Álit

I.

Hinn 11. júlí 2003 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun framkvæmdastjóra X frá 7. febrúar 2003 að segja honum upp störfum sem deildarstjóra Y-deildar. Jafnframt beindist kvörtunin að þeirri ákvörðun framkvæmdastjórans frá 8. janúar 2003 að vísa A í ótímabundið leyfi frá störfum. Í kvörtun sinni tók A fram að lögmenn hans myndu reka málið fyrir hans hönd og að öll erindi vegna málsins yrðu send þeim.

Ég lauk umfjöllun minni um kvörtunina með áliti, dags. 5. mars 2004. Í því sagði meðal annars:

II.

[...]

Eins og að framan greinir beinist kvörtun A annars vegar að því að honum hafi verið „skipað í leyfi“ og hins vegar að því að honum hafi verið sagt upp störfum hjá X. Um fyrra atriðið er bent á að vegna leyfisins hafi hann misst yfirvinnulaun er námu ríflega helmingi launa hans. Telur hann að ákvörðun, sem hafi falið í sér að hann var sviptur verulegum hluta launa sinna af þeirri ástæðu að hann hafði ekki staðið í skilum með afborgun af skuld við stofnunina, sé bæði ólögmæt og bótaskyld. Uppsögnina telur hann hafa byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Álítur hann að sú ástæða, sem tilgreind hafi verið fyrir ákvörðuninni, sé „yfirskin“ til að losna við sig úr starfi en að raunveruleg ástæða hennar hafi verið vanskil hans við X eða „einhver önnur persónuleg óvild“. Er á það bent í kvörtuninni að þær skipulagsbreytingar sem tilgreindar voru sem ástæða uppsagnarinnar hafi ekki verið fallnar til þess að leysa þann vanda sem ætlunin hafi verið að ráða fram úr og Ríkisendurskoðun hafði bent á í skýrslu sinni um innra eftirlit hjá X. Ýmsar aðgerðir, sem gripið hafi verið til í þessu sambandi, hafi jafnvel aukið þann vanda sem við var að glíma og er í kvörtuninni bent á nokkur atriði í því sambandi. Þá er því enn fremur haldið fram að ekki hafi verið færð rök fyrir því að umræddar breytingar hafi kallað á að honum yrði sagt upp störfum. Er þar einkum vísað til þess að þó að Þ hf hafi tekið yfir stóran hluta af rekstri Y-deildar hafi enn þá verið „yfirdrifið nóg af verkefnum“ sem starfsmenn X þurftu að sinna og fallið höfðu undir starfssvið hans. A telur enn fremur að nauðsynlegt hafi verið að gefa honum kost á að tjá sig um þær ástæður sem lágu uppsögninni til grundvallar.

III.

Ég ritaði X bréf, dags. 31. júlí 2003, og óskaði eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að X léti mér í té öll gögn málsins. Enn fremur óskaði ég þess sérstaklega að X veitti mér upplýsingar um eftirtalin atriði:

„1. Óskað er eftir upplýsingum um þau verkefni sem [Þ hf] tók yfir með útvíkkun fyrrgreinds rekstrarsamnings og deildarstjóri [Y-deildar] hafði áður með höndum. Jafnframt er þess óskað að [X] geri grein fyrir því hvort aðrir starfsmenn sinni nú að einhverju leyti þeim verkefnum sem deildarstjóri [Y-deildar] hafði áður með höndum og þá í hvaða mæli.

2. Óskað er eftir upplýsingum um hvort val á því hvaða stöðu bæri að leggja niður í kjölfar athugasemda Ríkisendurskoðunar hafi að einhverju leyti verið byggt á sjónarmiðum um hæfni starfsmanna og starfshætti. Þá er jafnframt óskað sérstaklega eftir afriti af þeim gögnum sem lágu fyrir 1050. fundi stjórnar [X] þegar ákvörðun var tekin um skipulagsbreytingar á starfsemi [X].

3. Í kvörtuninni er rakið að A hafi 8. janúar 2003 verið gert að fara í leyfi frá störfum um óákveðinn tíma en við þá ákvörðun hafi hann orðið fyrir verulegum missi tekna vegna tapaðrar yfirvinnu. Er þess óskað að [X] veiti mér upplýsingar um tildrög og ástæður framangreindrar ákvörðunar.“

Ég tók að síðustu fram að ósk mín um framangreindar upplýsingar væri sett fram til undirbúnings því að ég tæki ákvörðun um hvort og þá í hvaða mæli kvörtun A kæmi til athugunar hjá mér. Ég taldi þó rétt að kynna X kvörtunina og lét hana fylgja með í ljósriti. Tók ég fram að teldi X þegar á þessu stigi ástæðu til að koma á framfæri við mig frekari upplýsingum eða skýringum í tilefni af kvörtun A óskaði ég eftir þeim.

Svarbréf X barst mér. 8. ágúst 2003. Í því segir meðal annars:

„1) Þeim verkefnum, sem deildarstjóri [Y-deildar] hafði áður með höndum, er nú sinnt með þrennum hætti. Stjórnunarþættinum er sinnt af framkvæmdastjóra, deildarstjóra [Z-deildar] og deildarstjóra [Æ-deildar] (40%), þróunar- og umsjónarþættinum af starfsmönnum [Þ hf] (40%) og rekstrarþættinum af tveimur [Y-fulltrúum hjá X] (20%). Áætlað vægi þessara þátta er tilgreint í sviga. Hvað þetta atriði varðar að öðru leyti vísast til meðfylgjandi verkefnislýsingar frá 7. mars sl.

2) Skipulagsbreyting og ákvörðun um niðurlagningu á starfi deildarstjóra [Y-deildar] fól í sér nýjar áherslur og ný markmið í rekstri [X]. Ekki kom til álita að leggja niður aðra stöðu. Meðfylgjandi er afrit af þeim gögnum sem lögð voru fyrir 1050. fund stjórnar 6. febrúar sl.

3) Frá og með 8. janúar sl. var [A] veitt frí frá störfum í ótilgreindan tíma. Við upphaf leyfisins var að því stefnt að hann kæmi aftur til starfa innan mánaðar. Mál þróuðust á hinn bóginn þannig að ákveðið var að ráðast í skipulagsbreytingar hjá [X] og ekkert varð úr því að [A] kæmi aftur til starfa. Ákvörðun um leyfið var skrifleg, en henni fylgdi ekki skriflegur rökstuðningur um tildrög eða ástæður leyfisins. [A] óskaði ekki eftir honum og ég tel því hvorki rétt né viðeigandi að semja hann núna fyrir þriðja aðila.

Þú lætur afrit af kvörtun [A] fylgja bréfinu og gefur [X] kost á að koma á framfæri frekari upplýsingum eða skýringum ef ástæða er talin á þessu stigi. Ég vil af því tilefni árétta það sem fram kom í bréfi mínu til lögmanns [A] 5. mars sl. að mér þykir miður að [A] telji að réttur hans hafi ekki verið virtur þegar honum var sagt upp störfum 7. febrúar sl. Mér er það nú eins og þá mikið kappsmál að öll lög- og samningsbundin réttindi tengd starfslokunum verði virt í hvívetna. Ég ítreka það sem fram kemur í uppsagnarbréfinu að ástæða niðurlagningar starfsins voru skipulagsbreytingar hjá [X]. Þær eru raunverulegar, enginn nýr starfsmaður hefur verið ráðinn til að yfirtaka þau verkefni sem heyrðu áður undir deildarstjóra [Y-deildar] og breytingarnar hafa leitt til mikils álags á starfsmenn [X]. Margar ástæður voru fyrir skipulagsbreytingunni og hefur m.a. verið vitnað til skýrslu Ríkisendurskoðunar um innra eftirlit [X] í því sambandi, en einnig má nefna þá viðleitni stjórnar og starfsmanna að bæta rekstur og þjónustu [X] með þeim hætti að fullur trúnaður og óskorðað traust ríki milli aðila.“

Ég ritaði X að nýju bréf, dags. 2. október 2003. Tók ég fram að mér sýndist að kvörtunin lyti meðal annars að því hvort gætt hafi verið að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar ákveðið var að segja A upp störfum hjá X auk þess sem hann teldi að andmælaréttur hans hafi ekki verið virtur og að ákvörðunin hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að X skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins sem lágu til grundvallar þeim ákvörðunum sem kvörtunin beindist að og hefðu ekki þegar borist mér. Í tilefni af svari framkvæmdastjóra X við spurningu minni um tildrög og ástæður þess að A var fyrirskipað að fara í leyfi frá störfum tók ég fram að kvörtunin lyti meðal annars að því að sú ákvörðun hafi verið ólögmæt. Svo að mér væri unnt að fjalla um það álitaefni væri nauðsynlegt að ég fengi upplýsingar um tildrög og ástæður þess að ákvörðunin var tekin. Vísaði ég til 1. mgr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem segir að umboðsmaður geti krafið stjórnvöld um þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Ítrekaði ég því fyrirspurn mína sem fram kom í þriðja lið bréfs míns frá 31. júlí 2003.

Mér barst svar X í bréfi, dags. 7. október 2003, þar sem segir meðal annars svo:

„Vegna kvörtunar [A] er rétt að árétta að honum var sagt upp sem deildarstjóra [Y-deildar] vegna skipulagsbreytinga hjá [X], sem fólu í sér að starf hans var lagt niður. Breytingarnar endurspegla nýjar áherslur í rekstri [X], sbr. skýrslu sem Ríkisendurskoðun vann fyrir [X]. Enn er ekki komin full reynsla á hið nýja skipulag, en vegna þess sem fram kemur í bréfi þínu má fullyrða að ekkert bendir til annars en að með því muni nást sá árangur sem að var stefnt. Eins og breytingarnar bera með sér var niðurlagning á starfi deildarstjóra [Y-deildar] óhjákvæmileg og annað sambærilegt starf ekki í boði hjá [X].

Skipulagsbreytingin var í samræmi við ákvörðun framkvæmdastjóra og samþykkt samhljóða í stjórn [X]. Hvorki [A] né öðrum starfsmönnum gafst kostur á að tjá sig um skipulagsbreytingarnar áður en þær voru samþykktar. [A] hafði á hinn bóginn fullan rétt til að tjá sig um uppsögnina og þær ástæður sem lágu henni til grundvallar, sbr. bréf frá 7. febrúar sl. [A] hefur fengið allar upplýsingar sem hann og lögfræðingur hans hafa óskað eftir.

Í bréfi þínu, dags. 2. október sl., er að finna misvísun, sem rétt er að leiðrétta, en þar er haft eftir [A] að honum hafi verið „skipað að fara í launalaust leyfi í janúar 2003.“ Hið rétta er, sbr. bréf frá 8. janúar 2003, að honum var veitt frí frá störfum um óákveðinn tíma með fullum launum skv. ráðningarsamningi frá 31. júlí 1998. Mergur málsins er á hinn bóginn að [A] telur raunverulegar ástæður þess að honum var veitt þetta frí og síðan sagt upp störfum 7. febrúar sl. sé að hann hafi ekki staðið í skilum á afborgun af skuld við [X].

Í bréfi til þín frá 8. ágúst sl. vík ég mér undan því að svara þessari fullyrðingu og að tilgreina ástæður þeirrar ákvörðunar að veita [A] frí 8. janúar sl. Í því sambandi bendi ég á að enginn ágreiningur var um þessa ákvörðun þegar hún var tekin og að skriflegur rökstuðningur er ekki til staðar þar sem aldrei var óskað eftir honum.

Ástæður þess að [A] var veitt frí frá störfum tengdust langvarandi og alvarlegum vanskilum hans við [X]. Vanskilin sem slík voru þó ekki ástæðan heldur sú staðreynd að vegna þeirra var málum þannig komið að efast mátti um að fullt traust ríkti milli [A] og annarra starfsmanna [X]. Starf [A] hjá [X] var þess eðlis að það kallaði á fullt og óskorðað traust. Þessu voru menn sammála. Til að endurheimta þetta traust var [A] því veitt frí til að koma fjármálum sínum í trúverðugan og viðunandi farveg, auk þess sem honum var boðin lögfræðiaðstoð. Fríið bar ekki tilætlaðan árangur. Ákveðið var að ráðast í skipulagsbreytingar hjá [X] og ekkert var úr því að [A] kæmi aftur til starfa.“

Með bréfi, dags. 9. október 2003, gaf ég lögmanni A kost á því að koma að athugasemdum sínum við svarbréf X. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 20. október 2003. Í þeim segir meðal annars eftirfarandi:

„Í [...] bréfi framkvæmdastjóra [X] [dags. 7. október 2003] til umboðsmanns Alþingis segir að frí umbj. m. hafi ekki borið „tilætlaðan árangur“ og virðist framkvæmdastjórinn viðurkenna að í framhaldi af því hafi verið ákveðið að ráðast í skipulagsbreytingar hjá [X]. Umbj. m. hafnar því að hér sé um óskyld atvik að ræða. Ákvörðunin um skipulagsbreytingu hjá [X] átti sér afar stuttan aðdraganda og var tekin innan mánaðar frá því að umbj. m. var skipað að fara í ótímabundið leyfi til að koma fjármálum sínum á hreint. Umbj. m. bendir einnig á að ef framkvæmdastjóri [X] hefði raunverulega verið að gefa umbj. m. tækifæri til að koma fjármálum sínum á hreint gagnvart [X] hefði hann ekki svipt hann öllum yfirvinnulaunum sínum og veitt honum einungis tæpan mánuð til að gera upp skuld sína við [stofnunina].

Umbj. m. hafnar einnig þeim málflutningi framkvæmdastjóra [X] að sátt hafi verið um að skipa honum að fara í ótímabundið leyfi. Hér var um skipun framkvæmdastjórans að ræða sem umbj. m. gat ekki annað en hlýtt. Einnig hafnar umbj. m. því að skuld hans við [X] hafi valdið því að efast mætti um að fullt traust ríkti á milli hans og annarra starfsmanna [X], eins og framkvæmdastjórinn heldur fram í bréfi sínu. Ef þessi var skoðun framkvæmdastjórans átti umbj. m. a.m.k. rétt á því að tjá sig um þessar ávirðingar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 21. gr. laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna nr. 70/1996.“

IV.

1.

Kvörtun A beinist eins og áður segir annars vegar að því að honum hafi verið fyrirskipað að fara í leyfi frá starfi sínu sem deildarstjóri Y-deildar hjá X til að „koma fjármálum sínum í trúverðugan og viðunandi farveg“, eins og segir í skýringum X til mín. Hins vegar lýtur kvörtunin að þeirri ákvörðun að segja A upp störfum við X. Telur hann að sú ákvörðun hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum sem annað hvort tengdust skuldastöðu hans við X eða verði rakin til persónulegrar óvildar í sinn garð. Byggir hann enn fremur á því að uppsögnin hafi ekki verið nauðsynleg afleiðing af því að fyrirtækið Þ hf tók við rekstri [á umtalsverðum hluta af starfsemi Y-deildar] eins og vísað hafi verið til af hálfu X auk þess sem rétt hefði verið að gefa honum kost á því að tjá sig um ástæður uppsagnarinnar áður en ákvörðunin var tekin.

Framkvæmdastjóri X vísar því á bug að ákvarðanirnar hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Ekki sé rétt að A hafi verið fyrirskipað að fara í leyfi heldur hafi honum verið „veitt frí frá störfum“. Ástæðu leyfisins virðist þó mega rekja til vanskila hans við X enda var það veitt til að hann gæti komið „fjármálum sínum í trúverðugan og viðunandi farveg“. Í skýringum X er þó ekki vísað beinlínis til þessa atriðis heldur þess að aðstaða A hafi leitt til þess að efast hafi mátt um að fullt traust ríkti milli hans og annarra starfsmanna X. Um uppsögnina er fyrst og fremst vísað til þess að flutningur á rekstri [á umtalsverðum hluta af starfsemi Y-deildar] til Þ hf og sameining Y-deildar og [annarar deildar hjá X] hafi leitt til þess að óhjákvæmilegt hafi verið að leggja starf deildarstjóra Y-deildar niður. Aldrei hafi komið til álita að segja öðrum upp en A vegna þeirra skipulagsbreytinga.

2.

Af orðalagi bréfs X til A, dags. 8. janúar 2003, verður ekki ráðið að ákvörðun um að veita honum leyfi til að koma fjármálum sínum í „trúverðugan og viðunandi farveg“ hafi verið tekin í samráði við hann. Þá kemur fram í bréfi lögmanns A til X, dags. 26. febrúar 2003, að hann hafi leitað til Starfsmannafélags ríkisstofnana vegna ákvörðunarinnar. Loks liggur fyrir að heildartekjur A drógust umtalsvert saman á meðan á leyfinu stóð. Með hliðsjón af framangreindum atriðum sýnist mér rétt að álíta að A hafi verið veitt leyfi frá störfum án samþykkis hans. Að teknu tilliti til þeirra upplýsinga sem liggja fyrir tel ég að leggja verði til grundvallar að með ofangreindu bréfi X hafi þeim einhliða fyrirmælum verið beint til A að hann skyldi ekki koma til vinnu í ótilgreindan tíma til að hann gæti fært vanskil sín við X í viðunandi horf.

Í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er ekki að finna nein ákvæði sem fjalla með beinum hætti um það að hvaða marki forstöðumönnum ríkisstofnana er heimilt að ákveða einhliða að starfsmaður skuli taka sér leyfi frá störfum. Í því sambandi þarf að hafa í huga að réttarsambandi starfsmanna við ríkið er jafnan komið á með sérstökum ráðningarsamningi þar sem starfsmaður skuldbindur sig til að vinna á ákveðnu sviði undir stjórn vinnuveitanda síns og á hans ábyrgð gegn endurgjaldi í peningum eða öðru verðmæti, eins og á við um stofnun vinnusambanda almennt. Í 15. gr. laganna er enn fremur tekið fram að starfsmanni sé skylt að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt og samkvæmt 1. málsl. 19. gr. laganna er honum skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði. Þá segir í 17. gr. laganna að forstöðumaður ákveði vinnutíma þeirra starfsmanna sem starfa hjá stofnun að því marki sem lög og kjarasamningar leyfa. Framangreind ákvæði gefa til kynna að forstöðumaður fari með almennan stjórnunarrétt gagnvart starfsmanni. Á þeim grundvelli tel ég að ekki sé hægt að útiloka að forstöðumaður geti við ákveðnar aðstæður hafnað viðtöku á vinnuframlagi starfsmanns gegn því að hann haldi þeim starfskjörum sem um hefur verið samið án þess að litið verði á það sem uppsögn ráðningarsamnings.

Fyrirmæli forstöðumanns til starfsmanns, þ. á m. um viðveru hans á vinnustað, verða jafnan að vera í samræmi við lög og samninga auk þess sem óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar setja stjórnunarrétti forstöðumanns almennar skorður. Þannig verða fyrirmæli forstöðumanns til starfsmanns, sem fela í sér breytingar á verksviði hans, meðal annars að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og mega ekki vera meira íþyngjandi gagnvart starfsmanni en nauðsyn krefur, sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 16. desember 1994 í máli nr. 1000/1994 og álit mitt frá 1. júlí 2003 í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003.

Ákvarðanir, sem byggjast á almennum stjórnunarrétti forstöðumanns og fela í sér breytingu á störfum eða verksviði opinbers starfsmanns án þess að þær leiði til skerðingar á launum eða öðrum starfskjörum hans, teljast að jafnaði ekki til ákvarðana í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er almennt einkenni slíkra ákvarðana að þeim er ekki ætlað að hafa veruleg áhrif á réttindi og skyldur starfsmanns heldur lúta þær gjarnan að útfærslu á starfi viðkomandi, hvaða verkefni hann skuli hafa með höndum eða tímabundnum ráðstöfunum sem forstöðumaður telur nauðsynlegar vegna aðstæðna sem upp koma á vinnustað eða varða viðkomandi starfsmann. Um álitaefni af þessu tagi vísa ég meðal annars til ofangreinds álits í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins, sem varð að stjórnsýslulögum, er tekið fram að gengið hafi verið út frá því að ákvarðanir um skipun, setningu eða ráðningu opinberra starfsmanna svo og um lausn þeirra og brottvikningu teldust á hinn bóginn til ákvarðana í skilningi 2. mgr. greinarinnar. Þá væri enn fremur litið svo á að ákvarðanir um að beita starfsmann stjórnsýsluviðurlögum, eins og frádrætti frá launum vegna ólögmætra fjarvista frá vinnu, skyldu teljast til stjórnvaldsákvarðana (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283) . Ekki er þar hins vegar vikið að því hvernig skilgreina skuli ákvörðun um að hafna vinnuframlagi opinbers starfsmanns ef hún felur ekki í sér slit á ráðningarsambandinu.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að ákvörðun framkvæmdastjóra X um að hafna vinnuframlagi A hafi verið tekin einhliða á grundvelli valdheimilda sem hann taldi sig hafa sem forstöðumaður X. Stjórnsýslulögin mæla fyrir um reglur, sem einkum er ætlað að veita þeim sem aðild á að máli, ákveðinn rétt til þátttöku í undirbúningi þess áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því og þá sér í lagi rétt til að fá vitneskju um að mál hans sé til meðferðar og til að tjá sig um efni málsins áður en ákvörðun er tekin. Þegar vafi leikur á því hvort einstök ákvörðun eigi að falla undir lögin verður einkum að líta til raunverulegrar þýðingar hennar fyrir stöðu viðkomandi svo og hvort þörf er á því og eðlilegt verði talið að hann njóti þeirra réttinda sem þar er mælt fyrir um.

Því hefur áður verið lýst að ákvörðun framkvæmdastjóra X fól í sér að A var veitt „frí frá störfum um óákveðinn tíma“ og að hún hafði frá sjónarhóli framkvæmdastjórans það að markmiði að A fengi tækifæri „til að koma fjármálum sínum í trúverðugan og viðunandi farveg“. Þær ástæður sem lágu að baki ákvörðuninni tengdust því fjárhagslegum aðstæðum A og vanskilum hans við X. Það fólst líka í ákvörðuninni að á sama tíma og A átti að fá tækifæri til að koma fjármálum sínum í viðunandi farveg átti hann aðeins að njóta þeirra launa sem ráðningarsamningur hans hljóðaði upp á. X hefur ekki gert athugasemdir við fullyrðingar lögmanns A sem sýna að heildartekjur [hans] hafi dregist verulega saman þegar ákveðið var að hann færi í ótímabundið leyfi. Ekki verður annað séð en að þessi mismunur hafi fyrst og fremst leitt af því að A hafi ekki unnið yfirvinnu og fengið greitt í samræmi við það eftir að honum var veitt frí frá störfum. Þá verður ekki fram hjá því litið að ákvörðunin hlaut að valda óvissu um framtíðarstöðu A hjá X ef honum tækist ekki að koma fjárhagsstöðu sinni í viðunandi horf. Að þessu virtu tel ég að ákvörðun framkvæmdastjóra X um að hafna vinnuframlagi A um óákveðinn tíma, sem tekin var einhliða í krafti valdheimilda forstöðumannsins, hafi haft slíka þýðingu fyrir hagsmuni A og verið þess eðlis að öðru leyti að leggja verði til grundvallar að um ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga hafi verið að ræða. Ég tel því að X hafi, eins og atvikum var háttað, verið skylt að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við undirbúning og töku ákvörðunarinnar. Í þessu sambandi minni ég á að í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir um 1. gr. að orðalag hennar sé „annars svo rúmt að í algerum vafatilvikum“ beri að „álykta svo að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki“, sjá Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3824.

Samkvæmt framansögðu þarf að taka afstöðu til þess hvort heimilt hafi verið að hafna viðtöku á vinnuframlagi A án samþykkis hans í því skyni að hann gæti komið fjármálum sínum í trúverðugan og viðunandi farveg og fært vanskil sín við X í betra horf svo og hvort ákvæðum stjórnsýslulaga hafi verið fylgt við meðferð málsins.

Í lögum [...], er mælt fyrir um úrræði sem sjóðnum X er heimilt að grípa til vegna vanskila lánþega. Verður almennt að gera ráð fyrir að brugðist sé við slíkum vanskilum í samræmi við þær heimildir nema að sérstök lagaheimild standi til annars. Það verður á hinn bóginn ekki talið heimilt að beita því valdi, sem forstöðumönnum er fengið með lögum nr. 70/1996, í því skyni að lánþegi, sem jafnframt starfar hjá X, standi skil á vangreiddum afborgunum lána sem hann hefur tekið [...]. Til hliðsjónar má í þessu sambandi vísa til dóms Hæstaréttar frá 15. maí 1997, sem birtur er í dómasafni réttarins á bls. 1544, þar sem talið var að ágreiningur, sem umsækjandi um kennarastöðu átti við sveitarfélag um greiðslu opinberra gjalda, gæti ekki komið til skoðunar við veitingu stöðunnar.

Í ljósi aðstæðna verður að leggja til grundvallar að ákvörðunin hafi verið íþyngjandi fyrir A. X hefur ekki lagt fram gögn eða rökstutt nánar hvers vegna efast hafi mátt um að fullt traust ríkti milli A og annarra starfsmanna vegna vanskila hans við X. Engin gögn hafa heldur verið lögð fyrir mig sem sýna að fjárhagsstaða eða vanskil hans við X hafi haft eða hafi verið til þess fallin að hafa áhrif á hvernig hann rækti störf sín [...] eða gagnvart viðskiptamönnum X. Með vísan til þess sem að framan greinir verður ekki séð að þær ástæður sem samkvæmt skýringum X til mín lágu að baki ákvörðuninni falli innan þeirra markmiða sem heimilt er að leggja til grundvallar þegar stjórnunarvaldi forstöðumanna samkvæmt lögum nr. 70/1996 er beitt gagnvart starfsmanni. Þá er einnig vandséð hvernig umrætt leyfi átti að koma A að gagni við að koma fjármálum sínum í trúverðugan og viðunandi farveg enda mátti vera ljóst að heildartekjur hans myndu með því dragast saman. Verður því ekki séð að ákvörðunin hafi verið til þess fallin að ná því markmiði sem að var stefnt, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af því sem að framan greinir er það niðurstaða mín að ólögmætt hafi verið af hálfu framkvæmdastjóra X að ákveða einhliða að A kæmi ekki til vinnu í ótilgreindan tíma í því skyni að hann gæti komið fjármálum sínum í trúverðugan og viðunandi farveg og fært vanskil sín við X í betra horf. Þá verður heldur ekki séð að A hafi verið tilkynnt að til athugunar væri að taka umrædda ákvörðun þannig að honum gæfist kostur á því að tjá sig um efni málsins áður en ákvörðunin var tekin. Að mínu áliti samrýmdist meðferð málsins því ekki 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

3.

Eftir að A lét af störfum árið 1997 var hann á ný ráðinn ótímabundið í fullt starf hjá X með ráðningarsamningi sem var undirritaður 31. júlí 1998. Með tilliti til þessa svo og kvörtunar A tel ég ekki tilefni til að fjalla um rétt til bótagreiðslna á grundvelli 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996 vegna niðurlagningar á starfi hans. Í stöðluðum skilmálum samningsins kemur fram að uppsagnarfrestur ótímabundins ráðningarsamnings séu þrír mánuðir og að uppsögn miðist við mánaðamót. Samkvæmt 43. gr. laga nr. 70/1996 hefur forstöðumaður stofnunar rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi. Nánar er síðan mælt fyrir um uppsögn starfsmanna í þjónustu ríkisins í 44. gr. laga nr. 70/1996 en ákvæðið er svohljóðandi:

„Skylt er að veita starfsmanni áminningu skv. 21. gr. og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar. Annars er ekki skylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, þar á meðal ef uppsögn stafar af öðrum ástæðum, svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar.

Ef starfsmaður óskar skal rökstyðja uppsögn skriflega. Ef hún á rætur að rekja til ástæðna sem greindar eru í 21. gr. má bera hana undir hlutaðeigandi ráðherra.“

Ekki liggja fyrir í málinu ótvíræðar vísbendingar um að ástæðu þess að A var sagt upp hjá X megi rekja til atriða sem eru tilgreind í 21. gr. laga nr. 70/1996. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að ákvörðunin hafi átt rætur að rekja til þeirra skipulagsbreytinga sem ákveðnar voru á fundi stjórnar X hinn 6. febrúar 2003. Því tel ég að ekki hafi átt að fara með málið í samræmi við 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996.

Þó að fyrir liggi að framkvæmdastjóri X hafi á þessum tíma haft vanskil A til sérstakrar skoðunar og gripið til ákveðinna ráðstafana í því sambandi verður ekki ráðið af gögnum málsins að hið nýja skipulag hafi verið ákveðið með það í huga að koma A frá störfum. Þær upplýsingar sem mér hafa verið veittar benda til þess að skýrsla Ríkisendurskoðunar hafi verið til umfjöllunar í stjórn X frá byrjun desembermánaðar 2002 og þangað til ákveðið var að breyta skipulaginu í febrúar 2003. Í skýrslunni var meðal annars talið að vegna smæðar Y-deildar, sem A stýrði, væri erfitt að tryggja viðeigandi verkaskiptingu auk þess sem óeðlilegt þótti að sömu starfsmenn hefðu aðgang að „raunupplýsingum“ jafnhliða því sem þeir sinntu [...]. Var í skýrslunni bent á að bregðast mætti við þeim vanda, sem stafaði af því hvað deildin væri smá, með útboði verkefna. [...] Einnig var talið mögulegt að bjóða út rekstur [verkefna Y-deildar] og yrði hlutverk [deildarinnar] þá bundið við að hafa eftirlit [...]. Verður því ekki annað séð en að skipulagsbreytingar, sem snertu Y-deild sérstaklega, hafi verið í deiglunni á sama tíma og framkvæmdastjóri X hafði vanskil A til athugunar án þess að séð verði að þau mál hafi tengst.

Í kvörtun A eru bornar brigður á að jafn umfangsmiklar skipulagsbreytingar og ákveðnar voru á fundi stjórnar X 6. febrúar 2003 hafi verið nauðsynlegar til að bæta úr þeim atriðum sem bent var á í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Umrædd skýrsla kvað ekki ótvírætt á um til hvaða aðgerða skyldi gripið eða hvort tilefni væri til skipulagsbreytinga af því tagi sem ákveðnar voru á fundi stjórnarinnar. Það er hins vegar hlutverk framkvæmdastjóra og stjórnar X að ákveða heildarskipulag þeirrar starfsemi sem fram fer á vegum X. Miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir tel ég ekki ástæðu til að draga í efa að lögmætar ástæður hafi legið til grundvallar þeirri ákvörðun að færa rekstur á [verkefnum Y-deildar] til einkafyrirtækis og sameina Y-deild og [aðra deild hjá X].

Skipulagsbreytingar hjá hinu opinbera leiða oft til þess að gera verður breytingar á störfum og verksviði starfsmanna eða grípa til annarra ráðstafana gagnvart starfsmönnum á því sviði sem í hlut á. Verða slíkar aðgerðir að vera í samræmi við lög og meginreglur stjórnsýsluréttar. Þau lagaákvæði sem hér eiga við veita þó forstöðumönnum ríkisstofnana nokkuð rúmt svigrúm til að ákveða til hvaða aðgerða skuli gripið. Þannig er mælt fyrir um það í 19. gr. laga nr. 70/1996 að starfsmanni sé skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi eins og fyrr greinir. Eru slíkar breytingar heimilar þótt þær hafi í för með sér skert launakjör eða réttindi en starfsmaður heldur þá óbreyttum starfskjörum í jafnlangan tíma og réttur hans til uppsagnarfrests er samkvæmt ráðningarsamningi. Sé um embættismann að ræða heldur hann hins vegar óbreyttum kjörum út skipunartíma sinn.

Þá kunna slíkar breytingar að leiða til þess að rétt þyki að segja starfsmanni upp störfum sökum þess að þau verkefni sem hann hefur haft með höndum leggjast af eða færast yfir á starfssvið annarra starfsmanna án þess að hann fái ný viðfangsefni. Ef þessar ástæður liggja til grundvallar uppsögn starfsmanns verður almennt að telja þær málefnalegar. Vísa ég þar meðal annars til þess að forstöðumönnum er skylt að gæta að því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma viðkomandi stofnunar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 38. gr. laga nr. 70/1996.

Samkvæmt framansögðu geta þau úrræði, sem stjórnvöldum eru tiltæk vegna skipulagsbreytinga, verið misjafnlega íþyngjandi gagnvart starfsmönnum enda verður að gera ráð fyrir að ráðstafanir sem fela í sér starfslok án samþykkis starfsmanns teljist almennt meira íþyngjandi en ef verksviði hans er breytt. Í stjórnsýslurétti hefur verið gengið út frá því að í slíkum tilvikum eigi stjórnvald því aðeins að taka íþyngjandi ákvörðun ef lögmætu markmiði, sem stefnt er að, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Er þessi meginregla nú lögfest í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með hliðsjón af dómi Hæstaréttar frá 3. febrúar 2000, sem birtur er í dómasafni réttarins á bls. 383, verður að telja að ofangreind regla gildi um ráðstafanir stjórnvalda sem fela í sér starfslok opinberra starfsmanna. Virðist því rétt að gera þá kröfu til stjórnvalda að þau taki jafnan til athugunar hvort nauðsynlegt sé að segja starfsmanni upp í tilefni af skipulagsbreytingum áður en til uppsagnar er gripið eða hvort unnt sé að beita vægara úrræði s.s. að breyta störfum hans og verksviði þannig að hann fái ný viðfangsefni sem telja má honum samboðin. Þá kunna atvik og aðstæður við skipulagsbreytingar enn fremur að leiða til þess að taka þurfi afstöðu til þess hvort einum starfsmanni skuli sagt upp fremur en öðrum. Þarf úrlausn um það atriði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.

Í bréfi framkvæmdastjóra X til mín, dags. 7. október 2003, segir að A hafi verið sagt upp vegna skipulagsbreytinga hjá X. Kemur þar fram að eins og breytingarnar beri með sér hafi verið óhjákvæmilegt að leggja niður starf deildarstjóra Y-deildar. Þá segir í bréfinu að annað sambærilegt starf hafi ekki verið í boði hjá X. Í gögnum málsins liggur fyrir minnisblað framkvæmdastjóra X frá 4. febrúar 2003 þar sem fram kemur að fyrirhugað væri að sameina [Y-deild og aðra deild hjá X] og leggja niður starf deildarstjóra Y-deildar. Enn fremur segir í fundargerð stjórnar X frá 6. febrúar 2003 að vegna þessara breytinga sé starf deildarstjóra Y-deildar lagt niður án þess að vikið sé að því að breytingin ætti að leiða til uppsagnar þess sem því starfi gegndi. Uppsagnarbréf framkvæmdastjóra X til A er síðan dagsett 7. febrúar 2003 eða daginn eftir fund stjórnarinnar. Í bréfum framkvæmdastjóra X til lögmanns A er ekki vikið að því hvort komið hafi til álita að grípa til annarra úrræða en uppsagnar eða að athugun hafi farið fram á því hvort óhjákvæmilegt væri að segja A upp. Í þeim var ákvörðunin þó útskýrð að nokkru marki og því hafnað að hún hafi verið ólögmæt.

Ljóst er að umræddar skipulagsbreytingar fólu í sér fækkun deilda X sem hlaut að leiða til þess að deildarstjórum X yrði fækkað. Enn fremur liggur fyrir að umtalsverður hluti af verkefnum Y-deildar voru færð til einkafyrirtækis. Í skýringum framkvæmdastjóra X til mín er áætlað að eftir að þessar breytingar voru um garð gengnar hafi sá hluti af starfi deildarstjóra Y-deildar er laut að stjórnun flust til annarra stjórnenda X þ. á m. deildarstjóra Z-deildar. Þá hefur þróunar- og umsjónarþáttur í tengslum við rekstur [...] færst til starfsmanna Þ hf. Samtals er áætlað að þessi verkefni hafi numið um 80% af starfi deildarstjóra Y-deildar og er ekki ástæða til að vefengja það. Í áætlun framkvæmdastjórans kemur síðan fram að sá hluti af starfi deildarstjórans sem tengdist rekstri [...] og er enn þá inntur af hendi af starfsmönnum X sé í dag í höndum tveggja Y-fulltrúa sem áður störfuðu innan Y-deildar. Námu þessi verkefni u.þ.b. 20% af starfi deildarstjórans.

Í ljósi þess sem að framan greinir virðist sem umræddar breytingar hafi einkum komið niður á starfi deildarstjóra Y-deildar. Þar sem breytingarnar leiddu óhjákvæmilega til þess að fækka varð deildarstjórum X tel ég að ekki séu forsendur til að álíta að ákvörðun framkvæmdastjóra X um að segja A upp störfum hafi verið ólögmæt.

5.

Í kvörtuninni er talið að A hafi átt að fá tækifæri til að tjá sig um fyrirhugaða uppsögn áður en hún var ákveðin og í því sambandi vísað til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og að framan greinir fæ ég ekki séð að skylt hafi verið að fara með málið í samræmi við 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem segir að veita skuli starfsmanni áminningu samkvæmt 21. gr. laganna og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar koma fram. Síðan segir orðrétt í 2. málsl. málsgreinarinnar:

„Annars er ekki skylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, þar á meðal ef uppsögn stafar af öðrum ástæðum, svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar.“

Hefur sá skilningur verið lagður í þetta ákvæði að ekki hvíli skylda á forstöðumanni að gefa starfsmanni sérstaklega færi á því að tjá sig um fyrirhugaða uppsögn ef hún byggist á öðrum ástæðum en þeim sem getið er í 21. gr. laganna, sem ella væri skylt að gera samkvæmt 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Má um þetta atriði vísa til dóms Hæstaréttar frá 16. desember 1999 sem birtur er í dómasafni réttarins á bls. 4956.

Ekki verður séð að nauðsynlegt hafi verið að leita eftir upplýsingum hjá A á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga áður en honum var sagt upp vegna skipulagsbreytinga hjá X. Verður ekki séð af gögnum málsins að málsmeðferð við uppsögn A hafi verið í ósamræmi við lög.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ólögmætt hafi verið af hálfu framkvæmdastjóra X að ákveða einhliða að A kæmi ekki til vinnu í ótilgreindan tíma til að hann gæti komið fjármálum sínum í viðunandi horf og bætt skuldastöðu sína við X. Þá tel ég að skylt hafi verið að tilkynna honum um að til athugunar væri að taka slíka ákvörðun og gefa honum þannig færi á að tjá sig um efni málsins áður en ákvörðunin var tekin.

Ég fæ hins vegar ekki séð að tilefni sé til að álíta að ákvörðun framkvæmdastjóra X um að segja A upp störfum sem deildarstjóra Y-deildar hjá X með vísan til breytinga á skipulagi starfseminnar hafi verið ólögmæt. Þá er það niðurstaða mín að ekki hafi verið skylt að gefa A kost á því að tjá sig sérstaklega um ástæðu uppsagnarinnar, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og að ekki verði séð að málsmeðferð X við uppsögnina hafi verið í ósamræmi við lög.

Með vísan til þess sem að framan greinir beini ég þeim tilmælum til X að tekið verði til athugunar hvernig hlutur A verði réttur, ef ósk um það kemur frá honum, með tilliti þeirra sjónarmiða sem getið er í áliti mínu.