Álit

I.

Hinn 10. febrúar 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála frá 11. febrúar 2003 þar sem ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 6. júní 2002, um að synja henni um greiðslu fæðingarstyrks til foreldris í fullu námi var staðfest.

Úrskurðurinn er á því reistur að A hafi ekki fullnægt því skilyrði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, að vera í fullu námi. A andmælir þeirri afgreiðslu „þar sem ekki [hafi verið] tekið tillit til þess að [hún] stundaði nám allan veturinn [2001-2002], en náði einungis ekki að þreyta öll lokaprófin“.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. júní 2004.

II.

Málavextir eru þeir að 17. maí 2002 sótti A um fæðingarstyrk til foreldris í fullu námi, sbr. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000, til Tryggingastofnunar ríkisins. Tryggingastofnun synjaði umsókn hennar með bréfi, dags. 6. júní 2002, þar sem hún var ekki talin fullnægja skilyrðum ákvæðisins um fullt nám. Vísaði tryggingastofnun til 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 þar sem segir að fullt nám teljist vera 75-100% samfellt nám í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi eða 75-100% nám á háskólastigi og það nám annað sem geri sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi, í a.m.k. sex mánuði á síðustu 12 mánuðum fyrir fæðingu barns. Í rökstuðningi tryggingastofnunar kemur fram að A teljist ekki hafa fullnægt skilyrðinu þar sem hún hafi aðeins lokið 3 einingum á haustönn 2001, sem nái ekki 75% námi, sé miðað við að fullt nám sé 15 einingar. Greiddur yrði lægri fæðingarstyrkur í 6 mánuði frá 1. júlí 2002, 38.015 kr. á mánuði, sbr. 18. gr. laga nr. 95/2000. A ól stúlkubarn ... júlí 2002. Hún kærði ofangreinda ákvörðun tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála 5. september 2002. Í kæru A segir m.a. svo:

„Þar sem fæðingardagur stúlkunnar minnar var [...]. júlí síðastliðinn [...] telst tólf mánaðar viðmiðunartímabil samkvæmt reglugerð 909/2000 vera júlí 2001 til júní 2002 og nær því tímabilið yfir haustönn 2001 og vorönn 2002.

Samkvæmt meðfylgjandi gögnum staðfestist það að ég stundaði 80% nám við Háskóla Íslands haustönn 2001 og vorönn 2002, þ.e. ég stundaði nám í 12 einingum af 15 á hvorri önn (fjórir áfangar). Ég tel mig því hafa stundað fullt nám í skilningi laganna.

Í þeim átta áföngum sem ég sat haustönnina 2001 og vorönnina 2002 verður að ná lokaprófunum til að fá einingar fyrir áfangana. Vegna veikinda á meðgöngu gat ég ekki tekið öll lokapróf áfanganna, þó ég hafi setið áfangana og skilað þeim verkefnum og tekið þau misserispróf sem lögð voru fyrir.“

Kærunni fylgdi vottorð frá viðskipta- og hagfræðideild Háskóla Íslands, dags. 6. september 2002.

Með bréfi úrskurðarnefndar til tryggingastofnunar, dags. 9. september 2002, óskaði nefndin eftir greinargerð stofnunarinnar vegna kæru A. Í greinargerð tryggingastofnunar, dags. 12. desember 2002, segir m.a. svo:

„Samkvæmt 19. gr. ffl. eiga foreldrar í fullu námi rétt á fæðingarstyrk. Skilgreiningu á fullu námi er að finna í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks nr. 909/2000. Þar segir m.a. að fullt nám í skilningi ffl. teljist vera 75-100% samfellt nám í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi eða á háskólastigi, í a.m.k. sex mánuði á síðustu 12 mánuðum fyrir fæðingu barns. Í 2. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar er Tryggingastofnun ríkisins heimilað að krefjast að sýnt sé fram á námsárangur. Í ffl. og reglugerðinni er ekki að finna heimild til að gera undanþágu frá skilyrðinu um samfellt 75-100% nám í a.m.k. sex mánuði vegna veikinda námsmanns.

Almennt er miðað við að 100% nám við Háskóla Íslands nemi 15 einingum á önn. Kærandi kveðst hafa stundað 80% nám haustönn 2001 og vorönn 2002, þ.e. nám í 12 einingum af 15 á hvorri önn. Vegna veikinda hafi hún ekki getað tekið öll lokapróf áfanganna, þó hún hafi setið áfangana og skilað þeim verkefnum og tekið þau misserispróf sem lögð voru fyrir.

Með kæru fylgir staðfesting frá [X], skrifstofustjóra viðskipta- og hagfræðideildar, þar sem greint er frá því að kærandi hafi setið þau námskeið sem hún var skráð í skólaárið 2001-2002, stundað námið allan veturinn og skilað viðeigandi ritgerðum, verkefnum og tekið skyndipróf þar sem þau voru haldin. Hún hafi verið skráð í 80% nám, 12 einingar á hvoru misseri. Í námskeiðinu Fjármálum I segist kennari því miður ekki geta staðfest þátttöku kæranda í tímum þar sem ekki hafi verið lögð fyrir skyndipróf, verkefni eða ritgerðir og ekki tekið manntal. Hún hafi hins vegar verið skráð í námskeiðið. Í námskeiðinu Reikningshaldi II komi fram að kennari geti staðfest að kærandi skilaði verkefni ásamt öðrum nemendum og hafi það verkefni gilt 15% af lokaeinkunn.

Í vottorði frá nemendaskrá Háskóla Íslands dags. 2. apríl 2002 kemur fram að kærandi var skráð í fullt nám háskólaárið 2001-2002, þar sem hún taki þrjú sumarpróf sem voru að hausti 2001. Í yfirliti um námsframvindu dags. 2. apríl 2002 kemur fram að kærandi hafi tekið tvö próf á haustönn 2001 og náð öðru þeirra, þ.e. lokið 3 einingum. Á vorönn 2002 sé hún skráð í próf í fjórum fögum og á sumarönn í þrjú fög.

Þar sem Tryggingastofnun ríkisins er heimilt að krefjast að sýnt sé fram á námsárangur og fyrir lágu upplýsingar um að kærandi væri skráð í próf í fjórum fögum á vorönn 2002 og í þremur fögum á sumarönn 2002 var farið fram á upplýsingar frá nemendaskrá Háskóla Íslands um það hvort hún hefði tekið þau próf. Hún reyndist hafa skilað inn vottorði vegna tveggja prófa vorið 2002, tekið tvö próf og náð öðru þeirra, þ.e. lokið 3 einingum, og sagt sig úr öllum prófum á sumarönn 2002. Varðandi þau fög sem voru sérstaklega tilgreind í staðfestingunni frá viðskipta- og hagfræðideild þá skilaði hún inn vottorði í öðru þeirra á haustönn 2001, í hinu á vorönn 2002 og sagði sig úr báðum prófum á sumarönn 2002.

Kærandi kveðst vegna veikinda ekki hafa getað tekið öll lokapróf áfanganna sem hún var skráð í. Ffl. eða reglugerðin heimila ekki að tekið sé tillit til þeirra aðstæðna við ákvörðun á greiðslu fæðingarstyrks námsmanna, sbr. ofangreint. Hún lauk samtals 6 einingum á háskólaárinu 2001-2002 og fullnægði því ekki skilyrðum fyrir greiðslu fæðingarstyrks námsmanna.“

Úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála sendi A greinargerð tryggingastofnunar með bréfi, dags. 13. desember 2002, og gaf henni færi á að koma að athugasemdum. Athugasemdir bárust nefndinni frá A með bréfi, dags. 6. janúar 2003. Nefndin kvað upp úrskurð í málinu 11. febrúar 2003. Í honum segir m.a. svo:

„Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof (ffl.) eiga foreldrar í fullu námi sjálfstæðan rétt til greiðslu fæðingarstyrks. Í 7. mgr. sömu greinar segir að ráðherra sé heimilt að kveða í reglugerð nánar á um framkvæmd þessa ákvæðis.

Í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks er kveðið á um að fullt nám teljist vera 75-100% samfellt nám í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barns. Sama eigi við um 75-100% nám á háskólastigi og það nám annað sem geri sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi.

Kærandi ól barn [...] júlí 2002. Viðmiðunartímabil samkvæmt framangreindu er því frá [...] júlí 2001 til fæðingardags barns.

Fjallað er um veikindi á meðgöngu þegar viðkomandi er á vinnumarkaði í 4. mgr. 17. gr. ffl. og 7. gr. reglugerðar nr. 909/2000. Hvorki lögin né reglugerðin tekur á veikindum námsmanna af sama tilefni á umræddu tímabili.

Samkvæmt staðfestingu Viðskipta- og hagfræðideildar Háskóla Íslands, dags. 6. september 2002, var kærandi skráð í 80% nám við Háskóla Íslands á haustmisseri 2001 og vormisseri 2002, þ.e. í 12 eininga nám á hvoru misseri. Kærandi fór í tvö próf á haustmisseri 2001 og lauk þremur einingum. Hún fór í tvö próf á vormisseri 2002, og lauk 3 einingum og lagði fram vottorð vegna tveggja prófa. Kærandi sagði sig úr þeim áföngum sem hún var skráð í sumarið 2002.

Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 er Tryggingastofnun ríkisins heimilt að krefjast þess að sýnt sé fram á námsárangur. Með hliðsjón af því verður ekki talið að skráning í nám geti ein sér talist nægjanleg til þess að fá greiddan fæðingarstyrk námsmanns í fæðingarorlofi óháð framvindu náms. Með hliðsjón af því sem fram kemur um námsframvindu og námsárangur í gögnum málsins verður ekki talið að kærandi uppfylli skilyrði um að hafa verið í 75-100% námi í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barnsins.

Með hliðsjón af framangreindu hefur kærandi ekki áunnið sér rétt til greiðslu fæðingarstyrks sem námsmaður. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins varðandi greiðslu fæðingarstyrks er staðfest.“

III.

Í tilefni af kvörtun A til mín, dags. 10. febrúar 2004, ritaði ég úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála bréf, dags. 18. febrúar 2004, þar sem ég óskaði eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að úrskurðarnefndin sendi mér öll gögn málsins. Í bréfi mínu segir m.a. svo:

„Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar er rakið að samkvæmt „2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 [sé] Tryggingastofnun ríkisins heimilt að krefjast þess að sýnt sé fram á námsárangur. Með hliðsjón af því [verði] ekki talið að skráning í nám geti ein sér talist nægjanleg til þess að fá greiddan fæðingarstyrk námsmanns óháð framvindu náms. Með hliðsjón af því sem fram [komi] um námsframvindu og námsárangur [A] í gögnum málsins [verði] ekki talið að kærandi uppfylli skilyrði um að hafa verið í 75-100% námi í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barnsins.“

Ég óska eftir upplýsingum úrskurðarnefndarinnar, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um hvort nefndin hafi í tíð þágildandi 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000, sem á reyndi í máli [A], sbr. nú breyting með 3. gr. reglugerðar nr. 915/2002, sem tók gildi 1. janúar 2003, lagt til grundvallar að umsækjandi þyrfti ávallt að sýna fram á námsárangur sem jafngilti a.m.k. 75% námi til að geta átt rétt á fæðingarstyrk sem námsmaður. Ef svo er ekki, óska ég eftir upplýsingum um í hvaða tilvikum úrskurðarnefndin hafi talið námsmann fullnægja skilyrðum þágildandi 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 þrátt fyrir að viðkomandi hafi ekki getað sýnt fram á slíkan námsárangur. Ég óska þess að úrskurðarnefndin sendi mér afrit af úrskurði, sé honum til að dreifa, þar sem fallist er á umsókn um fæðingarstyrk við slíkar aðstæður.

Ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 er svohljóðandi:

„Foreldrar í fullu námi eiga sjálfstæðan rétt til fæðingarstyrks í allt að þrjá mánuði hvort um sig vegna fæðingar, frumættleiðingar barns eða töku barns í varanlegt fóstur. Þessi réttur er ekki framseljanlegur. Auk þessa eiga foreldrar sameiginlegan rétt á fæðingarstyrk í þrjá mánuði til viðbótar sem annað foreldri getur fengið í heild eða foreldrar skipt honum með sér. Réttur til fæðingarstyrks fellur niður er barnið nær 18 mánaða aldri.“

Ekki er í tilvitnaðri 1. mgr. 19. gr., öðrum ákvæðum laganna eða lögskýringargögnum, tekið fram að orðalagið „í fullu námi“ heimili að gerðar séu kröfur um tiltekinn námsárangur. Beinist athugun mín þannig m.a. að því hvort skýra beri ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000, m.a. að virtum markmiðum laganna, á þá leið að fullnægt sé hinu lögmælta skilyrði um að foreldri sé „í fullu námi“ ef það getur sýnt fram á það með sannanlegum hætti að það hafi stundað fullt nám t.d. með vottorðum um mætingu, ástundun náms eða um forföll í prófum, enda þótt það hafi ekki náð fullnægjandi námsárangri. Ég bendi á til samanburðar að í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, er í lögunum sjálfum mælt fyrir um að námslán skuli aldrei veitt fyrr en námsmaður hefur skilað vottorði um tilskilda skólasókn „og námsárangur“.

Með 7. mgr. 19. gr laganna er félagsmálaráðherra fengin heimild til þess að kveða í reglugerð nánar á um framkvæmd ákvæðisins. Þá er að finna almenna reglugerðarheimild ráðherra í 35. gr. laganna en á grundvelli hennar hefur ráðherra sett umrædda reglugerð nr. 909/2000 með síðari breytingum, þar sem fyrir gildistöku 3. gr. reglugerðar nr. 915/2002 var mælt fyrir um heimild Tryggingastofnunar ríkisins til að krefjast þess að sýnt væri fram á námsárangur.

Áður er rakið að nefndin byggði niðurstöðu sína í ofangreindum úrskurði frá 11. febrúar 2003 á þágildandi 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000. Með vísan til þessa óska ég eftir viðhorfi úrskurðarnefndarinnar til þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, hvort og þá hvernig beiting umrædds reglugerðarákvæðis, sem fól í sér kröfu um að sýnt væri fram á „námsárangur“ til að uppfyllt væru skilyrði til að greiða [A] fæðingarstyrk sem námsmanni, samrýmdist 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000, þar sem segir að foreldri „í fullu námi“ eigi rétt á fæðingarstyrk. Í þessu sambandi tek ég fram að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 95/2000 er það hlutverk úrskurðarnefndar „að kveða upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli [laganna]“.

Mér barst svarbréf frá úrskurðarnefndinni 2. apríl 2004. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Þau atriði sem nefnd eru í ofannefndu bréfi [umboðsmanns, dags. 18. febrúar sl.,] og óskað er eftir að nefndin skýri og taki afstöðu til í svörum sínum eru:

I. Hvort úrskurðarnefndin hafi lagt til grundvallar í tíð þágildandi 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000, að umsækjandi þyrfti ávallt að sýna fram á námsárangur sem jafngilti a.m.k. 75% námi til að geta átt rétt á fæðingarstyrk sem námsmaður.

II. Ef svarið við lið I. er neitandi, er óskað eftir upplýsingum um í hvaða tilvikum úrskurðarnefndin hafi talið námsmann fullnægja skilyrðum þágildandi 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 þrátt fyrir að viðkomandi hafi ekki getað sýnt fram á slíkan námsárangur.

III. Á að skýra ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000, m.a. að virtum markmiðum laganna, á þá leið að fullnægt sé hinu lögmælta skilyrði um að foreldri sé „í fullu námi“ ef það getur sýnt fram á það með sannanlegum hætti að það hafi stundað fullt nám t.d. með vottorðum um mætingu, ástundun náms eða um forföll í prófum, enda þótt það hafi ekki náð fullnægjandi námsárangri.

IV. Óskað er eftir viðhorfi úrskurðarnefndarinnar til þess, hvort og þá hvernig beiting umrædds reglugerðarákvæðis, sem fól í sér kröfu um að sýnt væri fram á „námsárangur“ til að uppfyllt væru skilyrði til að greiða [A] fæðingarstyrk sem námsmanni, samrýmist 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000, þar sem segir að foreldri „í fullu námi“ eigi rétt á fæðingarstyrk.

Svör úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála eru eftirfarandi:

I. Úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála hefur í úrskurðum sínum lagt áherslu á að ekki sé nægjanlegt að viðkomandi aðilar hafi skráð sig til náms enda sé ljóst af 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof, sbr. og 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks að viðkomandi þurfi að hafa stundað fullt nám. Námsárangur sem jafngildir a.m.k. 75% námi hefur hins vegar ekki verið ófrávíkjanlegt skilyrði. Úrskurðarnefndin hefur t.d. í tilvikum þegar nemandi hefur tekið próf en ekki náð lágsmarkseinkunn, reiknað það sem hluta af náminu. Þetta á þó eingöngu við ef viðkomandi hefur sýnt að hann hefur náð meirihluta þeirra faga sem hann er skráður í.

II. Meðfylgjandi greinargerð þessari eru afrit af úrskurðum nefndarinnar í málum nr. 48/2001, 31/2002, 58/2002, 69/2002 og 14/2003. Um er að ræða mál þar sem litið er til sérstakra aðstæðna kærenda við úrlausn málsins hjá nefndinni. Í málum þessum hefur úrskurðarnefndin vegið og metið með hliðsjón af ákvæðum laganna og reglugerðarinnar hvort um fullt nám viðkomandi sé að ræða í sex mánuði á síðustu 12 mánuðum fyrir upphaf fæðingarorlofs.

III. Sjá svar við lið I. og II.

IV. Eins og fram kemur í 7. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 þá er ráðherra heimilt að kveða í reglugerð nánar á um framkvæmd ákvæðisins. Ráðherra hefur notfært sér heimildina og skilgreint í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2002 hvað telst vera fullt nám í skilningi laganna.

Kærandi var skráð í 80% nám (12 einingar) á haustmisseri 2001 og vormisseri 2002 eða í fullt nám í skilningi reglugerðar nr. 909/2000. Hún fór í tvö próf á haustmisseri (6 einingar) og tvö próf á vormisseri (6 einingar). Hún lauk einungis einu prófi á haustmisseri og einu prófi á vormisseri með fullnægjandi árangri eða samtals 6 einingum á þessum tveimur misserum. Með hliðsjón af framangreindum námsárangri og námsframvindu kæranda var ekki talið um fullt nám að ræða í skilningi laga og reglugerðar.

Í kæru segir að vegna veikinda á meðgöngu hafi kærandi ekki getað tekið öll lokapróf. Ekki var heimild til undanþágu frá skilyrðum um fullt nám í skilningi þágildandi reglugerðar nr. 909/2000.

Ég gaf A kost á að senda mér þær athugasemdir sem hún taldi ástæðu til að gera í tilefni af bréfi úrskurðarnefndarinnar og þær bárust mér 10. maí 2004.

IV.

Mál þetta lýtur að þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála að synja A um greiðslu fæðingarstyrks til foreldris í fullu námi þar sem hún var ekki talin uppfylla skilyrði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, sbr. 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000, um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks, um að styrkþegi skuli hafa verið í fullu námi, þ.e. 75-100% samfelldu námi í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi eða á háskólastigi í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barns.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, taka lögin til réttinda foreldra „í námi“ til fæðingarstyrks. Í 1. mgr. 19. gr. laganna er kveðið á um að foreldrar „í fullu námi“ eigi rétt til fæðingarstyrks í allt að þrjá mánuði vegna fæðingar barns. Fæðingarstyrkur til foreldris í fullu námi skal vera 74.867 kr. á mánuði, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Hvorki verður ráðið af öðrum ákvæðum laganna né lögskýringargögnum hvað teljist „fullt nám“ í skilningi þeirra.

Í 7. mgr. 19. gr. laganna er ráðherra veitt heimild til að kveða nánar á um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð. Þá er ráðherra veitt almenn heimild til að setja reglugerðir um nánari framkvæmd laganna í 35. gr. þeirra. Í 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000, um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og greiðslu fæðingarstyrks, setti ráðherra nánari fyrirmæli um hvað teldist „fullt nám“ í skilningi 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000. Því ákvæði hefur nú verið breytt með 2. til 4. gr. reglugerðar nr. 915/2002. Ákvæði 1. og 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 hljóðuðu svo fyrir breytingu á þeim með reglugerð nr. 915/2002:

„Fullt nám í skilningi laga um fæðingar- og foreldraorlof og reglugerðar þessarar telst vera 75–100% samfellt nám í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi í a.m.k. sex mánuði á síðustu 12 mánuðum fyrir fæðingu barns, ættleiðingu eða töku barns í varanlegt fóstur. Sama á við um 75–100% nám á háskólastigi og það nám annað sem gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. [...]

Leggja skal fram staðfestingu frá viðkomandi skóla og er Tryggingastofnun ríkisins heimilt að krefjast að sýnt sé fram á námsárangur.“

Ég tek fram að af orðalagi 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 eða lögskýringargögnum verður ekki ráðið að löggjafinn hafi ætlað það fortakslaust skilyrði fyrir styrkveitingu til foreldra í „fullu námi“ að þeir hefðu sýnt fram á tiltekinn „námsárangur“. Ég bendi hér til samanburðar á ákvæði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, en þar er í lögunum sjálfum mælt fyrir um að námslán skuli aldrei veitt fyrr en námsmaður hefur skilað vottorði um tilskilda skólasókn og „námsárangur“.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála, dags. 23. mars 2004, við fyrirspurnarbréfi mínu, dags. 18. febrúar sama ár, kemur fram að úrskurðarnefndin hafi í úrskurðum sínum lagt áherslu á að ekki sé nægjanlegt fyrir þá sem sækja um fæðingarstyrk að hafa skráð sig til náms. Í bréfinu segir einnig að „námsárangur sem [jafngildi] a.m.k. 75% námi [hafi] hins vegar ekki verið ófrávíkjanlegt skilyrði. Úrskurðarnefndin [hafi] t.d. í tilvikum þegar nemandi hefur tekið próf en ekki náð lágmarkseinkunn, reiknað það sem hluta af náminu. Þetta [eigi] þó eingöngu við ef viðkomandi hefur sýnt að hann hefur náð meirihluta þeirra faga sem hann [var] skráður í“.

Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 er tryggingastofnun heimilt en ekki skylt að krefjast þess af umsækjanda að hann sýni fram á „námsárangur“ til að hljóta fæðingarstyrk. Að virtum skýringum úrskurðarnefndarinnar og eins og mál A liggur fyrir mér tel ég ekki tilefni fyrir mig til að taka afstöðu til þess hvort og þá að hvaða marki heimilt er að líta til „námsárangurs“ við mat á því hvort umsækjandi um fæðingarstyrk er í „fullu námi“ í skilningi 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000. Hef ég því hér ekki tekið afstöðu til þess hvort fullnægjandi lagagrundvöllur standi til þess að gera það að skilyrði fyrir veitingu fæðingarstyrks að foreldri hafi sýnt fram á fullnægjandi „námsárangur“ til að teljast í „fullu námi“ í ofangreindum skilningi.

Við lestur þeirra úrskurða úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála sem mér hafa verið látnir í té verður ekki ráðið að nefndin hafi takmarkað mat sitt á því hvort skilyrði séu til veitingar fæðingarstyrks við þau viðmið sem tilgreind eru í bréfi nefndarinnar til mín, dags. 23. mars 2004. Hér má sérstaklega benda á úrskurð nefndarinnar í máli nr. 31/2002 sem kveðinn var upp 15. október 2002. Kærandi þess máls var kona sem alið hafði barn ... janúar 2002. Hún lauk 10,5 einingum í Z-fræði við Háskóla Íslands á vorönn 2001 sem taldist 75% nám. Á haustönn 2001 hóf hún ritun lokaritgerðar sinnar undir handleiðslu nafngreinds lektors en hvarf frá ritgerðarsmíðinni eftir tvo mánuði þá önn. Lagði hún fram yfirlýsingu frá lektornum þar sem sagði að vinna hennar við ritgerðina hefði verið a.m.k. 75% nám í tvo mánuði á haustmisseri 2001. Með vísan til þessa taldi úrskurðarnefndin uppfyllt skilyrði 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 til greiðslu fæðingarstyrks, þar sem konan hefði verið í „fullu námi“ í sex mánuði samfellt á síðustu 12 mánuðum.

Af ofangreindum úrskurði verður ráðið að kærandi í því máli náði ekki þeim „námsárangri“ að ljúka einingum sem jafngilda 75% námi í sex mánuði samfellt enda skilaði hún ekki ritgerð að haustönn 2001 lokinni og hlaut því ekki einingar fyrir hana. Í málinu nægði kærandanum að leggja fram vottorð um ástundun náms í tvo mánuði á haustönn 2001 til að fá úthlutað fæðingarstyrk, skv. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000.

Óumdeilt er að A náði ekki þeim námsárangri að ljúka einingum sem svara til 75% náms í sex mánuði á síðustu 12 mánuðum fyrir fæðingu dóttur hennar ... júlí 2002. Hún var skráð í 80% nám bæði á haustönn 2001 og vorönn 2002, þ.e. í fjögur fög á hvoru misseri. Á haustönn 2001 þreytti hún tvö próf og lauk öðru þeirra, þ.e. þremur einingum, og á vorönn 2002 þreytti hún sömuleiðis tvö próf og lauk öðru þeirra. Í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar, dags. 5. september 2002, heldur A því fram að „[v]egna veikinda á meðgöngu [hafi hún] ekki [getað] tekið öll lokapróf áfanganna, þó [hún] hafi setið áfangana og skilað þeim verkefnum og tekið þau misserispróf sem lögð voru fyrir“. Með kæru hennar fylgdi vottorð frá viðskipta- og hagfræðideild Háskóla Íslands, dags. 6. september 2002, þar sem m.a. var staðfest að A „[hefði] setið þau námskeið sem hún var skráð í skólaárið 2001-2002, stundað námið allan veturinn og skilað viðeigandi ritgerðum, verkefnum og tekið skyndipróf þar sem þau voru haldin. A var skráð í 80% nám, 12 einingar á hvoru misseri“. Í úrskurði úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála er vísað til „staðfestingar“ viðskipta- og hagfræðideildar Háskóla Íslands, dags. 6. september 2002, en aðeins vikið að upplýsingum sem þar komu fram um að A hafi verið skráð í 80% nám á umræddum misserum og fjölda þeirra prófa sem hún þreytti. Í úrskurðinum er hvergi vikið að því að í vottorði viðskipta- og hagfræðideildar komi fram að A hefði setið þau námskeið sem hún var skráð í skólaárið 2001-2002, stundað námið allan veturinn og skilað viðeigandi ritgerðum, verkefnum og tekið skyndipróf þar sem þau voru haldin. Í niðurlagi úrskurðarins er síðan vísað til 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 909/2000 um að Tryggingastofnun ríkisins sé heimilt að krefjast að sýnt sé fram á námsárangur og að með „hliðsjón af því“ verði ekki talið að skráning í nám geti ein sér talist nægjanleg til þess að fá greiddan fæðingarstyrk námsmanns í fæðingarorlofi óháð framvindu náms. Þá segir: „Með hliðsjón af því sem fram kemur um námsframvindu og námsárangur í gögnum málsins verður ekki talið að kærandi uppfylli skilyrði um að hafa verið í 75-100% námi í a.m.k. sex mánuði á síðustu tólf mánuðum fyrir fæðingu barnsins.“

Í úrskurði úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í máli A var samkvæmt framangreindu ekki með rökstuddum hætti tekin afstaða til þess hvaða þýðingu ofangreindar upplýsingar og forsendur í vottorði viðskipta- og hagfræðideildar um ástundun hennar í deildinni veturinn 2001 til 2002, m.a. um ritgerða- og verkefnaskil, hefðu haft á rétt hennar til fæðingarstyrks samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000. Ég ítreka að umrætt vottorð fylgdi með kæru A og byggði hún málstað sinn fyrir úrskurðarnefndinni einkum á því, sbr. eftirfarandi staðhæfingar í kæru hennar til úrskurðarnefndarinnar: „Vegna veikinda á meðgöngu gat ég ekki tekið öll lokapróf áfanganna, þó ég hafi setið áfangana og skilað þeim verkefnum og tekið þau misserispróf sem lögð voru fyrir.“

Samkvæmt 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga, ber stjórnvaldi á kærustigi að gera með fullnægjandi hætti grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi eru við mat á réttarstöðu aðila máls. Stjórnvöldum á kærustigi er almennt ekki skylt að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur fært fram til rökstuddrar úrlausnar í úrskurði. Á hinn bóginn myndi kærurétturinn vart getað þjónað tilgangi sínum ef ekki yrði lagt til grundvallar að í úrskurðarskyldu stjórnvalds á kærustigi fælist sú skylda að taka með rökstuddum hætti afstöðu til þeirra meginmálsástæðna sem aðilar byggja á og hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins. Verður stjórnvald á kærustigi þá eftir atvikum að fjalla efnislega um þau gögn og upplýsingar sem fyrir liggja og varða þær málsástæður sem kærandi hefur byggt á.

Ég tel samkvæmt ofangreindu að úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála hafi borið í úrskurði sínum að taka rökstudda afstöðu til þess hvaða áhrif upplýsingarnar í vottorði viðskipta- og hagfræðideildar um námsástundun A, ritgerða- og verkefnaskil og töku skyndiprófa, hefðu á rétt hennar til fæðingarstyrks. Ég hef hér m.a. í huga það sem að framan er rakið um að úrskurðarnefndin hafi ekki talið það ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir veitingu fæðingarstyrks á grundvelli 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 að foreldri hafi náð námsárangri „sem jafngildir a.m.k. 75% námi“. Hef ég hér einnig litið til þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar úrskurðarnefndarinnar sem birtist a.m.k. í einum úrskurði hennar að til að fullnægja skilyrði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 95/2000 um fullt nám geti verið nóg að leggja fram vottorð um ástundun, sbr. mál nr. 31/2002. Samkvæmt þessu og í ljósi framangreindra sjónarmiða tel ég að úrskurður úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála sem hér er fjallað um hafi ekki fullnægt kröfum 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 22. gr. sömu laga.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála, dags. 11. febrúar 2003, í máli A hafi ekki fullnægt kröfum 4. tölul. 31. gr., sbr. 22. gr., stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál A upp að nýju komi fram um það ósk frá henni og að nefndin taki við afgreiðslu þess mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.