Álit

I.

Hinn 3. september 2003 leitaði til mín A og kvartaði yfir þeirri ákvörðun dómsmálaráðherra að leggja til við forseta Íslands að D yrði skipaður í embætti dómara við Hæstarétt en A var einn umsækjenda um embættið. Í framhaldinu bárust mér erindi frá tveimur umsækjendum til viðbótar vegna sömu ákvörðunar, þeim B og C. Kvörtun B er dagsett 2. október 2003 en kvörtun C 30. desember sama ár.

Kvartanirnar þrjár byggja allar að meginstefnu til á því að við umrædda skipun í embætti dómara við Hæstarétt hafi ákvörðun dómsmálaráðherra ekki verið nægilega vel undirbúin með vísan til jafnræðisreglu og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Þá er því haldið fram að umsækjandinn, sem skipaður var í embættið, hafi ekki verið hæfasti umsækjandinn eða jafnhæfur þeim sem borið hafa fram kvartanir. Ákvörðunin hafi því ekki byggst á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Þá er því einnig haldið fram í kvörtununum að rökstuðningur í bréfum dómsmálaráðherra, dags. 26. ágúst 2003, hafi ekki verið í samræmi við kröfur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um efni rökstuðnings.

Þeir A, B og C hafa tekið fram í bréfum til mín að þeir geri ekki athugasemdir við að ég taki kvartanirnar sameiginlega til athugunar og að ég ljúki afgreiðslu minni á þeim með þeim hætti.

Ég lauk málum þessum með áliti, dags. 3. maí 2004.

II.

Málavextir eru í stuttu máli þeir að í 91. tbl. Lögbirtingablaðs, sem út kom 30. júní 2003, birtist svohljóðandi auglýsing frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu:

„Laust embætti er forseti Íslands veitir.

Dómaraembætti við Hæstarétt Íslands er laust til umsóknar.

Umsóknarfrestur er til 25. júlí 2003.

Sú regla gildir hjá ráðuneytinu og undirstofnunum þess að hafa skal í heiðri jafnrétti kynjanna við stöðuveitingar.

Umsóknir þar sem umsækjandi óskar nafnleyndar eru ekki teknar gildar.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, 24. júní 2003.“

Alls sóttu átta einstaklingar um embættið.

Með bréfi, dags. 28. júlí 2003, óskaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið eftir umsögn Hæstaréttar um hæfi og hæfni umsækjenda til að gegna dómaraembætti við réttinn með vísan til 4. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998, um dómstóla. Umsögn Hæstaréttar er dagsett 5. ágúst 2003. Í kafla I eru rakin ýmis almenn atriði um menntun og starfsreynslu umsækjenda. II. kafli umsagnarinnar er svohljóðandi:

„Umsækjendurnir fullnægja öll þeim almennu hæfisskilyrðum til að hljóta skipun í embætti hæstaréttardómara, sem greinir í 1. til 7. töluliðum 2. mgr. og 3. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998. Þau fullnægja einnig öll þeim lágmarkskröfum um hæfni, sem gera verður til dómaraefnis á grundvelli 8. töluliðar 2. mgr. sömu lagagreinar, þótt að öðru leyti megi greina nokkuð milli þeirra í þeim efnum.

Að því er varðar námsárangur umsækjendanna luku þeir embættisprófi í lögfræði með 1. einkunn að [D] og [E] undanskildum, en þau hlutu 2. einkunn. Þau síðastnefndu hafa hins vegar lagt stund á framhaldsnám að loknu embættisprófi, en það hafa einnig umsækjendurnir [F] og [C] gert, [F] mest þeirra fjögurra.

Þeir fjórir umsækjendur, sem nú gegna embætti héraðsdómara, [G], [H], [F] og [D], hafa allir langa dómarareynslu. Hinu sama gegnir um umsækjandann [A]. Héraðsdómararnir hafa jafnframt töluverða reynslu af öðrum störfum en dómstörfum, [G] vegna stjórnunarstarfa og starfa í óbyggðanefnd, [H] vegna varaforseta- og forsetastarfa í Félagsdómi, [F] vegna starfa sem sýslumaður og [D] vegna starfa sem dómstjóri. [F] hefur sinnt fræðistörfum umfram aðra umsækjendur úr hópi héraðsdómara og lögmanna.

Þeir þrír umsækjendur, sem koma úr röðum lögmanna, [B], [A] og [E], hafa allir gegnt lögmannsstarfi á annan áratug. Verður ekki greint á milli þeirra að því leyti. Þeir hafa einnig allir sinnt öðrum störfum en lögmennsku, [B] á sviði stjórnunar og vinnuréttar, m.a. sem starfsmannastjóri [...] hf., [A] á sviði skaðabótaréttar vegna setu í örorkunefnd og [E] á vettvangi skattaréttar og stjórnsýslu, m.a. sem skrifstofustjóri Hæstaréttar. Þá hefur [A] langa dómarareynslu umfram aðra umsækjendur úr hópi lögmanna.

Umsækjandinn [C] kemur úr röðum háskólakennara og hefur einkum fengist við kennslu á sviði réttarfars. Stendur hann fremstur umsækjenda að því er varðar námsárangur, en hann hlaut afar háa einkunn á embættisprófi. Hann hefur einnig sinnt fræðistörfum umfram aðra umsækjendur og eftir hann liggur mikill fjöldi greina og rita á sviði lögfræði. Hann á að baki langa starfsreynslu sem lögmaður og hefur jafnframt gegnt margvíslegum störfum á sviði stjórnsýslu, m.a. sem aðstoðarmaður dómsmálaráðherra og forseti lagadeildar Háskóla Íslands.

Auk þeirra meginatriða varðandi menntun og starfsreynslu umsækjenda, sem hér hefur verið getið, verða dómendur Hæstaréttar jafnframt að taka tillit til þeirrar myndar, sem þeir hafa fengið af hæfni umsækjendanna með því annars vegar að fjalla um dómsmál, sem umsækjendur úr hópi héraðsdómara hafa leyst úr í núverandi störfum sínum, og hins vegar að hlýða á málflutning og virða fyrir sér annan málatilbúnað umsækjendanna, sem koma úr röðum lögmanna. Verður einnig sem endranær að gæta að því, hverrar þekkingar og reynslu sé helst þörf, eins og Hæstiréttur er skipaður. Rétturinn starfar nú í tveimur deildum, fimm manna deild og þriggja manna deild, en nýr dómari myndi í samræmi við dómstólalög fyrst og fremst sitja í síðarnefndu deildinni. Það verklag hefur verið viðhaft í Hæstarétti um margra ára skeið, að dómarar í þriggja manna deild dæma að langmestu leyti í svonefndum kærumálum, sem að jafnaði eru frá fjórðungi til þriðjungs af öllum málum, sem berast réttinum, og hefur þeim fjölgað jafnt og þétt. Í þeim málum eru oftast til úrlausnar réttarfarsleg álitaefni, en af einstökum málaflokkum, sem ágreiningur aðila í mörgum kærumálum snýst um, má nefna aðfarargerðir, nauðungarsölur og skipti.

Það er álit Hæstaréttar, að allir umsækjendur séu hæfir til að gegna embætti hæstaréttardómara. Að virtu öllu því, sem að framan greinir, og eins og skipan og starfsemi Hæstaréttar er nú háttað er það hins vegar mat réttarins, að heppilegast væri, að annaðhvort [C] eða [A] yrði fyrir valinu að þessu sinni. Við það mat telur Hæstiréttur vega þungt rannsóknar- og kennslustörf hins fyrrnefnda í réttarfari og sérstök þekking hins síðarnefnda sem borgarfógeta á þeim málaflokkum, sem að framan voru nefndir. Að auki er þess að gæta, að í tvö síðustu skiptin, sem dómaraembætti voru laus í Hæstarétti, voru í þau skipuð annars vegar ráðuneytisstjóri og hins vegar héraðsdómari. Í réttinum situr nú aðeins einn dómari, sem hefur verið sjálfstætt starfandi lögmaður, þótt fleiri hafi málflutningsreynslu. Þykir þetta jafnframt styðja framangreinda niðurstöðu.“

Umsögn Hæstaréttar var send umsækjendum með bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 6. ágúst 2003. Hinn 19. ágúst s.á. lagði dómsmálaráðherra til við handhafa forsetavalds, sbr. 8. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, að D yrði skipaður hæstaréttardómari frá 1. september 2003 að telja. Í bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 19. ágúst 2003, undirrituðu af ríkisráðsritara, kemur fram að handhafar forsetavalds hafi þann dag fallist á tillögu dómsmálaráðherra um að skipa D í umrætt embætti frá 1. september 2003. Með bréfinu fylgdi tillaga ráðherra undirrituð af handhöfum forsetavalds og skipunarbréf. Var skipunin auglýst í Lögbirtingablaði 29. ágúst 2003.

Með bréfi, dags. 20. ágúst 2003, óskaði A eftir skriflegum rökstuðningi dómsmálaráðherra fyrir þeirri ákvörðun að skipa D í embætti dómara við Hæstarétt Íslands með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. C sendi dómsmálaráðherra samskonar erindi með bréfi, dags. 22. sama mánaðar. Óskaði C sérstaklega eftir því að ráðherra gerði grein fyrir hvers vegna hann hafi ekki farið eftir tillögu Hæstaréttar sem fram komi í niðurlagi umsagnar réttarins, dagsettri 5. ágúst 2003, svo og hvað það sé að mati ráðherra sem gerði þann sem skipaður var hæfari til þess að gegna embætti hæstaréttardómara heldur en C sjálfan, miðað við námsferil og námsárangur, starfsferil og ritstörf þeirra beggja. Þá segir í bréfi C:

„Í viðtölum við yður í fjölmiðlum á undanförnum dögum hafið þér einkum rökstutt fyrrgreinda ákvörðun með því að [D] hafi lokið meistaraprófi í Evrópurétti og samkeppnisrétti. Af því tilefni óskast upplýst hvort þér hafið kynnt yður gögn um þetta próf og það nám sem á undan fór. Ef svo er fer ég fram á að fá afrit af þeim gögnum. Ennfremur óskast upplýst hvort þér hafið til samanburðar kynnt yður rit annarra umsækjenda á sviði Evrópuréttar.“

Með bréfi, dags. 27. ágúst 2003, óskaði B eftir rökstuðningi dómsmálaráðherra vegna umræddrar skipunar. Tiltók B að hann óskaði sérstaklega eftir því að grein yrði gerð fyrir því hvað réði því að sjónarmið um þekkingu á Evrópurétti var sérstaklega lagt til grundvallar við skipun í embættið og hvort upplýsinga hafi verið aflað frá öðrum umsækjendum um starfsreynslu þeirra og þekkingu á því réttarsviði.

Svar dómsmálaráðherra við erindum þeirra A, C og B var sent þeim í bréfum, dags. 26. ágúst og 2. september 2003. Bréfin eru samhljóða og í þeim segir:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. [...], þar sem þér óskið eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun dómsmálaráðherra að gera tillögu um að [D] yrði veitt embætti dómara við Hæstarétt Íslands. Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 eigið þér rétt á rökstuðningi fyrir umræddri ákvörðun.

Í umsókn [D], dags. 23. júlí sl., kemur fram að hann hafi lokið embættisprófi í lögfræði við Háskóla Íslands vorið 1987 með II. einkunn (7,16) og meistaraprófi (LL.M.) í evrópurétti við Háskólann í Lundi í Svíþjóð í júní 2002 með ágætiseinkunn (pass with distinction). Þá kemur fram í umsókn hans að hann hafi, frá 1. júlí 1987 til 5. apríl 1988, verið fulltrúi yfirsakadómara í Reykjavík og frá 5. apríl 1988 til 1. júní 1990 verið fulltrúi sýslumannsins í Þingeyjarsýslu og bæjarfógetans á Húsavík. Hann hafi verið settur til að gegna embætti héraðsdómara tímabilið 1. júní 1990 til 30. júní 1992 við embætti sýslumannsins í Neskaupstað, sýslumannsins í Austur-Skaftafellssýslu, sýslumannsins í Suður-Múlasýslu og bæjarfógetans á Eskifirði og sýslumannsins í Norður-Múlasýslu og bæjarfógetans á Seyðisfirði. Þá kemur fram í umsókn hans að hann hafi verið skipaður héraðsdómari við Héraðsdóm Austurlands frá 1. júlí 1992 og að hann hafi verið skipaður héraðsdómari við Héraðsdóm Suðurlands frá 1. júlí 1997 og dómstjóri við sama dómstól til fimm ára frá 16. september 1998 að telja. Þá hafi hann verið settur hæstaréttardómari í málunum nr. 133/2000 og nr. 175/2000. Í umsókn [D] kemur jafnframt fram að hann hafi verið í stjórn Orators, félags laganema 1985 til 1986 og í stjórn Dómarafélags Íslands á árunum 1992 til 1994. Á árinu 1998 hafi hann verið skipaður af dómsmálaráðherra í nefnd til að endurskoða reglugerð um sektir og önnur viðurlög vegna brota á umferðarlögum. Frá árinu 2001 hafi hann verið formaður Endurskoðendaráðs, skv. 12. gr. laga nr. 18/1997, um endurskoðendur. Þá kemur fram í umsókninni að [D] hafi flutt nokkur erindi um lögfræðileg efni og ritað grein í afmælisrit dr. Gunnars G. Schram, útg. í Reykjavík 2002, um refsingar vegna ránsbrota frá Kambsráni til okkar daga. Með umsókn [D] fylgdu prófskírteini hans frá Háskóla Íslands og háskólanum í Lundi í Svíþjóð og fjórar ritgerðir hans á ensku um Evrópurétt, þ. á m. meistaraprófsritgerð hans.

Samkvæmt 4. mgr. 4. gr. laga um dómstóla nr. 15/1998, skal dómsmálaráðherra, áður en skipað verður í dómaraembætti við Hæstarétt, leita umsagnar Hæstaréttar um hæfi og hæfni umsækjenda til að gegna embættinu. Umsækjanda verður ekki veitt embættið ef í umsögninni kemur fram það álit að hann fullnægi ekki skilyrðum 5. eða 8. töluliðar 2. mgr. 4. gr. laganna. Hæstiréttur lét dómsmálaráðherra í té umsögn sína með bréfi, dags. 5. ágúst sl. Umsögnin var send yður með bréfi ráðuneytisins, dags. 6. ágúst sl.

Ákvörðun sína tók dómsmálaráðherra á grundvelli þessara gagna og lagagreina auk þess sem í dómsmálaráðuneytinu lá fyrir lofsamleg umsögn dómnefndar um störf [D] sem héraðsdómara. Í ljósi mikilla og stöðugt vaxandi áhrifa Evrópuréttarins á þróun réttarreglna hér á landi ákvað dómsmálaráðherra að leggja sérstaka áherslu á þekkingu á því sviði réttarins að þessu sinni. Auk þess var á umsögn Hæstaréttar að skilja að sérstök ástæða væri til að nýr dómari við réttinn hefði reynslu af beitingu réttarfarsreglna.

Með meistaraprófi í Evrópurétti og í tengslum við það m.a. námi í samkeppnisrétti, hefur [D] aflað sér þekkingar, sem að mati dómsmálaráðherra er afar gagnleg fyrir hæstarétt. Lauk hann námi sínu með ágætiseinkunn við virta menntastofnun. Þá liggur fyrir, að [D] hefur verið einkar farsæll í störfum héraðsdómara auk þess sem Hæstiréttur hefur kallað hann til starfa innan sinna vébanda í mikilvægum málum. [D] býr að mikilli þekkingu á íslensku réttarfari og reynslu af dómarastörfum á grundvelli reglna þess.

Á þessum forsendum ákvað dómsmálaráðherra, að rétt væri að skipa [D] til að gegna embætti dómara við Hæstarétt Íslands.“

Í lok bréfs dómsmálaráðherra til C var bætt við eftirfarandi texta:

„Í bréfi yðar óskið þér eftir að fá afrit af gögnum um meistarapróf [D] í Evrópurétti og samkeppnisrétti og fylgja þau því hjálögð í ljósriti. Fyrrnefndar ritgerðir sem umsókn hans fylgdu eru meistaraprófsritgerð hans vorið 2002 „Direct Effect, Supremacy and State Liability - A Comparison between EC Law and the EEA Agreement“, en hinar þrjár ritgerðirnar eru „The Development regarding Access to Documents within the European Union“, „The Application of Article 230 in State Aid Cases“ og „A few words on the development of Legal Tradition in Iceland“.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 10. september 2003. Þar óskaði ég eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té öll gögn sem legið hafi fyrir þegar ákveðið var hver skyldi skipaður í umrætt embætti dómara við Hæstarétt Íslands, þ.á m. afrit allra umsókna og gagna sem fylgdu þeim ásamt gögnum í vörslu ráðuneytisins sem kynni að hafa verið litið til þegar afstaða var tekin til umsækjenda. Umbeðin gögn bárust mér 17. september 2003 ásamt bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 13. sama mánaðar. Meðal gagnanna voru umsagnir dómnefndar samkvæmt 5. gr. laga nr. 92/1989 til ráðuneytisins um D frá 11. febrúar 1992 og 5. maí 1997 og ljósrit forsíðna fjögurra rita sem fylgdu umsókn D. Mér voru síðar send frumrit þessara rita.

Hinn 7. október 2003 ritaði ég dómsmálaráðherra bréf þar sem ég vakti athygli á því að mér hefði einnig borist kvörtun frá B vegna ákvörðunar ráðherra að leggja til við forseta Íslands að D yrði skipaður dómari við Hæstarétt Íslands. Í bréfinu kemur fram lýsing á því hvernig ég hef ákveðið að afmarka athugun mína á kvörtun A og B og segir þar meðal annars svo:

„Kvörtun [A] til mín er þríþætt en ljósrit af kvörtun hans og [B] fylgja með bréfi þessu. Í fyrsta lagi er því haldið fram í kvörtun [A] að ákvörðun yðar hafi ekki verið „nægilega vel undirbúin með vísan til jafnræðisreglu og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar“. Í öðru lagi heldur [A] því fram að „umsækjandinn, sem skipaður var í embættið, hafi ekki verið hæfasti umsækjandinn eða jafnhæfur honum“. Ákvörðunin hafi því „ekki byggst á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum“. Loks er því haldið fram í kvörtuninni að rökstuðningur sá, sem þér veittuð [A] í bréfi, dags. 26. ágúst sl., hafi ekki verið í samræmi við kröfur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um efni rökstuðnings. Kvörtun [B] er byggð á sambærilegum atriðum.

Ég hef ákveðið að afmarka á þessu stigi athugun mína á kvörtunum [A] og [B] við tiltekin atriði sem lúta að undirbúningi ákvörðunarinnar og sjónarmiði sem ákvörðunin var byggð á samkvæmt rökstuðningi í bréfum yðar til þeirra, dags. 26. ágúst og 2. september sl. Af þessu leiðir að athugun mín beinist á þessu stigi ekki að þeim þáttum kvartananna þar sem fjallað er um samanburð á þeim umsækjanda sem skipaður var og [A] eða [B] eða efni rökstuðnings í framangreindum bréfum yðar til þeirra. Með hliðsjón af þessu hef ég ákveðið að óska eftir skýringum frá yður og eftir atvikum frekari upplýsingum, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, vegna þess hluta framangreindra kvartana sem ég hef ákveðið að taka á þessu stigi til frekari athugunar og þá jafnframt vegna þeirra sérstöku atriða sem tilgreind eru hér að neðan.

Um almenn hæfisskilyrði til að hljóta skipun í embætti hæstaréttardómara er fjallað í 2. og 3. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998, um dómstóla. Í 6. tölul. 2. mgr. 4. gr. er gerð sú krafa að sá, sem skipaður er í slíkt embætti, hafi lokið embættisprófi í lögfræði eða háskólaprófi í þeirri grein sem metið verður því jafngilt. Þá segir í 8. tölul. sömu málsgreinar að viðkomandi þurfi að teljast hæfur til að gegna embættinu „í ljósi starfsferils síns og lögfræðilegrar þekkingar“. Samkvæmt þessu er ekki að finna í lögum neinar sérgreindar kröfur um þekkingu á ákveðnum afmörkuðum sviðum lögfræðinnar til að hljóta skipun í embætti hæstaréttardómara. Ég vek athygli á því að samkvæmt síðari málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, taka lögin til hæstaréttardómara „eftir því sem við getur átt“. Þar er í 6. gr. að finna almenn skilyrði til að fá „skipun“ í „starf“, og er þá átt við embætti, sbr. 3. mgr. 1. gr. og 22. gr. sömu laga. Í 5. tölul. 1. mgr. 6. gr. segir að viðkomandi þurfi að hafa almenna menntun og þar að auki þá „sérmenntun“ sem lögum samkvæmt er krafist „eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans“. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 skal auglýsa laust embætti í Lögbirtingarblaði en það var gert í þessu tilviki í 91. tölublaði, útgefnu 30. júní sl. [...]

Í rökstuðningi yðar til [A] og [B], dags. 26. ágúst og 2. september sl., segir meðal annars svo:

„[...] Í ljósi mikilla og stöðugt vaxandi áhrifa Evrópuréttarins á þróun réttarreglna hér á landi ákvað dómsmálaráðherra að leggja sérstaka áherslu á þekkingu á því sviði réttarins að þessu sinni. [...] Með meistaraprófi í Evrópurétti og í tengslum við það m.a. námi í samkeppnisrétti, hefur [D] aflað sér þekkingar, sem að mati dómsmálaráðherra er afar gagnleg fyrir hæstarétt. Lauk hann námi sínu með ágætiseinkunn við virta menntastofnun.“

Í ljósi ákvörðunar yðar um að „leggja sérstaka áherslu á þekkingu á sviði [Evrópuréttar] að þessu sinni“, sem lýst er í tilvitnuðum hluta rökstuðningsins, fer ég þess á leit að þér lýsið viðhorfum yðar til eftirgreindra spurninga, m.a. með hliðsjón af þeim lagareglum sem að framan eru raktar og efni auglýsingarinnar um umrætt embætti:

1. Ég óska eftir skýringum yðar á því hvaða rök hafi legið til grundvallar þeirri ákvörðun að leggja sérstaka áherslu á ákveðna og afmarkaða grein lögfræðinnar, þ.e. Evrópurétt, með vísan til framangreindra lagareglna um þær kröfur sem gerðar eru til hæfi og hæfni hæstaréttardómara og að því virtu að Hæstiréttur Íslands er almennur áfrýjunardómstóll í einkamálum og opinberum málum. Það er ósk mín að í svari yðar verði tekin afstaða til þessa atriðis með vísan til þess að kröfur lagaákvæða um hæfi og hæfni hæstaréttardómara gera ekki samkvæmt orðalagi þeirra greinarmun á einstökum sviðum lögfræðinnar.

2. Ég óska eftir skýringum og upplýsingum um það hvort og þá með hvaða hætti var staðið að því innan ráðuneytisins að leggja grunn að þeirri ákvörðun að „að þessu sinni“ yrði lögð sérstök áhersla á þekkingu á sviði Evrópuréttar við val á umsækjanda í umrætt embætti. Lágu t.d. fyrir tölulegar upplýsingar um fjölda þeirra mála fyrir dómstólum landsins, og þá sérstaklega fyrir Hæstarétti, þar sem reynt hefur á álitaefni sem telja verður að falli undir þann hluta Evrópuréttarins sem þýðingu hefur hér á landi vegna skuldbindinga íslenska ríkisins samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og almennt er nefndur „EES-réttur“? Í þessu sambandi bendi ég m.a. á að í umsögn Hæstaréttar til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 5. ágúst 2003, er hvergi vikið að sjónarmiðum tengdum þekkingu á þessu sviði lögfræði, en af 4. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998 leiðir að Hæstarétti er einkum falið að veita umsögn um það hvort umsækjandi telst hæfur til að gegna embættinu „í ljósi starfsferils síns og lögfræðilegrar þekkingar“.

3. Þar sem ákveðið var af hálfu dóms- og kirkjumálaráðherra að leggja sérstaka áherslu á þekkingu á sviði Evrópuréttar að þessu sinni, óska ég eftir viðhorfi yðar til þess hvort sú skylda hafi hvílt á ráðuneytinu á grundvelli laga nr. 70/1996, 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar að tilgreina þetta sjónarmið í auglýsingu ráðuneytisins um embættið með það fyrir augum að þeir sem teldu sig hafa sérþekkingu á þessu réttarsviði, og teldu sig að öðru leyti uppfylla kröfur um hæfi og hæfni til að hljóta umrædda skipun, fengju raunhæft tækifæri til að sækja um embættið.

4. Ég óska eftir upplýsingum og gögnum um hvernig staðið var að könnun á því hvort einstakir umsækjendur hefðu á starfsferli sínum aflað sér reynslu og tileinkað sér þekkingu á sviði Evrópuréttar, t.d. með því að fjalla um slík álitaefni í störfum sínum sem dómarar eða lögmenn. Hef ég þá horft til þess eins og fyrr greinir að eins og kröfur laga um hæfi og hæfni hæstaréttardómara eru orðaðar og efni umræddrar auglýsingar var úr garði gert verður ekki séð að þeir sem sóttu um embættið hafi getað gert sér grein fyrir því fyrirfram, t.d. við gerð umsókna, að ráðherra myndi leggja „sérstaka áherslu“ „að þessu sinni“ á að sá, sem skipaður yrði, hefði þekkingu á Evrópurétti.“

Svar dómsmálaráðherra barst mér í bréfi, dags. 10. nóvember 2003. Þar segir svo:

„Ég vísa til bréfs yðar dags. 7. október s.l., þar sem skýrt er frá kvörtun frá [A] vegna þess að ég lagði til að [D] dómstjóri yrði skipaður dómari við hæstarétt. Jafnframt vekið þér athygli mína á því að yður hafi einnig borist kvörtun frá [B] vegna sömu ákvörðunar minnar. Með bréfi yðar fylgdu ljósrit af kvörtunum beggja lögmannanna.

Í bréfi yðar kemur fram, að þér hafið ákveðið að takmarka athugun yðar „á þessu stigi“, eins og það er orðað, við það að óska eftir skýringum frá mér og eftir atvikum frekari upplýsingum um hluta þessara kvartana.

Í bréfi yðar rekið þér lagaákvæði um hæfisskilyrði til að hljóta skipun í embætti hæstaréttardómara, að sá, sem skipaður sé í slíkt embætti, hafi lokið embættisprófi í lögfræði eða háskólaprófi í þeirri grein sem metið verði því jafngilt, auk þess sem viðkomandi þurfi að teljast hæfur til að gegna embættinu „í ljósi starfsferils síns og lögfræðilegrar þekkingar“. Ekki sé í lögum að finna neinar sérgreindar kröfur um þekkingu á ákveðnum afmörkuðum sviðum lögfræðinnar til að hljóta skipun í embætti hæstaréttardómara. Þá vekið þér athygli mína á því, að jafnframt beri að líta til ákvæða í lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna eftir því sem þau geta átt við um hæstaréttardómara. Nefnið þér sérstaklega ákvæði þess efnis að viðkomandi umsækjandi þurfi að hafa almenna menntun og þar að auki þá „sérmenntun“ sem lögum samkvæmt er krafist „eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans.“

Engin sjónarmið koma fram í bréfi yðar sem hníga að því að [D] fullnægi ekki þessum skilyrðum.

Eftir að ég hafði gert tillögu um skipun [D] í embættið, bárust mér bréf frá fjórum umsækjendum, sem óskuðu eftir rökstuðningi mínum fyrir þeirri niðurstöðu. Í svari mínu beindi ég athygli sérstaklega að sérþekkingu [D] á sviði Evrópuréttar, en með umsókn hans fylgdu gögn því til staðfestu, að hann hefði lokið meistaraprófi á því sviði.

Þér leggið fyrir mig fjórar spurningar í tilefni af þessu atriði í svari mínu, þegar óskað var rökstuðnings af hálfu þessara fjögurra umsækjenda.

Þegar valið er milli átta umsækjenda, sem allir eru taldir hæfir til að gegna viðkomandi embætti, er veitingarvaldshafa vissulega vandi á höndum. Ekkert óbrigðult stigakerfi stendur hér til boða, en vitaskuld er reynt að leggja mat á menntun og reynslu umsækjenda svo og eðli starfsins.

Ég ákvað vitaskuld ekki áður en embættið var auglýst laust til umsóknar í 91. tbl. Lögbirtingablaðsins, 30. júní 2003, að ég myndi hafa þekkingu í Evrópurétti að leiðarljósi við gerð tillögu minnar til forseta Íslands og þegar af þeirri ástæðu kom ekki til álita að þrengja umrædda auglýsingu á þann veg, að sérstaklega væri kallað eftir umsóknum með þekkingu á þessu sviði.

Svo vísað sé til 2. spurningar yðar, vil ég taka fram að viðfangsefni mitt var að velja einn úr hópi átta umsækjenda. Þér bendið á, að í umsögn hæstaréttar til mín dags. 5. ágúst s.l. sé hvergi vikið að sjónarmiðum tengdum þekkingu á Evrópurétti. Það er út af fyrir sig rétt enda ekki við því að búast, þegar hæstiréttur beinir sérstaklega athygli minni að kostum þess, að valinn verði sá, sem vel sé að sér í réttarfari. En þegar ég íhugaði málið komst ég að þeirri niðurstöðu, að ekki yrði dregið í efa, að [D] með reynslu sína af dómarastörfum hefði góða þekkingu á íslensku réttarfari auk sérþekkingar sinnar í Evrópurétti.

Sú afstaða mín, að velja að þessu sinni úr hópi hæfra umsækjenda, mann með sérþekkingu á Evrópurétti, byggist á langri reynslu minni sem sérfróður maður um þróun utanríkismála og sem alþingismaður, fyrst sem formaður utanríkismálanefndar alþingis, þegar EES-samningurinn var þar til meðferðar og síðar sem menntamálaráðherra í 7 ár og nú síðast sem dómsmálaráðherra. Á þeim grunni er það mat mitt, að þetta réttarsvið skipti meiru, þegar fram líða stundir.

Við yfirferð mína yfir umsóknir um embætti hæstaréttardómara minntist ég umræðna sem átt hafa sér stað á opinberum vettvangi um þessi mál. Leyfi ég mér í því sambandi að nefna forystugrein í Tímariti lögfræðinga, 1. hefti 52. árg., sem væntanlega er rituð af ritstjóra tímaritsins eða með vitund hans og samþykki, en hann er Friðgeir Björnsson, fv. dómstjóri héraðsdóms Reykjavíkur og maður sem býr yfir áratugareynslu af dómarastörfum. Í forystugreininni er það nefnt að nýr vandi hafi blasað við þeim, sem fást við lögskýringar, þegar lögin um evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993 tóku gildi. Færð eru nánari rök fyrir þessari staðhæfingu, en síðan segir:

„Hér er komið inn á nýtt svið og lögskýringar eru orðnar lögbundnar að nokkru leyti. Ekki er nóg með það, heldur getur verið vafa undirorpið hvað af því kraðaki, sem samningurinn dregur á eftir sér eru réttarheimildir að íslenskum lögum eða lögskýringargögn. Hér er sprottinn upp frumskógur sem erfitt er að rata um og auðvelt er að villast í. Það er helst að harðsvíraðir fræðimenn nái á því einhverjum tökum sem sýnast þó misjafnlega sannfærandi.“

Með því að gera tillögu um [D] tel ég mig að hafa stuðlað að því, að í hæstarétt setjist maður, sem hafi hlotið þjálfun í því að rata um hinn villugjarna frumskóg Evrópuréttarins, svo að notað sé líkingamálið úr framangreindri forystugrein í Tímariti lögfræðinga.

Mat mitt er ekki byggt á tölulegum upplýsingum um fortíðina, enda var ég að gera tillögu um mann til setu í hæstarétti í meira en tvo næstu áratugi endist honum líf og heilsa. Ég tel einnig, að málafjöldi fyrir hæstarétti einn og sér gefi ekki upplýsingar um mikilvægi einstakra þátta lögfræðinnar, enda getur svo farið að einn einstakur dómur sé talinn skipta sköpum á þýðingarmiklu sviði. Hér hafa þegar komið upp mál fyrir hæstarétti þar sem reynir á samspil Evrópuréttar og íslensks landsréttar og má þar t.d. nefna mál um ríkisábyrgð á launagreiðslum við gjaldþrot launagreiðanda og mál um sjálfsábyrgð farþega á líkamstjóni sem hlýst af ölvun ökumanns.

Viðhorf mitt til þriðju spurningar í bréfi yðar hefur þegar komið fram, en ég vil auk þess láta þess getið, að hæstiréttur lætur í umsögn sinni að því liggja, að tilteknir tveir umsækjendur um dómaraembættið henti þörfum réttarins vel og byggist það á því að annar þeirra eigi að baki rannsóknar- og fræðistarf í réttarfari, en hinn búi sem fyrrverandi borgarfógeti yfir sérstakri þekkingu á aðfarargerðum, nauðungarsölum og skiptum. Hvergi er að finna í umsögn hæstaréttar hugleiðingu þess efnis, að þess hefði þá átt að geta í auglýsingu, að slíkir eiginleikar umsækjenda væru eftirsóknarverðir að þessu sinni.

Vegna fjórðu spurningar yðar vil ég taka fram, að við mat á umsækjendum lagði ég til grundvallar þau gögn og upplýsingar, sem fylgdu umsóknum þeirra. Þeir sem um starfið sóttu, gátu ekki gert sér grein fyrir því fyrirfram, hvert huglægt mat mitt yrði á umsækjendum, sem allir reyndust fullnægja hæfisskilyrðum laga, en ég yrði að velja á milli með málefnaleg sjónarmið að leiðarljósi. Hef ég þegar rökstutt í fjórum bréfum, hvers vegna ég gerði tillögu um [D] og fært fyrir því málefnaleg rök. Að rökstuðningur minn sé óeðlilegur miðað við auglýsingu og umsóknir er fráleit staðhæfing.

Með framangreindu hef ég svarað spurningum yðar. Vil ég í lokin árétta það meginsjónarmið mitt, að umboð veitingarvaldshafa er rúmt að lögum og óeðlilegt sé að túlka ákvörðun hans, sem byggð er á skýrum málefnalegum forsendum, á þann veg eftirá, að þær forsendur hefðu átt að koma fram í auglýsingu og þannig hugsanlega takmarkað fjölda umsækjenda og þá einnig það val einstaklinga sem til greina kæmu. Tilgangur auglýsingar um laust embætti hæstaréttardómara er ekki að finna þá sem eru hæfastir á einhverju sérsviði lögfræðinnar, heldur þá sem standast lögformlegar kröfur og teljast hæfir til starfsins. Síðan er það hlutverk ráðherra að velja úr og gera tillögu um þann, sem hann telur hæfastan. Fyrir því þarf ráðherra að færa málefnaleg rök og á þeim forsendum gerði ég þá tillögu sem hér er til umfjöllunar. Engin hinna fjögurra spurninga yðar hefur haggað þeirri vissu minni, að tillaga mín byggðist á lögmætum grunni.“

Með bréfum, dags. 12. nóvember 2003, gaf ég þeim A og B kost á því að gera athugasemdir við framangreint bréf dómsmálaráðherra. Athugasemdir A bárust mér í bréfi, dags. 17. nóvember 2003, og athugasemdir B í bréfi, dags. 16. sama mánaðar.

Eins og áður er fram komið barst mér kvörtun frá C vegna þeirrar ákvörðunar sem þetta mál er sprottið af 30. desember 2003. Í kvörtuninni kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Fræðigreinin „Evrópuréttur“ er hvergi nærri fastmótuð í fræðikerfi lögfræðinnar. Í þrengri merkingu er átt við þá fræðigrein, þar sem fengist er við að skýra réttarreglur um Evrópusambandið og náskyldar reglur, þ. á m. reglur um Evrópska efnahagssvæðið. Í rýmri merkingu er hins vegar átt við þá grein, þar sem fengist er við að skýra samevrópskar reglur á hvaða sviði réttarins sem er, þ. á m. reglur Mannréttindasáttmála Evrópu. Ef á annað borð er gerð krafa um að verðandi hæstaréttardómari hafi öðlast sérþekkingu á sviði Evrópuréttar, er eðlilegra að lögð sé til grundvallar hin rýmri merking, ekki síst í ljósi þess að í úrlausnum Hæstaréttar reynir miklum mun oftar á skýringu á Mannréttindasáttmála Evrópu, einkum 6. gr. hans, heldur en á réttarreglur um Evrópusambandið og Evrópska efnahagssvæðið.“

Í tilefni af kvörtun C ritaði ég dómsmálaráðherra bréf, dags. 6. janúar 2004, þar sem ég kynnti honum kvörtunina og skýrði honum frá því viðhorfi mínu að kvörtun C gæfi á þessu stigi ekki tilefni til þess að ég afmarkaði athugun mína á þeim kvörtunum sem hefðu borist vegna skipunar í embætti hæstaréttardómara með öðrum hætti en ég hefði gert í bréfi mínu til hans frá 7. október 2003. Jafnframt gaf ég ráðherra kost á að koma á framfæri við mig hugsanlegum viðbótarskýringum í tilefni af kvörtun C vegna þeirra atriða sem fyrirspurnarbréf mitt frá 7. október 2003 beindist að og einnig vegna tilvitnaðs þáttar í kvörtun C þar sem vikið er að því hvað hann telur að felist í „fræðigreininni Evrópuréttur“ og áhrifa þess á mat ráðherra á hæfni þess umsækjanda sem valinn var til starfans.

Svarbréf dómsmálaráðherra barst mér 12. febrúar 2004. Í bréfinu segir svo:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 6. fyrra mánaðar, vegna kvörtunar [C] (hér nefndur kvartandi) vegna skipunar í embætti hæstaréttardómara í ágústmánuði síðasta árs. Vegna bréfs yðar og þess sem kemur fram hjá kvartanda vil ég vísa til bréfs míns til yðar, dags. 10. nóvember síðastliðinn, vegna kvartana þeirra [A] og [B] vegna sama máls.

Færi ég yður þakkir fyrir að veita mér tækifæri til að bregðast við bréfi kvartanda, þótt þér teljið kvörtun hans á þessu stigi ekki gefa tilefni til þess, að þér afmarkið athugun yðar á þeim kvörtunum, sem yður hafa borist vegna skipunar í embætti hæstaréttardómara, með öðrum hætti en þér gerðuð í bréfi yðar til mín dags. 7. október 2003 og ég svaraði hinn 10. nóvember 2003.

Bréf kvartanda er þess eðlis, að ég leyfi mér að bregðast við bréfi yðar á þann veg að halda mig ekki alfarið við það, sem kvartandi segir um „fræðigreinina Evrópuréttur“ og áhrifa inntaks hennar á mat mitt á hæfni þess umsækjanda, sem ég valdi til embættis hæstaréttardómara.

Við stöðuveitingar verður almennt ekki krafist frekari rökstuðnings af hálfu stjórnvalds, en að það geri viðhlítandi grein fyrir þeim meginsjónarmiðum, sem réðu því að staðan var veitt þeim, sem hana hlaut. Þá verður ekki krafist, að stjórnvald fari í rökstuðningi sínum í mannjöfnuð milli þess umsækjanda og annarra. Að því leyti sem sérlög og aðrar réttarreglur mæla ekki öðruvísi, er meginreglan því sú, að veitingarvaldshafi ákveður, á hvaða sjónarmiðum hann byggir ákvörðun sína um val á þeim umsækjanda, er skipa skal í opinbera stöðu, enda séu nefnd sjónarmið málefnaleg og lögmæt, svo sem sjónarmið um menntun, reynslu, skólagöngu, hæfni og aðra persónulega eiginleika, er máli skipta. Þegar þau sjónarmið, sem veitingarvaldshafi hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á, leiða ekki öll til sömu niðurstöðu, þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat hafa sjónarmiðin ekki öll sama vægi. Að því leyti sem lög og aðrar réttarreglur mæla ekki fyrir á annan hátt, er meginreglan sú, að veitingarvaldshafi ákveði, á hvaða sjónarmið hann leggur áherslu. Má um þetta meðal annars vísa til álits yðar í máli nr. 1391/1995. Stjórnvaldi ber hins vegar að færa meginrök fyrir niðurstöðu sinni og það hef ég gert í máli þessu, meðal annars í bréfi til kvartanda dags. 26. ágúst 2003 og bréfi til umboðsmanns Alþingis, dags. 10. nóvember 2003.

Kvartandi segir á blaðsíðu 2 í bréfi sínu, að hæstaréttardómarar eigi mun auðveldara en ráðherra að gera upp á milli umsækjenda, þar sem þeir hafi yfirleitt öðlast reynslu af störfum þeirra.

Fyrir þessari niðurstöðu kvartanda eru út af fyrir sig góð rök en hún breytir ekki hinu, að ráðherra tekur ákvörðun sína á eigin forsendum og með hliðsjón af umsögn Hæstaréttar. Í því tilviki, sem hér um ræðir, taldi rétturinn alla umsækjendur hæfa. Augljóst er, að löggjafinn leggur skipunarvaldið hér í hendur ráðherra en ekki réttarins og leggur á herðar hans en ekki réttarins að gera endanlega upp á milli umsækjenda. Verður að játa ráðherra töluvert svigrúm til slíks mats, enda verði það byggt á málefnalegum sjónarmiðum. Auk þess má hafa í huga, að rétturinn segir í áliti sínu, að umsækjendur séu allir hæfir til dómarastarfsins, þó dómurunum hafi þótt sem „heppilegast væri“ að annar tveggja tiltekinna umsækjenda yrði fyrir valinu „að þessu sinni“. Ofsagt er því, sem haldið er fram á blaðsíðu 3 í nýjustu kvörtuninni vegna þessarar skipunar, að rétturinn hafi lýst tvo umsækjendur „hæfasta“ til dómarastarfsins, þar sem rétturinn lét nægja að telja skipun þessara manna heppilegasta fyrir réttinn, eins og hann var skipaður síðastliðið sumar.

Þau sjónarmið, sem rétturinn kýs að leggja áherslu á í mati sínu, eru út af fyrir sig ekki ómálefnaleg, en þó ekki hin einu, sem til greina koma. Ýmis fleiri sjónarmið komu til álita, ekki síður málefnaleg. Það var á endanum mat mitt, að sérþekking [D] í Evrópurétti, staðfest með glæsilegu meistaraprófi hans við virta menntastofnun, væri sérstaklega eftirsóknarverð fyrir réttinn. Þá taldi ég augljóst, að [D] stæði vel að vígi í því atriði, sem Hæstiréttur nefndi sérstaklega, réttarfari, enda með langa dómarareynslu.

Kvartandi segir, að með því dómsmálaráðherra hafi ákveðið að leggja slík sjónarmið til grundvallar ákvörðun sinni, hafi honum borið að geta þeirra í auglýsingu um embættið. Ég hef þegar í svari mínu til yðar, dags. 10. nóvember 2003, lýst því, að ég hafði vitaskuld ekki ákveðið, þegar embættið var auglýst, að ég myndi við mat umsækjenda leggja áherslu á kunnáttu þeirra í Evrópurétti. Það var ekki fyrr en umsóknir lágu fyrir, sem og það álit Hæstaréttar, að umsækjendur væru allir hæfir til starfans, sem það verkefni lá fyrir að gera upp á milli þeirra og meta þá eiginleika, sem hver og einn þeirra hefði fram að færa. Niðurstaða mín var, eins og ég hef margítrekað, að eftirsóknarverðast að þessu sinni væri að fá mann með sérþekkingu [D] til liðs við Hæstarétt.

Ég hef rökstutt ákvörðun mína á fullnægjandi hátt. Ég þurfti ekki að leita sérstaklega til Hæstaréttar til að fá umsögn hans um það, hvort málefnalegt væri fyrir mig að velja umsækjanda, sem ekki hefði starfsreynslu sem sjálfstætt starfandi lögmaður, eins og ráða má af bréfi kvartanda. Það eru því ekki nein lögmæt rök fyrir hugleiðingum hans um þetta atriði og þær stangast einnig á við þá fullyrðingu hans á blaðsíðu 3, að legið hefði beint við að geta þess í auglýsingu um embættið að sérþekking í Evrópurétti væri æskileg. Hefði þá ekki átt að segja í auglýsingu, að starfsreynsla sem sjálfstætt starfandi lögmaður væri æskileg? Þá leyfi ég mér vegna þessara orða kvartanda að ítreka, sem ég segi í bréfi til yðar hinn 10. nóvember, að dómarar Hæstaréttar byggja tillögu sína á tilteknum eiginleikum tveggja umsækjenda, án þess að setja fram nokkrar hugleiðingar þess efnis að slíkra eiginleika hefði þá átt að geta í auglýsingu um embættið. Þá er ekki heldur stungið upp á því í bréfi kvartanda.

Kvartandi segir á blaðsíðu 3, að draga megi í efa, að ég sé í aðstöðu til að rökstyðja sjónarmið mitt um sérþekkingu á sviði Evrópuréttar á sama veg og Hæstiréttur rökstyðji í umsögn sinni, hvernig sérþekking á sviði réttarfars og einstökum þáttum þess nýtist fyrir réttinn. Ég leyfi mér að mótmæla þessari athugasemd kvartanda sérstaklega og vísa um leið til svars míns til yðar dags. 10. nóvember síðastliðins, þar sem nánar er gerð grein fyrir hvers vegna ég mat þekkingu á Evrópurétti svo mikilvæga. Vel má hins vegar vera að aðrir menn hefðu í mínum sporum lagt áherslu á önnur atriði, þegar gera þurfti upp á milli umsækjenda. Við slíku má alltaf búast, en mitt mat var þetta og er ég sannfærður um, að það er í senn málefnalegt og fyllilega lögmætt.

Þá setur kvartandi fram hugleiðingar um það, sem hann nefnir Evrópurétt í þröngri merkingu og Evrópurétt í rýmri merkingu. Ég var á sínum tíma í nefnd, sem undirbjó lögfestingu mannréttindasáttmála Evrópu hér á landi, auk þess sem ég sat í nokkur ár á þingi Evrópuráðsins og var meðal annars einn af varaforsetum þess. Mér er því vel kunnugt um efni mannréttindasáttmálans og get ekki tekið undir þá skoðun kvartanda, að þar sé um Evrópurétt í „rýmri merkingu“ að ræða.

Ég hef í ræðu og riti fjallað um mannréttindamál og tel, að þar sé um algildar reglur að ræða en ekki reglur, sem eigi sérstaklega við um Evrópuþjóðir. Evrópuréttur og þá einnig svonefndur EES-réttur er annars eðlis. Meistaranám [D] var á sviði Evrópuréttar, sem lýtur að aðild Íslands að evrópska efnahagssvæðinu.

Vegna þeirra orða kvartanda að ég hafi ekki kynnt mér ritsmíðar annarra umsækjenda á sviði Evrópuréttar, vil ég segja, að engu því, sem aðrir umsækjendur lögðu fram eða tíunduðu í ítarlegum umsögnum sínum og snertir það réttarsvið, sem ég lagði áherslu á að þessu sinni, verður jafnað við meistaragráðu [D] á því sviði. Í því felst vitaskuld engin sérstök gagnrýni á ritstörf annarra umsækjenda. Ég einfaldlega mat sérþekkingu [D] mikilvægari en sérþekkingu annarra umsækjenda á öðrum sviðum.

Ég hafna þeirri skoðun kvartanda á blaðsíðu 4 í bréfi hans, að ég hafi ekki aflað mér réttra og nægilega ítarlegra upplýsinga um umsækjendur til að geta gert upp hug minn um það, hvort [D] hafi verið einkar farsæll í störfum héraðsdómara.

Þá tel ég kvartanda fara með rangt mál, þegar hann gerir því skóna á blaðsíðu 5, að ég hafi brotið í bága við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda við ákvörðun sína. Furðu sætir, að því er haldið fram af kvartanda, sem er lagaprófessor, að málefnalegur rökstuðningur ráðherra fyrir vali sínu á einum umsækjenda valdi því, að ráðherrann hafi gerst sekur um að láta „ólögmæt sjónarmið“ ráða ákvörðun sinni. Annars vegar er veitingarvaldshafa skylt að rökstyðja ákvörðun sína, hins vegar er það af kvartanda talið bera vott um ólögmæt sjónarmið, þegar hann gerir það.

Kvartandi finnur að því, að ég hafi í rökstuðningi mínum látið þess getið, að Hæstiréttur hafi kallað umsækjandann [D] til starfa innan sinna vébanda í mikilvægum málum og segir, að sama mætti segja um sig og suma aðra umsækjendur. Af þessu leiði að þetta geti ekki leitt til þess, að [D] verði talinn hæfastur umsækjenda. Ég er sammála kvartanda um það, að sú staðreynd ein og sér, að [D] hafði áður verið kallaður til starfa í Hæstarétti, gerði hann ekki að hæfustum umsækjenda, enda hélt ég því ekki fram. Sú staðreynd er hins vegar eitt af því, sem til álita kemur, og verður hluti af þeirri heildarmynd, sem ráðherra gefur sér af umsækjandanum.

Sú fullyrðing, á blaðsíðu 5 í bréfi kvartanda, fær ekki staðist, að ég hafi brotið gegn rannsóknarreglunni í 10. gr. stjórnsýslulaganna. Ég hef ekki gerst sekur um að styðjast við ólögmæt sjónarmið eða ómálefnaleg, með rökstuðningi mínum hef ég fullnægt kröfum samkvæmt 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá get ég ekki látið hjá líða að nefna, að það hefði einfaldlega aldrei hvarflað að mér að leggja til, að maður yrði skipaður dómari við æðsta dómstól landsins, nema vera sannfærður sjálfur um, að fyrir þeirri ákvörðun væru málefnaleg rök og lögmæt rök. Það er svo fjarri mér, sem mest má vera, að eiga hlut að því, að dómari við Hæstarétt Íslands verði skipaður á ólögmætan hátt. Uni ég því illa að sitja undir slíku ámæli frá kvartanda.

Eins og kunnugt er hafa þrír umsækjendur borið sig upp við yður vegna þeirrar ákvörðunar minnar, sem hér er til umræðu. Að þessu sinni leggur kvartandi höfuðáherslu á, að ég hafi gengið gegn niðurstöðu Hæstaréttar og dregur í efa heimildir mínar til þess. Ég tel sérstaklega nauðsynlegt að andmæla þeim skilningi kvartandans. Ég mótmæli því, að ráðherra sé bundinn af umsagnaraðila sínum á nokkurn þann hátt að jafna megi við það, að hann þurfi í raun að hnekkja niðurstöðu umsagnaraðilans. Með þeim skilningi, sem kvartandi virðist leggja í stöðu dómenda Hæstaréttar og dómsmálaráðherra, virðist með nokkurri einföldun mega fá þá niðurstöðu, að í raun skuli dómendur réttarins taka ákvörðun um nýjan dómara, en þeirri ákvörðun þeirra sé jafnskjótt skotið til ráðherra, sem geti þá freistað þess að hnekkja henni eftir einhverjum ströngum skilyrðum. Meira að segja virðist kvartandinn telja, að ráðherranum beri að leita leyfis dómendanna, ef hann hyggst leggja áherslu á einhver önnur atriði en þeir völdu í sinni umsögn. Ég tel algerlega óhjákvæmilegt að mótmæla þessum skilningi með öllu.

Að þessu sögðu vil ég hins vegar taka fram, að ég lít ekki svo á að ég hafi gengið sérstaklega í berhögg við álit dómara Hæstaréttar. Ég leit vitaskuld til þeirra sjónarmiða þeirra, að mikilvægt væri, að hinn nýi dómari hefði góða þekkingu á íslensku réttarfari og taldi, eins og ég hef áður sagt, að umsækjandinn [D] dómstjóri hefði hana. Hefur enda hvergi verið látið að því liggja að svo sé ekki, þó vitaskuld megi segja sama um marga aðra umsækjendur, þar á meðal þá sem dómarar Hæstaréttar nefndu sérstaklega sem heppilegasta af þeim ástæðum. Ég dreg ekki í efa að margir umsækjenda, þar á meðal kvartandi, búa yfir afar góðri þekkingu á réttarfari.

Að öðru leyti leyfi ég mér að vísa til svara minna til yðar frá 10. nóvember 2003.“

Með bréfi, dags. 13. febrúar 2004, gaf ég A, B og C kost á því að setja fram athugasemdir í tilefni af ofangreindu svarbréfi dómsmálaráðherra. Af þessu tilefni bárust mér athugasemdir frá A með bréfi, dags. 20. febrúar 2004, frá B með bréfi, dags. 22. s.m., og frá C með bréfi, dags. 26. s.m.

IV.

1.

Eins og rakið er í bréfi mínu til dómsmálaráðherra, dags. 7. október 2003, ákvað ég að afmarka athugun mína á kvörtunum A og B við tiltekin atriði er lúta að undirbúningi ákvörðunar ráðherra um að leggja til við forseta Íslands að D yrði skipaður dómari við Hæstarétt. Þá hef ég ákveðið að beina athugun minni sérstaklega að sjónarmiði um þekkingu umsækjenda á „Evrópurétti“ sem ráðherra leggur sérstaka áherslu á í bréfum til A og B, dags. 26. ágúst 2003, og 2. september s.á. Eftir að mér barst kvörtun C taldi ég að kvörtun hans gæfi ekki tilefni til þess að breyta afmörkun athugunarinnar fyrir utan að óska sérstaklega eftir afstöðu ráðherra til þeirra sjónarmiða sem fram komu í kvörtuninni um hugtakið „Evrópurétt“.

Ég taldi eins og lýst er hér að framan rétt að beina athugun minni sérstaklega að undirbúningi ákvörðunar ráðherra og þar með hvort ákvörðun hans hefði verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Úrlausn um þessi atriði og það að rétt hafi verið staðið að þeim er afgerandi um aðstöðu eftirlitsaðila eins og umboðsmanns Alþingis til að geta lagt mat á hvort ákvörðun ráðherra uppfyllir þá óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að hæfasti umsækjandinn skuli valinn til starfsins.

Í kafla IV.2 hér á eftir verður gerð stutt grein fyrir þeim lagaákvæðum sem gilda um skipun dómara við Hæstarétt Íslands. Í kafla IV.3 verður vikið að þeim grundvallarreglum íslensks stjórnsýsluréttar sem gilda um skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Í kafla IV.4 verður fjallað sérstaklega um þær lagareglur og lagasjónarmið sem eiga við um skipun dómara í Hæstarétt. Í köflum IV.5-6 mun ég síðan fjalla um þá ákvörðun dómsmálaráðherra að leggja sérstaka áherslu á þekkingu á Evrópurétti að þessu sinni og kröfur sem lög nr. 15/1998, um dómstóla, almennar reglur stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulög nr. 37/1993 gerðu til ráðherra í því sambandi. Í kafla IV. 7 mun ég lýsa niðurstöðu athugunar minnar á þessum atriðum með tilliti til atvika í þessu máli og í kafla IV.8 mun ég víkja að athugasemdum þeirra sem báru fram kvartanirnar um efni rökstuðnings ráðherra. Í kafla V fjalla ég um fyrirkomulag auglýsinga þegar ákvörðun um veitingu starfs er byggð sérstaklega á þekkingu á ákveðnu afmörkuðu sviði. Að lokum set ég í kafla VI fram ábendingar til Alþingis og dómsmálaráðherra um tiltekin atriði með það í huga að tekin verði afstaða til þess hvort þörf sé á því að fyrirkomulag við undirbúning og töku ákvörðunar um skipun í embætti dómara við Hæstarétt verði tekið til endurskoðunar og lagabreytingar gerðar ef sú verður niðurstaðan.

Meðal þeirra gagna sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur afhent mér vegna athugunar minnar á þessu máli er skipunarbréf handa D til þess að vera dómari við Hæstarétt Íslands, dags. 19. ágúst 2003, undirritað af handhöfum valds forseta Íslands samkvæmt 8. gr. stjórnarskrárinnar, forsætisráðherra, forseta Alþingis og forseta Hæstaréttar. Sem forsætisráðherra undirritar X skipunarbréfið. Fyrir liggur að móðir X og faðir D eru systkini og þeir eru því skyldir að öðrum lið til hliðar. Vanhæfisástæða 2. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er afmörkuð með þeim hætti. Kvartanir þær sem um er fjallað í áliti þessu hafa ekki beinst að þessu atriði og ég hef því ákveðið að fjalla ekki sérstaklega um það enda sjálfstætt úrlausnarefni hvort og þá hvaða vanhæfisreglur gilda um handhafa forsetavalds. Jafnframt verður að telja að hver sem niðurstaðan yrði um það efni séu ekki líkur á að það hefði sem slíkt áhrif á gildi þeirrar skipunar í embætti sem hér er fjallað um.

2.

Um skipun dómara í Hæstarétt er fjallað í 4. gr. laga nr. 15/1998, um dómstóla. Eiga níu dómarar þar sæti og skipar forseti Íslands þá í embætti ótímabundið samkvæmt tillögu dómsmálaráðherra, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 verður að ganga út frá því að dómsmálaráðherra beri ábyrgð á þeirri stjórnarathöfn sem í þeirri skipun felst og öðlast hún ekki gildi nema ráðherra riti undir hana ásamt forseta, sbr. 19. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, ber að taka tillögu dómsmálaráðherra um hver skuli hljóta skipun í dómaraembættið til meðferðar á ráðherrafundi á grundvelli 17. gr. stjórnarskrárinnar áður en hún er lögð fyrir forseta til undirritunar.

Í 2. og 3. mgr. 4. gr. dómstólalaga er mælt fyrir um þau almennu hæfisskilyrði sem menn þurfa að uppfylla til þess að hljóta skipun í embætti hæstaréttardómara. Er í 6. tölul. 2. mgr. 4. gr. laganna gerð sú krafa að sá sem skipaður er í embættið hafi lokið embættisprófi í lögfræði eða háskólaprófi í þeirri grein sem metið verður því jafngilt. Þá segir í 8. tölul. sömu málsgreinar að viðkomandi þurfi að teljast hæfur til að gegna embættinu „í ljósi starfsferils síns og lögfræðilegrar þekkingar“.

4. mgr. 4. gr. dómstólalaga hljóðar svo:

„Áður en skipað verður í dómaraembætti skal dómsmálaráðherra leita umsagnar Hæstaréttar um hæfi og hæfni umsækjenda til að gegna því. Umsækjanda verður ekki veitt embættið ef í umsögninni kemur fram það álit að hann fullnægi ekki skilyrðum 5. eða 8. tölul. 2. mgr.“

Í umsögn Hæstaréttar í því máli sem hér er til umfjöllunar kemur fram að allir umsækjendur fullnægi hinum almennu hæfisskilyrðum til að hljóta skipun í embætti hæstaréttardómara og þeir fullnægi einnig allir þeim lágmarkskröfum um hæfni sem gera verði til dómaraefnis á grundvelli 8. tölul. 2. mgr. 4. gr. laganna, „þótt að öðru leyti megi greina nokkuð milli þeirra í þeim efnum“ eins og segir í umsögn Hæstaréttar og því er síðan lýst nánar í umsögninni.

Í dómstólalögum er ekki kveðið nánar á um það hvernig haga skuli meðferð mála við skipun í embætti hæstaréttardómara eða á hvaða sjónarmiðum skuli byggt þegar sá sem hlýtur skipun í embættið er valinn úr hópi umsækjenda. Eins og ráðið verður af athugasemdum við ákvæði 1. gr. þess frumvarps sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 nær gildissvið þeirra laga meðal annars til skipunar í embætti (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283). Verður því að ganga út frá því að reglur þeirra laga gildi um undirbúning og úrlausn mála við skipun í embætti hæstaréttardómara auk þeirra óskráðu grundvallarreglna stjórnsýsluréttarins sem taldar eru gilda um veitingu á opinberum störfum, þ.m.t. um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda, sjá t.d. Hrd. 1998, bls. 3599.

3.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Hefur því almennt verið gengið út frá því að stjórnvaldið sem veitir viðkomandi starf skuli ákveða hverju sinni á hvaða sjónarmiðum ákvörðunin eigi að byggjast ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins fela ekki í sér takmarkanir í þessu efni. Leiði þau sjónarmið sem lögð eru til grundvallar ekki til sömu niðurstöðu verður enn fremur að líta svo á að það sé komið undir mati stjórnvaldsins á hvaða sjónarmið sérstök áhersla skuli lögð. Í þessu felst þó ekki að stjórnvöld hafi að öllu leyti frjálsar hendur um það hver skuli skipaður, settur eða ráðinn í starf hverju sinni. Sú óskráða meginregla stjórnsýsluréttar gildir um slíka ákvörðun að niðurstaðan verður að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum eins og um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum þeim persónulegu eiginleikum sem talið er að skipti máli. Þá hefur verið gengið út frá því að það sé meginregla í stjórnsýslurétti að við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf beri að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna viðkomandi starfi. Um þessar kröfur má vísa til ýmissa álita umboðsmanns Alþingis þar á meðal álits hans frá 9. október 1992 í máli nr. 382/1991 (SUA 1992:151) og álits frá 26. september 1996 í máli nr. 1391/1995 (SUA 1996:451).

Sjónarmið sem byggt er á við veitingu starfs verður þannig ekki málefnalegt við það eitt að veitingarvaldshafinn ákveði að beita því. Frjálsu mati stjórnvaldsins eru þarna settar ákveðnar skorður og þegar sleppir þeim atriðum sem lúta beint að umsækjendunum þurfa þau sjónarmið sem á er byggt einnig að vera samkvæmt efni sínu málefnaleg og í nægjanlegum og eðlilegum tengslum við það starf sem um er að ræða. Þá má val á sjónarmiði ekki beinlínis leiða til þess að í reynd fari ekki fram samanburður á milli umsækjenda sem miði að því að upplýsa hver sé hæfastur úr hópi þeirra, sjá hér til hliðsjónar: Hans Gammeltoft-Hansen: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn, 2002, bls. 206, 209-210 og 364.

Hlutverk þess sem fer með vald til veitingar opinbers starfs er að ráða starfsmann til þjónustu í þágu þess opinbera verkefnis sem undir starfið fellur og viðurkennt er að honum beri að ráða þann sem telst hæfastur umsækjenda til að rækja það starf út frá þeim lagareglum sem um starfið gilda og í þágu almannahagsmuna. Hin almenna skylda til að auglýsa störf hjá ríkinu er sett í þágu þessa markmiðs og til að tryggja jafnræði milli þeirra sem telja sig hæfa til að gegna viðkomandi starfi. Val á sjónarmiðum sem á er byggt við skipun eða ráðningu af hálfu veitingarvaldshafa mega því ekki heldur ganga beinlínis gegn þessum grundvallarreglum.

Ekki er unnt að gera viðhlítandi grein fyrir öllum þeim sjónarmiðum sem stjórnvöldum er heimilt að byggja á þegar taka þarf afstöðu til þess hverjum skuli veitt opinbert starf. Það ræðst af því hverjar þarfir viðkomandi starfsemi eru hverju sinni enda er tilgangur starfsveitingarinnar að sjá til þess að verkefni hins opinbera séu sem best af hendi leyst. Af sömu ástæðu verður að ganga út frá því að sjónarmið, sem ráðast einungis af persónulegum óskum eða hagsmunum þess er gegnir því embætti sem fer með veitingarvaldið án tengsla við raunverulegar þarfir viðkomandi starfsemi, eigi ekki að hafa þýðingu við val milli hæfra umsækjenda. Þá er almennt óheimilt að leggja sjónarmið sem byggjast á þeim atriðum sem talin eru upp í 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf.

Þær rúmu heimildir sem handhafi veitingarvalds hefur til að ákveða á hvaða sjónarmiðum niðurstaðan skuli byggjast og hvert vægi einstakra atriða eigi að vera í því sambandi leiða til þess að það kann að vera vandkvæðum bundið að leggja á það heildstætt mat hvort ályktun stjórnvalds af gögnum málsins, um það hver skuli teljast hæfastur umsækjenda, sé réttmæt. Á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar verður þó að gera þá kröfu að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum fari almennt fram áður en ákvörðunin er tekin, þar sem megináhersla er lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu í því starfi sem um ræðir. Athugun umboðsmanns á þeim forsendum sem liggja til grundvallar slíkri ákvörðun og undirbúningi hennar að öðru leyti kann í einstaka tilvikum að benda til að þetta viðmið hafi ekki verið haft að leiðarljósi.

Skipulagi stjórnkerfisins er almennt hagað svo hér á landi að sá sem hefur vald til að veita opinbert starf hefur að jafnaði einnig heimild til að ákveða innan lögmæltra marka hvernig skipulagi viðkomandi starfsemi skuli hagað og á hvaða atriði skuli leggja áherslu hverju sinni við starfrækslu stofnunar. Má í þessu sambandi benda á að það er almennt í valdi hans að beina fyrirmælum til starfsmanna um þau viðfangsefni sem þeim er ætlað að hafa með höndum, sbr. einkum 15. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þá hefur handhafi veitingarvalds umtalsvert svigrúm til að breyta einhliða verkefnum starfsmanna án þess að nauðsynlegt sé að slíta starfssambandi þeirra við hið opinbera, sbr. 19. gr. sömu laga. Með vísan til þessara atriða verður almennt að gera ráð fyrir að það sé hlutverk handhafa veitingarvaldsins að skilgreina þær þarfir sem ætlunin er að mæta með skipun eða ráðningu manns í tiltekið starf í stjórnsýslunni.

Þegar ráðherra er falið með lögum að skipa í embætti innan framkvæmdarvaldsins, eða að gera tillögu til forseta í því efni, hefur hann samkvæmt framansögðu almennt nokkuð rúmt svigrúm til að velja þau sjónarmið sem hann telur rétt að leggja áherslu á við mat á umsækjendum. Er þessi aðstaða einkum byggð á því að umræddur starfsmaður, hvort sem hann starfar beinlínis í ráðuneyti viðkomandi ráðherra eða í undirstofnun, lúti yfirstjórnunar- og eftirlitsvaldi veitingarvaldshafa. Þannig geta stöðuveitingar af hálfu ráðherra í stjórnsýslunni verið ákveðið stjórnunartæki til að hafa áhrif á skipulag og þróun þeirra stofnana sem heyra stjórnarfarslega undir hann í samræmi við þær þarfir og þau markmið sem hann leggur áherslu á í störfum sínum innan ramma gildandi lagareglna á hverjum tíma. Í þessum tilvikum þarf einnig að hafa í huga að ráðherra ber að stjórnlögum ábyrgð á þeirri stjórnsýslu sem undir hann heyrir gagnvart Alþingi.

Það er ljóst að ákvæði laga nr. 15/1998, um dómstóla, byggja á því að dómarar við Hæstarétt Íslands séu skipaðir af forseta að tillögu dómsmálaráðherra. Hér þarf því að taka afstöðu til þess hvort og þá í hvaða mæli reglur stjórnarskrár og laga um stöðu Hæstaréttar og dómenda þar leiða til þess að gera verði eftir atvikum sérstakar kröfur til undirbúnings og meðferðar ráðherra á veitingarvaldi sínu.

4.

Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 fara forseti og önnur stjórnarvöld með framkvæmdarvaldið en dómendur með dómsvaldið. Í 59. gr. stjórnarskrárinnar segir að skipun dómsvaldsins verði eigi ákveðin nema með lögum. Þá er 61. gr. hennar ætlað að tryggja dómendum ákveðna vernd gegn íhlutun af hálfu framkvæmdar- og löggjafarvalds í stöðu þeirra og embættisverk. Af þessum reglum stjórnarskrár leiðir að ráðherra og eftir atvikum aðrir handhafar ríkisvalds hafa einungis takmarkaðar heimildir til formlegra áhrifa á starfsemi dómstóla. Verða þær heimildir almennt að byggjast á settum lagareglum sem hlotið hafa samþykki Alþingis, sbr. 59. gr. stjórnarskrárinnar, og þá mega þær lagareglur ekki ganga gegn 61. gr. stjórnarskrár.

Samkvæmt fyrri málsl. 1. gr. laga nr. 15/1998, um dómstóla, er Hæstiréttur æðsti dómstóll ríkisins. Í síðari málsl. sömu greinar segir að Hæstiréttur sé „áfrýjunardómstóll“ og hafi aðsetur í Reykjavík. Af lögum nr. 91/1991, um meðferð einkamála, og lögum nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, verður ráðið að lögsaga Hæstaréttar er almenn í þeirri merkingu að Hæstarétti er falið að leysa úr hvers kyns réttarágreiningi sem skotið er til hans enda séu uppfyllt að öðru leyti tiltekin formskilyrði. Þá er lögsaga Hæstaréttar almennt ekki bundin við úrlausn á ágreiningi um lagaatriði heldur tekur rétturinn einnig að meginstefnu til afstöðu til ágreinings um hvaða atvik máls teljast sönnuð með fáeinum undantekningum sem óþarft er að rekja nánar hér. Enda þótt ákvæði 7. gr. laga nr. 15/1998 geri ráð fyrir því að forseti Hæstaréttar geti ákveðið að þrír eða fimm dómarar taki hverju sinni þátt í meðferð máls fyrir dómi auk þess að ákveða að í sérlega mikilvægum málum skuli sjö dómarar skipa dóm verður hvorki af þessu ákvæði né öðrum í dómstólalögum dregin sú ályktun að skipan dómsins í hverju máli skuli byggja á sérþekkingu dómara á ákveðnu sviði réttarins. Vegna eðlis lögsögu Hæstaréttar sem almenns áfrýjunardómstóls í hvers kyns einkamálum og opinberum málum verður að leggja til grundvallar, að virtum hæfisskilyrðum 2. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998, að við val úr hópi umsækjenda um embætti hæstaréttardómara verði fyrst og fremst að gera þá kröfu að umsækjandi hafi víðtæka og almenna lögfræðilega menntun og þekkingu þannig að hann geti, og þá í ljósi starfsferils síns, tekist á við þau verkefni sem Hæstarétti er falið að lögum að sinna.

Í II. kafla almennra athugasemda greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 15/1998 segir að „[megintilgangur] frumvarpsins [hafi verið] að styrkja stöðu og sjálfstæði dómstólanna sem þriðju valdstoð ríkisins og meðal annars auka þannig tiltrú almennings á starfsemi þeirra. Við samningu frumvarpsins [hafi verið] höfð hliðsjón af nýlegum dönskum og norskum lagafrumvörpum um stjórn dómstóla. Jafnframt [hafi verið] tekið tillit til tilmæla ráðherranefndar Evrópuráðsins nr. R (94) frá 13. október 1994, um sjálfstæði, skilvirkni og hlutverk dómenda, svo og meginreglna Sameinuðu þjóðanna um sjálfstæði dómsvalds sem samþykktar voru á allsherjarþingi þeirra í nóvember 1985. Loks [hafi] verið litið til sáttmála dómenda í Evrópu frá árinu 1993, með breytingum frá 1996, sem samþykktur var af evrópsku dómarasamtökunum“, sjá Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1136.

Í I. kafla framangreindra athugasemda að baki lögum nr. 15/1998 segir m.a. svo:

„Við mótun löggjafar um dómstólana verður að hafa í huga að þeim ber að hafa eftirlit með hinum tveimur þáttum ríkisvaldsins, löggjafarvaldinu annars vegar og framkvæmdarvaldinu hins vegar. Þannig kemur í hlut dómstóla að skera endanlega úr um embættistakmörk yfirvalda, sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar, og hvort löggjafinn hafi haldið sér innan þess ramma sem honum er settur með stjórnarskránni. Hér ber einnig að nefna það mikilvæga hlutverk dómstóla að dæma í refsimálum sem framkvæmdarvaldið höfðar á hendur sökuðum mönnum.

Með framangreint í huga hefur þeirri stefnu verið fylgt við samningu frumvarpsins að tryggja verði í sem ríkustum mæli að dómstólarnir verði óháðir hinum tveimur þáttum ríkisvaldsins sem þeir hafa eftirlit með. Verði jafnframt að miða ákvæði frumvarpsins við það að ekki sé nægilegt að þetta sjálfstæði dómstólanna sé tryggt í raun, heldur að sjálfstæðið og trúverðugleikinn, sem því fylgir, sé öllum sýnilegur. Þá hefur og verið fylgt þeirri stefnu, sem þróun beinist tvímælalaust í átt til í nágrannalöndunum, að búa verði svo um hnútana að dómstólar séu einnig sjálfstæðir í ríkum mæli varðandi stjórn innri málefna sinna.

Samkvæmt fyrrgreindum sjónarmiðum gæti virst rökrétt að með frumvarpinu yrði stefnt að því að dómstólar væru sjálfstæðir í sérhverju tilliti, þannig að þeir féllu hvorki undir ákvörðunarvald löggjafans né framkvæmdarvaldsins í fjárhagslegu eða stjórnunarlegu tilliti. Sjálfstæði í þeim mæli gengi þó of langt og væri ekki í samræmi við íslenskar stjórnskipunarreglur. Að auki ætti slík skipan sér vart fordæmi í ríkjum Vestur-Evrópu. Með svipuðum hætti væri hugsanleg sú lausn að fjárhagsmálefni dómstóla ættu beint undir Alþingi. Það hefði þó ókosti sökum þess að dómstólar hafa ekki aðeins úrskurðarvald um athafnir framkvæmdarvaldsins, heldur einnig löggjafarvaldsins. Með henni yrði jafnframt að engu pólitísk ábyrgð ráðherra á þessu sviði. Með þetta í huga hefur niðurstaðan orðið sú við mótun frumvarpsins að styrkja verði sjálfstæði dómstólanna í innri málefnum sínum án þess að gera grundvallarbreytingar á því kerfi sem fyrir er.

[...]

Þótt frumvarpið miði að því samkvæmt framansögðu að færa ákvörðunarvald um ýmis mikilvæg atriði varðandi fjárreiður og innri starfsemi dómstólanna frá dómsmálaráðherra er ljóst að eftir sem áður hefði hann valdið til ákvörðunar um margvísleg atriði ef frumvarpið yrði að lögum. Þannig má nefna að gert er ráð fyrir að ráðherra skipi héraðsdómara, veiti þeim lausn um stundarsakir eða að fullu og öllu, svo og að hann geri tillögur til forseta Íslands um sömu atriði varðandi hæstaréttardómara. Jafnframt er lagt til að ráðherra skipi dómstjóra við héraðsdómstóla. Því hefur verið hreyft í umræðum í sumum nágrannalöndum að skipan sem þessi sé óeðlileg í ljósi þess að dómsmálaráðherra sé jafnframt æðsti yfirmaður lögreglunnar, hafi eftirlit með ákæruvaldi og geti farið með það vald í vissum málum. Geti af þessum sökum farið betur á því að annar ráðherra en dómsmálaráðherra fari með það vald varðandi dómstólana sem hér um ræðir. Við gerð frumvarpsins var ekki talið að tilefni væri til að gera tillögur um breytingar á núverandi skipan að þessu leyti, en slíkur kostur hefur heldur ekki orðið fyrir valinu annars staðar í nágrannalöndum okkar, þar sem umræður sem þessar hafa farið fram. Í því sambandi er meðal annars haft hér í huga að ef frumvarpið verður að lögum yrði sjálfstæði dómstóla aukið til muna, þannig að nægilegt sé með tilliti til atriða sem þessara.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1135-1138.)

Af ákvæðum laga nr. 15/1998 og tilvitnuðum athugasemdum úr lögskýringargögnum verður ekki annað ráðið en að með lögunum hafi átt sér stað ákveðin breyting á lagalegri stöðu dómstólanna í samskiptum þeirra við aðra handhafa ríkisvalds. Með lögunum var þannig af hálfu löggjafans, sbr. 59. gr. stjórnarskrárinnar, leitast við að tryggja eftir mætti að staða dómstólanna hér á landi yrði á grundvelli almennra laga samræmd þeirri sjálfstæðu stöðu sem dómsvaldinu er tryggð í stjórnarskránni. Var við samningu frumvarpsins m.a. horft til nýlegs undirbúnings löggjafar og réttarþróunar á Norðurlöndunum og á vettvangi Evrópuráðsins og Sameinuðu þjóðanna í átt til aukins sjálfstæðis dómstólanna, og þá einkum í innri málefnum þeirra. Hefur sú skoðun hlotið æ meiri hljómgrunn á undanförnum árum í nágrannalöndum og hjá áðurnefndum alþjóðastofnunum að ekki sé nægjanlegt að tryggja sjálfstæði dómenda í eiginlegum dómstörfum heldur sé það skilyrði fyrir raunverulegu sjálfstæði dómstólanna að þeir njóti ákveðins sjálfstæðis við afmörkun á starfsskilyrðum og stjórn innri málefna, s.s. við val á dómaraefnum. Í þessu sambandi tel ég rétt til upplýsingar að benda á ítarlegt álit norsku dómstólanefndarinnar (Domstolkommisjon) frá 20. apríl 1999, en hún var sett á laggirnar á árinu 1996 með ákvörðun ríkisstjórnarinnar (kgl. res. 8. mars 1996), sjá Norges offentlige utredninger (NOU) 1999:19. Þar er m.a. fjallað í kafla 4 um tilmæli Ráðherranefndar Evrópuráðsins, R (94) 12 frá 13. október 1994, um sjálfstæði, skilvirkni og hlutverk dómenda, svo og meginreglur Sameinuðu þjóðanna um sjálfstæði dómsvalds sem samþykktar voru á allsherjarþingi þeirra í nóvember 1985, en eins og ég rakti hér að framan kemur fram í lögskýringargögnum að baki íslensku dómstólalögunum frá 1998 að höfð hafi verið hliðsjón af þeim sjónarmiðum og tilmælum sem þar koma fram. Í álitinu er m.a. lögð á það áhersla að ofangreind tilmæli Ráðherranefndar Evrópuráðsins frá 1994 og meginreglur Sameinuðu þjóðanna frá 1985 feli í sér nánari útfærslu á inntaki og gildissviði 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um sjálfstæði dómenda. Til samanburðar bendi ég á að niðurstaða af starfi dönsku dómstólanefndarinnar (Domstolsudvalget) er birt í Betænkning nr. 1319/1996.

Með lögum nr. 15/1998 voru á grundvelli ofangreindra meginsjónarmiða gerðar heildstæðar kerfisbreytingar á ákveðnum þáttum sem varða innri málefni dómstólanna. Náðu þessar breytingar einnig að hluta til Hæstaréttar. Sett var á laggirnar óháð nefnd um dómarastörf en valdsvið þeirrar nefndar tekur til Hæstaréttar eins og annarra dómstóla landsins, sbr. ákvæði IV. kafla laga nr. 15/1998. Með því færðist eftirlit með störfum dómara, jafnt hæstaréttardómara sem héraðsdómara, alfarið úr höndum dómsmálaráðherra. Þó er gert ráð fyrir því, sbr. 2. mgr. 29. gr. dómstólalaga, að forseti Íslands veiti dómara við Hæstarétt lausn frá embætti um stundarsakir samkvæmt tillögu dómsmálaráðherra en áður en slík lausn er veitt skal ráðherra afla skriflegrar umsagnar frá nefnd um dómarastörf.

Af ofangreindum ákvæðum 4. gr. dómstólalaga um skipun hæstaréttardómara og tilvitnuðum lögskýringargögnum verður hins vegar ráðið að löggjafinn hafi ákveðið að ekki væri tilefni til að færa ákvörðunarvaldið um val á hæstaréttardómara frá dómsmálaráðherra. Það er því ljóst, eins og ég rakti hér í köflum IV.2 og 3, að lög nr. 15/1998 byggja á því fyrirkomulagi að valdið til að skipa hæstaréttardómara skuli vera í höndum dómsmálaráðherra enda lætur forseti ráðherra framkvæma vald sitt í þessu efni, sbr. 13. gr. stjórnarskrárinnar. Ég minni hins vegar á að í lokamálslið tilvitnaðra lögskýringargagna er áréttað að enda þótt viðhaldið sé þessu fyrirkomulagi sé í þessu sambandi meðal annars haft í huga „að ef frumvarpið [yrði] að lögum yrði sjálfstæði dómstóla aukið til muna, þannig að nægilegt [væri] með tilliti til atriða sem þessara“.

Í þessu sambandi vek ég athygli á að í aðfaraorðum tilmæla Ráðherranefndar Evrópuráðsins, R (94) 12 frá 13. október 1994, um sjálfstæði, skilvirkni og hlutverk dómenda, segir að ráðherranefndin, með vísan til b-liðar 15. gr. stofnskrár Evrópuráðsins, mælist til þess að ríkisstjórnir aðildarríkja geri allt sem nauðsynlegt er, og styrki það sem þegar hefur verið gert, til að vinna störfum einstakra dómara og dómskerfisins í heild framgang og treysta sjálfstæði þeirra og skilvirkni, einkum með því að hrinda þeim meginreglum sem fram koma í tilmælunum í framkvæmd. Eins og áður er fram komið er í athugasemdum frumvarps þess sem varð að dómstólalögum tekið fram að höfð hafi verið hliðsjón af tilmælunum við samningu frumvarpsins. Í c-lið 2. gr. I. þáttar tilmælanna, sem fjallar um almenn sjónarmið um sjálfstæði dómara, segir svo:

„All decisions concerning the professional career of judges should be based on objective criteria, and the selection and career of judges should be based on merit, having regard to qualifications, integrity, ability and efficiency. The authority taking the decision on the selection and career of judges should be independent of the government and the administration. In order to safeguard its independence, rules should ensure that, for instance, its members are selected by the judiciary and that the authority decides itself on its procedural rules.

However, where the constitutional or legal provisions and traditions allow judges to be appointed by the government, there should be guarantees to ensure that the procedures to appoint judges are transparent and independent in practice and that the decisions will not be influenced by any reasons other than those related to the objective criteria mentioned above. These guarantees could be, for example, one or more of the following:

i. a special independent and competent body to give the government advice which it follows in practice; or

ii. the right for an individual to appeal against a decision to an independent authority; or

iii. the authority which makes the decision safeguards against undue or improper influences.“

Enda þótt framangreind tilmæli feli ekki í sér beinar skuldbindingar að þjóðarétti eru þau byggð á því að horft skuli til þeirra við setningu reglna um skipun dómsvaldsins í aðildarríkjum og að þær verði hafðar til hliðsjónar við beitingu slíkra lagareglna í framkvæmd. Þá minni ég á að umboðsmaður Alþingis hefur í öðrum tilvikum lagt til grundvallar að stjórnvöldum hér á landi beri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gæta tilmæla, sem samþykkt eru á vettvangi Ráðherranefndar Evrópuráðsins, í störfum sínum og hefur umboðsmaður talið rétt að hafa efni slíkra tilmæla í huga við túlkun á íslenskum lagareglum, sjá hér t.d. álit frá 20. nóvember 1996 í máli nr. 1506/1995 (SUA 1996:120) og álit frá 27. nóvember 2001 í máli nr. 2805/1999 (SUA 2001:46). Þá ítreka ég að í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 15/1998 er sérstaklega tekið fram að höfð hafi verið hliðsjón af tilmælunum við setningu laganna.

Með 4. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998 voru gerðar ákveðnar efnisbreytingar á umsagnarhlutverki Hæstaréttar gagnvart dómsmálaráðherra við skipun í embætti hæstaréttardómara frá þágildandi ákvæði 3. mgr. 5. gr. laga nr. 75/1973, um Hæstarétt. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 15/1998 segir svo um umsögn Hæstaréttar meðal annars að því er varðar starfsferil og lögfræðilega þekkingu umsækjenda um embætti dómara við Hæstarétt:

„Loks eru í sjötta lagi lögð til nýmæli í 8. tölul. ákvæðisins þar sem gert er ráð fyrir því skilyrði fyrir skipun í dómaraembætti við Hæstarétt að viðkomandi teljist hæfur til að gegna því í ljósi starfsferils síns og lögfræðilegrar þekkingar. Skilyrði sem þetta kemur ekki fram í núgildandi lögum þótt ganga verði út frá því að það hafi gilt eðli málsins samkvæmt. Lagt er til að þetta atriði verði tekið upp í talningu hæfisskilyrða, en það er gert með hliðsjón af þeim nýmælum í 4. mgr. 4. gr. frumvarpsins sem vikið er að hér á eftir.

[...]

Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 75/1973 ber dómsmálaráðherra að leita umsagnar Hæstaréttar um umsækjendur um dómaraembætti áður en það verður veitt. Hvorki er þar tilgreint nánar að hverju umsögnin á að lúta né mælt sérstaklega fyrir um gildi hennar eða áhrif. Í 4. mgr. 4. gr. frumvarpsins er lagt til að ákvæði um umsögn af þessum toga verði mun ítarlegra. Er þannig tekið fram að umsögn Hæstaréttar, sem aflað yrði um umsækjendur um dómaraembætti, eigi að fela í sér mat á hæfi og hæfni umsækjenda til að gegna því. Enn fremur er lagt til að útilokað verði að skipa umsækjanda í dómaraembætti ef Hæstiréttur lætur það álit í ljós að hann fullnægi ekki hæfisskilyrðum samkvæmt 5. eða 8. tölul. 2. mgr. 4. gr., en þau skilyrði varða sem fyrr greinir mannorð umsækjandans og hæfni til að gegna starfinu. Með þessu síðastgreinda ákvæði yrði Hæstarétti falið vald til að útiloka að umsækjanda verði veitt þar dómaraembætti, en ástæða er til að árétta að þetta gæti því aðeins gerst að brestur væri á hæfi umsækjandans í þeim atriðum sem áður er getið. Verður að ætla að farið yrði með þetta vald af varfærni.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1147-1148.)

Umsögn Hæstaréttar er samkvæmt þessu ekki takmörkuð við hæfi umsækjenda, þ.e. hvort umsækjandi fullnægi almennum hæfisskilyrðum til starfsins, heldur er gert ráð fyrir því í 4. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998 að Hæstiréttur meti einnig hæfni þeirra á grundvelli þess mælikvarða sem greinir í 8. tl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998, þ.e. í ljósi starfsferils og lögfræðilegrar þekkingar þeirra. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að orðið hæfni hefur í íslensku máli sömu merkingu og orðið færni, sjá Íslenska orðabók, útg. Reykjavík 2002, bls. 688. Mat Hæstaréttar beinist að þessu leyti að færni umsækjenda til þess að leysa af hendi störf hæstaréttardómara. Þá voru réttaráhrif umsagnar Hæstaréttar aukin frá því sem áður gilti samkvæmt lögum nr. 75/1973 með því að hún er að lögum bindandi fyrir ráðherra að því er varðar það mat Hæstaréttar að umsækjandi fullnægi ekki m.a. skilyrðum áðurnefnds 8. tölul. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998. Þetta fyrirkomulag leiðir til þess að telji Hæstiréttur að umsækjanda skorti ákveðna starfsreynslu eða þekkingu á sviði lögfræði felur slíkt mat í sér endanlega úrlausn um að viðkomandi umsækjandi skuli ekki koma til greina sem dómaraefni.

Í samræmi við þá kerfisbreytingu í átt til aukins sjálfstæðis dómstólanna, sem var eitt af meginmarkmiðum laga nr. 15/1998, og framangreinda réttarþróun á alþjóðavettvangi sem horft var til við setningu laganna, tel ég að líta verði svo á að breyting sú sem gerð var á ákvæðum um lögbundna umsögn Hæstaréttar til dómsmálaráðherra hafi miðað að því að veita þeirri umsögn aukið vægi frá því sem áður gilti samkvæmt lögum nr. 75/1973. Er þessi breyting til samræmis við framangreindan i-lið 2. mgr. c-liðar 2. gr. I. þáttar tilmæla Ráðherranefndar Evrópuráðsins frá 1994. Með tilliti til stjórnskipulegrar stöðu Hæstaréttar sem æðsta handhafa dómsvalds í landinu og þeirra markmiða um aukið sjálfstæði dómsvaldsins í innri málefnum, sem lög nr. 15/1998 byggja á, tel ég að umsögn Hæstaréttar um starfsreynslu og lögfræðilega þekkingu umsækjenda um embætti dómara við Hæstarétt Íslands hafi að stjórnsýslurétti annað og meira gildi við endanlegt mat og samanburð á milli umsækjenda en almennt á við um lögbundna álitsumleitan. Umsögnin á lögum samkvæmt að lúta að hæfi og hæfni umsækjenda og hefur tiltekin bindandi réttaráhrif. Það að afla umsagnar Hæstaréttar er því ekki bara formsatriði fyrir dómsmálaráðherra heldur er umsögninni ætlað að vera honum til stuðnings um faglegt mat á hæfni umsækjenda til að rækja starfið þegar hann tekur ákvörðun um hver úr hópi umsækjenda verður fyrir valinu. Umsögn Hæstaréttar getur hins vegar ekki þjónað þessu markmiði nema þar sé fjallað um þau atriði og meginsjónarmið sem ráðherra ákveður að byggja ákvörðun sína á. Á þetta a.m.k. við þegar ráðherra telur ástæðu til þess við val á umsækjanda að leggja sérstaka áherslu á tiltekin atriði er lúta að starfsreynslu eða lögfræðilegri þekkingu, sbr. 8. tölul. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998, sem lögin gera sérstaklega ráð fyrir að Hæstiréttur veiti umsögn um.

Ég ítreka að hér gera lög ráð fyrir því að dómsmálaráðherra geri tillögu til forseta um skipun í æðsta embætti hjá öðrum og sjálfstæðum handhafa ríkisvalds. Eðli máls samkvæmt hefur ráðherra hvorki yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart þeim embættismanni sem verið er að skipa né vald til þess að gera að eigin frumkvæði breytingar á innra skipulagi og starfsemi Hæstaréttar með sama hætti og leiðir af stjórnarfarslegri stöðu hans gagnvart ráðuneyti og undirstofnunum. Þá verður að gera ráð fyrir því að Hæstiréttur hafi betri yfirsýn og þekkingu á breytilegum þörfum réttarins á hverjum tíma heldur en ráðherra.

Í ljósi þessa verður að ganga út frá því að þegar Hæstarétti er falið með 4. mgr. 4. gr., sbr. 8. tölul. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998 að meta hæfni umsækjenda með tilliti til starfsferils og lögfræðilegrar þekkingar fari það mat einnig að einhverju leyti fram með hliðsjón af því hvort réttarþróunin hafi leitt til þess að dómstóllinn telji tiltekna þekkingu á sviði lögfræði eða sérstaka starfsreynslu nauðsynlega fyrir starfsemi dómstólsins og þá meðal annars með tilliti til þeirra sem þegar eiga sæti í Hæstarétti. Hæstiréttur orðar þetta atriði svo í umsögn sinni í þessu máli: „Verður einnig sem endranær að gæta að því, hverrar þekkingar og reynslu sé helst þörf, eins og Hæstiréttur er skipaður.“ Samkvæmt framangreindu og að virtu orðalagi 4. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998 og lögskýringargögnum fæ ég ekki annað séð en að umsögn Hæstaréttar um hæfi og hæfni umsækjenda í ljósi starfsferils þeirra og lögfræðilegrar þekkingar eigi að hafa talsverða þýðingu við endanlegt val dómsmálaráðherra milli umsækjenda, og þá ekki síst þegar hann ákveður að leggja þar sérstaka áherslu á atriði sem lúta að þekkingu þeirra á tilteknu sviði lögfræðinnar. Ég minni hér til hliðsjónar á i-lið 2. mgr. c-liðar 2. gr. I. þáttar tilmæla Ráðherranefndar Evrópuráðsins frá 1994 þar sem segir að heimili stjórnskipunarreglur eða lög að ríkisstjórn skipi dómara beri að tryggja gegnsæja og óháða málsmeðferð við skipunina og að ákvörðun sé byggð á hlutlægum sjónarmiðum. Bent er á að ein leið til að tryggja þetta sé að sérstök óháð stofnun veiti ríkisstjórn ráð sem „hún [fylgi] í framkvæmd“.

Að teknu tilliti til ofangreindra sjónarmiða um stöðu Hæstaréttar og umsagnarhlutverks hans tel ég að skýra verði 4. mgr. 4. gr. laga nr. 15/1998 um að ráðherra skuli leita umsagnar Hæstaréttar um „lögfræðilega þekkingu“ umsækjenda, sbr. 8. tölul. 2. mgr. 4. gr., á þá leið að skorður séu reistar við því að dómsmálaráðherra byggi val sitt á milli umsækjenda sérstaklega á þekkingu þeirra á tilteknu afmörkuðu sviði lögfræðinnar, sem ekki verður fyrirfram séð að komi sérstaklega til mats við val á dómaraefni í Hæstarétti að virtu lögbundnu hlutverki hans, nema fyrir liggi umsögn Hæstaréttar á þeim grundvelli. Að öðrum kosti verður ekki séð að lögbundin umsögn Hæstaréttar samkvæmt lögum nr. 15/1998 um lögfræðilega þekkingu umsækjenda myndi þjóna þeim tilgangi sem lögin gera ráð fyrir til að tryggja aðkomu Hæstaréttar að vali á dómaraefnum, m.a. að virtri sjálfstæðri stöðu dómsvaldsins sem eins þriggja þátta ríkisvaldsins.

5.

Sá rökstuðningur sem dómsmálaráðherra hefur fært fram fyrir þeirri ákvörðun sem mál þetta snýst um varpar að mínu áliti allskýru ljósi á þau sjónarmið sem ráðandi voru við mat hans á hæfni umsækjenda til að gegna starfi hæstaréttardómara. Athugasemdir hans til mín hafa enn fremur skýrt þær forsendur sem lágu þessum áherslum til grundvallar. Í rökstuðningi dómsmálaráðherra til þeirra umsækjenda sem óskuðu eftir honum og tekinn er upp í kafla II hér að framan segir um þetta atriði:

„Í ljósi mikilla og stöðugt vaxandi áhrifa Evrópuréttarins á þróun réttarreglna hér á landi ákvað dómsmálaráðherra að leggja sérstaka áherslu á þekkingu á því sviði réttarins að þessu sinni. Auk þess var á umsögn Hæstaréttar að skilja að sérstök ástæða væri til að nýr dómari við réttinn hefði reynslu af beitingu réttarfarsreglna.“

Í rökstuðningnum og skýringum ráðherra til mín er síðan vísað jöfnum höndum til sérstakrar þekkingar þess sem ráðherra lagði til að skipaður yrði í embættið á Evrópurétti og á réttarfari. Ég skil skýringar ráðherra svo að með þeirri ákvörðun sem tekin var hafi verið unnt að skipa einstakling sem hafði góða þekkingu á báðum ofangreindum sviðum lögfræðinnar.