I.
Hinn 14. júlí 2003 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 8. júlí 2003, þar sem staðfestur var úrskurður stjórnar lánasjóðsins frá 25. nóvember 1999 í máli hans. Með þeim úrskurði hafði stjórn lánasjóðsins hafnað umsókn A um lán fyrir skólagjöldum á grundvelli greinar 4.8 í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 1999-2000 þar sem ekki væri hægt að fallast á það að lesblinda teldist veruleg fötlun í skilningi greinarinnar. Úrskurður málskotsnefndarinnar frá 8. júlí 2003 byggði á því, nánar tilgreint, að A hefði ekki lagt fram læknisfræðileg gögn sem staðfestu það að lesblinda hans yrði metin honum til verulegrar fötlunar. Þessu atriði hefur A mótmælt. Telur hann lesblindu sína leiða til þess að hann sé fatlaður í skilningi úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 1999-2000 auk þess sem hann hafi lagt fram fullnægjandi gögn frá sérfræðingum því til stuðnings.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. desember 2003.
II.
Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 7. júlí 1999, sótti A um námslán til Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólagjöldum í B.A. námi í iðnhönnun við X á Bretlandi. Umsókninni var hafnað 8. júlí 1999. Í kjölfarið sótti A um undanþágu hjá lánasjóðnum með umsókn sem barst sjóðnum 3. september 1999. Byggði ósk hans um undanþágu á 5. mgr. greinar 4.8 í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 1999-2000, sbr. auglýsingu nr. 383/1999, en í 1. og 5. mgr. greinarinnar sagði svo:
„Lán vegna skólagjalda erlendis umfram fenginn óskattskyldan styrk eru aðeins veitt til framhalds-háskólanáms, sbr. skilgreiningu á framhaldsháskólanámi í gr. 2.4.3.
[...]
Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá ákvæðum þessarar greinar ef námsmaður er verulega fatlaður, getur sannanlega ekki stundað nám sitt hér á landi að óbreyttum aðstæðum og sérstakar ástæður mæla með undanþágu.“
Undanþágubeiðni A var hafnað með úrskurði stjórnar lánasjóðsins, dags. 25. nóvember 1999. Segir í úrskurðinum að stjórnin geti ekki fallist á að lesblinda teljist vera veruleg fötlun og því sé ekki fallist á erindið. Með stjórnsýslukæru, dags. 5. september 2000, kærði A úrskurð stjórnarinnar til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna sem staðfesti niðurstöðu stjórnarinnar með úrskurði, dags. 27. mars 2001.
Nokkru síðar eða 4. júlí 2002 ritaði lánasjóðsfulltrúi Stúdentaráðs Háskóla Íslands formanni málskotsnefndar lánasjóðsins bréf, fyrir hönd A. Fylgdu því bréfi sálfræðiskýrsla frá lesblindustofnun (The Dyslexia Institute) í Sutton Coldfield á Bretlandi þar sem fram kom mat á lesblindu A og skriftarörðugleikum og bréf frá aðstoðarlandlækni þar sem fram kom að nefnd gögn bæru það með sér að við „matið [hefði] verið beitt viðurkenndum vísindalegum vinnubrögðum“. Formaður málskotsnefndarinnar svaraði lánasjóðsfulltrúanum með tölvupósti, dags. 1. ágúst 2002, þar sem fram kom að þau viðbótargögn sem lögð hefðu verið fram í málinu eftir að úrskurður gekk 27. mars 2001 þættu ekki breyta fyrri niðurstöðu. Í tilefni af þessari afgreiðslu formanns málskotsnefndarinnar á erindi lánasjóðsfulltrúans leitaði A til mín 12. september 2002 og kvartaði yfir því að málskotsnefndin hefði samkvæmt framangreindu synjað beiðni hans um endurupptöku á úrskurði sínum frá 27. mars 2001. Niðurstaða mín í tilefni af þeirri kvörtun A liggur fyrir í áliti mínu frá 11. febrúar 2003 í máli númer 3599/2002. Var hún nánar tiltekið sú að málskotsnefndin hefði ekki afgreitt erindi A frá 4. júlí 2002 á réttum lagagrundvelli. Beindi ég þeim tilmælum til nefndarinnar að taka mál hans fyrir að nýju kæmi fram um það ósk frá honum, og leysa þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin voru í álitinu.
Með beiðni, dags. 17. mars 2003, fór A fram á það við málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna að hún tæki málið upp að nýju. Á fundi málskotsnefndarinnar var tekin ákvörðun um að fallast á beiðnina og endurupptaka málið á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Var leitað eftir afstöðu A og stjórnar lánasjóðsins við meðferð málsins áður en úrskurður var kveðinn upp 8. júlí 2003. Málsatvikalýsing og niðurstöðukafli úrskurðarins hljóða svo:
„Málsatvik eru þau að kærandi stundaði á árinu 2001 BA nám í „industrial design“ við [X] og sótti um námslán fyrir skólagjöldum 7. júlí 1999 en umsókn hans var upphaflega hafnað í bréfi dagsettu 8. júlí 1999. Með bréfi til LÍN, sem móttekið var af sjóðnum 3. september 1999, óskaði kærandi eftir undanþágu skv. grein 4.8. í úthlutunarreglum LÍN. Í bréfi sjóðsins dags. 16. september 1999 var óskað eftir vottorði sérfræðings um fötlun kæranda ásamt upplýsingum frá menntamálaráðuneytinu um þá menntun sem námsmönnum með þessa fötlun stendur til boða hér á landi. Skv. bréfi menntamálaráðuneytisins dags. 20. október 1999 segir að ljóst sé að það nám, sem kærandi hyggist stunda, sé kennt hér á landi við myndlistardeild Listaháskóla Íslands. Segir í bréfinu að líklegt megi telja að aðstaða fyrir nemendur með dyslexiu sé betri við þann erlenda skóla, sem kærandi hafi sótt um inngöngu í, heldur en í sambærilegu námi hér á landi.
Í bréfi myndlistardeildar Listaháskóla Íslands dags. 2. september 1999 segir hins vegar að deildin hafi ekki tök á að sinna kennslu fyrir fatlaða nemendur né bjóða upp á nokkra aðstöðu fyrir þá til að stunda nám hér eins og sakir standi. Nemendur eins og kærandi eigi því ekki kost á að stunda nám hér á landi í þeim greinum myndlistar og hönnunar sem myndlistardeild skólans bjóði upp á. Þá liggur frammi í málinu vottorð Listaháskóla Íslands dags. 14. ágúst 2000 þar sem staðfest er að iðnhönnun sé ekki kennd við skólann.
Kærandi er skv. gögnum málsins með lesblindu, sértæka lestrar- og skriftarörðugleika, sem einnig kallast dyslexia og dysgraphia. Samkvæmt vottorði [B], ráðgefandi sálfræðings, er kærandi með dyslexiu sem hamlar námsárangri hans verulega en þó telur hún námsgetu hans miðað við námshæfisprófun vera talsvert yfir meðallagi. Vottorð [F] á Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra í Reykjavík dags. 6. apríl 1999 um að kærandi sé greindur með dyslexíu og dysgraphiu liggur fyrir.
Meðal gagna frá kæranda er taugasálfræðileg athugun [C], sálfræðings og sérfræðings í klínískri taugasálfræði og fötlunum, þar sem fram kemur m.a. að taugasálfræðilegir veikleikar séu til staðar í þroskamynstri tengdir sjónrænni úrvinnslu og áttun, hljóðgreining, ákveðnum minnisþáttum og einbeitingu og meðferð skriffæris. Veikleikar hafi leitt til sértækrar lesröskunar og þeir hafi einnig haft áhrif á skrift, stafsetningu og ákveðna þætti stærðfræðinnar. Síðan segir að sértækir námserfiðleikar geti komið niður á sjálfstrausti og krafti við nám og leitt til kvíða. Álit sálfræðingsins er að þörf sé á áframhaldandi stuðningi og tilhliðrunum í skóla og aðlaga þurfi kennslu að taugasálfræðilegum styrkleikum auk þess sem huga þurfi vel að prófaðstæðum.
Í málinu liggja jafnframt fyrir tvö læknisvottorð [D], sérfræðings í heila- og taugasjúkdómum barna. Í fyrra vottorðinu segir: „Að beiðni [A] vottast hér með að ég greindi hann með sértæka lestrarörðugleika („lesblindu“) í desembermánuði 1990. Vinsamlega tilkynnið undirrituðum ef frekari upplýsinga er þörf.“ Með bréfi dags. 16. febrúar 2001 til læknisins óskaði málskotsnefnd eftir ítarlegra vottorði þar sem óskað var upplýsinga um hvort hann teldi að hinir sértæku lestrarörðugleikar kæranda væru veruleg fötlun og ef svo væri var óskað eftir nákvæmri útlistun á því í hverju sú fötlun væri fólgin. Þá var jafnframt óskað eftir áliti hans á því hvort breyting gæti orðið á því ástandi með tímanum.
Í seinna læknisvottorðinu dags. 11. mars 2001 kemur fram að læknirinn hafi ekki fylgt kæranda eftir síðan 1990 og geti því ekki svarað til um ástand hans nú. Almennt sé þó ljóst að sértækir námsörðugleikar geti verið veruleg fötlun, sérstaklega hjá einstaklingum sem leggi fyrir sig langskólanám. Undir þeim kringumstæðum geti sértækir námsörðugleikar verið nægilega hamlandi til þess að teljast alvarleg fötlun.
Með bréfi lánasjóðsfulltrúa Stúdentaráðs Háskóla Íslands dags. 4. júlí 2002 fylgdu sálfræðiskýrsla [E], ásamt niðurstöðum lesblinduprófs sem kærandi hafði gengist undir, og bréf aðstoðarlandlæknis dags. 11. febrúar 2002. Í framangreindri sálfræðiskýrslu kemur fram að samkvæmt niðurstöðu lesblinduprófs eigi kærandi við verulega lesblinduörðugleika að stríða. Í bréfi aðstoðarlandlæknis segir að þarna hafi kærandi undirgengist ítarlegt sálfræðilegt mat á lesblindustofnun og að ýmis þekkt sálfræðileg próf hafi verið notuð til þess að komast að niðurstöðu. Gögnin beri með sér að við matið hafi verið beitt viðurkenndum vísindalegum vinnubrögðum.
Kærandi byggir kröfu sína um undanþágu skv. heimild í grein 4.8. í úthlutunarreglum LÍN á því að hann sé með alvarlega námsfötlun sem komi m.a. í veg fyrir að hann geti lokið við framhaldsskólastigið hér á landi miðað við núverandi kröfur. Frá kæranda hefur borist fjöldi gagna um uppbyggingu náms hans.
Af hálfu stjórnar LÍN er byggt á meginreglunni í grein 4.8. í úthlutunarreglum LÍN um að lán til skólagjalda séu einungis veitt til framhaldsháskólanáms en heimilt sé að veita undanþágu frá reglunni ef námsmaður er verulega fatlaður, geti sannanlega ekki stundað nám sitt hér á landi að óbreyttum aðstæðum og sérstakar ástæður mæli með því. Ekki sé hægt að fallast á að í máli kæranda liggi fyrir viðhlítandi gögn til staðfestingar því að kærandi sé verulega fatlaður. Til að undanþága vegna fötlunar komi til álita hafi sjóðurinn sett það skilyrði að fötlunin sé staðfest með læknisvottorði. Þá hafi stjórn sjóðsins túlkað undanþáguákvæði eins og þetta þröngt og miðað verulega fötlun við örorku sem samkvæmt læknisvottorði sé metin 75% eða hærri.
Stjórn LÍN telur hin nýju gögn málsins, þ.e. bréf aðstoðarlandlæknis og niðurstöður mats frá The Dyslexia Institute, staðfesta fyrri niðurstöðu málskotsnefndar í málinu. Verði ekki á grundvelli þeirra talið að skólaárið 1999-2000 hafi kærandi átt við verulega fötlun að stríða og hafi uppfyllt það skilyrði greinar 4.8. í úthlutunar-reglum sjóðsins til að unnt væri að veita honum námslán vegna skólagjalda. Gögnin staðfesti lesblindu kæranda en upplýsingar um hana hafi legið fyrir 1999. Gögnin vitni um greiningu á stöðu kæranda á árinu 2001 en votta hvorki verulega fötlun þá né árið 1999. Skólaárin 1999-2000 og 2000-2001 hafi kærandi stundað nám í Englandi og bæði árin skilað 100% námsárangri og ekki þurft á sérstöku lesblindutilliti að halda skv. grein 2.3.3. Haustið 2002 hafi hann stundað lánshæft nám við Iðnskólann í Reykjavík og skilað 100% námsárangri og því ekki heldur þurft á sérstöku lesblindutilliti að halda þá.
Niðurstaða:
Í máli þessu hafa verið lögð fram margvísleg gögn um lesblindu kæranda og er í ljós leitt að hún er veruleg. Gögnin bera með sér að nám kæranda getur reynst honum erfitt og að hann þarf sérstakt tillit við námið. Ekki hafa þó verið lögð fram læknisfræðileg gögn sem staðfesta að lesblinda kæranda verði metin honum til verulegrar fötlunar en slíkra gagna hefur ítrekað verið óskað við meðferð málsins hjá málskotsnefnd. Kærandi lýsti í bréfi sínu til nefndarinnar frá 15. júní sl. að læknar færðust undan að taka ákvörðun um það hvort kærandi væri lesblindur og vísuðu á áðurútgefin vottorð málsins. Eins og áður er komið fram skera framlögð vottorð [D], sérfræðings í heila- og taugasjúkdómum barna, ekki úr um hvort um verulega fötlun kæranda er að ræða.
Í ljósi framanritaðs verður að fallast á það með stjórn LÍN að beita beri þröngri túlkun á undanþáguákvæði úthlutunarreglna LÍN og að það sé eðlileg krafa að fyrir liggi læknisfræðileg gögn um fötlun kæranda í málinu svo unnt sé að beita undanþáguákvæði greinar 4.8. í úthlutunarreglum LÍN. Þykir því verða að staðfesta niðurstöðu stjórnar LÍN í málinu. Hins vegar er heimilt að taka tillit til aðstæðna kæranda við mat á námsárangri sbr. heimild í grein 2.3.3. í úthlutunarreglum sjóðsins.“
III.
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf, dags. 22. júlí 2003, þar sem ég óskaði þess með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu afhent gögn málsins. Þau bárust mér með bréfi, dags. 12. ágúst 2003. Þá ritaði ég málskotsnefndinni á ný bréf, dags. 23. september 2003. Þar óskaði ég þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, að nefndin skýrði viðhorf sitt og veitti mér eftir atvikum frekari upplýsingar í tilefni af eftirfarandi spurningum:
„1. Ég óska eftir upplýsingum um það hvernig málskotsnefndin hefur skýrt hugtakið „veruleg fötlun“ í merkingu 5. mgr. greinar 4.8. í úthlutunarreglum LÍN, þ.e. hvaða atriði og sjónarmið hafa verið lögð til grundvallar í því sambandi. Í forsendum úrskurðar nefndarinnar frá 8. júlí 2003 er ekki vísað til ártals þeirra úthlutunarreglna sem byggt er á en tilgreind grein 4.8. Ég óska eftir upplýsingum um hvort nefndin byggði í úrskurðinum á úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 1999-2000 eða eftir atvikum reglum sjóðsins fyrir árin 2002-2003 eða 2003-2004 og þá í ljósi dagsetningar úrskurðarins.
2. Ef nefndin byggði á þeim úthlutunarreglum sem giltu árið 1999-2000 óska ég eftir upplýsingum um hvort hugtakið „veruleg fötlun“ í 5. mgr. greinar 4.8. í þeim reglum hafi þá verið skýrt til samræmis við grein 2.3.3. í reglunum. Í þessu sambandi tek ég fram að frá og með úthlutunarreglum LÍN fyrir árið 2001-2002 hefur um hugtakið „veruleg fötlun“ í 5. mgr. greinar 4.8. verið vísað beint til 1. mgr. greinar 2.3.3. í úthlutunarreglunum en í 2. mgr. þeirrar greinar segir svo:
„Ákvæði [greinar 2.3.3.] á einnig við ef lesblinda [dyslexia] háir námsmanni og hægir óhjákvæmilega á námsframvindu hans samkvæmt mati sérfræðings og skóla.“
Ég tek fram að samhljóða ákvæði var í 2. mgr. greinar 2.3.3. í úthlutunarreglum LÍN fyrir árið 1999-2000.
3. Hafi 5. mgr. greinar 4.8. í úthlutunarreglum LÍN fyrir árið 1999-2000 verið skýrð til samræmis við grein 2.3.3. í sömu reglum, eða þá að nefndin byggði úrskurð sinn frá 8. júlí sl. á sama ákvæði í grein 4.8. í reglum sjóðsins fyrir árin 2002-2003 eða 2003-2004, óska ég eftir því að nefndin skýri þá afstöðu sína að ekki hafi nægjanlega legið fyrir að ástand [A], að virtum atvikum og gögnum málsins, hafi verið „veruleg fötlun“ í merkingu 5. mgr. greinar 4.8. Ég óska þess að nefndin taki afstöðu til þess í svari sínu að samkvæmt 2. mgr. greinar 2.3.3., sem horfa verður til við túlkun á því hvað telst „veruleg fötlun“ miðað við framangreindar forsendur, á 1. mgr. sama ákvæðis við þegar fyrir liggur að „lesblinda (dyslexia) [hái] námsmanni og [hægi] óhjákvæmilega á námsframvindu hans samkvæmt mati sérfræðings og skóla“. Ég óska þess að nefndin skýri það sérstaklega hvernig ástand [A], eins og það birtist í [...] gögnum sem rakin eru í úrskurði nefndarinnar, hafi ekki fallið innan ofangreindrar lýsingar 2. mgr. greinar 2.3.3.“
Í bréfinu tók ég sérstaklega fram að spurningar mínar miðuðust við að fá upplýsingar og viðhorf málskotsnefndarinnar til túlkunar og beitingar 5. mgr. greinar 4.8. í úthlutunarreglunum í máli A og þá að teknu tilliti til tengsla þessa ákvæðis við grein 2.3.3. Tók ég fram að ég fengi ekki annað séð með hliðsjón af forsendum í úrskurði málskotsnefndarinnar en að það hefði ráðið úrslitum um afstöðu nefndarinnar að ekki lá að hennar mati fyrir vottorð læknis þar sem beinlínis var orðað að ástand A teldist til verulegrar fötlunar. Sagði í bréfi mínu að athugun mín á þessu stigi beindist þannig að því hvort nefndin hefði átt að beita 5. mgr. greinar 4.8., að virtum tengslum ákvæðisins við grein 2.3.3., með þeim hætti að ef nægjanlega væri í ljós leitt með vottorðum lækna, sálfræðinga og skóla, að ástand A félli innan lýsingar 2. mgr. greinar 2.3.3., sem vísaði til 1. mgr. sama ákvæðis, þá hefði nefndinni þegar af þeirri ástæðu verið rétt að leggja til grundvallar að ástand hans teldist „veruleg fötlun“ í merkingu 5. mgr. greinar 4.8. enda bæri að skýra það hugtak til samræmis við ákvæði greinar 2.3.3.
Svar málskotsnefndarinnar barst mér með bréfi hennar, dags. 20. október 2003. Þar segir m.a. svo:
„Verður spurningum yðar svarað í sömu röð og þær eru settar fram í bréfinu:
1. Eins og fram kemur í niðurstöðukafla framangreinds úrskurðar málskotsnefndar var óskað eftir því við kæranda að hann legði fram læknisvottorð um að lesblinda hans hefði verið metin læknisfræðilega til verulegrar fötlunar. Þessi krafa var sett fram þar sem talið var að beita ætti þröngri túlkun á undantekningarákvæði úthlutunarreglnanna og eðlilegt að læknisvottorðs væri aflað. Kærandi lagði ekki fram umbeðið vottorð og fór frekara mat á fötlun hans því ekki fram. Litið var til úthlutunarreglna fyrir árin 1999-2000.
2. Við niðurstöðu í málinu leit málskotsnefnd til ákvæða greinar 2.3.3. í úthlutunarreglum LÍN en eins og komið er fram í svarinu hér að ofan var fallist á það með stjórn LÍN að nauðsynlegt væri að fyrir lægju læknisfræðileg gögn um að lesblinda kæranda ylli honum verulegri fötlun svo unnt væri að beita undanþágureglum úthlutunarreglnanna.
3. Það var mat málskotsnefndar að til þess að nefndin gæti lagt mat á það skv. grein 2.3.3. að lesblinda kæranda væri honum veruleg fötlun þyrfti að liggja fyrir læknisfræðilegt mat um fötlunina ásamt þeim gögnum sem fyrir lágu.“
Með bréfi, dags. 24. október 2003, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við tilvitnað svarbréf málskotsnefndarinnar. Erindi mitt til A ítrekaði ég með bréfi, dags. 24. nóvember 2003. Athugasemdir hans bárust með tölvupósti 11. desember 2003.
IV.
Mál þetta lýtur að niðurstöðu málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í úrskurði frá 8. júlí 2003. Eins og fram hefur komið var hann kveðinn upp í tilefni af endurupptöku málskotsnefndarinnar á fyrri úrskurði þar sem hafnað hafði verið umsókn A frá 3. september 1999 um lán fyrir skólagjöldum við tilgreindan erlendan háskóla fyrir skólaárið 1999-2000.
Um Lánasjóð íslenskra námsmanna gilda lög nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Er það hlutverk sjóðsins, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna, að tryggja þeim sem falla undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags. Vissar reglur um námslán og úthlutun þeirra er að finna í lögunum sjálfum. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 2. mgr. 16. gr. er stjórn sjóðsins síðan ætlað að setja ítarlegri og nánari reglur um þau atriði sem þar koma fram og þá er menntamálaráðherra einnig heimilt, sbr. 1. mgr. 16. gr. laganna, að setja reglugerð um framkvæmd laganna. Í ljósi þess hvenær umrædd umsókn A var lögð fram fer um rétt hans til lánsins eftir úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 1999-2000, sbr. auglýsingu nr. 383/1999. Þá giltu einnig ákvæði reglugerðar menntamálaráðherra nr. 602/1997, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, en ekki er í henni að finna reglur sem hafa sjálfstæða þýðingu fyrir álit mitt í málinu.
Þær greinar í úthlutunarreglunum sem máli skipta í tengslum við það álitaefni sem uppi er í þessu máli eru greinar 2.3.3. og 4.8. Þær hljóða svo:
„2.3.3. Örorka og lesblinda.
Geti námsmaður vegna örorku sinnar að mati lækna ekki skilað lágmarksárangri skv. reglum sjóðsins er heimilt að veita honum 75% lán ef hann lýkur a.m.k. 50% árangri á hverju misseri. Ef hann lýkur innan við 50% árangri er heimilt að veita honum lán í hlutfalli við einingaskil. Skilyrði fyrir undanþágu skv. þessari grein er að örorka viðkomandi sé metin a.m.k. 75%. Sækja þarf sérstaklega um fyrrnefnda undanþágu til stjórnar sjóðsins. Umsókn þarf að fylgja staðfest námsáætlun og læknisvottorð.
Ákvæði þessarar greinar á einnig við ef lesblinda (dyslexia) háir námsmanni og hægir óhjákvæmilega á námsframvindu hans samkvæmt mati sérfræðings og skóla.“
„4.8. Almenn lán vegna skólagjalda.
Lán vegna skólagjalda erlendis umfram fenginn óskattskyldan styrk eru aðeins veitt til framhaldsháskólanáms, sbr. skilgreiningu á framhaldsháskólanámi í gr. 2.4.3.
Lán vegna skólagjalda á Íslandi eru veitt til sérnáms, almenns háskólanáms og framhaldsháskólanáms. Ef árleg skólagjöld við viðurkennda skóla á Íslandi eru hærri en kr. 18.000 er veitt lán fyrir umframfjárhæðinni.
Heimilt er að greiða lán vegna skólagjalda út við upphaf námstímabils til annarra námsmanna en fyrsta árs nema sbr. gr. 5.2.1.
Samanlögð lán til námsmanns vegna skólagjalda skulu aldrei verða hærri en 2.600 þúsund krónur eða jafngildi í annarri mynt miðað við gengi 3. ágúst 1999.
Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá ákvæðum þessarar greinar ef námsmaður er verulega fatlaður, getur sannanlega ekki stundað nám sitt hér á landi að óbreyttum aðstæðum og sérstakar ástæður mæla með undanþágu.“
Í úrskurði málskotsnefndarinnar frá 8. júlí 2003 segir að ekki verði fallist á umsókn A þar sem hann hafi ekki lagt fram læknisfræðileg gögn um að lesblinda hans verði metin honum til verulegrar fötlunar í skilningi 5. mgr. greinar 4.8. Segir hins vegar jafnframt í sama úrskurði að heimilt sé að taka tillit til aðstæðna hans við mat á námsárangri sbr. grein 2.3.3. í úthlutunarreglunum.
Í fyrirspurnarbréfi mínu til málskotsnefndarinnar, dags. 23. september 2003, sem tekið er upp að stærstum hluta í kafla III hér að framan, spurðist ég fyrir um hvort málskotsnefndin hefði litið til greinar 2.3.3. í máli A við mat á því hvort hann væri verulega fatlaður. Ástæðan fyrir því að ég spurðist fyrir um þetta var sú að í nýrri úthlutunarreglum lánasjóðsins, þ.e. í reglunum fyrir skólaárin 2002-2003 og 2003-2004, er í 5. mgr. greinar 4.8. vísað til 1. mgr. greinar 2.3.3 um mat á því hvað teljast skuli veruleg fötlun. Þetta er ekki gert í reglunum fyrir skólaárið 1999-2000 en nefnd ákvæði eru að öðru leyti sambærileg. Í svari nefndarinnar kemur fram að hún hafi litið til ákvæða greinar 2.3.3. en að það hafi hins vegar verið afstaða hennar að til að hægt væri að leggja mat á það skv. grein 2.3.3. hvort lesblinda A væri honum veruleg fötlun þyrfti að liggja fyrir læknisfræðilegt mat um fötlunina.
Í ljósi þessara skýringa nefndarinnar tel ég að leggja verði til grundvallar að lesblinda námsmanns hafi getað talist honum til verulegrar fötlunar í skilningi 5. mgr. greinar 4.8. í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir skólaárið 1999-2000. Úr því þarf hins vegar að leysa í tilefni af kvörtun A hvort málskotsnefndin hafi gengið lengra í því að krefja A um framlagningu læknisfræðilegra gagna til staðfestingar á fötlun hans, en samrýmdist þeim lagagrundvelli sem meðferð og afgreiðsla máls hans byggði á.
Um meðferð og afgreiðslu málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna á stjórnsýslukærum sem henni berast gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af rannsóknarreglu 10. gr. laganna leiðir að stjórnvaldi er skylt að sjá til þess að eigin frumkvæði að atvik máls séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í þeim tilvikum þegar mál hefst að frumkvæði aðila getur stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn sem nauðsynleg eru og með sanngirni má ætlast til að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293.)
Mál A hófst að hans frumkvæði með framlagningu umsóknar um lán til Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólagjöldum við tilgreindan erlendan skóla. Þegar mál hefjast að frumkvæði aðila með slíkum hætti er ljóst að rannsóknarreglan leggur ekki þá skyldu á herðar viðkomandi stjórnvaldi að það afli sjálft allra þeirra gagna sem nauðsynleg eru til að geta tekið ákvörðun í máli. Aðila máls verður á hinn bóginn ekki gert að leggja fram upplýsingar ef það er sérstaklega kostnaðarsamt eða erfiðleikum bundið. Undir hið síðarnefnda fellur meðal annars að stjórnvöld geta ekki sett það sem skilyrði fyrir afgreiðslu máls að aðili þess afli vottorðs eða mats af hálfu tilgreindra sérfræðinga ef það fellur ekki undir sérsvið þeirra að gefa slík vottorð.
Af úrskurði málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna í máli þessu sem og skýringum hennar til mín í tilefni af athugun minni á kvörtun A er ljóst að nefndin gengur út frá því að lesblinda geti í einhverjum tilvikum talist veruleg fötlun í skilningi 5. mgr. greinar 4.8. í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir skólaárið 1999-2000. A hafi hins vegar ekki tekist að leggja fram læknisfræðileg gögn um að lesblinda hans yrði metin honum til verulegrar fötlunar. Í skýringum sem lagðar voru fram af hálfu A við meðferð málskotsnefndarinnar á máli hans, fyrst með bréfi dags. 10. október 2000, og síðar með bréfi dags. 15. júní 2003, kemur fram að honum hafi ekki reynst fært að útvega læknisvottorð geðlæknis til að sýna fram á að lesblinda hái honum í námi. Í skýringum A segir meðal annars að ástæða þessa sé sú að geðlæknar hafi ekki verið tilbúnir að taka hann í viðtal og borið við tímaskorti og skorti á sérfræðiþekkingu á lesblindu og bent á áður útgefin vottorð sálfræðinga. Í upplýsingum sem ég aflaði mér símleiðis hjá embætti landlæknis eru þessar skýringar A staðfestar að því leyti að læknar telji það almennt ekki sitt hlutverk að meta lesblindu eða alvarleika hennar heldur sé slíkt mat almennt í höndum sérfræðinga á því sviði, s.s. sálfræðinga.
Ég bendi jafnframt á að meðal þeirra gagna sem A lagði fram hjá málskotsnefndinni er bréf aðstoðarlandlæknis, dags. 11. febrúar 2002, þar sem fjallað er um athugun sem A undirgekkst í maí 2001 á lesblindustofnun (The Dyslexia Institute) í Sutton Coldfield á Bretlandi. Lýkur því með þeim orðum að gögnin beri með sér að við matið hafi verið beitt viðurkenndum vísindalegum vinnubrögðum.
Eins og fram hefur komið byggði niðurstaða málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna á því að A hefði ekki lagt fram læknisfræðileg gögn sem staðfestu að lesblinda hans yrði metin honum til verulegrar fötlunar. Verður þetta ekki skilið með öðrum hætti en svo að nefndin hafi gert kröfu um það við meðferð málsins að hann legði fram læknisvottorð þar sem sérstaklega væri tekið fram að hann ætti við lesblindu að stríða á svo alvarlegu stigi að hún teldist veruleg fötlun. Framangreindar upplýsingar frá embætti landlæknis benda til að það sé verulegum erfiðleikum háð að afla slíks læknisvottorðs og þá er í lögum nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, ekki að finna sérstaka eða skýra heimild stjórnvalda til að krefjast framlagningar slíks vottorðs í tilvikum sem þessum. A hafði, eins og lýst er í úrskurði málskotsnefndarinnar frá 8. júlí 2003, lagt fram töluvert af gögnum um lesblindu sína og skriftarörðugleika frá sérfræðingum og þeim erlenda skóla sem um var að ræða. Tel ég að nefndinni hafi, eins og málum var háttað, borið að leggja á það mat á grundvelli þeirra sérfræðilegu gagna hvort lesblinda hans hafi verið það veruleg að hún teldist veruleg fötlun í skilningi 5. mgr. greinar 4.8. í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir skólaárið 1999-2000. Gekk nefndin því lengra í því að krefja A um framlagningu læknisfræðilegra gagna til staðfestingar á fötlun hans, en samrýmdist þeim lagagrundvelli sem meðferð og afgreiðsla máls hans byggði á, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, m.a. með vísan til þess hversu miklum erfiðleikum var háð fyrir hann að afla slíks vottorðs enda mun mat á lesblindu, samkvæmt upplýsingum sem ég hef aflað, almennt vera í höndum sérfræðinga á viðkomandi sviði en ekki í höndum lækna. Ég geri hins vegar ekki athugasemdir við það að málskotsnefndin hafi gert þá kröfu til A að hann legði fram sérfræðileg gögn um lesblindu sína og vottorð viðkomandi skóla, enda hafi slíkt ekki verið honum verulega íþyngjandi.
Í tengslum við skyldu málskotsnefndarinnar sjálfrar til að kanna eða láta kanna atvik málsins tel ég rétt að taka fram að ekki virðist á því byggt í lögum nr. 21/1992 að málskotsnefndin hafi yfir að búa sérfræðilegri þekkingu til að meta alvarleika lesblindu eða skriftarörðugleika hjá umsækjendum um námslán. Segir í grein 5.a. í lögunum, sbr. 3. gr. laga nr. 67/1997, að nefndarmenn skuli vera þrír og að þeir skuli allir vera lögfræðingar. Í rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaganna felst hins vegar sú skylda að stjórnvald rannsaki mál nægjanlega áður en það tekur ákvörðun í því. Regla þessi átti við þegar málskotsnefnd lánasjóðsins fjallaði um hvort A fullnægði skilyrðum 5. mgr. greinar 4.8. í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir skólaárið 1999-2000, eins og áður hefur komið fram. Kunni málskotsnefndinni því að vera skylt, til að fullnægja rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum við meðferð málsins, að kalla til utanaðkomandi aðstoð ýmist til að leggja mat á fyrirliggjandi sérfræðileg gögn sem nefndarmenn höfðu ekki þekkingu til að meta sjálfir eða jafnvel til að leggja sjálfstætt mat á fötlun umsækjandans.
V.
Niðurstaða.
Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna hafi við meðferð á máli A gengið lengra en samrýmdist þeim lagagrundvelli sem meðferð og afgreiðsla á máli hans byggði á með því að krefja hann um framlagningu læknisvottorðs þar sem mat væri lagt á það hvort lesblinda hans væri honum veruleg fötlun skilningi 5. mgr. greinar 4.8. í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 1999-2000, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var niðurstaða málskotsnefndarinnar frá 8. júlí 2003 í máli A, að synja umsókn hans um lán til greiðslu skólagjalda við tilgreindan erlendan skóla skólaárið 1999-2000 á þeim grundvelli að slíkt læknisvottorð hefði ekki verið lagt fram, því ekki í samræmi við lög. Bar nefndinni að leggja mat á aðstæður A á grundvelli þeirra sérfræðilegu gagna sem hann hafði þegar lagt fram í málinu, eftir atvikum að fenginni aðstoð utanaðkomandi sérfræðinga við mat á þeim gögnum og eða aðstæðum A sjálfs.
Beini ég þeim tilmælum til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna að hún taki mál A fyrir að nýju, komi fram um það ósk frá honum, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Með bréfi til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 5. mars 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til nefndarinnar að nýju og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í bréfi málskotsnefndarinnar, dags. 31. mars 2004, kemur fram að nefndinni hafi borist erindi frá A 21. janúar 2004 þar sem hann óskaði eftir endurupptöku málsins. Hafi verið tekin ákvörðun um endurupptöku þess á fundi nefndarinnar 29. sama mánaðar. Þá hafi stjórn LÍN verið gefinn kostur á að tjá sig um efni málsins og hafi hún gert það í bréfi, dags. 13. febrúar 2004. Þá segir í bréfi málskotsnefndarinnar:
„Málskotsnefnd hefur leitað til [H] sérfræðings í fötlunum barna og forstöðumanns Greiningar- og ráðgjafarstöðvar ríkisins og fól honum að leggja mat á fyrirliggjandi sérfræðigögn málsins um alvarleika lesblindu- og skriftarörðugleika kæranda og jafnframt að meta að hverju marki þeir hái honum í námi. Þá var þess óskað að [H] legði mat á það hvort örðugleikar kæranda séu slíkir að þeir verði taldir jafngilda verulegri fötlun. Var kæranda og stjórn LÍN tilkynnt um þetta bréfleiðis og sent afrit bréfs nefndarinnar til [H]. Málið er því enn til meðferðar og beðið niðurstöðu mats.“
VII.
Málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna kvað upp úrskurð í máli A 21. desember 2004. Var niðurstaða nefndarinnar sú að úrskurður stjórnar lánasjóðsins í máli A skyldi felldur úr gildi.
Í lögfræðiálitinu er ferill máls A rakinn og gerð grein fyrir niðurstöðu málskotsnefndar í úrskurði hennar frá 21. desember 2004. Færðar eru fram athugasemdir álitsgjafa við úrskurðinn og gerð grein fyrir þeirri afstöðu hans að niðurstaða málskotsnefndarinnar sé efnislega röng. Telur álitsgjafi að með hliðsjón af stöðu málskotsnefndarinnar sem æðra stjórnvalds gagnvart Lánasjóði íslenskra námsmanna geti sjóðurinn þó ekki komist hjá því að hlíta niðurstöðu nefndarinnar. Gerð er grein fyrir breytingu sem gerð var á 5. gr. a laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, með lögum nr. 140/2004, en hún felur í sér heimild fyrir málskotsnefnd að fresta réttaráhrifum úrskurðar síns, að kröfu stjórnar sjóðsins, þegar sjóðurinn hyggst bera úrskurðinn undir dómstóla. Er í lögfræðiálitinu tekið fram að þessari heimild verði ekki beitt í máli A þar sem úrskurður málskotsnefndar hafi verið kveðinn upp áður en lög nr. 140/2004 öðluðust gildi.