Álit

I.

Hinn 26. febrúar 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins, dags. 28. ágúst 2002, sem staðfest var með bréfi, dags. 1. apríl 2003, um að synja honum um heimild til að flytja út óhreinsaðan æðardún til hreinsunar erlendis.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. maí 2004.

II.

Með bréfi, dags. 12. ágúst 2002, óskaði A eftir staðfestingu landbúnaðarráðuneytisins á því að honum væri heimilt að flytja út óhreinsaðan æðardún til vinnslu erlendis án viktunar og mats lögskipaðs dúnmatsmanns. Til vara óskaði A eftir því, ef ráðuneytið teldi að lög nr. 39/1970, um gæðamat á æðardúni, kæmu í veg fyrir slíkan útflutning, að ráðuneytið veitti honum undanþágu frá banninu og jafnframt að það beitti sér fyrir því að lögin yrðu endurskoðuð eða felld úr gildi.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 28. ágúst 2002, var beiðni A um staðfestingu á heimild til útflutnings hafnað með vísan til 1. gr. laga nr. 39/1970, um gæðamat á æðardún, og 1. og 3. gr. erindisbréfs fyrir matsmenn á æðardún, nr. 64/1972. Í bréfi ráðuneytisins var vitnað til þess að í erindi A hefði komið fram að óhreinsaðan æðardún væri ekki hægt að meta og síðan sagði:

„Í 1. gr. laga um gæðamat á æðardún kemur skýrlega fram að ekki megi flytja úr landi æðardún nema hann sé metinn og veginn af lögskipuðum dúnmatsmönnum og vottorð gefið út og samkvæmt erindisbréfi fyrir matsmenn æðardúns er óheimilt að flytja úr landi nema 1. flokks æðardún. Með vísan í það sem að ofan er rakið er það skilningur ráðuneytisins að sú fyrirætlan yðar að flytja út óhreinsaðan æðardún, án vigtunar eða mats lögskipaðra dúnmatsmanna sé með öllu óheimilt og að með allan æðardún sem selja eigi, hvort heldur sem er innanlands eða flytja út, skuli fara eftir tilvitnuðum ákvæðum laga um gæðamat á æðardún og erindisbréfsins.“

Í bréfinu kom jafnframt fram að það væri ekki á valdi ráðuneytisins að veita honum undanþágu frá skilyrðum laganna.

Með bréfi, dags. 31. ágúst 2002, gerði A athugasemd við að ráðuneytið hefði ekki svarað ósk hans um að það beitti sér fyrir að lögin yrðu endurskoðuð eða felld úr gildi. Í bréfinu rakti hann jafnframt efni viðeigandi ákvæða laganna og erindisbréfsins og dró í framhaldi af því þá ályktun að það væri fyrst og fremst skilyrði útflutnings að æðardúnn sé veginn og metinn af lögskipuðum dúnmatsmanni en ekki að hann sé hreinsaður. Í því ljósi óskaði hann eftir svari ráðuneytisins við því hvort honum væri „heimilt að flytja út óhreinsaðan æðardún, hrávöru, til hreinsunar erlendis ef [hann myndi] framvísa vottorði um viktun og mat frá lögskipuðum dúnmatsmanni“.

Svarbréf landbúnaðarráðuneytisins, dags. 1. apríl 2003, var svohljóðandi:

„Ráðuneytið vísar til erindis yðar sem barst þann 12. ágúst 2002, auk síðari samskipta. Ráðuneytinu hafa nú borist svör frá hagsmunaaðilum í greininni. Með vísan til þess að umsagnir aðila innan greinarinnar eru neikvæðar sér landbúnaðarráðuneytið ekki ástæðu til þess að breyta lögum eða erindisbréfi um mat á æðardún að svo komnu máli. Ráðuneytið ítrekar þá skoðun sína að útflutningur á óhreinsuðum æðardún sé með öllu óheimill. Það tilkynnist hér með.“

Sá þáttur kvörtunar A sem athugun mín hefur beinst að lýtur að því sjónarmiði hans að landbúnaðarráðuneytið hafi skort lagaheimild til að synja honum um heimild til útflutnings á óhreinsuðum æðardún. Með tilliti til þess hvers efnis sú umsagnarbeiðni var sem landbúnaðarráðuneytið sendi „hagsmunaaðilum í greininni“ í tilefni af erindi A til ráðuneytisins tel ég ekki tilefni til þess að taka til athugunar þau sjónarmið sem A færir fram í kvörtun sinni um að einstaklingar sem komu að gerð tveggja umsagna sem ráðuneytið aflaði við meðferð á erindi hans hafi verið vanhæfir til álitsgjafar vegna tengsla þeirra við samkeppnisaðila hans.

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég landbúnaðarráðuneytinu bréf, dags. 15. mars 2004, og óskaði eftir því að það skýrði nánar hvernig það teldi að þær útflutningshömlur sem felast í 2. mgr. 3. gr. erindisbréfs fyrir matsmenn á æðardún, nr. 64/1972, ættu sér stoð í efnisákvæðum laga nr. 39/1970. Óskaði ég jafnframt nánari skýringa á því hvernig það samræmdist ákvæðum þeirra laga að útflutningur á óhreinsuðum æðardún væri með öllu óheimill.

Í svarbréfi ráðuneytisins sem barst mér 27. apríl 2004 segir svo m.a.:

„Samkvæmt þeim heimildum sem ráðuneytið hefur aflað sér, er ljóst að gæði æðardúns er ekki hægt að meta fyrr en æðardúnninn hefur verið hreinsaður, því er það í raun efnisskilyrði og forsenda mats á æðardúni að hreinsun hafi farið fram, sbr. t.d. ummæli [A] í bréfi hans til ráðuneytisins frá 12. ágúst 2002, sbr. fylgiskjal 6, þar sem segir m.a.: „Óhreinsaðan dún er ekki hægt að meta. Einungis eftir vinnslu kemur í ljós hvort um verðmæti er að ræða eða sundurfúinn óþverra.“ Þennan skilning hefur m.a. hlunnindaráðunautur Bændasamtaka Íslands staðfest. Orðalag 1. gr. laga nr. 39/1970 um gæðamat á æðardún er á þá leið, að þar er talað um að allur æðardúnn skuli metinn og veginn fyrir útflutning. Til að mat geti farið fram þarf að hreinsa dúninn og því hafnar ráðuneytið alfarið nýrri túlkun [A] sem sett er fram í kvörtun hans til umboðsmanns, en þar kemur fram sú túlkun [A] að lögin sjálf kveði hvergi á um að dúnninn skuli hreinsaður fyrir útflutning en kveði þess í stað einungis á um að hann skuli metinn.

Niðurstaðan er því sú að skv. skýrum ákvæðum 1. gr. laga nr. 39/1970, skal allur æðardúnn metinn fyrir útflutning. Slíkt mat getur ekki farið fram án hreinsunar dúnsins. Hreinsun æðardúns er því eitt af efnisskilyrðum 1. gr. laganna og því er ekki heimilt að flytja út óhreinsaðan æðardún að óbreyttum lögum

Samkvæmt skýrri heimild í 4. gr. laga nr. 39/1970 er ráðherra falið að setja nánari reglur um mat, merkingu og meðferð æðardúns, sbr. núverandi erindisbréf fyrir matsmenn frá 10. mars 1972. Í 2. mgr. 3. gr. tilvitnaðs erindisbréfs hefur ráðherra, með heimild í 4. gr. laganna kveðið á um ákveðin gæði á þeim æðardún sem flytja má út, eða eins og segir í ákvæðinu, „aðeins 1. flokks æðardún má flytja úr landi“, sbr. nánar ákvæði 1. mgr. 3. gr. laganna. Ef horft er til tilgangs laga nr. 39/1970, sem er að tryggja gæði þess æðardúns sem fluttur er frá landinu til að tryggja framleiðendum hærra verð fyrir afurð sína, virðist ákvæði 2. mgr. 3. gr. vera í fullu samræmi við tilgang laganna. Ekki fæst heldur séð að ráðherra hafi með setningu ákvæðisins farið út fyrir þær heimildir sem honum eru veittar í lögum nr. 39/1970 um gæðamat á æðardún, heldur hafi með setningu erindisbréfsins frá 10. mars 1972 verið brugðist við vilja löggjafans og tilgangi laganna, sbr. Alþingistíðindi B-deild, 1969 (1312-1314), þess efnis að tryggt væri að sá æðardúnn sem fluttur [er út] uppfylli ákveðnar gæðakröfur.

Ráðuneytið getur með vísan til alls framansagðs ekki fallist á þau sjónarmið sem sett eru fram í kvörtun [A] til umboðsmanns Alþingis.“

Með bréfi, dags. 29. apríl 2004, gaf ég A tækifæri til að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins teldi hann ástæðu til. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 6. maí 2004.

IV.

1.

Kvörtun A beinist að þeim lagagrundvelli sem landbúnaðarráðuneytið vísaði til þegar það synjaði erindi hans um heimild til að flytja út óhreinsaðan æðardún. Ráðuneytið byggði synjun sína á ákvæðum laga nr. 39/1970, um gæðamat á æðardún, og erindisbréfi fyrir matsmenn á æðardún, nr. 64/1972.

Í 1. málsl. 1. gr. laga nr. 39/1970, um gæðamat á æðardún, segir:

„Allur æðardúnn, sem fluttur er úr landi, skal metinn og veginn af lögskipuðum dúnmatsmönnum. Hverri dúnsendingu skal fylgja vottorð matsmanna um, að dúnninn sé metinn og veginn.“

Í 4. gr. sömu laga er kveðið á um heimild ráðherra til að setja nánari reglur. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Nánari reglur um mat, merkingu og meðferð dúnsins setur landbúnaðarráðuneytið í erindisbréfum til matsmanna.“

Þetta hefur ráðuneytið gert með umræddu erindisbréfi fyrir matsmenn á æðardún, nr. 64/1972.

Eins og fram er komið telur landbúnaðarráðuneytið að í kröfu 1. gr. laga nr. 39/1970 um að allur æðardúnn sé metinn áður en hann er fluttur úr landi felist áskilnaður um að hann sé jafnframt hreinsaður. Þetta telur ráðuneytið að leiði einfaldlega af þeirri staðreynd að ekki sé hægt að leggja mat á óhreinsaðan dún. Í bréfi A til mín, dags. 6. maí 2004, bendir hann á að til séu aðferðir til að meta óunninn dún en þær hafi ekki verið notaðar hér á landi. Í bréfinu kemur jafnframt fram að hann sé sammála því að ekki sé hægt með þeim aðferðum sem hér eru notaðar að leggja mat á óunninn dún. Hins vegar telur hann að vélhreinsaðan dún sé hægt að meta.

Í lögum nr. 39/1970 er ekki sérstaklega vikið að hreinsun dúns en í 2. gr. erindisbréfs fyrir matsmenn á æðardún, nr. 64/1972, er svohljóðandi ákvæði:

„Við gæðamat á hreinsuðum æðardún skal taka tillit til fjaðurmögnunar og litar dúnsins og hversu mikið er í honum af kuski, öðrum óhreinindum og fjöðrum.“

Þarna er aðeins fjallað um hvernig standa skuli að gæðamati á hreinsuðum æðardún og við það miðað að hreinsaður dúnn kunni að innihalda ótiltekið magn af kuski, öðrum óhreinindum og fjöðrum og ber við gæðamatið að taka tillit til þessa.

Það leiðir af eðli máls að í kröfu 1. gr. laga nr. 39/1970 um að allur dúnn sem fluttur er úr landi skuli metinn felst jafnframt áskilnaður um að dúnninn sé í matshæfu ástandi þegar hann er tekinn til mats af matsmanni. Í samræmi við þetta kann einhver lágmarkshreinsun að vera nauðsynleg.

Það er síðan viðkomandi dúnmatsmanns í hverju tilviki að meta hvað til þurfi þannig að dúnn teljist í matshæfu ástandi og þá innan þess ramma sem mati dúnmatsmanna er sett í lögum og reglum á hverjum tíma.

Í samræmi við framangreint geri ég ekki athugasemdir við þá afstöðu landbúnaðarráðuneytisins í svörum til A að samkvæmt gildandi lögum megi ekki flytja úr landi æðardún nema hann hafi verið metinn og veginn af lögskipuðum dúnmatsmönnum.

2.

Athugun mín á kvörtun A hefur orðið mér tilefni til að kanna sérstaklega lagagrundvöll tiltekinna ákvæða í erindisbréfi fyrir matsmenn sem landbúnaðarráðherra setti og birti með auglýsingu í Stjórnartíðindum nr. 64/1972.

Í 2. mgr. 3. gr. erindisbréfsins segir svo:

„Aðeins 1. flokks æðardún má flytja úr landi.“

Í ákvæðinu felast íþyngjandi útflutningshömlur. Almennt verða slík íþyngjandi fyrirmæli að eiga sér lagastoð sem telst fullnægjandi og nægjanlega skýr, sbr. einnig 75. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

Svo sem rakið er að framan telur ráðuneytið, sbr. bréf dags. 22. apríl 2004, að tilvitnað ákvæði erindisbréfsins eigi sér stoð í ákvæði 4. gr. laga nr. 39/1970 en samkvæmt því ber landbúnaðarráðuneytinu að setja nánari reglur um mat, merkingu og meðferð æðardúns. Í bréfi ráðuneytisins kemur auk þess fram að það telur að ákvæðið sé í samræmi við tilgang laga nr. 39/1970 sem hafi verið að „tryggja gæði þess æðardúns sem fluttur er frá landinu til að tryggja framleiðendum hærra verð fyrir afurð sína“.

Við skoðun á ákvæðum laga nr. 39/1970 verður ráðið að meginmarkmið þeirra sé að tryggja að samræmt gæðamat fari fram á æðardún sem ætlaður er til útflutnings. Í þessu skyni er gerð sú krafa að allur dúnn sé metinn, veginn og vottaður af lögskipuðum dúnmatsmönnum í samræmi við reglur sem ráðherra setur í erindisbréfi til þeirra.

Um tilgang og aðdraganda að setningu laganna er fjallað í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 39/1970 en þar er einnig sérstaklega vísað til umsagnar Æðarræktarfélags Íslands sem fylgi frumvarpinu sem fylgiskjal. Greinargerðin er svohljóðandi, sbr. Alþt. 1969, A-deild, bls. 1597:

„Æðardúnn er eftirsótt vara á erlendum og innlendum markaði. Gæði hans eru á hinn bóginn misjöfn. Engar reglur eru til, er kveði á um gæðamat dúnsins eða verðflokkun. Slíkar reglur eru aðkallandi, eins og bent er á í bréfi Æðarræktarfélags Íslands, sem prentað er sem fylgiskjal hér á eftir í þessu máli.“

Umsögn Æðarræktarfélags Íslands frá 12. janúar 1970 er svohljóðandi, sbr. Alþt. 1969, A-deild, bls. 1597:

„Það er staðreynd, að íslenzkur æðardúnn, sem nú er boðinn til sölu, hvort heldur er fyrir erlendan eða innlendan markað, er mjög svo misjafn að gæðum, en þó allur talinn í einum og sama verðflokki. Er þetta sízt fallið til þess að örva framleiðendur dúnsins til þess að vanda vöru sína sem mest, þegar gera má ráð fyrir, að verð miðist við meðalgæði, þegar best lætur.

Einnig hefur það komið fyrir, að íslenzkur æðardúnn, sem sendur hefur verið til sölu erlendis, hefur aftur komið endursendur sem ósöluhæf vara. Geta allir séð, hverjar afleiðingar slíkt hefur í för með sér.

Á stofnfundi Æðarræktarfélags Íslands, sem haldinn var s.l. nóvember, var mál þetta ýtarlega rætt, og kom fram einhliða álit um, að reynt yrði hið allra fyrsta að ráða bót á þessu vandamáli, en að það yrði vart framkvæmanlegt nema með lögum um gæðamat. Var svo hljóðandi tillaga samþykkt:

„Stofnfundur Æðarræktarfélags Íslands, haldinn í Bændahöllinni 29. nóvember 1969, skorar á Alþingi það, er nú situr, að setja þegar í stað lög um gæðamat á æðardún og skipa mann í þann starfa, ekki síðar en á næsta vori, og þá eftir ábendingu Búnaðarfélags Íslands.“

Æðarræktarfélag Íslands leyfir sér því hér með að fara þess á leit við hið háa Alþingi, að það hlutist til um, að sett verði lög um slíkt mat á æðardún sem um ræðir í tillögunni.“

Af greinargerðinni og umsögn æðarræktarfélagsins má ráða að tilgangur lagasetningarinnar hafi einkum verið að koma í veg fyrir að allur æðardúnn væri settur í sama flokk óháð gæðum. Var talið að sú framkvæmd hefði ekki þjónað hagsmunum framleiðenda þar sem hvata hafi skort til að vanda til framleiðslunnar. Þá telur æðarræktarfélagið að sú framkvæmd sem var við lýði fyrir setningu laganna hafi verið skaðleg fyrir útflutningshagsmuni greinarinnar. Það verður ekki sérstaklega ráðið af greinargerðinni, umsögn æðarræktarfélagsins eða umræðum sem fram fóru á Alþingi um frumvarpið að tilgangur eða markmið laganna hafi verið að takmarka heimild til útflutnings við þann hluta framleiðslunnar sem bestur væri að gæðum og slík ályktun verður ekki dregin af einstökum ákvæðum laganna.

Af framangreindu verður ályktað að tilgangur laga nr. 39/1970 hafi verið og sé að tryggja að allur dúnn sem fluttur er út sé metinn eftir gæðum sínum og þannig lagður grunnur að því að unnt sé að verðleggja hann samkvæmt því í stað þess að hann sé allur flokkaður í einn og sama gæða- og verðflokkinn eins og virðist hafa verið gert fyrir gildistöku laganna. Í samræmi við þetta er það niðurstaða mín að ákvæði 2. mgr. 3. gr. erindisbréfs fyrir matsmenn á æðardún, nr. 64/1972, um að einungis megi flytja út 1. flokks æðardún eigi sér ekki fullnægjandi stoð í lögum nr. 39/1970. Ég tek fram að vegna eðlis þeirrar lagasetningar sem hér um ræðir verður að gera ríkar kröfur til þess að útfærsla laganna í almennum stjórnvaldsfyrirmælum styðjist við skýr efnisákvæði í lögunum sjálfum. Verður því ekki komið í veg fyrir útflutning æðardúns á þeim grundvelli að hann uppfylli ekki gæðaskilyrði ákvæðisins.

Af framangreindri niðurstöðu leiðir jafnframt að ákvæði 1. mgr. 5. gr. erindisbréfsins sem kveður á um að allir dúnpokar sem fluttir eru úr landi skuli merktir vöruheitinu „Fyrsta flokks íslenzkur æðardúnn“ hefur ekki viðhlítandi lagastoð. Sömu athugasemd verður einnig að gera við ákvæði 3. mgr. 3. gr. erindisbréfsins en þar segir:

„Æðardún, sem matsmenn meta lélega eða skemmda vöru, má ekki hafa á boðstólum innanlands.“

Ákvæði þetta bannar framleiðendum æðardúns að selja lélegan eða skemmdan æðardún jafnvel þótt til staðar sé kaupandi sem kunnugt er um gæði vörunnar og ástand. Ekki er unnt að fallast á að fyrirmæli 4. gr. laga nr. 39/1970, um að ráðherra setji nánari reglur um mat, merkingu og meðferð dúns, feli í sér heimild til að kveða á um slíkt viðskiptabann.

Ákvæði 3. mgr. 3. gr. erindisbréfsins er íþyngjandi fyrir framleiðendur æðardúns þar sem það takmarkar möguleika þeirra á að koma vöru sinni í verð. Er það niðurstaða mín að í ákvæðinu felist viðskiptahindrun sem ekki verði framfylgt nema á grundvelli skýrrar lagaheimildar.

3.

Samkvæmt framangreindu setja lög nr. 39/1970, um gæðamat á æðardún, einungis þær skorður við útflutningi að æðardúnn sé metinn, veginn og vottaður af lögskipuðum dúnmatsmanni auk þess sem gerð er krafa um að hann sé merktur með merki útflytjanda. Í kröfu um mat lögskipaðs dúnmatsmanns felst jafnframt sá áskilnaður að dúnninn sé í matshæfu ástandi þegar hann er tekinn til mats. Mat á því hvort æðardúnn sé í matshæfu ástandi í hverju tilviki fyrir sig hvílir eðli málsins samkvæmt á viðkomandi dúnmatsmanni. Hafi útflytjandi hins vegar fengið staðfest vottorð um mat lögskipaðs dúnmatsmanns í hendur á niðurstaða matsins að gildandi lögum ekki að hafa áhrif á heimild hans til útflutnings.

V.

Niðurstaða.

Ég geri ekki athugasemdir við þá afstöðu landbúnaðarráðuneytisins í svörum til A að samkvæmt gildandi lögum nr. 39/1970, um gæðamat á æðardúni, megi ekki flytja úr landi æðardún nema hann hafi verið metinn og veginn af lögskipuðum dúnmatsmönnum. Það er hins vegar niðurstaða mín að ákvæði 2. og 3. mgr. 3. gr., sbr. og að hluta 1. mgr. 5. gr., erindisbréfs fyrir matsmenn á æðardún, nr. 64/1972, hafi ekki fullnægjandi lagastoð. Eru það tilmæli mín til ráðuneytisins að ákvæði erindisbréfs fyrir matsmenn á æðardún verði tekin til endurskoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.