I.
Hinn 26. nóvember 2003 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta frá 14. nóvember 2003 þar sem staðfest var ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið um að A skyldi missa rétt til atvinnuleysisbóta í 40 bótadaga með vísan til 4. tölul. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997.
Úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta er á því reistur að A hafi sagt starfi sínu lausu án „gildra ástæðna“ í skilningi 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997. A heldur því fram að ástæður hennar fyrir uppsögninni hafi verið gildar. Með uppsögn eiginmanns hennar úr starfi hjá sama vinnuveitanda hafi grunninum verið kippt undan starfi hennar en hún hafi verið aðstoðarmaður hans. Þá bendir A á að framkoma vinnuveitanda í hennar garð hafi verið „óþolandi og niðurbrjótandi“. Að mati hennar varð ekki við þessar aðstæður unað.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. júní 2004.
II.
Málavextir eru þeir að 5. ágúst 2003 sótti A um atvinnuleysisbætur til úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið í kjölfar uppsagnar hennar hjá X hf. Umsókn hennar um atvinnuleysisbætur var samþykkt 19. ágúst 2003 en með vísan til upplýsinga í vinnuveitandavottorði, dags. 22. júlí 2003, um starfslok hennar hjá X hf. var réttur hennar til atvinnuleysisbóta felldur niður í 40 bótadaga í upphafi bótatímabils. Í ákvörðun úthlutunarnefndar er tilgreint að hún hafi verið tekin á grundvelli 4. tölul. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997. Með bréfi til úthlutunarnefndar, dags. 26. ágúst 2003, óskaði A eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun nefndarinnar, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Nefndin rökstuddi ákvörðun sína 2. september 2003. Í þeim rökstuðningi segir m.a. svo:
„Úrskurður úthlutunarnefndar um 40 daga biðtíma ákvarðast af því að [A] sagði starfi sínu lausu og samkvæmt 4. tl. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997 ber að fella niður fyrstu 40 bótadagana í þeim tilfellum. Undantekning þessa eru svonefndar gildar ástæður og eru þær samkvæmt 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997 a. Maki fer til starfa í öðrum landshluta og b. Uppsögn má rekja til þess að umsækjandi sem að öðru leyti er vinnufær er af heilsufarsástæðum ófær um að gegna áfram viðkomandi starfi.
Þar sem skýringar [A], sem skilja má þannig að hún hafi talið sig nauðbeygða að segja upp störfum þar sem eiginmaður hennar hafði hætt störfum á sama vinnustað, falla ekki undir ákvæði reglugerðar, þá stendur fyrri úrskurður um 40 daga bið óbreyttur.“
Hinn 22. október 2003 kærði A ákvörðun úthlutunarnefndar nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta. Í kæru A til úrskurðarnefndarinnar segir m.a. svo:
„Ég starfaði í 50% vinnu, sem aðstoðarmaður eiginmanns míns, [B], sem var sölustjóri hjá [X] hf.
Vegna vanefnda á ráðningarsamningi við eiginmann minn sagði hann upp og gaf skýringu til úthlutunarnefndar nr. 2, sem var tekin til greina, og honum úrskurðaðar 100% bætur.
Upphaflega vorum við ráðin saman við innkaupadeild [X] hf., hann sem sölustjóri, meistari í veiðarfærum. Hann lagði mér til hvað ég átti að panta inn í veiðarfærum o.fl., þannig var ég hans aðstoðarmaður. Með uppsögn hans er því grunninum kippt undan mínu starfi.
Krafa mín til fulls bótaréttar frá 1. ágúst s.l., skv. mínu vinnuhlutfalli, stendur því óbreytt.
Einnig vil ég ítreka óþolandi og niðurbrjótandi framkomu vinnuveitanda.“
Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta kvað upp úrskurð í málinu 14. nóvember 2003. Í úrskurðinum kemur m.a. fram að eiginmaður A hafi sagt upp störfum hjá X hf. vegna þess að bónusgreiðslur til hans voru felldar niður og hann því lækkað í launum. A hafi sagt upp í kjölfar þessa þar sem henni fannst brostinn grundvöllur fyrir starfi sínu. Maður hennar sem hún hafði verið ráðin til að aðstoða var hættur og mikil leiðindi hafi verið á vinnustað. Þá kom fram í úrskurðinum að laun A hafi ekki lækkað á sama tíma og eiginmanns hennar. Hún hafi alltaf verið á föstum launum hjá fyrirtækinu. Í úrskurðinum eru rakin ákvæði 4. tölul. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997 og 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997 um greiðslu atvinnuleysisbóta. Í úrskurðinum segir m.a. svo:
„Að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta eru þær ástæður sem kærandi gefur fyrir starfslokum sínum í sjálfu sér skiljanlegar en teljast þó ekki gildar í skilningi 4. tölul. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997. Í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar er orðalagið „gildar ástæður“ skýrt þröngt sem þýðir í raun að fá tilvik falla þar undir. Ágreiningur milli starfsmanna og vinnuveitanda um launakjör, vinnutíma og/eða aðstæður á vinnustað flokkast ekki sem gildar ástæður samkvæmt framangreindum reglum. Með vísan til framanritaðs er ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið um niðurfellingu bótaréttar kæranda í 40 bótadaga samkvæmt 4. tölul. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997 staðfest.“
III.
Í tilefni af kvörtun A til mín, dags. 26. nóvember 2003, ritaði ég úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta bréf, dags. 15. desember 2003, þar sem ég óskaði eftir því við nefndina að hún léti mér í té upplýsingar um hvort hún hafi í tilefni af umfjöllun sinni um stjórnsýslukæru A aflað þeirra gagna sem úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið byggði á við töku ákvörðunar í máli eiginmanns A og léti mér þá í té afrit þeirra. Ég ítrekaði þessi tilmæli mín við nefndina með bréfi, dags. 26. janúar 2004, og óskaði eftir því að nefndin skýrði eftir atvikum viðhorf sitt til kvörtunar A með hliðsjón af því sem um væri beðið í bréfi mínu, dags. 15. desember 2003. Svarbréf úrskurðarnefndarinnar barst mér 2. febrúar 2004. Í því bréfi segir m.a. svo:
„Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta tók mál [A] fyrir á fundi sínum þann 14. nóvember s.l. og staðfesti ákvörðun úthlutunarnefndar. Ákvörðunin var byggð á upplýsingum um starfslok hennar hjá fyrirtækinu [X] h.f. en samkvæmt vinnuveitandavottorði dags. 22. júlí s.l. sagði hún sjálf upp starfi sínu. Í kæru [A] til úrskurðarnefndar kom fram að eiginmaður hennar hefði sagt upp starfi sínu hjá sama fyrirtæki á sama tíma en ekki verið látinn sæta niðurfellingu bótaréttar í 40 daga í upphafi bótatímabils.
Haft var samband við úthlutunarnefnd nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið til að fá skýringar á mismunandi niðurstöðum í málum þessum. Fram kom að úthlutunarnefndin byggði niðurstöðu sína varðandi [B] á því að ekki hefði verið staðið við gerðan ráðningarsamning við hann sbr. bréf [B] dags. 11. ágúst 2003 [...]. Samkvæmt ráðningarsamningnum skyldi hann vera með tiltölulega lág föst mánaðarlaun, en fá prósentur af sölu. Fljótlega hafi verið farið að taka undan sölu sem hafi síðan verið stóraukið og ekki fengist leiðrétt. Þetta þótti úthlutunarnefndinni fullgild ástæða uppsagnar og staðfesti úrskurðarnefndin það. Varðandi starf [A] hjá fyrirtækinu hafi komið í ljós að hún var eingöngu ráðin á föstum mánaðarlaunum og höfðu þau ekki breyst er hún sagði upp störfum.
Starfsmaður úrskurðarnefndar hafði einnig samband við framkvæmdastjóra fyrirtækisins [X] h.f. varðandi atvik málsins. Í því samtali kom fram að ágreiningur hafi verið um bónusgreiðslur til [B]. Hann hafi talið að hann ætti rétt á prósentum af allri sölu, en fyrirtækið var þeirrar skoðunar að margar sölur væru þar undanþegnar, þar á meðal allar erlendar sölur. [B] hafi síðan sagt upp af þessum sökum. Hvað varðar [A] þá var hún í 50% starfi með föst mánaðarlaun. Þeim hafði ekkert verið breytt er hún hætti hjá fyrirtækinu. Forsenda starfs hennar var ekki að eiginmaður hennar ynni á staðnum og að hún aðstoðaði hann. Hún hafi þótt afar góður starfskraftur og bauðst að starfa áfram hjá fyrirtækinu og þá væntanlega við að aðstoða eftirmann eiginmanns hennar. Hún hafi aftur á móti verið ósátt við yfirmenn sína vegna launamála mannsins síns og sagði þess vegna upp störfum.“
Ég ákvað að rita úrskurðarnefndinni annað bréf, dags. 20. febrúar 2004. Í því bréfi rakti ég m.a. efni kærubréfs A til nefndarinnar um að með uppsögn eiginmanns hennar hafi „grunninum [verið] kippt undan“ starfi hennar. Tók ég fram að þess sæi hvergi stað í úrskurði nefndarinnar að um þetta hefði verið fjallað. Þá sagði svo í bréfi mínu:
„Með vísan til framangreinds óska ég þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta skýri viðhorf sitt til þess hvort málsmeðferð og rökstuðningur nefndarinnar hafi fullnægt kröfum 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 4. tölul. 31. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga segir m.a. að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þá er áskilið í 2. mgr. sömu greinar að þar sem ástæða er til skuli í rökstuðningi rekja í stuttu máli „upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins“. Ég bendi á að í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að almennt verði gerðar meiri kröfur til rökstuðnings í kærumálum. Þar segir einnig meðal annars svo:
„[...] Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)
Samkvæmt framangreindu beinist athugun mín að því hvort telja verði að í úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta í máli [A] komi ekki nægjanlega fram hvernig nefndin mat þau atvik sem lágu að baki meginmálsástæðu í kæru hennar og þá hvort sú tiltekna aðstaða gat talist „gildar ástæður“ samkvæmt 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997. Telji úrskurðarnefndin með vísan til framangreinds að rétt sé að hún taki mál [A] til athugunar að nýju, og fjalli þá efnislega um þetta atriði, er nægjanlegt að nefndin geri mér grein fyrir því og er þá ekki þörf að þessu bréfi verði svarað efnislega.
Taki nefndin þá ákvörðun að ekki sé tilefni til að taka mál [A] til athugunar að nýju, tel ég rétt að nefndin skýri einnig nánar það viðhorf sitt sem fram kemur í niðurstöðukafla úrskurðarins að „ágreiningur á milli starfsmanna og vinnuveitanda um launakjör, vinnutíma og/eða aðstæður á vinnustað [flokkist] ekki sem gildar ástæður samkvæmt framangreindum reglum“. Ég óska nánar tiltekið eftir skýringum nefndarinnar á því hvort og þá hvernig þessi forsenda, sem orðuð er með nokkuð fortakslausum hætti, samrýmist hinu matskennda orðalagi um „gildar ástæður“ í 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997. Í þessu sambandi hef ég einnig horft til þess að hvað sem líður þeim tilvikum sem fram koma í stafliðum a. og b. í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997, um greiðslu atvinnuleysisbóta, þá er gert ráð fyrir því í 2. mgr. sömu greinar að úthlutunarnefnd sé heimilt að beita heimild 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997 í öðrum tilvikum en þar koma fram. Skal hún þá tiltaka sérstaklega í ákvörðun sinni þau atvik og þau sjónarmið sem ákvörðun byggist á.“
Svarbréf úrskurðarnefndarinnar barst mér 21. apríl 2004. Í því segir m.a. svo:
„Ástæður sem [A] gaf upp fyrir starfslokum sínum féllu ekki undir a eða b lið 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997. Að mati úrskurðarnefndarinnar voru heldur ekki aðrar ástæður sbr. 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar sem gætu valdið því að nefndin teldi að hún hefði gildar ástæður til að segja upp starfi sínu. Greint var frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við mat úrskurðarnefndarinnar. Fram kom að úrskurðarnefndin lítur svo á að ef starfsmenn eru lækkaðir verulega í launum án breytinga á starfssviði þá sé það ígildi uppsagnar og því gild ástæða fyrir starfsmanninn til að segja upp starfi sínu án þess að þurfa að sæta viðurlögum 4. tölul. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997. Einnig kom fram það mat nefndarinnar, sbr. fyrri úrskurði hennar, að ágreiningur milli starfsmanna og vinnuveitanda flokkist almennt ekki undir gildar ástæður starfsloka skv. 4. tölul. 5. gr. Greint var frá því að litið hefur verið svo á í þessum tilvikum að í stað þess að halda áfram vinnu þrátt fyrir að óánægja sé fyrir hendi, þá hafi starfsmaður kosið að hætta störfum og sækja um atvinnuleysisbætur. Þetta sjónarmið nefndarinnar hefur stuðning í 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sem kveður á um að ef starfi er neitað sem býðst fyrir milligöngu svæðisvinnumiðlunar og starfið er heimilt að lögum og laun fyrir það og starfskjör eru öll í samræmi við 1. gr. laga um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, þá þurfi bótaþegar að sæta 40 daga niðurfellingu bóta skv. 4. tölul. 5. gr. laganna. Þessar aðstæður voru taldar eiga við í máli [A]. Hún var ekki talin hafa haft gilda ástæðu til að segja upp starfi sínu. [A] átti þess kost að halda sínu starfi og njóta óbreyttra launa. Málið horfði hins vegar öðruvísi við þegar eiginmaður [A] sagði starfi sínu lausu. Hann var einhliða lækkaður verulega í launum og er það metið sem ígildi uppsagnar sbr. ofangreint og fullgild ástæða til að hætta störfum.
Ekkert sem spurst er fyrir um í bréfi yðar gat haft nokkur áhrif á þessa niðurstöðu. Hugleiðingar, og jafnvel kæruefni, um að eiginkona sé, eða geti verið, einhvers konar viðhengi eiginmannsins á vinnumarkaði telur úrskurðarnefndin ekki við hæfi og hefur leitt hjá sér að fjalla sérstaklega um það mál, enda getur það ekki haft áhrif á niðurstöðuna.“
Með bréfi, dags. 23. apríl 2004, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við ofangreint svarbréf úrskurðarnefndarinnar. Athugasemdabréf barst mér frá henni 3. maí 2004.
IV.
1.
Mál þetta lýtur að niðurstöðu úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta í máli A frá 14. nóvember 2003 þar sem talið var að A hefði sagt starfi sínu lausu hjá X hf. án „gildra ástæðna“ í skilningi 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar.
Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 12/1997 er kveðið á um að launamenn og sjálfstætt starfandi einstaklingar sem verða atvinnulausir eigi rétt á bótum úr Atvinnuleysistryggingasjóði samkvæmt því sem fyrir sé mælt í lögunum, enda séu þeir í atvinnuleit og fullfærir til vinnu. Í 2. til 4. gr. laganna er kveðið á um nánari skilyrði bótaréttar, t.d. um aldur, búsetu, heilsufar o.s.frv. Í 5. gr. laganna segir að þrátt fyrir ákvæði 1. til 4. gr. laganna leiði tiltekin atvik og aðstæður, sem þar eru raktar, til þess að einstaklingar eigi ekki rétt á atvinnuleysisbótum. Eru þau tilvik rakin í sjö töluliðum. 4. tölul. 5. gr. hljóðar svo ásamt upphafsmálslið ákvæðisins:
„Þrátt fyrir ákvæði 1.–4. gr. eiga eftirtaldir einstaklingar ekki rétt á atvinnuleysisbótum:
[...]
4. Þeir sem hafa sagt starfi sínu lausu án gildra ástæðna eða misst vinnu af ástæðum sem þeir sjálfir eiga sök á. Réttur til bóta samkvæmt þessum tölulið fellur niður í 40 bótadaga í fyrsta sinn og skerðist bótatímabil sem því nemur. [...]
Sú regla um missi bótaréttar sem 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997 kveður á um hefur verið efnislega óbreytt í lögum um atvinnuleysistryggingar frá því að lög nr. 64/1981, um atvinnuleysistryggingar, voru sett. Fyrir þann tíma gilti að aðeins þeir sem misst höfðu vinnu af ástæðum sem þeir áttu sjálfir sök á misstu rétt til bóta, sbr. lög nr. 29/1956, um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum og lög nr. 57/1973, um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum. Áður en lög nr. 64/1981 voru sett var þess því ekki getið í lagatextanum að það hefði í för með sér missi bótaréttar ef maður sagði starfi sínu lausu án gildra ástæðna. Um 4. tölul. 21. gr. laga nr. 64/1981, sem hafði að geyma umrædda efnisbreytingu og svarar til 4. tölul. 5. gr. núgildandi laga nr. 12/1997, sagði svo í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögunum:
„4. töluliður fjallar um þá, sem sjálfir eiga sök á atvinnuleysi sínu. Ákvæði þetta er nú í c-lið 1. mgr. og 3. mgr. 16. gr. gildandi laga [nr. 57/1973]. Nokkru nánar er hér kveðið á en nú er, en í fullu samræmi við það sem verið hefur í framkvæmd. Samkvæmt gildandi lögum falla niður bótagreiðslur þeirra í 30 virka daga sem misst hafa vinnu af ástæðum sem þeir eiga sjálfir sök á, svo sem drykkjuskaparóreglu.“ (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 1938)
Ekki er að finna í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 12/1997 skýringar við ákvæði 4. tölul. 5. gr. þess. Af athugasemdunum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 64/1981 og raktar hafa verið hér að ofan verður ekki ráðið annað en að með því að bæta við því skilyrði fyrir missi bótaréttar að starfi hafi verið sagt upp án gildra ástæðna hafi löggjafinn verið að kveða á um það í lagatextanum sjálfum sem fylgt hafði verið í framkvæmd fram að þeim tíma. Í athugasemdunum er hins vegar ekki tekið af skarið um eða tiltekin dæmi um hvaða ástæður fyrir uppsögnum teldust gildar og leiddu þar með ekki til missis bótaréttar.
Með 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997, um greiðslu atvinnuleysisbóta, sem sett var með stoð í 30. gr. laga nr. 12/1997, hefur félagsmálaráðherra útfært nánar hvað teljast gildar ástæður fyrir starfslokum í skilningi 4. tölul. 5. gr. laganna. Reglugerðarákvæðið hljóðar svo:
„Gildar ástæður fyrir starfslokum.
Ef umsækjandi um bætur hefur sagt starfi sínu lausu er úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta heimilt að ákveða að hann skuli ekki missa rétt til bóta, sbr. 4. tl. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, séu starfslok tilkomin vegna einhverra eftirtalinna atvika:
a. Maki umsækjanda hefur farið til starfa í öðrum landshluta og fjölskyldan hefur af þeim sökum þurft að flytja búferlum.
b. Uppsögn má rekja til þess að umsækjandi, að öðru leyti vinnufær, hefur af heilsufarsástæðum sagt sig frá þeirri vinnu sem hann var í, að því tilskildu að vinnuveitanda hans hafi mátt vera kunnugt um þessar ástæður áður en hann lét af störfum. Heimilt er að óska eftir læknisvottorði þessu til staðfestingar.
Kjósi úthlutunarnefnd að beita heimild 4. tl. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar í öðrum tilvikum en að ofan greinir, skal hún tiltaka sérstaklega í ákvörðun sinni þau atvik og sjónarmið sem ákvörðun byggist á.“
Ég legg áherslu á að eins og ákvæði 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997 er orðað, að teknu tilliti til lögskýringargagna, felur það í sér matskennda lagareglu sem sett var til að lögfesta þá framkvæmd sem við lýði var þegar lög nr. 64/1981, um atvinnuleysistryggingar, voru sett. Af þeim sökum verður við beitingu reglunnar að líta til almennra reglna og sjónarmiða í stjórnsýslurétti sem eiga við þegar stjórnvöld taka matskenndar ákvarðanir.
Þegar stjórnvöld beita matskenndum reglum við töku ákvarðana fellur það í þeirra hlut að meta hvernig atvik og aðstæður þess máls sem fyrir þeim liggur fellur að þeirri reglu sem um er að ræða. Við það mat er þeim m.a. rétt og skylt að líta til málefnalegra sjónarmiða en einnig til reglugerðarákvæða sem útfæra nánar hina matskenndu lagareglu. Reglugerðarákvæði geta hins vegar ekki afnumið það skyldubundna mat sem stjórnvöldum er falið með lögum. Þótt ekki verði talið að ákvæði 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997 leiði beint til þess að hið skyldubundna mat sé afnumið og þá vegna áskilnaðar sem fram kemur í 2. mgr. ákvæðisins kann það hvernig reglugerðarákvæðið er sett fram að leiða til þess að þau tvö tilvik sem nefnd eru í a- og b-liðum 1. mgr. verði í reynd þau einu sem talin verða fela í sér gildar ástæður uppsagnar. Orðalag í rökstuðningi úthlutunarnefndar nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið í máli A er að mínu áliti einmitt til marks um þetta. Í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar er ekki vísað til þeirra ástæðna sem fram koma í umræddum stafliðum 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar með jafneindregnum hætti og hjá úthlutunarnefndinni. Sá áskilnaður sem gerður er í 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar um að úthlutunarnefnd skuli í öðrum tilvikum en tilgreind eru í stafliðum 1. mgr. tiltaka sérstaklega í ákvörðun sinni þau atvik og sjónarmið sem ákvörðun byggist á er í samræmi við 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því ákvæði stjórnsýslulaganna er kveðið á um að því marki sem stjórnvaldsákvörðun byggist á mati skuli í rökstuðningi fyrir henni greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Hvað sem þessu líður hef ég ákveðið að vekja athygli félagsmálaráðherra á því að það kunni að vera tilefni til þess að huga að breytingu á orðalagi 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997 þannig að það eitt hvernig ákvæðið er orðað hafi ekki þau áhrif að þau stjórnvöld sem úrskurða um rétt manna til atvinnuleysisbóta láti vera að framkvæma skyldubundið mat þegar tekin er afstaða til þess hvort umsækjandi um atvinnuleysisbætur hafi haft gildar ástæður fyrir starfslokum.
2.
Ég hef í ljósi þess hvernig mál A horfir við mér ákveðið að takmarka umfjöllun mína við það hvort rökstuðningur úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir niðurstöðu sinni sé í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru hér að ofan.
A færði fram þau rök fyrir uppsögn sinni hjá X hf. að með uppsögn eiginmanns hennar úr starfi hafi grunninum verið kippt undan starfi hennar en hún hafi verið aðstoðarmaður hans. Þá benti A í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar á að framkoma vinnuveitanda í hennar garð hefði verið „óþolandi og niðurbrjótandi“. Að mati hennar varð ekki við þessar aðstæður unað. Telur A að þetta séu „gildar ástæður“ fyrir uppsögn sinni í skilningi 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar.
Úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið afgreiddi mál A á þeim grundvelli að þar sem þær ástæður sem A tilgreindi fyrir uppsögn sinni féllu ekki undir a- eða b-lið 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997, um greiðslu atvinnuleysisbóta, yrði ekki talið að um „gildar ástæður“ fyrir uppsögn væri að ræða.
Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta taldi þær skýringar sem A gaf fyrir starfslokum sínum í sjálfu sér skiljanlegar en þær teldust þó ekki gildar í skilningi 4. tölul. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997. Í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar væri orðalagið „gildar ástæður“ skýrt þröngt sem þýddi í raun að fá tilvik féllu þar undir. Ágreiningur milli starfsmanna og vinnuveitanda um launakjör, vinnutíma og/eða aðstæður á vinnustað flokkuðust „ekki“ sem gildar ástæður samkvæmt framangreindum reglum. Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín í bréfi, dags. 5. apríl 2004, kom fram nokkuð breytt afstaða til þessa þar sem sagði að ágreiningur milli starfsmanna og vinnuveitanda flokkaðist „almennt ekki“ undir gildar ástæður starfsloka skv. 4. tölul. 5. gr. Af þessu má ráða að nefndin útilokaði ekki að þau tilvik gætu komið upp þar sem ágreiningur milli starfsmanna og vinnuveitanda gæti talist gild ástæða fyrir uppsögn í skilningi ákvæðisins.
Ég tel að sú fortakslausa afstaða sem fram kemur í úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta að ágreiningur milli starfsmanna og vinnuveitanda geti „ekki“ talist gild ástæða fyrir uppsögn í skilningi 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997 sé ekki í samræmi við hið matskennda orðalag ákvæðisins og þau sjónarmið sem líta verður til þegar slíkum ákvæðum er beitt. Hef ég þá einnig horft til þess að hvað sem líður þeim tilvikum sem fram koma í stafliðum a. og b. í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997 er gert ráð fyrir því í 2. mgr. sömu greinar að unnt sé að beita heimild 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997 í öðrum tilvikum en koma fram í stafliðunum. Af lestri úrskurðarins verður því ekki séð að úrskurðarnefndin hafi fjallað um tilvik A með þeim hætti að samrýmst hafi ofangreindu lagaákvæði eins og það hefur einnig verið útfært með 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997.
Hin fortakslausa afstaða úrskurðarnefndarinnar sem birtist í úrskurðinum og sem hún hefur að eigin sögn byggt á áður í úrskurðum sínum bendir til þess að í framkvæmd hafi hið skyldubundna mat sem stjórnvaldinu er í 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997 falið að framkvæma ekki fengið nauðsynlegt vægi við úrlausn þessara mála. Ég ítreka þó að þessi afstaða birtist ekki í svarbréfi nefndarinnar til mín, dags. 5. apríl 2004, þar sem nefndin útilokaði ekki að ágreiningur milli starfsmanna og vinnuveitanda gætu verið gildar ástæður í skilningi ákvæðisins. Sú afstaða er að mínu mati í betra samræmi við hið matskennda ákvæði 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997.
Af framangreindu tilefni er einnig rétt að minna á að úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta sinnir hér hlutverki sjálfstæðs úrskurðaraðila á kærustigi. Niðurstaða nefndarinnar um framkvæmd og túlkun laga og reglna bindur því hinar einstöku svæðisbundnu úthlutunarnefndir. Úrlausnir úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta hafa því í senn fordæmisgildi og eiga að vera úthlutunarnefndum til leiðbeiningar þegar þær leysa úr sambærilegum málum. Það skiptir því miklu að úrskurðarnefndin orði úrlausnir sínar með hliðsjón af þessu.
3.
Í úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta er ekki tekin rökstudd afstaða til þeirrar málsástæðu A að með uppsögn eiginmanns hennar hafi grundvellinum verið kippt undan starfi hennar. Í kæru sinni til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta byggði A á því að hún og eiginmaður hennar hafi upphaflega verið ráðin saman við innkaupadeild X hf., hann sem sölustjóri og hafi hún verið „hans aðstoðarmaður“. Þá segir í kærubréfinu að með uppsögn eiginmannsins hafi „grunninum [verið] kippt undan“ starfi hennar. Þessar forsendur kærubréfsins eru teknar orðrétt upp í kafla 2 í úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Þá er í kafla 3 vísað til upplýsinga úr vinnuveitandavottorði nefnds fyrirtækis, dags. 22. júlí 2003, þar sem fram kemur að A hafi starfað hjá fyrirtækinu tímabilið 1. september 2001 til 31. júlí 2003 í 50% starfshlutfalli sem „aðstoðarsölustjóri innflutningssviðs“ en ljóst er af gögnum málsins að eiginmaður hennar var sölustjóri. Í sama kafla úrskurðarins er að auki vísað til „samtals við vinnuveitanda“ þar sem fram hafi komið að A hafi sagt upp í kjölfar uppsagnar eiginmannsins „þar sem henni fannst brostinn grundvöllur fyrir starfi sínu, maðurinn sem hún hafi verið ráðin til að aðstoða [hafi verið] hættur [...]“.
Í niðurstöðukafla úrskurðarins er m.a. rakið að ástæður þær sem A hafi gefið fyrir starfslokum sínum séu að mati nefndarinnar „í sjálfu sér skiljanlegar“, eins og fyrr greinir, en þær teljist þó ekki gildar í skilningi 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997, sbr. reglugerð nr. 545/1997. Vísað er til þess að orðalag nefnds töluliðar um „gildar ástæður“ sé skýrt þröngt. Þá segir loks að „[á]greiningur milli starfsmanna og vinnuveitanda um launakjör, vinnutíma og/eða aðstæður á vinnustað flokkast ekki sem gildar ástæður samkvæmt framangreindum reglum“. Samkvæmt þessu er hvergi í forsendum úrskurðarnefndarinnar vikið sérstaklega að þeirri meginmálsástæðu sem kæra A var byggð á, þ.e. að grundvöllur fyrir starfi hennar hafi verið brostinn þar sem sá maður sem hún hafi verið ráðin til að aðstoða hafi sagt upp störfum og hvort og þá hvernig þessi aðstaða féll að þeirri lagareglu sem á reyndi í málinu. Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 5. apríl 2004, segir að „[h]ugleiðingar, og jafnvel kæruefni, um að eiginkona sé, eða geti verið, einhvers konar viðhengi eiginmannsins á vinnumarkaði [telji] úrskurðarnefndin ekki við hæfi og [hafi] leitt hjá sér að fjalla sérstaklega um það mál, enda [geti] það ekki haft áhrif á niðurstöðuna“.
Stjórnvöldum á kærustigi er almennt ekki skylt að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur fært fram til rökstuddrar úrlausnar í úrskurði. Á hinn bóginn myndi kærurétturinn vart geta þjónað tilgangi sínum ef ekki yrði lagt til grundvallar að í úrskurðarskyldu stjórnvalds á kærustigi felist sú skylda að taka með rökstuddum hætti, sbr. 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 22. gr. sömu laga, afstöðu til þeirra meginmálsástæðna sem aðilar byggja á og hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins. Ég legg á það áherslu að í þessu máli reyndi fyrst og fremst á það hvort A hefði í þessu tilviki sagt upp starfi sínu af „gildum ástæðum“ í skilningi 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997. Eins og að framan er rakið byggði A málatilbúnað sinn fyrir úrskurðarnefndinni að meginstefnu til á því að hún hefði ekki getað starfað áfram hjá umræddu fyrirtæki þar sem eiginmaður hennar hefði sagt upp vegna ágreinings um launakjör enda hefði hún verið ráðin sem aðstoðarmaður hans.
Ég tek hér enga afstöðu til þess hvort leggja beri til grundvallar að A hafi, eins og atvikum og gögnum er háttað, haft gildar ástæður samkvæmt lögum nr. 12/1997 til þess að segja starfi sínu lausu. Ég get hins vegar ekki fallist á þau rök úrskurðarnefndarinnar að henni hafi með tilliti til eðlis þessarar málsástæðu verið heimilt að leiða hana alfarið hjá sér enda hafi hún ekki getað haft áhrif á niðurstöðuna. Að virtu lögbundnu hlutverki úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta, sbr. 16. gr. laga nr. 12/1997, bar nefndinni að taka rökstudda afstöðu til þess í úrskurðinum hvort framangreind ástæða A fyrir uppsögn sinni hjá nefndu fyrirtæki hefði í ljósi atvika málsins, stöðu hennar hjá fyrirtækinu og ráðningarkjara, getað talist „gild“ í skilningi 4. tölul. 5. gr. laga nr. 12/1997 og 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997. Í þessu sambandi bendi ég á að í úrskurði nefndarinnar kemur ekkert annað fram um þessi atvik en að miðað við gögn málsins sem vísað er til í köflum 2 og 3 í úrskurðinum hafi það verið forsenda ráðningar A að hún aðstoðaði eiginmann sinn. Í úrskurðinum er þannig ekki vísað til þess að í samtali starfsmanns úrskurðarnefndarinnar og framkvæmdastjóra nefnds fyrirtækis hafi komið fram að forsenda starfs hennar hafi ekki verið sú „að eiginmaður hennar ynni á staðnum og að hún aðstoðaði hann“. Þær upplýsingar koma að því er virðist fyrst fram í skýringarbréfi úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 27. janúar 2004. Samkvæmt þessu og í ljósi framangreindra sjónarmiða tel ég að úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta sem hér er fjallað um hafi ekki fullnægt kröfum 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 22. gr. sömu laga. Ég tek einnig fram að skýringarbréfið gefur til kynna að framangreindar upplýsingar um að forsendur ráðningar A hafi ekki verið þær að eiginmaður hennar ynni á staðnum og hún aðstoðaði hann hafi haft verulega þýðingu við mat nefndarinnar á réttarstöðu hennar. Hafi svo verið bar úrskurðarnefndinni í fyrsta lagi að skrá þær upplýsingar, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, og eftir atvikum að gefa A kost á því að tjá sig um þær, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en nefndin úrskurðaði í málinu.
V.
Niðurstaða.
Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að hin fortakslausa afstaða sem fram kemur í úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta um að ágreiningur milli starfsmanna og vinnuveitanda geti ekki talist gild ástæða fyrir uppsögn í skilningi 4. tölul. 5. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997, sé ekki í samræmi við hið matskennda orðalag ákvæðisins.
Þá tel ég að úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta hafi ekki fullnægt kröfum 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 22. gr. sömu laga, þar sem ekki var tekin afstaða í úrskurðinum til þeirrar meginmálsástæðu A að „grunninum [hafi verið] kippt undan“ starfi hennar hjá X hf. þegar eiginmanni hennar var sagt upp störfum.
Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta að hún taki mál A fyrir að nýju komi fram um það ósk frá henni og að nefndin taki við afgreiðslu þess mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.
Þá hef ég ákveðið að vekja athygli félagsmálaráðherra á því að það kunni að vera tilefni til þess að huga að breytingu á orðalagi 7. gr. reglugerðar nr. 545/1997 þannig að það eitt hvernig ákvæðið er orðað hafi ekki þau áhrif að þau stjórnvöld sem úrskurða um rétt manna til atvinnuleysisbóta láti vera að framkvæma skyldubundið mat þegar tekin er afstaða til þess hvort umsækjandi um atvinnuleysisbætur hafi haft gildar ástæður fyrir starfslokum.