Álit

I.

Hinn 23. mars 1994 bar A fram kvörtun, sem beinist að yfirmatsnefnd samkv. lögum nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, sbr. lög nr. 63/1994, um breytingu á þeim lögum.

Málavextir eru þeir, að síðla árs 1992 skutu félagsmenn í Veiðifélagi X til yfirmatsnefndar samkv. lögum nr. 76/1970 mati dómkvaddra matsmanna á arðskrá fyrir félagið. Í mati yfirmatsnefndar frá 9. desember 1993 er gerð svofelld grein fyrir niðurstöðu matsins:

"Í samráði við formann veiðifélagsins, [...], var boðað til fundar með félagsmönnum [...] 31. ágúst s.l. Mættu þar nokkrir félagsmenn og gerðu grein fyrir sjónarmiðum sínum við yfirmatið. Þá hafa nokkrir félagsmenn sem búsettir eru í Reykjavík komið á fund yfirmatsmanna og gert grein fyrir sjónarmiðum sínum. Matsmönnum hafa borist greinargerðir frá nokkrum aðilum.

Hinn 1. september s.l. fóru yfirmatsmenn í fylgd formanns veiðifélagsins með ánni og skoðuðu hana.

Fyrir yfirmatsmenn hafa verið lagðar skýrslur sérfræðinga Veiðimálastofnunar um rannsóknir á fiskistofnum [X] frá árunum 1985-1991.

Fram er komið að á árinu 1978 samdi Veiðifélag [X] við eigendur [D-bæjar] um greiðslu á 8,5% af heildararði árinnar fyrir sjávarlögn sem jörðin átti í sjó. Er ekki annað fram komið en að samningur þessi sé enn í gildi og verður hann því lagður til grundvallar við yfirmat þetta.

Við arðskrármat þetta hefur verið tekið tillit til aðstöðu við stangaveiði og netaveiði, landlengdar að veiðivatni, hrygningarskilyrða og uppeldisskilyrða fisks, sbr. 1. tl. 50. gr. laga nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði."

A telur ofangreindu mati yfirmatsnefndar samkv. lögum nr. 76/1970 áfátt, þar sem greinargerð fyrir forsendum matsins sé ófullnægjandi. A kveðst hafa farið á fund matsmanna og minnt á ýmis atriði, sem jörð hans snerti. Hann hafi bent á veiðireglur fyrir X, sem ítreki sérstaklega, að ekki megi veiða á 100 m svæði við laxastiga, sem sé í ánni fyrir landi hans og jafnframt á fengsælasta svæði árinnar. Ekki sé hins vegar tekið á þessu atriði í greinargerð fyrir arðskrármati yfirmatsnefndar.

II.

Með bréfi 28. mars 1994 óskaði ég eftir því, að yfirmatsnefnd samkv. lögum nr. 76/1970 léti mér í té gögn málsins, og með bréfi 27. maí 1994 óskaði ég þess, að nefndin skýrði afstöðu sína til kvörtunarinnar, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Skýringar nefndarinnar bárust mér í bréfi 24. júní 1994. Þar segir:

"Það var mat yfirmatsnefndarmanna að ekki lægju fyrir upplýsingar um hrygningar- og uppeldisskilyrði í ánni sem veittu grundvöll til mismunandi mats á þeim fyrir löndum jarða þeirra sem að ánni liggja. Yfirmatsmenn mátu aðstæður þannig, að hrygningar- og uppeldisskilyrði tengdust frekar lengd bakka fyrir löndum jarðanna en veiðiaðstöðu.

Við matið voru [C] metnar 2,2 einingar vegna friðunarsvæðis við laxastigann."

III.

Í forsendum álits míns, dags. 29. desember 1994, sagði svo:

"Í lögum nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, eru ekki ákvæði um það, hvernig yfirmatsnefnd beri að haga rökstuðningi sínum við arðskrármat eða mat í öðrum tilvikum. Stjórnsýslulög nr. 37/1993 höfðu heldur ekki verið sett, er yfirmatsnefnd lagði mat á arðskrá þá, er í máli þessu greinir. Engu að síður lít ég svo á, að yfirmatsnefnd hafi borið að rökstyðja arðskrármöt sín í samræmi við almennar reglur og vandaða stjórnsýsluhætti. Fjallar yfirmatsnefnd yfirleitt um mál, sem til hennar eru kærð, eftir að undirmat liggur fyrir, og oft eru í húfi verulegir hagsmunir.

Ég hef áður gert grein fyrir því, hvaða kröfur beri að gera til rökstuðnings, þegar stjórnvöldum er skylt að rökstyðja ákvarðanir sínar. Þannig segir í bréfi frá 9. nóvember 1992 (SUA 1992:50):

"Almennt ber að ganga út frá því, að í rökstuðningi fyrir úrskurðum [...] skuli greina þær réttarheimildir, sem ákvörðun er byggð á. Ef ákvörðunin byggist á lögskýringu, sem ekki er almennt þekkt á umræddu sviði, ber stuttlega að gera grein fyrir henni. Að því leyti sem ákvörðun byggist á mati, ber að greina þau meginsjónarmið, sem matið byggist á, og loks, þegar ástæða er til, ber að rekja í stuttu máli þær upplýsingar um málsatvik, sem þyngst hafa vegið á metunum, og þá sérstaklega þegar staðreyndir máls eru umdeildar. Hafa ber rökstuðning það greinargóðan að aðili fái skilið, hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú, sem raun varð á. Almennt verður þess ekki krafist, að ákvörðunum stjórnvalda fylgi ítarlegur rökstuðningur. Þegar um er að ræða úrskurð æðra stjórnvalds, [...], verður hins vegar að gera ríkari kröfur í þeim efnum, þar sem réttaröryggi skiptir þar miklu og hér er um að ræða svo mikilsverð úrlausnarefni [...]."

Í arðskrármati yfirmatsnefndar frá 9. desember 1993, sem hér er fjallað um, er almenn tilvísun til þeirra atriða, sem ber einkum að taka tillit til samkvæmt 1. tölul. 50. gr. laga nr. 76/1970, þ.e. aðstæðna til veiða, landlengdar að veiðivatni og hrygningar- og uppeldisskilyrða. Ég tel hins vegar, að yfirmatsnefnd hefði átt að gera nánari grein fyrir vægi þessara þátta við það ákveðna mat, sem þarna var um að ræða, og þýðingu þeirra fyrir niðurstöðu. Þá er það álit mitt, að í arðskrármötum beri að taka afstöðu til sérstakra álitaefna, sem veiðieigendur vekja máls á og máli skipta við arðskrármat. Samkvæmt því átti yfirmatsnefnd að fjalla um og taka afstöðu til, hvaða þýðingu umrætt friðunarsvæði í ánni í nánd við laxastiga hefði fyrir arðskrármatið.

Það er skoðun mín, að ofangreind sjónarmið séu í samræmi við fyrirmæli stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 4. mgr. 21. gr., 22. gr. og 31. gr.

Ég tel ekki ástæðu til frekari athugasemda í tilefni af kvörtun A."

IV.

Niðurstöðu álits míns, dags. 29. desember 1994, dró ég saman með eftirfarandi hætti:

"Það eru tilmæli mín til yfirmatsnefndar samkv. lögum nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, að nefndin gæti framvegis, eftir því sem við á, ákvæða 4. mgr. 21. gr., 22. gr. og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeirra sjónarmiða, sem ég hef gert grein fyrir í máli þessu."