Álit

I.

Hinn 14. mars 2003 leitaði til mín A og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála, dags. 28. maí 2002, þar sem ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um synjun á greiðslu til hennar í fæðingarorlofi var staðfest.

Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar „[...] að íslenskur ríkisborgari sem flytur búferlum til Íslands frá Svíþjóð mánuði eftir fæðingu barns þurfi að sæta því að vera réttindalaus með öllu samkvæmt túlkun á íslenskum lögum og reglum um fæðingarorlof og greiðslur í slíku orlofi“. Þá er byggt á því að túlkun nefndarinnar á „ákvæðum um lögheimilisskilyrði og undanþágu frá því skilyrði [komi] hér í veg fyrir að íslenskur ríkisborgari njóti lágmarksréttinda“.

Ég tek fram að ég hef ákveðið að takmarka athugun mína á kvörtun A við málsmeðferð úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í ljósi þeirra forsendna í úrskurðinum frá 28. maí 2002 að í tilviki A hafi ekki verið uppfyllt skilyrði 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000, um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks, sem heimilar að vikið sé frá skilyrði 12. gr. sömu reglugerðar um lögheimili hér á landi við fæðingu barns og síðustu 12 mánuði þar á undan.

II.

Samkvæmt gögnum málsins átti A lögheimili í Svíþjóð frá 15. febrúar 1999 og þar til hún fluttist til Íslands 28. júní 2001 ásamt fjölskyldu sinni. Fyrir þann tíma, þ.e. frá árinu 1992, hafði A ýmist verið búsett í Noregi eða Svíþjóð. Hinn 25. maí 2001 eignaðist A barn. Þar sem hún lauk ljósmæðranámi í janúar 2001 hafði hún ekki áunnið sér rétt til greiðslu fæðingardagpeninga í Svíþjóð en fékk greiddan fæðingarstyrk frá fæðingardegi barnsins og til þess dags er hún flutti ásamt fjölskyldu sinni til Íslands rúmum mánuði síðar. Fékk A þær upplýsingar í Svíþjóð að hún ætti ekki rétt á frekari greiðslum þar eftir að hún flytti lögheimili sitt til Íslands. Með umsókn til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 27. júlí 2001, sótti A um greiðslu fæðingarstyrks tímabilið 29. júní til 25. nóvember 2001, þ.e. þar til sex mánuðir yrðu liðnir frá fæðingu barnsins. Í umsókninni kom fram að A hefði verið lausráðin í starfi í Svíþjóð frá 1. febrúar 2001 og fengið „atvinnuleysisbætur upp í 100% vinnu“. Einnig að hún hefði áunnið sér rétt til greiðslu fæðingarstyrks í Svíþjóð í eitt ár frá fæðingu barnsins. Umsókn A var synjað með ákvörðun tryggingastofnunar, dags. 17. ágúst 2001. Kom þar fram að A uppfyllti hvorki það skilyrði fyrir greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði að hafa verið samfellt á íslenskum vinnumarkaði í sex mánuði fyrir fæðingu barns né það skilyrði fyrir greiðslu fæðingarstyrks að vera búsett á Íslandi við fæðingu barns. A kærði ákvörðun tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála með bréfi, dags. 31. ágúst 2001. Með úrskurði, dags. 28. maí 2002, staðfesti úrskurðarnefndin ákvörðun tryggingastofnunar um synjun á greiðslum til A í fæðingarorlofi. Í úrskurðinum segir m.a. eftirfarandi:

„Þegar barn kæranda fæddist 25. maí 2001 var hún búsett í Svíþjóð. Réttur kæranda til greiðslna vegna fæðingar barnsins var viðurkenndur í Svíþjóð og hafði hún fengið greiðslu fyrir hluta þess tímabils sem hún átti rétt á. Við það að kærandi flutti frá Svíþjóð til Íslands þann 28. júní 2001 féllu greiðslur til hennar niður samkvæmt þarlendum reglum. Réttur eiginmanns kæranda til greiðslna vegna fæðingar barnsins féllu einnig niður við brottflutninginn, en hann hafði starfað á vinnumarkaði í Svíþjóð.

Samkvæmt reglum í II. bálki reglugerðar (ESB) 1408/71 um lagaskil giltu sænsk lög um rétt kæranda til fæðingarorlofs. Samkvæmt þeim reglum sbr. 1. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar er meginreglan sú að einstaklingur falli aðeins undir löggjöf eins aðildarríkis á hverjum tíma. Í III. bálki reglugerðar 1408/71 eru sérákvæði um ýmsa bótaflokka og fjallar 1. kaflinn um veikindi, meðgöngu og fæðingu. Ákvæði reglugerðarinnar kveða ekki á um skyldu aðildarríkis að greiða viðbót við greiðslur annars ríkis vegna sama atburðar. Kemur þá til skoðunar hvernig íslensk löggjöf tekur á slíkum tilvikum.

Foreldri öðlast rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði eftir að hafa verið samfellt í sex mánuði á innlendum vinnumarkaði fyrir upphafsdag fæðingarorlofs, taka skal til greina starfstíma foreldris í öðrum EES-ríkjum hafi foreldri unnið hér á landi í a.m.k. einn mánuð á síðustu sex mánuðum fyrir upphafsdag fæðingarorlofs, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar og foreldraorlof (ffl.).

Samkvæmt framangreindum skilyrðum um áunninn rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði hefur kærandi ekki öðlast slíkan rétt, þar sem hún starfaði ekki hér á landi í a.m.k. einn mánuð á síðustu sex mánuðum fyrir fæðingu barnsins.

Þá kemur til skoðunar hvort kærandi eigi rétt til greiðslu fæðingarstyrks sem foreldri utan vinnumarkaðar eða sem námsmaður.

Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. ffl. eiga foreldrar utan vinnumarkaðar eða í minna en 25% starfi sjálfstæðan rétt til fæðingarstyrks í allt að þrjá mánuði hvort um sig vegna fæðingar barns. Í 2. mgr. er kveðið á um að foreldri skuli að jafnaði eiga lögheimili hér á landi við fæðingu barns og hafa átt lögheimili hér á landi síðustu 12 mánuði fyrir fæðingardag.

Í 1. mgr. 19. gr. ffl. er kveðið á um að foreldrar í fullu námi eigi sjálfstæðan rétt til fæðingarstyrks í allt að þrjá mánuði hvort um sig vegna fæðingar barns. Í 2. mgr. 19. gr. segir að foreldri skuli að jafnaði eiga lögheimili hér á landi við fæðingu barns og hafa átt lögheimili hér á landi síðustu 12 mánuði fyrir fæðingardag.

Um lögheimilisskilyrði 18. og 19. gr. er nánar fjallað í 12. gr. reglugerðar nr. 909/2000 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks og um undanþágur frá lögheimilisskilyrði í 13. gr. sömu reglugerðar.

Samkvæmt gögnum málsins lauk kærandi námi í janúar 2001 í framhaldi af því fer hún á atvinnuleysisbætur þar til barn fæðist. Hún hefur átt lögheimili í Svíþjóð frá 15. febrúar 1999 og fram til þess að hún flutti til Íslands 29. júní 2001. Fyrir þann tíma átti hún lögheimili í Noregi frá 28. október 1997 til 15. febrúar 1999 og fram til þess tíma eða frá 9. apríl 1992 og til 28. október 1997 átti hún lögheimili í Svíþjóð.

Fullt nám í skilningi 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 telst vera 75-100% samfellt nám í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi í a.m.k. sex mánuði á síðustu 12 mánuðum fyrir fæðingu barns. Heimilt er að meta sambærilegt nám í öðrum ríkjum, enda uppfylli foreldri lögheimilisskilyrði skv. 12. gr. eða undanþáguákvæði 13. gr., sbr. 1. mgr. 14. gr. sömu reglugerðar.

Foreldri sem er í námi á rétt til fæðingarstyrks að því tilskildu að foreldrið hafi átt lögheimili hér við fæðingu barns og síðustu 12 mánuðina þar á undan, sbr. 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 909/2000. Kærandi átti lögheimili í Svíþjóð við fæðingu barnsins og síðustu 12 mánuði þar á undan. Í undanþáguákvæði 13. gr. sömu reglugerðar, er kveðið á um heimild til greiðslu fæðingarstyrks til foreldris sem hefur flutt lögheimili sitt tímabundið vegna náms erlendis, enda hafi foreldri átt lögheimili hér á landi samfellt í a.m.k. fimm ár fyrir flutning.

Samkvæmt framanrituðu hefur kærandi átt lögheimili erlendis frá 1992 og fram til 29. júní 2001 og verður því ekki á grundvelli undanþáguákvæðis 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000 byggt á því að heimilt sé að greiða henni fæðingarstyrk sem námsmanni. Ekki er í reglugerðinni að finna heimild til að víkja frá lögheimilisskilyrði 2. mgr. 18. gr. ffl. hvað varðar rétt foreldris utan vinnumarkaðar til fæðingarstyrks.

Með hliðsjón af framangreindu hefur kærandi ekki áunnið sér rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði né uppfyllir hún skilyrði um rétt til fæðingarstyrks sem námsmaður eða sem foreldri utan vinnumarkaðar og er því ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um synjun á greiðslu í fæðingarorlofi staðfest.“

III.

Ég ritaði úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála bréf, dags. 28. maí 2003. Þar vísaði ég til framangreindra málavaxta og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að úrskurðarnefndin léti mér í té gögn málsins og lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar. Sérstaklega óskaði ég eftir því að úrskurðarnefndin skýrði nánar forsendur þeirrar niðurstöðu að ekki væri heimilt að greiða A fæðingarstyrk á grundvelli undanþáguákvæðis 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000, um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks, sem foreldri sem flytur lögheimili sitt tímabundið vegna náms erlendis og með hvaða hætti hún rannsakaði þennan þátt málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt óskaði ég eftir að nefndin skýrði nánar það atriði í niðurstöðu sinni að ekki væri í reglugerð nr. 909/2000 að finna heimild til að víkja frá lögheimilisskilyrði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 95/2000. Vísaði ég í því efni til þess að í 12. gr. áðurnefndrar reglugerðar eru nánari ákvæði um lögheimilisskilyrði 2. mgr. 18. gr. laganna en í 13. gr. reglugerðarinnar sé fjallað um undanþágur frá lögheimilisskilyrði og þar segi að „þrátt fyrir 12. gr.“ sé Tryggingastofnun ríkisins heimilt á grundvelli umsóknar að greiða fæðingarstyrk að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í ákvæðinu.

Til viðbótar við framangreint tók ég fram að samkvæmt gögnum málsins hefði ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins verið kærð af hálfu A til úrskurðarnefndarinnar 31. ágúst 2001. Úrskurður í málinu væri dagsettur 28. maí 2002. Liggi þannig fyrir að það hafi tekið úrskurðarnefndina um níu mánuði að afgreiða málið þrátt fyrir að í 7. mgr. 6. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, sé mælt fyrir um að nefndin skuli kveða upp úrskurð sinn svo fljótt sem unnt er og eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að henni berst mál. Með vísan til framangreinds óskaði ég eftir að nefndin skýrði ástæður þess að meðferð máls A dróst með þessum hætti umfram hinn lögmælta frest. Var þetta bréf ítrekað af minni hálfu með bréfi til nefndarinnar, dags. 28. ágúst 2003.

Með bréfi úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála til mín, dags. 8. september 2003, var því lýst að vegna sumarleyfa og mikilla anna nefndarinnar hefði ekki tekist að svara framangreindu fyrirspurnarbréfi mínu en því yrði svarað eins fljótt og kostur væri. Svar úrskurðarnefndarinnar barst mér síðan með bréfi, dags. 30. október 2003. Segir þar m.a. eftirfarandi:

„[A] flutti lögheimili sitt til Svíþjóðar 9. apríl 1992. Hún flytur síðan lögheimili sitt til Noregs, 28. október 1997 og síðan aftur til Svíþjóðar 15. febrúar 1999. Samkvæmt gögnum málsins lauk kærandi ljósmæðranámi í Svíþjóð í janúar 2001.

Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof (ffl.) skal foreldri í fullu námi að jafnaði eiga lögheimili hér á landi við fæðingu barns og hafa átt lögheimili hér á landi síðustu 12 mánuði fyrir fæðingardag, sbr. og 12. gr. reglugerðar nr. 909/2000 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks. Að mati úrskurðarnefndar í fæðingar- og foreldraorlofsmálum er skilyrði fyrir því að undanþáguheimild 13. gr. ffl. eigi við að foreldri hafi flutt lögheimili sitt vegna náms erlendis og að nám hafi síðan verið stundað þann tíma sem dvalist er erlendis. Kærandi flutti lögheimili sitt til Svíþjóðar 1992, þaðan til Noregs í október 1997 og aftur þaðan til Svíþjóðar í febrúar 1999 þar sem hún útskrifast sem ljósmóðir í janúar 2001. Þegar litið var til langrar dvalar kæranda erlendis, flutnings hennar á milli landa á því tímabili og tímalengdar ljósmæðranáms hennar var talið augljóst að eigi væru uppfyllt skilyrði um undanþáguheimild 13. gr. ffl.

[...] Afstaða úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála byggir á þeim gögnum sem fyrir henni lágu þ. á m. umsögn frá alþjóðadeild Tryggingastofnunar ríkisins sem nefndin aflaði. Taldi nefndin að aðstæður kæranda væru nægjanlega upplýstar í gögnum málsins. Hvað varðar gagnaöflun skal jafnframt á það bent að lögfræðingur annaðist kærumálið af hálfu kæranda.

[...]

Óskað var nánari skýringar á því atriði í niðurstöðu nefndarinnar að ekki sé í reglugerð nr. 909/2000 að finna heimild til að víkja frá lögheimilisskilyrði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 95/2000.

Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. ffl. skal foreldri utan vinnumarkaðar að jafnaði eiga lögheimili hér á landi við fæðingu barns, sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 909/2000. Tryggingastofnun ríkisins er þrátt fyrir 12. gr. reglugerðarinnar heimilt á grundvelli umsóknar að greiða fæðingarstyrk til foreldris sem hefur flutt lögheimili sitt tímabundið vegna náms erlendis, enda hafi foreldri átt lögheimili hér á landi samfellt í a.m.k. fimm ár fyrir flutning, sbr. 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000.

Það skal viðurkennt að tilvitnuð ummæli í niðurstöðu úrskurðarins eru of víðtækt orðuð og ekki í fullu samræmi við framkvæmd úrskurðarnefndarinnar. Með hliðsjón af 2. mgr. 18. gr. ffl., sbr. og 12. og 13. gr. reglugerðarinnar, hefur úrskurðarnefndin litið svo á að hafi foreldri sannanlega flutt lögheimili sitt erlendis vegna náms og hafi síðan verið við nám, eigi hann rétt til greiðslu fæðingarstyrks sem foreldri utan vinnumarkaðar, uppfylli hann ekki skilyrði um fullt nám. Þá getur foreldri sem flytur lögheimili sitt tímabundið vegna náms maka átt rétt til fæðingarstyrks sem foreldri utan vinnumarkaðar.

[...]

Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála þann 4. september 2001. Með bréfi, dags. 19. september 2001, óskaði nefndin eftir greinargerð um málið frá Tryggingastofnun ríkisins. Greinargerðin barst með bréfi stofnunarinnar, dags. 18. janúar 2002. Nefndin taldi eftir að hafa skoðað málið að það væri ekki nægilega upplýst og óskaði því eftir greinargerð frá alþjóðadeild Tryggingastofnunar ríkisins með bréfi, dags. 27. mars 2002. Umbeðin greinargerð barst með bréfi, dags. 22. apríl 2002. Úrskurður er síðan kveðinn upp þann 28. maí 2002.

Úrskurðarnefndin hefur ávallt reynt að hraða málum eins og kostur er en m.a. vegna mikils málafjölda hefur reynst erfitt að uppfylla þau tímamörk sem mælt er fyrir um í 7. mgr. 6. gr. ffl. Í þeim tilgangi að flýta afgreiðslu mála hefur m.a. verið skorað á Tryggingastofnun ríkisins að flýta afgreiðslu umsagna en oft hefur bið eftir greinargerðum þaðan seinkað afgreiðslunni. Þá verður alloft seinkun á afgreiðslu vegna þess að mál sem berast til nefndarinnar eru oft illa upplýst og óska þarf ítrekað eftir gögnum og upplýsingum frá kæranda.

Nefndin viðurkennir að afgreiðsla málsins hafi tekið of langan tíma. Þess skal þó getið að mál þetta var hið fyrsta sinnar tegundar þ.e. hver sé réttur foreldra sem flytjast milli landa. Tók því umfjöllun nefndarinnar lengri tíma en ella hefði verið. Þá varð bið eftir umsögnum til þess að afgreiðslunni seinkaði verulega.

Velvirðingar er beðist á því að dregist hefur að svara erindi yðar.“

Með bréfi, dags. 4. nóvember 2003, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera við framangreint bréf úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 20. nóvember 2003.

IV.

1.

Í VI. kafla laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, er mælt fyrir um rétt foreldra utan vinnumarkaðar og í námi til fæðingarstyrks. Í 2. málsl. 2. mgr. 18. gr. og 2. málsl. 2. mgr. 19. gr. laganna er mælt fyrir um það skilyrði fyrir rétti til fæðingarstyrks að foreldri skuli „að jafnaði“ eiga „lögheimili hér á landi við fæðingu barns og hafa átt lögheimili hér á landi síðustu 12 mánuði fyrir fæðingardag“. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 95/2000 segir eftirfarandi í athugasemdum við ákvæði það sem varð 18. gr. laganna:

„Gert er að skilyrði fyrir rétti til fæðingarstyrks að foreldri eigi lögheimili hér á landi við fæðingu barns og hafi átt lögheimili hér á landi síðustu 12 mánuði fyrir fæðingardag barns. Í ákvæði þessu er átt við lögheimili í skilningi lögheimilislaga, nr. 21/1990. Skilyrðið um lögheimili hér á landi er í samræmi við það búsetuskilyrði sem sett er fyrir rétti til almannatrygginga, þ.e. að einstaklingur teljist tryggður hér á landi samkvæmt lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993, með síðari breytingum.“ (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 5269.)

Í samræmi við 7. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 er félagsmálaráðherra, sem fer með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum, heimilt að kveða í reglugerð nánar á um framkvæmd 19. gr. Þá er ráðherra í 35. gr. laga nr. 95/2000 veitt almenn heimild til að setja reglugerð um nánari framkvæmd þeirra. Það hefur ráðherra gert með reglugerð nr. 909/2000, um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks. Í III. kafla reglugerðarinnar er fjallað um greiðslu fæðingarstyrks. Er þar fjallað um lögheimilisskilyrði í 12. gr. og undanþágur frá því í 13. gr.

Ákvæði í 1. og 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar eru svohljóðandi:

„Rétt til fæðingarstyrks á foreldri sem er utan vinnumarkaðar, í minna en 25% starfi eða í námi að því tilskildu að foreldrið hafi átt lögheimili hér við fæðingu barns, ættleiðingu eða töku barns í varanlegt fóstur og síðustu 12 mánuðina þar á undan. Skilyrði um lögheimili er í samræmi við það búsetuskilyrði sem sett er fyrir rétti til að teljast tryggður samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Til þess að heimilt sé að taka til greina búsetu í öðrum ríkjum innan Evrópska efnahagssvæðisins á þeim tíma sem um ræðir í 1. mgr. skal foreldri afhenda Tryggingastofnun ríkisins staðfesta yfirlýsingu (E-104) sem sýnir tryggingatímabil er foreldri hefur lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem það heyrði undir.“

Ákvæði 13. gr. reglugerðarinnar eru svohljóðandi:

„Tryggingastofnun ríkisins er, þrátt fyrir 12. gr., heimilt á grundvelli umsóknar að greiða fæðingarstyrk til foreldris sem hefur flutt lögheimili sitt tímabundið vegna náms erlendis, enda hafi foreldri átt lögheimili hér á landi samfellt í a.m.k. fimm ár fyrir flutning.

Skilyrði samkvæmt ákvæði þessu er að fyrir liggi yfirlýsing frá almannatryggingum í búsetulandi um að foreldri eigi ekki rétt á greiðslum vegna fæðingar, ættleiðingar eða töku barns í varanlegt fóstur í því ríki.

Ef fyrir hendi er réttur úr almannatryggingum í búsetulandi sem er lakari en sá réttur sem námsmaður á rétt til hér á landi er Tryggingastofnun ríkisins heimilt, þrátt fyrir skilyrði 2. mgr., að greiða mismun sem því nemur.“

Í úrskurði úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í máli A er fjallað um mögulegan rétt hennar til fæðingarstyrks, sbr. VI. kafla laga nr. 95/2000. Vísar nefndin til þess í úrskurði sínum að A hafi átt lögheimili erlendis frá 1992 og fram til 29. júní 2001. Verði því ekki á grundvelli undanþáguákvæðis 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000 byggt á því að heimilt sé að greiða henni fæðingarstyrk sem námsmanni. Þá sé ekki að finna heimild í reglugerðinni til að víkja frá lögheimilisskilyrði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 95/2000 að því er snertir rétt foreldris utan vinnumarkaðar.

Í bréfi mínu til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála, dags. 28. maí 2003, óskaði ég m.a. eftir því að nefndin skýrði nánar forsendur þeirrar niðurstöðu að ekki væri heimilt að greiða A fæðingarstyrk á grundvelli undanþáguákvæðis 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000, og með hvaða hætti nefndin rannsakaði þennan þátt málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafði ég þá í huga að í 13. gr. reglugerðarinnar, sem vísað er til í úrskurði úrskurðarnefndarinnar, er kveðið á um heimild til greiðslu fæðingarstyrks til foreldris sem hefur flutt lögheimili sitt tímabundið vegna náms erlendis enda hafi foreldri átt lögheimili hér á landi samfellt í a.m.k. fimm ár fyrir flutning. Kemur fram í úrskurðinum að „[...] kærandi [hafi] átt lögheimili erlendis frá 1992 og fram til 29. júní 2001 og [verði] því ekki á grundvelli undanþáguákvæðis 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000 byggt á því að heimilt sé að greiða henni fæðingarstyrk sem námsmanni“. Þá segir einnig í úrskurðinum að ekki sé í reglugerðinni að finna heimild til að víkja frá lögheimilisskilyrði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 95/2000 hvað varðar rétt foreldris utan vinnumarkaðar til fæðingarstyrks.

Í skýringum úrskurðarnefndarinnar sem fram koma í bréfi hennar, dags. 30. október 2003, og teknar eru upp orðrétt hér að framan er tekið fram að þessi ummæli í niðurstöðu úrskurðarins hafi verið of víðtækt orðuð og séu ekki í fullu samræmi við framkvæmd úrskurðarnefndarinnar. Þá segir eftirfarandi í bréfi nefndarinnar:

„Með hliðsjón af 2. mgr. 18. gr. ffl., sbr. og 12. og 13. gr. reglugerðarinnar, hefur úrskurðarnefndin litið svo á að hafi foreldri sannanlega flutt lögheimili sitt vegna náms og hafi síðan verið við nám, eigi hann rétt til greiðslu fæðingarstyrks sem foreldri utan vinnumarkaðar, uppfylli hann ekki skilyrði um fullt nám. Þá getur foreldri sem flytur lögheimili sitt tímabundið vegna náms maka átt rétt til fæðingarstyrks sem foreldri utan vinnumarkaðar.“

Í skýringum úrskurðarnefndarinnar kemur jafnframt fram að það sé afstaða hennar að skilyrði fyrir því að undanþáguheimild „13. gr. ffl.“ eigi við sé að „foreldri hafi flutt lögheimili sitt vegna náms erlendis og að nám hafi síðan verið stundað þann tíma sem dvalist er erlendis“. Ég geri ráð fyrir að tilvísun nefndarinnar til „13. gr. ffl. “ sé misritun og átt sé við 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000. Þá er rakið að A hafi flutt lögheimili sitt til Svíþjóðar 1992, þaðan til Noregs í október 1997 og aftur þaðan til Svíþjóðar í febrúar 1999 þar sem hún hafi útskrifast sem ljósmóðir í janúar 2001. Þá segir eftirfarandi í skýringum úrskurðarnefndarinnar:

„Þegar litið var til langrar dvalar hennar erlendis, flutnings hennar á milli landa á því tímabili og tímalengdar ljósmæðranáms hennar var talið augljóst að eigi væru uppfyllt skilyrði um undanþáguheimild 13. gr.“

Af þessum skýringum úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála og orðalagi í úrskurði nefndarinnar í máli A verður ekki annað ráðið en að nefndin hafi þar tekið efnislega afstöðu til þess hvort ákvæði 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000, sem veitir heimild til að gera undanþágu frá lögheimilisskilyrði 12. gr. reglugerðarinnar þegar um er að ræða flutning lögheimilis vegna tímabundins náms erlendis, hafi átt við í tilviki A. Úrskurðarnefndin taldi það ekki girða fyrir að hún færi þessa leið að A byggði umsókn sína ekki sérstaklega á því að hún ætti rétt á fæðingarstyrk sem námsmaður, sbr. að í umsókn hennar er ekki merkt við þann reit sem lýsir því að umsækjandi óski eftir „greiðslum sem námsmaður“. Þá var í yfirliti yfir fylgigögn með umsókninni aðeins merkt við staðfestingu um greiðslur eða synjun greiðslna í fæðingarorlofi erlendis, þ.e. frá Svíþjóð. Úrskurðarnefndin taldi það ekki heldur skipta máli í þessu sambandi að í kæru A til nefndarinnar var ekki byggt á því að hún hefði búið erlendis vegna tímabundins náms.

Ég tel að þar sem úrskurðarnefndin kaus að fjalla efnislega um réttarstöðu A á grundvelli undanþáguheimildar 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000, þrátt fyrir að umsókn A og kæra hennar til nefndarinnar hafi ekki verið sérstaklega byggð á því að hún væri námsmaður, hafi nefndinni borið að tryggja að nægjanlegar upplýsingar lægju fyrir um hvort efnisskilyrði reglugerðarákvæðisins væru uppfyllt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég bendi raunar á að A sótti um greiðslu fæðingarstyrks, án nánari tilgreiningar, en samkvæmt lögum nr. 95/2000 getur fæðingarstyrkur að jafnaði aðeins verið greiddur til foreldra utan vinnumarkaðar eða í námi.

Af gögnum málsins verður ekki séð að nefndin hafi við meðferð kærumálsins óskað eftir því við A að hún legði fram gögn eða lýsti því nánar hvort hún teldi að búseta hennar erlendis frá 1992 hefði verið vegna „tímabundins náms“ hennar sjálfrar eða manns hennar, sbr. 13. gr. reglugerðarinnar. Ekki verður heldur séð að úrskurðarnefndin hafi við meðferð málsins aflað upplýsinga um ástæður þess að A flutti upphaflega ásamt fjölskyldu sinni til Svíþjóðar eða hvort maður hennar hafi verið við nám á því tímabili sem þau bjuggu erlendis. Þá liggur ekki fyrir að nefndin hafi aflað skýringa um ástæður þess að rúmir fjórir mánuðir liðu frá því að A lauk ljósmæðranámi sínu í Svíþjóð og þar til að hún flutti til Íslands ásamt fjölskyldu sinni. Raunar verður ekki séð að nefndin hafi haft undir höndum önnur gögn um atvik og aðstæður A og fjölskyldu hennar en þau sem fylgdu með umsókn hennar og manns hennar til tryggingastofnunar. Ég minni á að í umræddu ákvæði 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000 er veitt heimild til að greiða fæðingarstyrk „þrátt fyrir 12. gr.“ reglugerðarinnar á grundvelli umsóknar til foreldris sem „hefur flutt lögheimili sitt tímabundið vegna náms erlendis, enda hafi foreldri átt lögheimili hér á landi samfellt í a.m.k. 5 ár fyrir flutning“. Þá fjalla 2. og 3. mgr. 13. gr. um hvernig fara beri með umsókn þar sem foreldri á einnig rétt úr almannatryggingum í búsetulandi. Af hálfu úrskurðarnefndarinnar er því lýst að niðurstaða hennar um að A hafi ekki uppfyllt skilyrði þessa ákvæðis hafi alfarið verið byggð á ályktun nefndarinnar sem dregin var af lengd dvalar hennar erlendis, flutningi hennar á milli landa á því tímabili og tímalengd ljósmæðranáms hennar.

Ég tek fram að af orðalagi 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000 verður ekki ráðið að undir hugtakið „tímabundið nám“ geti aðeins fallið nám sem stundað er í tiltölulegan stuttan tíma eða aðeins í einu landi. Ég tel að ganga verði út frá því að til greina komi að beita þessu ákvæði hafi foreldri sem sækir um fæðingarstyrk sannanlega búið erlendis vegna tímabundins náms, sem það hefur sjálft stundað eða eftir atvikum maki þess, jafnvel þótt um talsvert langa dvöl sé að ræða. Ég bendi á að margvíslegt nám, t.d. sérfræðinám á ýmsum sviðum, getur tekið alllangan tíma. Það sem skiptir mestu máli við beitingu 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000 í ljósi orðalags hennar er hvort fyrir liggi upplýsingar um að tilgangur dvalar foreldris erlendis hafi verið að afla sér menntunar og að störf og annað sem viðkomandi hefur innt af hendi á því tímabili hafi verið í tengslum við slíkt nám. Ég minni á að af hálfu úrskurðarnefndarinnar hefur verið byggt á því, eins og fram kemur í skýringum hennar, að hafi foreldri sannanlega flutt lögheimili sitt vegna náms og hafi síðan verið við nám, eigi það rétt til greiðslu fæðingarstyrks sem foreldri utan vinnumarkaðar, uppfylli það ekki skilyrði um fullt nám. Þá er tekið fram í skýringum nefndarinnar til mín að foreldri sem flytur lögheimili sitt tímabundið vegna náms maka geti átt rétt til fæðingarstyrks sem foreldri utan vinnumarkaðar.

Samkvæmt því sem að framan er rakið tel ég úrskurðarnefndinni hafi, eins og atvikum er háttað, borið að óska eftir því hjá A að hún legði fram gögn og skýringar um framangreint atriði, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en úrskurðarnefndin lagði til grundvallar að tilvik hennar félli ekki undir 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 909/2000. Þá bar nefndinni eftir atvikum að leiðbeina henni, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, um afleiðingar þess ef frekari gögn um þetta atriði væru ekki lögð fram eða skýringar á dvöl hennar og manns hennar erlendis frá 1992. Breytir það engu um þessa niðurstöðu þó A hafi notið aðstoðar lögfræðings við málarekstur sinn fyrir úrskurðarnefndinni. Í ljósi þessa er það niðurstaða mín að málsmeðferð úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála hafi ekki samrýmst 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tek fram að vegna framangreindrar niðurstöðu minnar og eðlis þess annmarka sem um er að ræða tel ég rétt að beina þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál A til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá henni, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin. Að virtum þessum tilmælum ítreka ég að ég tel ekki rétt á þessu stigi að ég fjalli um önnur efnisatriði í úrskurði úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála frá 28. maí 2002 sem kvörtun A beinist að.

2.

Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um þá grundvallarreglu að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í nokkrum tilvikum hefur löggjafinn á hinn bóginn sett stjórnvöldum tiltekinn afgreiðslufrest til að ljúka málum. Þannig ber úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála samkvæmt 7. mgr. 6. gr. laga nr. 95/2000 að kveða upp úrskurð sinn „svo fljótt sem unnt er og eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að henni berst mál“.

Kæra A sem er dagsett 31. ágúst 2001 barst úrskurðarnefndinni 4. september s.á. Með bréfi, dags. 19. september 2001, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð frá Tryggingastofnun ríkisins og er sú dagsett um fjórum mánuðum síðar, eða 18. janúar 2002. Með bréfi, dags. 25. janúar 2002, var greinargerðin send A og bárust athugasemdir hennar úrskurðarnefndinni 8. febrúar 2002. Úrskurðarnefndin óskaði á ný eftir greinargerð frá tryggingastofnun með bréfi, dags. 27. mars 2002 „þar sem nefndin taldi málið ekki nægilega upplýst“, eins og segir í úrskurði hennar. Greinargerð tryggingastofnunar af því tilefni er dags. 22. apríl 2002. Var hún send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 30. apríl 2002, en engar athugasemdir bárust. Nefndin kvað síðan upp úrskurð sinn 28. maí 2002. Samkvæmt framansögðu tók það úrskurðarnefndina um níu mánuði að afgreiða mál A sem er langt umfram þann frest sem mælt er fyrir um í 7. mgr. 6. gr. laga nr. 95/2000.

Þegar löggjafinn hefur farið þá leið að mæla fyrir um tiltekinn frest sem stjórnvöld hafa til að afgreiða mál verður að miða við að til grundvallar slíkri lagasetningu liggi tiltekið mat af hálfu löggjafans. Annars vegar að eðli viðkomandi máls sé þannig að rétt sé með tilliti til hagsmuna þeirra sem í hlut eiga að lögbinda afgreiðslutíma málanna og þá gjarnan við tiltölulega stuttan tíma. Hins vegar að löggjafinn hafi metið það svo að sá tími sem hann lögbindur sé nægjanlegur til afgreiðslu málanna miðað við þær upplýsingar sem gengið er út frá við lagasetninguna. Það er ljóst af lagareglum um fæðingarorlof að það hvenær úrskurður liggur fyrir hjá úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála getur haft talsverða þýðingu fyrir fjárhagslega hagsmuni þeirra sem kært hafa mál sín til nefndarinnar. Ég lít svo á að m.a. vegna þessa hafi það verið mat löggjafans að rétt væri að setja úrskurðarnefndinni tveggja mánaða frest til að kveða upp úrskurð, sbr. 7. mgr. 6. gr. laga nr. 95/2000.

Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín kemur fram að hún reyni ávallt að hraða málum eins og kostur er en vegna mikils málafjölda hafi reynst erfitt að uppfylla þau tímamörk sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 95/2000. Í þeim tilgangi að flýta afgreiðslu mála hafi m.a. verið skorað á Tryggingastofnun ríkisins að flýta afgreiðslu umsagna en oft hafi bið eftir greinargerðum þaðan seinkað afgreiðslunni. Þá verði alloft seinkun á afgreiðslu vegna þess að mál sem berist til nefndarinnar séu oft illa upplýst og óska þurfi ítrekað eftir gögnum og upplýsingum frá kæranda. Viðurkennir nefndin að afgreiðsla á máli A hafi tekið of langan tíma. Hafi það stafað af því að mál þetta hafi verið hið fyrsta sinnar tegundar, þ.e. þar sem fjallað hafi verið um réttindi foreldra sem flytjast milli landa. Þá hafi bið eftir umsögnum orðið til þess að afgreiðslunni seinkaði verulega.

Ég tel út af fyrir sig ekki ástæðu til að gera athugasemdir við ofangreindar skýringar úrskurðarnefndarinnar. Á hinn bóginn liggur fyrir að löggjafinn hefur ætlast til þess við setningu laga nr. 95/2000 að málsmeðferð sé lokið af hálfu úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að henni berst mál. Sú skylda hvílir því á úrskurðarnefndinni að haga störfum sínum í samræmi við þessi lagafyrirmæli.

Ég tel ástæðu til að taka sérstaklega fram að gögn málsins bera með sér að málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar hafi m.a. dregist vegna dráttar á því að umbeðnar greinargerðir bærust henni frá tryggingastofnun. Bera bréf úrskurðarnefndarinnar til tryggingastofnunar, dags. 19. september 2001 og 27. mars 2002, þó með sér að nefndin hafi sett stofnuninni 14 daga frest til að skila greinargerðum ásamt málsgögnum. Er sú málsmeðferð út af fyrir sig í samræmi við 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem fram kemur að stjórnvald sem fer með mál og leitar umsagnar í því skuli tiltaka fyrir hvaða tíma óskað er eftir að umsagnaraðili láti í té umsögn sína. Á hinn bóginn verður ekki ráðið af gögnum málsins eða skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín hvort nefndin hafi fylgt þessum tímafrestum eftir með ítrekunum eða öðrum hætti. Eru slíkar aðgerðir þó nauðsynlegar með tilliti til þess að stjórnvaldi sem ber ábyrgð á meðferð máls er skylt að sjá til þess eftir því sem við verður komið að aðgerðir annarra stjórnvalda sem koma að meðferð málsins tefji ekki afgreiðslu þess.

Þegar löggjafinn hefur bundið afgreiðslufresti í lög ber stjórnvöldum að haga skipulagi í störfum sínum og meðferð mála með þeim hætti að tryggt sé að þessir frestir séu haldnir. Með hliðsjón af framansögðu hlýtur niðurstaða mín að vera sú að málsmeðferð úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í máli A hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög. Þá beini ég því til úrskurðarnefndarinnar að hugað verði að því framvegis við meðferð mála hjá nefndinni að úrskurðir í kærumálum verði kveðnir upp innan lögmælts frests.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú að úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála hafi við meðferð máls A, sem lauk með úrskurði 28. maí 2003, ekki gætt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er það niðurstaða mín að tafir þær sem urðu á því að nefndin úrskurðaði í máli A hafi ekki samrýmst 7. mgr. 6. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof.

Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál A fyrir að nýju, komi fram ósk þess efnis frá henni, og taki þá mið af sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu. Jafnframt eru það tilmæli mín til úrskurðarnefndarinnar að hugað verði að því framvegis við meðferð mála hjá nefndinni að úrskurðir í kærumálum verði kveðnir upp innan lögmælts frests.

VI.

Með bréfi til úrskurðarnefndar í fæðingar- og foreldraorlofsmálum, dags. 5. mars 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til úrskurðarnefndarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um hvort framangreint álit mitt hefði orðið nefndinni tilefni til að grípa til sérstakra ráðstafana að öðru leyti og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Svarbréf úrskurðarnefndarinnar er dagsett 31. mars 2004. Þar kemur fram að A hafi óskað eftir því við nefndina að mál hennar yrði tekið fyrir að nýju. Hafi nefndin fallist á það og hafi A verið kynnt sú ákvörðun. Þá segir í bréfinu að úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála hafi greint verkferli nefndarinnar og hugað að úrbótum í því efni. Ennfremur hafi nefndin sett sér reglur um málsmeðferð og verði lögð áhersla á að endurskoða reglurnar með hliðsjón af þeirri reynslu sem af þeim hljótist. Afrit af reglunum fylgdi með bréfi úrskurðarnefndarinnar.

Hinn 15. júní 2004 barst mér úrskurður úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í máli A sem kveðinn var upp 11. sama mánaðar. Með úrskurðinum var ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A um greiðslu í fæðingarorlofi staðfest.