki erfiðleikum bundið að fullnægja í framkvæmd kröfum 1. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 um tilkynningar án þess að notað sé orðalag til þess að lýsa afstöðu sem samrýmist ekki þeirri meginreglu sem felst í áðurgreindum ákvæðum stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu. Ég tel ekki rétt að ég setji hér fram tillögur í því sambandi en minni á þá afstöðu sem fram hefur komið í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu, t.d. í áðurnefndum málum Daktaras frá 10. október 2000, grein 41, og í máli Butkevicius gegn Litháen frá 26. mars 2002, grein 49, að mikilvægt sé að stjórnvaldshafar vandi sig við val á þeim orðum sem notuð eru í yfirlýsingum áður en réttað hefur verið yfir manni og hann fundinn sekur um refsiverða háttsemi.

Ég tel rétt að taka fram að með bréfi, dags. 27. júlí 2003, hefur ríkissaksóknari gefið út „Fyrirmæli/Leiðbeiningar“ RS:1/2003, um niðurfellingu saksóknar, sbr. fyrri málsl. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 19/1991. Leystu þau af hólmi RS:4/2001“ sem voru eldri fyrirmæli sama efnis. Í umræddum Fyrirmælum/Leiðbeiningum RS:1/2003 er gefið eftirfarandi dæmi um orðalag tilkynningar til sakbornings sem ég geri ráð fyrir að ríkissaksóknari telji rétt að handhafar ákæruvalds notist við í störfum sínum:

„Í upphafi tilkynningar er skírskotað til þess sakarefnis sem rannsakað hefur verið, t.d. ætlaðs þjófnaðarbrots, en síðan segir:

Rannsókn málsins er nú lokið og hafa rannsóknargögn verið yfirfarin með hliðsjón af 112. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991

Ákæruvaldið telur að háttsemi yðar varði við 244. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.

Hér með tilkynnist, með vísan til a liðar 2. mgr. 113. gr. laga um meðferð opinberra mála, að ákveðið hefur verið að falla frá saksókn á hendur yður út af ætluðu broti yðar.

Unnt er að bera ákvörðun þessa undir ríkissaksóknara innan mánaðar.“

Með tilliti til þess að ríkissaksóknari hefur á grundvelli heimildar sinnar í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 19/1991, þar sem segir meðal annars að ríkissaksóknari gefi út „almenn fyrirmæli um meðferð ákæruvalds“, gefið út framangreind „Fyrirmæli/leiðbeiningar“ RS:1/2003, sem ég geng út frá að fylgt sé í framkvæmd af hálfu handhafa ákæruvalds, tel ég rétt að benda á að ég tel að komið væri til móts við þau sjónarmið sem ég hef rakið hér að framan ef orðalag þriðju málsgreinar í textanum hefði að geyma tiltekinn fyrirvara, s.s. „Ákæruvaldið telur að háttsemi yðar kunni að varða“ við tiltekið ákvæði. Væri sá fyrirvari einnig í betra samræmi við það orðalag sem notað er í lok fyrstu og fjórðu málsgreinar sem einnig endurspeglar ákveðinn fyrirvara um sekt sakbornings þar sem skírskotað er til „ætlaðs“ brots. Það væri ef til vill eðlilegra að orða framangreinda setningu á þessa leið: „Rannsókn málsins hefur beinst að ætluðum brotum yðar á 244. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.“ Ég ítreka að ákærandi hefur samkvæmt lögum nr. 19/1991 svigrúm við val á framsetningu tilkynningar um niðurfellingu saksóknar og við val á orðalagi í því sambandi. Ég tek loks fram að með þessum sjónarmiðum hef ég ekki tekið neina endanlega afstöðu til þess hvort ofangreint orðalag í tilkynningu til sakbornings teldist fullnægja þeim kröfum sem fram koma í 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar eða 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu enda verður í því sambandi að horfa til atvika í hverju máli fyrir sig eins og fyrr greinir.

3.

Í svarbréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 25. júní 2003, er svarað fyrirspurn minni, dags. 26. maí 2003, er beindist að umfjöllun fjölmiðla um ákvörðun embættis hans í máli A og aðkomu ríkissaksóknara sjálfs að þeirri umfjöllun. Í skýringum ríkissaksóknara til mín segir m.a. að „[m]eð hliðsjón af þeirri umfjöllun sem málið hafði hlotið [teldi hann] að ekki hafi verið hjá því komist að veita upplýsingar um lok þess hjá ríkissaksóknara og jafnframt að ekki hafi verið eðlilegt að málalok færu leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga“.

Almenn ákvæði laga um starf ríkissaksóknara eru í lögum um meðferð opinberra mála nr. 19/1991, einkum V. kafla. Í þeim lögum eru ekki sérstök ákvæði um hvort og þá í hvaða mæli ríkissaksóknari eða aðrir þeir sem fara með ákæruvald megi greina öðrum en þeim sem teljast til aðila viðkomandi máls eða brotaþola frá þeim ákvörðunum sem handhafar ákæruvalds taka á grundvelli valdheimilda sinna, þ.m.t. um niðurfellingu saksóknar. Þá eru þar ekki sérstök ákvæði um aðgang almennings eða fjölmiðla að upplýsingum eða gögnum um afgreiðslu mála hjá ákæruvaldinu.

Í lokamálslið 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að lögin gildi ekki um „rannsókn eða saksókn í opinberu máli“. Ekki er nánar fjallað um inntak þessa málsliðar í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum en í nefndaráliti allsherjarnefndar við meðferð þess á Alþingi segir svo um þessa takmörkun á gildissviði laganna:

„Í umsögn Blaðamannafélags Íslands er gerð athugasemd við það að lögunum sé ekki ætlað að ná til rannsóknar eða saksóknar í opinberum málum. Nefndin telur eðlilegra að lög um meðferð opinberra mála hafi að geyma sérreglur í þessu sambandi og leggur áherslu á að sú endurskoðun sem dómsmálaráðherra hefur boðað á þeim lögum verði hraðað eins og kostur er. Nauðsynlegt er að huga sérstaklega að upplýsingaréttinum þar.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 4265.)

Þrátt fyrir þessi ummæli af hálfu þingnefndarinnar hafa ekki verið settar sérstakar lagareglur um rétt almennings til aðgangs að gögnum og upplýsingum um rannsókn eða saksókn opinbers máls, hvorki með breytingu á lögum nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, eða með öðrum hætti. Ég bendi til hliðsjónar á að af hálfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. V. kafla upplýsingalaga, hefur ákvæði lokamálsliðar 1. mgr. 2. gr. sömu laga verið skýrt þannig að ekki sé unnt að krefjast aðgangs að gögnum varðandi rannsókn eða saksókn opinbers máls á grundvelli laganna. Skipti ekki máli í því sambandi hvort mál er enn til rannsóknar hjá lögreglu eða hvort rannsókn er lokið. Sama eigi við um meðferð opinbers máls hjá ríkissaksóknara eða handhöfum ákæruvalds að rannsókn lokinni. Í því sambandi skipti ekki heldur máli hvort mál er þar til meðferðar, það hefur verið fellt niður, þ. á m. með niðurfellingu saksóknar, eða ákæra í því verið gefin út, sjá hér til hliðsjónar úrskurð, dags. 21. mars 2002, í máli nr. A-144/2002.

Orðalag lokamálsliðar 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er almenns eðlis og verður ekki skýrt á annan veg, meðal annars með hliðsjón af tilvitnuðum forsendum úr nefndaráliti allsherjarnefndar, en að upplýsingalög taki ekki til gagna í málum er varða rannsókn „eða saksókn“ opinbers máls. Almenningur, þ. á m. fjölmiðlar, eiga því að jafnaði ekki rétt til aðgangs að slíkum gögnum á grundvelli II. kafla upplýsingalaga, og á það jafnt við um eiginleg rannsóknargögn eða gögn sem að hafa að geyma formlegar afgreiðslur handhafa ákæruvalds í slíkum tilvikum, a.m.k. þegar slík gögn endurspegla þá afstöðu ákæranda að maður sé grunaður um að hafa framið refsiverða háttsemi eins og um er að ræða þegar ákæra er gefin út, sbr. 112. gr. laga nr. 19/1991, eða saksókn er felld niður á grundvelli f-liðar 2. mgr. 113. gr. sömu laga.

Ég tek fram að ég tel ekki ástæðu til þess hér að fjalla almennt um heimildir ríkissaksóknara til að veita almenningi, þ. á m. fjölmiðlum, upplýsingar um rannsókn mála og lyktir þeirra hjá embætti hans, t.d. með því að fella niður saksókn eða gefa út ákæru. Ég legg áherslu á það að samkvæmt 18. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er ríkissaksóknara skylt að gæta þagmælsku um atriði er hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þá vek ég athygli á því að samkvæmt b-lið 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, teljast upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað til „viðkvæmra persónuupplýsinga“ í merkingu þeirra laga.

Áður er rakið að ríkissaksóknari greindi í fjölmiðlum frá því að hann hefði ákveðið að fella niður saksókn í máli A og er m.a. haft eftir honum í frétt Ríkisútvarpsins frá 23. júlí 2002 að hann teldi að A hefði „gerst sekur um umboðssvik“. Ég ítreka að fjölmiðlar eiga ekki rétt til upplýsinga af þessu tagi á grundvelli upplýsingalaga. Ríkissaksóknara kann hins vegar að vera heimilt á grundvelli óskráðra reglna að veita fjölmiðlum upplýsingar um lyktir mála hjá embætti hans, a.m.k. þegar þær verða ekki taldar falla undir þagnarskyldu hans samkvæmt 18. gr. laga nr. 70/1996. Við mat á því hvort framangreindar upplýsingar sem ríkissaksóknari lét fjölmiðlum í té um lyktir máls A féllu þar undir verður að líta á atvik málsins í heild sinni. Skiptir þar m.a. máli hvort upplýsingagjöfin fólst í því að veita upplýsingar sem teljast til viðkvæmra persónuupplýsinga í merkingu b-liðar 8. tölul. 2. gr. persónuverndarlaga. Þá útiloka ég ekki að sjónarmið um hagsmuni almennings af því að fá upplýsingar um afdrif mála í refsivörslukerfinu geti m.a. haft hér áhrif, t.d. þegar um brot í opinberu starfi er að ræða.

Með vísan til niðurstöðu minnar í kafla IV.2 hér að framan og þegar horft er til þess hvernig ríkissaksóknari kaus að greina fjölmiðlum frá afdrifum máls A hjá embætti hans er það afstaða mín að ríkissaksóknari hafi í því efni gengið lengra en honum var heimilt að lögum. Ég tek fram að af hálfu ríkissaksóknara var ekki látið við það sitja að greina frá því að ákæruvaldið teldi ekki tilefni til að aðhafast frekar í tilefni af rannsókn á ætluðu broti A.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan er það niðurstaða mín að það orðalag sem notað var í bréfi ríkissaksóknara til A, dags. 19. júlí 2002, og eftir honum var haft í fjölmiðlum, hafi eins og atvikum er háttað ekki samrýmst þeirri meginreglu sem felst í 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994. Að virtri þessari niðurstöðu minni og þegar horft er til þess hvernig ríkissaksóknari kaus að greina fjölmiðlum frá afdrifum máls A hjá embætti hans er það jafnframt niðurstaða mín að hann hafi í því efni gengið lengra en honum var heimilt að lögum.

Ég beini þeim tilmælum til ríkissaksóknara að hann endurskoði orðalag tilkynningar um að fallið hafi verið frá saksókn á hendur A, setji hann fram ósk þess efnis, og taki framvegis í störfum sínum mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.

VI.

Með bréfi til ríkissaksóknara, dags. 5. mars 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til embættis hans í tilefni af áliti mínu og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar vegna þess eða hvort málið væri enn til meðferðar. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ríkissaksóknari hefði að öðru leyti gert einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af álitinu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Svarbréf ríkissaksóknara er dagsett 30. mars 2004 og segir þar m.a. eftirfarandi:

„Því er til að svara að [A] hefur ekki leitað til embættisins í tilefni af áliti yðar og ég hef ekki gert tilteknar ráðstafanir í tilefni af álitinu. Þess skal getið að leiðbeiningar til lögreglustjóra um niðurfellingu saksóknar verða endurskoðaðar á árinu og verður nefnt álit yðar þá haft til hliðsjónar.“

Hinn 24. maí 2004 barst mér afrit af nýjum leiðbeiningum ríkissaksóknara, RS: 2/2004, um niðurfellingu saksóknar. Leysa þær af hólmi leiðbeiningar RS: 1/2003. Í leiðbeiningunum er gefið eftirfarandi dæmi um orðalag tilkynningar til sakbornings:

„Í upphafi tilkynningar er skírskotað til þess sakarefnis sem rannsakað hefur verið, t.d. ætlaðs þjófnaðarbrots, en síðan segir:

Rannsókn málsins er nú lokið og hafa rannsóknargögn verið yfirfarin með hliðsjón af 112. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991.

Ákæruvaldið telur að ætluð háttsemi yðar varði við 244. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.

Hér með tilkynnist, með vísan til a liðar 2. mgr. 113. gr. laga um meðferð opinberra mála, að ákveðið hefur verið að falla frá saksókn á hendur yður út af ætluðu broti yðar.

Unnt er að krefjast rökstuðnings fyrir ákvörðun þessari innan 14 daga.

Ennfremur er unnt að kæra ákvörðun þessa til ríkissaksóknara innan mánaðar, sbr. 2. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála.“