Bréf

   

I

Vísað er til kvörtunar yðar til umboðsmanns Alþingis 26. júní 2023. Kvörtunin beinist annars vegar að Bankasýslu ríkisins og lýtur að viðbrögðum stofnunarinnar við beiðni yðar 11. apríl 2022 um aðgang að nánar tilgreindum upplýsingum. Hins vegar beinist hún að úrskurðarnefnd um upplýsingamál og lýtur að úrskurði nefndarinnar nr. 1136/2023 frá 29. mars 2023 í tilefni af kæru yðar á afgreiðslu Bankasýslunnar á beiðninni. Með úrskurðinum komst nefndin að þeirri niðurstöðu að þér ættuð ekki rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum hjá Bankasýslu ríkisins sem innihéldu lista yfir kaupendur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka hf. í júní árið 2021 fyrir hærri upphæð en 1.001.088 kr.

   

II

Samkvæmt því sem kemur fram í fyrri kvörtun yðar vegna afgreiðslu Bankasýslunnar á beiðni yðar 11. apríl sl. (mál nr. 11754/2022 í málaskrá umboðsmanns) beinast athugasemdir yðar einkum að því að stofnunin hafi hvorki staðfest móttöku á beiðninni þegar hún barst með tölvubréfi sendu á netfang hennar né svarað beiðninni að öðru leyti, þrátt fyrir ítrekanir af yðar hálfu, svo sem með því að veita yður leiðbeiningar eða tilkynna yður um tafir á afgreiðslu hennar.

Af þessu tilefni tek ég fram að hver sá sem ber upp skrifleg erindi við stjórnvald á rétt á að fá skriflegt svar nema erindið beri með sér að ekki sé vænst svara. Í því felst nánar tiltekið að stjórnvaldinu er skylt að bregðast við erindinu þannig að borgarinn búi ekki við óvissu um hvort það hafi verið móttekið, sé til meðferðar eða að niðurstaða hafi fengist í það. Auk þessa gilda almennar og sérstakar málshraðareglur stjórnsýsluréttar eftir því sem við á. Hafi beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar skal þannig skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar er að vænta, sbr. 2. málslið 1. mgr. 17. gr. þeirra laga. Hafi hún ekki verið afgreidd innan 30 virkra daga frá móttöku hennar er beiðanda heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem úrskurðar um rétt hans til aðgangs, sbr. 3. mgr. sömu lagagreinar, sbr. 13. gr. laga nr. 72/2019. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi til þeirra laga kemur fram að með þessu sé komið í veg fyrir að stjórnvöld og aðrir sem falli undir gildissvið laganna geti komist upp með að láta alfarið hjá líða að sinna beiðni um aðgang að upplýsingum. Var það fela í sér umtalsverða réttarbót að í slíkum tilvikum fengi beiðandi úrræði til að knýja fram efnislega niðurstöðu um upplýsingarétt sinn (sjá þskj. 1240 á 149. löggjafarþingi 2018-2019, bls. 22). Úrskurður samkvæmt upplýsingum um aðgang að gögnum eða afrit af þeim er aðfararhæfur, nema réttaráhrifum hans hafi verið frestað, sbr. 3. mgr. 23. laganna.

Fyrir liggur að þér nýttuð yður framangreint réttarúrræði og fenguð af því tilefni efnislega úrlausn úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli yðar. Í ljósi þess og að virtu því svigrúmi sem umboðsmaður hefur til að ákveða að hvaða marki kvörtun verður tekin til nánari athugunar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hefur athugun mín á máli yðar verið afmörkuð við það hvort úrskurður nefndarinnar hafi verið í samræmi við lög.

  

III

1

Með erindi yðar til Bankasýslunnar 11. apríl 2022 óskuðuð þér eftir að fá afhentan lista yfir kaupendur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka í júní 2021 fyrir hærri fjárhæð en 1.001.088 kr., þ.e. fjárfesta aðra en þá u.þ.b. 24 þúsund hluthafa sem keyptu bréf sem almennir fjárfestar. Þér óskuðuð eftir að á listanum væru nöfn einstaklinga og félaga, upphæð sem keypt var fyrir og gengi kaupanna, væri það annað en gengi sem almenningur keypti hlutabréf á. Í téðum úrskurði úrskurðarnefndarinnar var beiðni yðar hafnað á þeim grundvelli að þessar upplýsingar væru undirorpnar sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.

Í beiðni yðar um afhendingu upplýsinganna vísuðuð þér sérstaklega til þess að í framhaldi af útboði og sölu Bankasýslunnar á 22,5% hlut í Íslandsbanka hf. 22. mars 2022 hefði fjármála- og efnahagsráðuneytið birt yfirlit yfir þá aðila sem keyptu hluti í útboðinu á vef Stjórnarráðsins. Í kvörtun yðar til umboðsmanns og síðari athugasemdum hafið þér meðal annars vísað til þeirra röksemda sem lágu til grundvallar þeirri ákvörðun ráðuneytisins, nánar tiltekið um að upplýsingar um viðskipti á milli ríkissjóðs og fjárfesta falli ekki undir bankaleynd og mikilvægi þess að gagnsæi ríki um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Þá gerið þér athugasemdir við að nefndin hafi ekki fjallað um minnisblað fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 6. apríl 2022, sem laut að birtingu yfirlits yfir mótaðila ríkissjóðs við sölu á hlutabréfum í Íslandsbanka það ár, eða þá almannahagsmuni sem um sé að tefla í málinu.

Gögn málsins bárust umboðsmanni 22. ágúst 2023 samkvæmt beiðni þar um. Óskað var eftir tilteknum skýringum frá úrskurðarnefndinni með bréfi 20. mars sl. Þær bárust með bréfi 28. júní sl. og fylgja hjálagðar.

  

2

Þeim sem falla undir gildissvið upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. einkum 2. gr. þeirra laga, er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með takmörkunum sem nánar greinir í lögunum, sbr. 5. gr. þeirra. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Ekki er þó skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. greinarinnar. Samkvæmt þessu nær réttur til aðgangs að gögnum aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tíma þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru þá. Stjórnvöldum, eða lögaðilum sem falla undir lögin, er ekki skylt að útbúa ný gögn á grundvelli upplýsingalaga (sjá þskj. 223 á 141. löggjafarþingi 2012-2013, bls. 42).

Í úrskurði nefndarinnar í málinu og nánari skýringum hennar til umboðsmanns kemur fram að upplýsingarnar sem þér óskuðuð eftir hafi verið fyrirliggjandi hjá Bankasýslunni og verið að finna í skjali sem stofnunin tók við frá Íslandsbanka hf. í tengslum við hlutafjárútboðið. Stofnunin hafi ekki breytt þessu gagni eða unnið upp úr því nýjan lista yfir kaupendur hlutabréfa í bankanum. Samkvæmt þessu bar nefndinni að leysa úr því hvort Bankasýslunni væri skylt að veita yður aðgang að þessu tiltekna gagni, í heild eða að hluta, á grundvelli upplýsingalaga.

Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi, sbr. 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Trúnaðarskyldan fylgir þannig upplýsingum sem falla undir ákvæðið nema annað leiði með skýrum hætti af lögum.

Ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 hefur verið skýrt á þá leið að um sé að ræða sérstakt þagnarskylduákvæði, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar Íslands 17. desember 2015 í máli nr. 263/2015. Þetta hefur þýðingu að því leyti að af 2. málslið 3. mgr. 4. gr. upp­lýsinga­laga nr. 140/2012, þar sem fram kemur að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum á grundvelli upp­lýsingalaga, leiðir að sérstök þagnarskylduákvæði laga kunna að ganga framar rétti til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Af þessu leiðir að þegar óskað er eftir aðgangi að gögnum á grundvelli upplýsingalaga, sem hafa að geyma upplýsingar sem falla undir þá afmörkun sem 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 mælir fyrir um, er almennt heimilt að synja beiðni að því marki sem hún nær til þeirra. Til samræmis við þetta er í úrskurði nefndarinnar í máli yðar byggt á því að Bankasýsla ríkisins sé bundin sérstakri þagnarskyldu um upplýsingar sem stofnunin hefur veitt viðtöku frá Íslandsbanka, svo fremi þær falli undir þagnarskylduákvæðið. Ég tel ekki efni til að gera athugasemdir við þá afstöðu nefndarinnar. Athugun mín hefur því einkum beinst að því hvort unnt sé að fallast á það með nefndinni að ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 eigi við um gagnið sem hér um ræðir, nánar tiltekið hvort upplýsingarnar séu um „viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis“.

Upplýsingarnar sem um ræðir eru í formi yfirlits þar sem fram koma upplýsingar um nöfn eða heiti fjárfesta, áskriftir þeirra og tillögur umsjónaraðila útboðsins að úthlutun til þeirra. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir við það að úrskurðarnefndin hafi litið svo á að upplýsingarnar séu um viðskiptamálefni þeirra fjárfesta sem eru á yfirlitinu.

Í nánari skýringum nefndarinnar 28. júní sl. á því hvernig bjóðendur í útboðinu, sem hafi miðaðist við að koma á viðskiptum milli bjóðenda annars vegar og ríkissjóðs sem seljanda hlutanna hins vegar, hafi talist til „viðskiptamanna“ Íslandsbanka hf. segir meðal annars:  

Samkvæmt opinberum gögnum fór útboð á bréfum Íslandsbanka í júní 2021 fram þannig að umsjónaraðilar og söluaðilar í útboðinu voru fjármálafyrirtæki, eins og leiðir af [1. mgr. 5. gr. laga nr. 14/2020, um lýsingu verðbréfa sem boðin eru í almennu útboði eða tekin til viðskipta á skipulegum markaði]. Aðilar sem óskuðu þess að kaupa bréf skráðu sig fyrir þeim hjá söluaðilum í útboðinu og á þeim grundvelli voru upplýsingar færðar í tilteknar skrár/bækur sem voru grundvöllur úthlutunar. Þessi gögn og upplýsingar uðu til hjá þeim sem sáu um söluna, sem gerðu það m.a. í krafti starfsleyfis síns sem fjármálafyrirtækis. Þegar áhugasamur aðili skráir sig fyrir hlutum í útboði með þessum hætti, hjá þeim söluaðila sem um ræðir, er samkvæmt þessu óhjákvæmilegt annað en að hann veðri í því tilliti viðskiptamaður viðkomandi fjármálafyrirtækis. Eins og hinu almenna útboði var hagað í júní 2021 þá á það bæði við um þá sem skráðu sig til viðskipta hjá Íslandsbanka hf. og öðrum fjármálafyrirtækjum sem höfðu það hlutverk að taka við skráningum eða leggja skráningar fyrir bréfum fram fyrir hönd viðskiptamanna sinna.  

Að virtum þessum nánari skýringum tel ég ekki heldur efni til að gera athugasemdir við að nefndin hafi litið svo á að upplýsingarnar hafi verið um viðskiptamenn þeirra fjármálafyrirtækja sem tóku við skráningum eða lögðu þær fram fyrir hönd viðskiptamanna sinna.

Í kvörtun yðar gerið þér athugasemdir við að forsendur úrskurðarins taki ekki mið af þeim almannahagsmunum sem eru í húfi. Af þessu tilefni bendi ég á að ekki gert ráð fyrir að fram fari heildstætt mat með tilliti til almannahagsmuna þegar um er að ræða upplýsingar sem falla undir hið sérstaka þagnarskylduákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002. Er staðan að þessu leyti þannig ólík því sem myndi eiga við ef um væri að ræða mat samkvæmt takmörkunarákvæði 9. gr. upplýsingalaga og leyst væri úr því á þeim grundvelli hvort óheimilt væri að veita aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga.

Eftir að hafa kynnt téð gagn og skýringar úrskurðarnefndarinnar fæ ég ekki annað ráðið en að nefndin hafi lagt fullnægjandi mat á það hvort upplýsingarnar sem um ræðir féllu undir 58. gr. laga nr. 161/2002 og til grundvallar því mati hafi legið málefnaleg sjónarmið. Af þessu leiðir að ég tel ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá efnislegu niðurstöðu nefndarinnar að líta svo á að þér eigið ekki rétt til aðgangs að því tiltekna gagni sem liggur fyrir hjá Bankasýslu ríkisins sem inniheldur þær upplýsingar sem þér óskuðuð eftir. Ég tek fram að með því hef ég ekki tekið neina afstöðu til þeirrar ákvörðunar fjármála- og efnahagsráðherra að birta að eigin frumkvæði yfirlit yfir mótaðila ríkissjóðs við sölu á hlutabréfum í Íslandsbanka árið 2022.

  

3

Af kvörtun yðar verður einnig ráðið að þér teljið rökstuðning nefndarinnar fyrir niðurstöðu sinni í málinu hafa verið ófullnægjandi, einkum í ljósi þess að í honum hafi ekki verið fjallað um minnisblað fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 6. apríl 2022 og sjónarmið sem komu fram í því jafnvel þótt þér hafið vísað til þess í samskiptum yðar við nefndina.

Í þessum efnum tek ég fram að í íslenskum stjórn­sýslurétti hefur ekki verið talið að á stjórnvöldum hvíli fortakslaus skylda til að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur fært fram til rökstuddrar úrlausnar. Á hinn bóginn hefur verið miðað við að stjórnvald taki afstöðu til megin­máls­ástæðna sem aðilar færa fram og verulega þýðingu hafa fyrir niðurstöðu málsins. Þótt ekki sé sérstaklega vísað til minnisblaðs ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en nefndin hafi í úrskurði sínum tekið afstöðu til þess að hvaða marki heimilt væri að líta til þess að umbeðin gögn eigi erindi við almenning. Þá var tekið fram að nefndin væri ekki bundin af ákvörðun ráðherra um að birta lista yfir kaupendur í öðru útboði á hlutum í Íslandsbanka hf. Ég tel því ekki tilefni til að taka þetta atriði í kvörtun yðar til frekari umfjöllunar.

  

IV

Með vísan til framangreinds læt ég athugun minni á máli þessu lokið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.