Álit

I.

Hinn 2. júlí 2003 leitaði til mín B, f.h. A ehf., og kvartaði yfir „nær ótakmörkuðum heimildum Ríkisútvarpsins til miðlunar efnis á Internetinu“. Lýtur kvörtunin nánar tiltekið að því að Ríkisútvarpið ráði yfir „nær ótakmörkuðum fjármunum [...] til að byggja upp ruv.is“ en hluti vefsins væri „fjármagnaður með afnotagjöldum á sjónvarp og útvarp“. Þá beinist kvörtunin að nær „ótakmörkuðum heimildum Ríkisútvarpsins til að leggja undir sig Internet-auglýsingamarkaðinn á Íslandi“. Í kvörtuninni kemur fram að A ehf. hafi síðla árs 2002 hafið rekstur frétta- og fjölmiðlavefsins X.

Með hliðsjón af 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hef ég ákveðið að takmarka athugun mína á kvörtuninni við það hvort nægjanlegur lagagrundvöllur standi til þess að Ríkisútvarpið veiti á heimasíðu sinni, ruv.is, aðgang að efni sem sérstaklega hefur verið unnið til birtingar þar og ekki birt áður eða samtímis í hljóðvarpi eða sjónvarpi. Þá hef ég ákveðið að huga nánar að sölu auglýsinga til birtingar á heimasíðunni og annarri tekjuöflun samhliða birtingu efnis þar frá viðkomandi með hliðstæðum hætti og kostun.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 8. júní 2004.

II.

Í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði ég Ríkisútvarpinu bréf, dags. 11. ágúst 2003, þar sem ég óskaði þess, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Ríkisútvarpið upplýsti hvort og þá að hversu miklu leyti það efni sem birtist á vef þess, ruv.is, væri sérstaklega unnið til birtingar á honum. Enn fremur óskaði ég upplýsinga um kostnað og tekjur Ríkisútvarpsins af því að starfrækja vefinn, þar með taldar sjálfstæðar tekjur af auglýsingum.

Í bréfi mínu rakti ég sérstaklega ákvæði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000, um Ríkisútvarpið, en þar segir að megintekjustofnar Ríkisútvarpsins séu gjöld fyrir „útvarpsafnot, gjöld fyrir auglýsingar í hljóðvarpi og sjónvarpi og aðrir tekjustofnar sem Alþingi kann að ákveða“. Benti ég í því samhengi á að í kvörtun A ehf. kæmi fram að á vef Ríkisútvarpsins, ruv.is, væru birtar auglýsingar frá ýmsum fyrirtækjum. Tók ég fram í bréfi mínu að ég gerði eðli málsins samkvæmt ráð fyrir að Ríkisútvarpið hefði einhverjar tekjur af birtingu þessara auglýsinga á vef sínum en af því tilefni væri þess óskað, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Ríkisútvarpið skýrði viðhorf sitt til þess hvort það teldi tekjur af birtingu auglýsinga á ruv.is falla innan þeirra marka sem fyrrnefnt ákvæði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000, um Ríkisútvarpið, setti um tekjustofna Ríkisútvarpsins.

Svarbréf Ríkisútvarpsins barst mér 17. september 2003 en þar sagði meðal annars svo:

„Útvarps- og sjónvarpsstöðvar um allan heim hafa líkt og dagblöð og aðrir upplýsingamiðlar komið sér upp vefsíðum til að þjóna fólki víða um lönd. Ríkisútvarpið hefur lagt áherzlu á að nýta þessa nýju tækni til bættrar þjónustu við notendur sína, ekki sízt með tilliti til Íslendinga sem búsettir eru erlendis.

Vefþjónusta Ríkisútvarpsins felst fyrst og fremst í birtingu frétta, sem unnar eru til flutnings í fréttatímum Útvarpsins, Sjónvarpsins og í Textavarpinu. Þá eru fréttatímar í Útvarpinu og Sjónvarpinu fluttir í beinni útsendingu um Netið og gerðir aðgengilegir notendum í heild sinni á gagnabanka, sem varðveittur er til einnar viku í senn. Beinar útsendingar á dagskrám hljóðvarps og sjónvarps fara á Netið eftir því sem slíkt er kleift vegna ákvæða samninga við höfunda og flytjendur. Öll grunnvinna við fréttaöflun og úrvinnslu er hluti af venjubundnum störfum fréttastofa RÚV og Textavarps.

Þá er RÚV-vefurinn enn fremur notaður til að kynna dagskrá og ýmsa þjónustuþætti stofnunarinnar auk sérefnis, sem þar er birt á menningarvefsíðum. Einn starfsmaður í 80% starfi annast sértæk verkefni er varða uppfærslu vefsíðna RÚV.

Auglýsingatekjur á RÚV-vefnum námu kr. 383 þús. án vsk. árið 2002. Árið áður voru þær kr. 271 þús. Ríkisútvarpið lítur svo á, að auglýsingabirting á vefnum sé í fullu samræmi við 2. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 enda vefurinn notaður til miðlunar hljóðvarps- og sjónvarps Ríkisútvarpsins. Tilvitnað lagaákvæði tekur til „megintekjustofna“. Reyndar hefur Ríkisútvarpið enn fremur lagt aukna áherzlu á öflun ýmissa sértekna enda hvatt til þess af stjórnvöldum.

Í 15 gr. útvarpslaga 68/1985, sem nú er 3. gr. laga um Ríkisútvarpið 122/2000, var sett svohljóðandi ákvæði í kaflann um starfsemi Ríkisútvarpsins: „Veita skal alla þá þjónustu sem unnt er með tækni útvarpsins og þjóðinni má að gagni koma.“ Líta verður á þetta sem skýra áskorun löggjafans, sem ekki gat á sínum tíma séð fyrir allar tæknilegar framfarir komandi ára í fjölmiðlun, en fól Ríkisútvarpinu mjög víðtækt umboð til að þróa starfsemi sína til samræmis við aðstæður á hverjum tíma.“

Hinn 15. desember 2003 ritaði ég Ríkisútvarpinu bréf að nýju. Í bréfi mínu gerði ég grein fyrir því að athugun mín á kvörtun þessa máls beindist að því hvort nægjanlegur lagagrundvöllur stæði til þess að Ríkisútvarpið kæmi upp og héldi úti heimasíðunni ruv.is og þá hvaða birting á efni þar samrýmdist þeim lagaheimildum. Tók ég þar fram að ég teldi ekki ástæðu til að gera athugasemdir við það að Ríkisútvarpið kæmi sér upp og héldi úti heimasíðu eins og fjölmargar aðrar stofnanir ríkis og sveitarfélaga þar sem starfsemi stofnunarinnar væri kynnt og þá, eins og í tilviki Ríkisútvarpsins, sú dagskrá sem þar væri boðið upp á. Enn fremur teldi ég að hið sama ætti við um gjaldfrjálsan aðgang sem Ríkisútvarpið kynni að veita í gegnum heimasíðu sína að dagskrárefni samtímis því sem það er sent út í hljóðvarpi eða sjónvarpi eða eftir á. Rakti ég í bréfinu að hin lögfræðilegu álitaefni sem ég teldi ástæðu til að huga nánar að beindust annars vegar að hvort Ríkisútvarpinu væri heimilt að veita á heimasíðu sinni aðgang að efni sem sérstaklega væri unnið til birtingar þar, t.d. fréttum og öðru dagskrárefni, og ekki væri eða hefði verið birt í hljóðvarpi eða sjónvarpi Ríkisútvarpsins. Hins vegar lyti athugun mín að heimild stofnunarinnar til að selja auglýsingar til birtingar á heimasíðunni og annarri tekjuöflun til síðunnar samhliða birtingu efnis þar frá viðkomandi með hliðstæðum hætti og kostun. Í bréfi mínu sagði enn fremur:

„Af þeim upplýsingum sem fram koma í svarbréfi yðar, dags. 17. september sl., til mín verður ráðið að á vefnum ruv.is sé veittur aðgangur að fréttatímum í útvarpi og sjónvarpi í beinni útsendingu auk þess sem veittur sé aðgangur að slíkum fréttatímum viku aftur í tímann. Fram kemur að í Ríkisútvarpinu er efni unnið sérstaklega til birtingar á vefnum, t.d. sérefni sem birt er á menningarvefsíðum. Þá aflar Ríkisútvarpið sér tekna með því að selja auglýsingar á vefnum. Í ljósi þessa hefur athugun mín fyrst og fremst beinst að því hvort lög nr. 122/2000 veiti Ríkisútvarpinu heimild til að starfrækja vefsíðu sem að hluta til sé fjármögnuð með útvarpsgjaldi, sbr. 11. gr. laganna, og sölu auglýsinga og hafi að geyma efni sem sérstaklega og einungis er unnið til birtingar þar auk útsendingar frétta og almennrar kynningar á dagskrá og starfsemi stofnunarinnar.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 122/2000 annast Ríkisútvarpið „útvarp“ í samræmi við ákvæði laganna. Í 5. mgr. 3. gr., sem þér vísið til í bréfi yðar, segir í síðari málsl. að veita skuli alla þá þjónustu sem unnt er með tækni „útvarpsins“ og þjóðinni má koma að gagni. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. má „eingöngu“ verja tekjum Ríkisútvarpsins í þágu „útvarpsstarfsemi“ og samkvæmt 2. mgr. sömu greinar eru megintekjustofnar gjöld fyrir „útvarpsafnot“, gjöld fyrir auglýsingar í „hljóðvarpi og sjónvarpi“ og aðrir tekjustofnar „sem Alþingi kann að ákveða“. Í samræmi við 2. mgr. 10. gr. er nánar kveðið á um það í 12. gr. laga nr. 122/2000 að eigandi „viðtækis“ skuli greiða „afnotagjald, útvarpsgjald, af hverju tæki“.

Af ákvæðum laga nr. 122/2000 verður ráðið að starfsemi Ríkisútvarpsins byggist á því að annast miðlun frétta- og annars dagskrárefnis í gegnum hljóðvarp og sjónvarp og að starfsemi stofnunarinnar sé fjármögnuð með gjöldum fyrir „útvarpsafnot“, þ.e. „útvarpsgjaldi“, sbr. 12. gr., og auglýsingum „í hljóðvarpi og sjónvarpi“. Í lokamálsl. 2. mgr. 10. gr. laganna er ítrekað í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar að tekjustofnar Ríkisútvarpsins kunni að vera aðrir ef Alþingi ákveður það.

Í ljósi þessa hefur athugun mín nú beinst að því hvort starfræksla vefsins ruv.is umfram það sem ég lýsti í annarri málsgrein bréfs þessa geti talist þáttur í starfrækslu „hljóðvarps“ eða „sjónvarps“ eins og þau hugtök eru skilgreind í a-lið 1. mgr. 1. gr. útvarpslaga nr. 53/2000, en þar segir:

„Með útvarpi, hljóðvarpi og sjónvarpi, er átt við hvers konar útsendingu dagskrárefnis innan íslenskrar lögsögu sem ætluð er almenningi til beinnar móttöku og dreift er með rafsegulöldum, hvort heldur í tali, tónum eða myndum, um þráð eða þráðlaust, hvort heldur sem útsendingin er læst eða ólæst.“

Ég bendi á að í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að útvarpslögum segir að ákvæði laganna gildi um starfsemi Ríkisútvarpsins nema annað sé sérstaklega ákveðið. Ég tek einnig fram að í 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 50/2002, um útvarpsstarfsemi, er tekin upp samhljóða skilgreining á hugtakinu útvarp og fram kemur í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 53/2000. Í 2.-4. mgr. reglugerðarinnar er síðan að finna ákvæði sem lýsa þeim tilvikum sem ekki falla undir gildissvið hennar og segir í 4. mgr. 1. gr. að reglugerðin taki „ekki til dreifingar útvarpsefnis á netinu“.

Samkvæmt því sem að framan er rakið óska ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Ríkisútvarpið lýsi viðhorfi sínu til framangreindra sjónarmiða um túlkun á hugtökunum hljóðvarp og sjónvarp, sem byggð er á lögum nr. 122/2000 um Ríkisútvarpið, í ljósi 1. gr. laga nr. 53/2000 og 1. gr. reglugerðar nr. 50/2002, og þá hvort telja verði að starfræksla vefsíðu geti fallið undir skilgreininguna á „útvarpi“ sem að framan er tekin orðrétt upp. Ef svo er ekki að mati Ríkisútvarpsins óska ég eftir nánari skýringum á því hvort það telji heimilt að fjármagna starfrækslu vefsíðunnar ruv.is, að því marki sem þar er ekki um að ræða kynningu á starfsemi stofnunarinnar og aðgang að efni sem jafnframt er eða hefur verið birt í Ríkisútvarpinu, með tekjustofnum sem Ríkisútvarpinu eru fengnir með 2. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 og miðast eingöngu við „útvarpsgjald“ og auglýsingar „í hljóðvarpi og sjónvarpi“. Vegna tilvísunar yðar til orðsins „megintekjustofnar“ í upphafi sama ákvæðis óska ég loks eftir skýringum Ríkisútvarpsins á því hvort í þessari tilvísun yðar felist sá skilningur að heimilt sé að fjármagna rekstur stofnunarinnar með öðrum tekjustofnum en fram koma í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000, t.d. með sölu auglýsinga á vefsíðu, og ef svo er hvernig slíkur skilningur samrýmist lokamálsl. 2. mgr. 10. gr. sem áskilur að Alþingi ákveði hvort Ríkisútvarpið geti fjármagnað rekstur sinn með öðrum tekjustofnum.“

Með bréfi sama dag kynnti ég menntamálaráðuneytinu bréf mitt til Ríkisútvarpsins, en samkvæmt ákvæði 5. tl. 10. gr. auglýsingar nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, fer menntamálaráðuneytið með mál er varða „Ríkisútvarp (hljóðvarp og sjónvarp)“, sbr. nú til hliðsjónar 10. tölul. 10. gr. reglugerðar nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands. Gaf ég ráðuneytinu kost á að setja fram þær athugasemdir sem það teldi rétt að gera af þessu tilefni. Svar ráðuneytisins hefur ekki borist mér.

Svarbréf lögmanns Ríkisútvarpsins barst mér 18. febrúar 2004 en þar segir meðal annars:

„Svo sem fram kom í bréfi útvarpsstjóra þann 17. september 2003 er á heimasíðu RÚV, www.ruv.is, fréttum í útvarpi og sjónvarpi varpað samtímis yfir Internetið. Þá er einnig veittur aðgangur að fréttum sem eru allt að viku gamlar. Þá er ýmislegt sérefni unnið eingöngu til birtingar á heimasíðunni, t.d. sértækt efni sem gert er aðgengilegt á menningarvefsíðum. Þá kemur fram að RÚV aflar stofnuninni tekna með því að selja auglýsingar á heimasíðunni.

Með frumvarpi til útvarpslaga sem lagt var fram á 125. löggjafarþingi Alþingis og síðar varð að útvarpslögum nr. 53/2000 segir í athugasemdum við lagafrumvarpið að með frumvarpinu sé ætlunin að mynda almennan ramma um alla útvarpsstarfsemi í landinu, bæði sjónvarp og hljóðvarp.

Höfuðþungi laganna liggur í þeim skilyrðum sem aðili, er óskar leyfis til útvarpsrekstrar sem fellur undir lögsögureglur laganna í II. kafla, þarf að uppfylla til að mega reka sjónvarps- og/eða útvarpsstöð. Þá er kveðið á um að allur útvarpsrekstur, er fellur undir lögin þurfi leyfi útvarpsréttarnefndar og sé háð tilteknum almennum skilyrðum sem talin eru upp í 3. mgr. 6. gr. laganna, m.a. um staðfestu í EES-ríki, úthlutun senditíðni, tiltekinni dagskrárstefnu, hver beri ábyrgð á útvarpsefni og hvernig rekstri, bókhaldi og fjárreiðum skuli háttað. Þá er að finna í IV. kafla nánari ákvæði um skyldur sem lagðar eru útvarpsstöðvum á herðar um dagskrárframboð, tungumál útsends efnis og textun, skyldu til að halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur, dagskrárefni, andsvarsrétt þeirra er fjallað er um í dagskrá útvarpsstöðvar og telja að lögmætir hagsmunir þeirra hafi beðið tjón, skyldur vegna almannaheilla og vernd barna gegn óheimilu efni. Þá er að finna í lögunum ákvæði um tekjustofna (V. kafli), hvernig útvarpsstöðvum ber skylda til að haga skipulagi og birtingu auglýsinga og kostunar (VI. kafli), takmarkanir á einkaréttindum leyfishafa sem felast í m.a. aðgangi almennings að þýðingarmiklum viðburðum (VII. kafli) og ábyrgð á útvarpsefni (IX. kafli).

Af skoðun og uppbyggingu laganna er ljóst að hlutverk þeirra er fyrst og fremst að fjalla um almenn hæfisskilyrði þeirra sem reka vilja útvarps- og hljóðvarpsstarfsemi, réttindi þeirra og skyldur, burtséð frá því hvernig og með hvaða tækni slíkur leyfishafi miðlar dagskrárefni sínu.

Þessi skoðun á sér hljómgrunn í þeirri stefnumótun sem Evrópusambandið hefur mótað sér, sem er að miða löggjöf sína og reglur ekki við tiltekna tækni eða tækniútfærslur, heldur að beita megi löggjöf og reglum óháð þeirri tækni sem nýtt er á hverjum tíma á tilteknu sviði (e. platform free legislation). Segir í athugasemdum með greinargerð laga nr. 53/2000 að tilefni endurskoðunar eldri útvarpslaga hafi verið setning nýrra tilskipana Evrópusambandsins. Af þessu leiðir að skýring og túlkun reglna og löggjafar, sem aðildarríki að Evrópska efnahagssvæðinu innleiða á grundvelli samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, getur ekki byggst og tekið mið af tiltekinni tækni eða tæknilegri útfærslu sem notuð er á því sviði sem löggjöfin nær til. Nægir í þessu sambandi að benda á tilskipanir og reglur Evrópubandalagsins á sviði fjarskipta- og tölvutækni.

RÚV telur það hæpna lögskýringu á a-lið l. mgr. 1. gr. útvarpslaga nr. 53/2000 að eingöngu sé átt við tiltekna tæknilega útfærslu, t.d. við hliðræna (e. analog) útsendingu á efni með sjónvarps- eða útvarpstækni, enda segir í ákvæðinu að með útvarpi sé átt við hvers konar útsendingu dagskrárefnis innan íslenskrar lögsögu sem ætluð er almenningi til beinnar móttöku. Orðalag ákvæðisins er víðtækt og getur ekki afmarkast við tiltekna tækni. Má draga þessa ályktun meðal annars af ummælum í greinargerð með lögunum þar sem segir að menntamálaráðherra er heimilað að hefja undirbúning að stafrænu (e. digital) útvarpi hér á landi (34. gr). Segir í greinargerðinni að hin stafræna tækni sé forsenda hins svokallaða samruna (e. convergence) sjónvarps, fjarskipta og tölvutækni í eitt svið með óljósum landamærum eða án landamæra. Af framangreindum ummælum í frumvarpinu er ljóst, að þó að sú tækni sem í dag er notuð af þeim sem leyfi hafa til útvarpsrekstrar sé hliðræn og dreift er á tíðnisviðum sem úthlutað er af Póst- og fjarskiptastofnun, er ljóst að gert er ráð fyrir miðlun útvarps- og sjónvarpsefnis yfir fjarskiptanet þannig að móttakandi hafi í raun val um það hvort hann tekur við dagskrá í útvarpi eða sjónvarpi, hvort sem slíkt móttökutæki er hliðrænt eða stafrænt, í gegnum tölvu eða tekur við henni í gegnum farsíma, en slíkt verður að öllum líkindum algengasti móttakari útvarps- og sjónvarpsefnis innan fárra ára með tilkomu svokallaðs G3 farsímastaðals, en með honum mun geta farsíma og farsímakerfa til að flytja og taka við mynd og hljóði margfaldast frá því sem GSM farsímastaðallinn hefur upp á að bjóða.

Þá telur RÚV þá gagnályktun ótæka sem ýjað er að í bréfi Umboðsmanns Alþingis með vísun til 4. mgr. l. gr. reglugerðar nr. 50/2002 um útvarpsstarfsemi og að hún hafi þýðingu hér. Ekki verður annað ráðið af 4. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar en það, að með henni sé verið að taka af öll tvímæli um að aðili, t.d. Internetveita (e. Internet Service Provider), sem miðlar útvarpsefni um fjarskiptanet sín eða veitir aðgang að fjarskiptaneti, til þess að dreifa útvarpsefni í gegnum fjarskiptavirki eða búnað á Internetinu, þurfi ekki við það eitt að vera dreifileið fyrir útvarpsdagskrá að fá leyfi útvarpsréttarnefndar til útvarpsrekstrar „...til dreifingar útvarpsefnis á netinu.“ Getur tilvísun í 4. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar og orðalags hennar því ekki átt við úrlausn á því álitaefni sem hér er til skoðunar af hálfu Umboðsmanns Alþingis.

Þá segir í greinargerð með lögunum að geysilega mikil og ör tækniþróun eigi sér stað um allan heim á sviði sjónvarps og öðrum sviðum sem flokkast undir svokallaða hljóð- og myndmiðlun og upplýsingatækni („audiovisual and information services“). Segir að sama hver flutningsmiðillinn er, almennt sjónvarp, Internetið með fjarskipta og tölvutækni eða sérþjónusta ýmiss konar. Evrópuþjóðir leggi ríka áherslu á að verða ekki eftirbátar annarra í þessum efnum og á vettvangi Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins er þetta svið orðið æði fyrirferðarmikið. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að hafinn verði hér á landi undirbúningur að stafrænu útvarpi, sjónvarpi og hljóðvarpi, sbr. nánar 34. gr. þess.

Af framangreindu sést að með frumvarpinu og lögunum er miðað við að íslensk útvarpslöggjöf sé opin fyrir hvers konar tækniþróun, og í því eru sérstök ákvæði um tengsl útvarpslaga og fjarskiptalaga, sem taki til miðlunar efnis á Internetinu yfir fjarskiptavirki.

RÚV telur að ekkert í lögum nr. 53/2000 eða ummælum í greinargerð með þeim lögum gefi vísbendingu um að það hafi verið ætlun löggjafans að hugtakið „útvarp“ næði eingöngu yfir útvarp og sjónvarp sem útvarpað er með hlið- eða stafrænni tækni yfir VHF tíðnisvið þráðlaust eða yfir breiðband, heldur ber greinargerð með lögunum merki um að löggjafinn hafi séð fyrir þær miklu breytingar sem munu verða á miðlunartækni útvarps á komandi árum, þar sem útvarpsstöðvar munu miðla dagskrá sinni eftir mun fjölbreyttari leiðum en nýttar eru í dag, svo sem með veitingu aðgangs að útvarps- og sjónvarpsdagskrá í gegnum borðtölvur, fartölvur, farsíma og stafræn sjónvarpstæki, en í slíkri miðlun felst óhjákvæmilega miðlun efnis með beinum og gagnvirkum hætti í gegnum heimasíður á Internetinu.

Af þessum sökum er hvorki hægt að draga þá ályktun að tekjustofnar útvarpsstöðva, sem tilgreindir eru í 15. gr. útvarpslaga eða ákvæðum 10. gr. laga nr. 122/2000, eigi eingöngu við um þá útvarps- og sjónvarpstækni sem notuð er í dag né að heimildir þeirra aðila sem hafa leyfi til að reka útvarp samkvæmt lögunum séu bundnar við tiltekna tæknilega útfærslu á dreifingu dagskrár.

Í lögum nr. 122/2000 um Ríkisútvarpið er RÚV falið að annast útvarp í samræmi við ákvæði laganna. Í 3. mgr. 3. gr. segir að stofnunin skuli m.a. veita almenna fréttaþjónustu og vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á þeim málum sem efst eru á baugi hverju sinni eða almenning varða. Það skal flytja fjölbreytt skemmtiefni við hæfi fólks á öllum aldri. Það skal hafa á boðstólum fjölbreytt efni við hæfi barna, jafnt í hljóðvarpi og sjónvarpi. Ríkisútvarpið skal flytja efni m.a. á sviði lista og bókmennta, vísinda og sögu auk tónlistar. Það skal veita almenna fræðslu og gera sjálfstæða dagskrárþætti er snerta Ísland eða Íslendinga sérstaklega. Í 4. mgr. 3. gr. laganna segir m.a. að veita skuli alla þá þjónustu sem unnt er með tækni útvarpsins og þjóðinni má að gagni koma.

Í ljósi þess sem að framan er greint, um að ákvæði útvarpslaga nr. 53/2000 eru ekki bundin við tiltekna tækni sem notuð er til miðlunar á útvarps- og sjónvarpsefni, telur RÚV að skýra verði ákvæði 3. og 4. mgr. 3. gr. laga nr. 122/2000 á þann hátt að RÚV sé að lögum heimilt að nýta hverja þá tækni sem tæk er til að miðla efni sínu, burtséð frá því hvort efnið sé útbúið fyrir tiltekna tegund tækni til miðlunar eða ekki. RÚV miðlar efni samkvæmt ákvæðum 3. mgr. 3. gr. laganna með þeim hætti sem hagkvæmastur er og gefur almenningi mesta og besta þjónustu. Telur RÚV að með tilkomu heimasíðu stofnunarinnar sé henni kleift að sinna þjónustuhlutverki sínu mun betur en ella, þar sem hægt er að miðla mun meira og fjölbreyttara efni en kostur gefst á í hljóðvarpi og sjónvarpi, t.d gera tilteknu efni ítarlegri skil en ella er hægt að gera í hljóðvarpi eða sjónvarpi, tíma og kostnaðar vegna. Þá má einnig benda á að í 5. gr. laganna segir að RÚV sé rétt að hafa til útlána eða sölu dagskrárefni sem flutt hefur verið að fengnu leyfi rétthafa efnis. Hefur mjög verið horft til þess að veita almenningi aðgang að slíku efni á heimasíðu RÚV.

Núgildandi útvarpslög nr. 122/2000 sækja efni sitt að meginstofni til ákvæða eldri útvarpslaga nr. 68/1985 og bera nokkur ákvæði nýju laganna þess merki, t.d. 4. mgr. 4. gr., 12. gr. og 2. mgr. 13. gr. laganna, einkum vegna þess að á þeim tíma voru tæknilegir möguleikar þess að taka á móti útvarpsefni þeir einir að hafa hefðbundin útvarps- eða sjónvarpstæki. Ný útvarpslög nr. 53/2000 bera þess hins vegar skýr merki að vera ekki eingöngu byggð á þeirri tækni sem notuð er til útvarps. Ummæli í greinargerð þeirra laga bera þess merki að veita þeim, sem hafa leyfi til útvarps, sem mestan sveigjanleika til að nýta nýja tækni til að miðla efni sínu. Skilja verður ákvæði laga nr. 122/2000 um Ríkisútvarpið svo að með þeim lögum séu lagðar sérstakar skyldur á herðar stofnuninni til að veita tiltekna þjónustu sem skilgreind er m.a. í 3. mgr. 3. gr. laganna. Til að RÚV megi nýta tækninýjungar til að veita lögboðna þjónustu má augljóst vera að fjármagna þarf notkun slíkrar tækni með heimild í þeim lagaheimildum sem löggjafinn hefur lagt stofnuninni til. Ber að skoða inntak ákvæðis 10. gr. laga nr. 122/2000 í því ljósi.

Af framansögðu telur RÚV að stofnunin hafi fullar lagaheimildir til þess að miðla efni á Internetinu og fjármagna slíka starfsemi með þeim fjárlagaheimildum sem stofnunin hefur að lögum.“

III.

1.

Athugun mín í máli þessu hefur alfarið beinst að því hvort rekstur Ríkisútvarpsins á heimasíðunni ruv.is og birting á efni sem eingöngu er unnið til birtingar á heimasíðunni ruv.is, t.d. sérefni sem birt er á menningarvefsíðum, falli undir „útvarpsstarfsemi“ í skilningi 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000. Þá beinist athugun mín að sölu auglýsinga til birtingar á heimasíðunni og annarri tekjuöflun til síðunnar samhliða birtingu efnis þar frá viðkomandi með hliðstæðum hætti og kostun, og hvort sú sala samræmist ákvæði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000, en þar virðist eingöngu gert ráð fyrir að Ríkisútvarpið afli tekna með sölu auglýsinga í „hljóðvarpi og sjónvarpi“.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 122/2000, um Ríkisútvarpið, er Ríkisútvarpið sjálfstæð stofnun í eigu íslenska ríkisins. Í 2. mgr. 10. gr. sömu laga segir að megintekjustofnar Ríkisútvarpsins séu „gjöld fyrir útvarpsafnot, gjöld fyrir auglýsingar í hljóðvarpi og sjónvarpi og aðrir tekjustofnar sem Alþingi kann að ákveða“. Þá segir í 3.–5. mgr. 10. gr. sömu laga:

„Útvarpsstjóri kynnir fjárhagsáætlun fyrir útvarpsráði en sendir hana menntamálaráðherra. Alþingi staðfestir áætlunina endanlega í fjárlögum.

Menntamálaráðherra staðfestir útvarpsgjald að fengnum tillögum útvarpsstjóra.

Útvarpsstjóri staðfestir auglýsingataxta og aðrar gjaldskrár eftir tillögu framkvæmdastjóra fjármáladeildar.“

Um ráðstöfun tekna Ríkisútvarpsins er mælt sérstaklega fyrir í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 en þar segir að Ríkisútvarpið hafi sjálfstæðan fjárhag og tekjum þess megi eingöngu verja „í þágu útvarpsstarfsemi“. Samsvarandi ákvæði var upphaflega að finna í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 68/1934, um útvarpsrekstur ríkisins, en þar sagði að „tekjum Ríkisútvarpsins og þeirra starfsgreina, sem reknar [yrðu] á vegum þess, [mætti] eingöngu verja í þágu útvarpsrekstrar og útvarpsnota“. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 68/1934 sagði svo:

„Í þessari grein er tekið upp það ákvæði, sem ekki er í núgildandi lögum, að tekjum Ríkisútvarpsins og þeirra starfsgreina, sem reknar verða á vegum þess, megi eingöngu verja í þágu útvarpsrekstrar og útvarpsnota. Um leið og útvarpsnotendur eru beint og óbeint látnir bera uppi kostnað við útvarpið að öllu leyti, þykir rétt að setja í lög ákvæði til varnar því, að þeir verði gegnum rekstur þessa fyrirtækis, skattlagðir til almennra þarfa.“ (Alþt. 1934, A-deild, bls. 294.)

Samkvæmt framangreindu hefur löggjafinn kveðið sérstaklega á um það í lögum nr. 122/2000 hvernig Ríkisútvarpinu er heimilt að ráðstafa tekjum sínum. Í íslenskum rétti er það meginregla að stjórnsýslan er lögbundin og að starfsemi stjórnvalda verður að vera í samræmi við lög og eiga í þeim fullnægjandi stoð. Þegar lög mæla fyrir um tiltekna ráðstöfun lögbundinna tekjustofna stjórnvalds þá leiðir það af fyrrgreindri meginreglu að stjórnvaldinu er óheimilt að verja tekjum sínum til annarra verkefna að óbreyttum lögum, sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 18. maí 1993 í máli nr. 670/1992 (SUA 1993:312 (323)). Ég bendi enn fremur á að ekki verður annað séð af lögskýringargögnum við núgildandi ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 en að löggjafinn hafi talið sérstaka ástæðu til að tryggja að fjármunir stofnunarinnar yrðu ekki nýttir í annað en að rækja lögbundið hlutverk hennar og af þeim sökum tilgreint sérstaklega hvernig stofnuninni væri heimilt að ráðstafa tekjum sínum.

2.

Við skýringu laga nr. 122/2000 og afmörkun lögbundins hlutverks Ríkisútvarpsins í tengslum við ráðstöfun þess á tekjustofnum sínum verður að hafa í huga að Ríkisútvarpið hefur að ýmsu leyti sérstöðu meðal opinberra stofnana. Má þar nefna að stofnunin hefur sjálfstæðan fjárhag, auk þess sem henni er fenginn sérstakur tekjustofn í formi afnotagjalds, útvarpsgjalds, sbr. upphafsákvæði 1. mgr. 12. gr. laga nr. 122/2000, sem greiða ber af hverju útvarpsviðtæki. Skyldan til að greiða afnotagjald til Ríkisútvarpsins er lögbundin og ekki háð notkun heldur verður gjaldskyldan virk ef viðkomandi er eigandi viðtækis sem nýta má til móttöku á útsendingum Ríkisútvarpsins. Það fégjald sem afnotagjald Ríkisútvarpsins er hefur því fremur samstöðu með gjöldum sem felld eru í flokk skatta heldur en þar sé um að ræða hefðbundið þjónustugjald. Með hliðsjón af framangreindu, svo og ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 og þeim lögskýringargögnum er því fylgdu, verður að leggja til grundvallar að Ríkisútvarpinu sé óheimilt að verja tekjum sínum til verkefna sem ekki eru hluti af eða í nánum tengslum við lögmælt hlutverk þess nema aflað sé heimildar löggjafans til slíks.

Að þessu virtu er rétt að leggja á það áherslu að eins og kvörtun þessi liggur fyrir tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá ákvörðun Ríkisútvarpsins að setja á laggirnar heimasíðu og veita þar gjaldfrjálsan aðgang að dagskrárefni samtímis því að það er sent út í hljóðvarpi eða sjónvarpi eða eftir á ef þar er eingöngu um að ræða eftirfarandi og/eða samtímis miðlun hljóðvarps- og sjónvarpsefnis sem Ríkisútvarpið hefur framleitt og birt á grundvelli lögbundins hlutverks síns. Þá geri ég ekki athugasemdir við að Ríkisútvarpið hafi ákveðið að nota heimasíðuna til almennrar kynningar á starfsemi sinni og dagskrá.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 122/2000 annast Ríkisútvarpið „útvarp“ í samræmi við ákvæði laganna. Um hlutverk og skyldur Ríkisútvarpsins er fjallað nánar í 3. og 4. gr. sömu laga. Þannig segir í 3. og 4. mgr. 3. gr. laganna:

„Ríkisútvarpið skal m.a. veita almenna fréttaþjónustu og vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á þeim málum sem efst eru á baugi hverju sinni eða almenning varða. Það skal flytja fjölbreytt skemmtiefni við hæfi fólks á öllum aldri. Sérstaklega skal þess gætt að hafa á boðstólum fjölbreytt efni við hæfi barna, jafnt í hljóðvarpi og sjónvarpi. Ríkisútvarpið skal flytja efni m.a. á sviði lista og bókmennta, vísinda og sögu auk tónlistar. Það skal veita almenna fræðslu og gera sjálfstæða dagskrárþætti er snerta Ísland eða Íslendinga sérstaklega.

Útvarpsefni skal miða við fjölbreytni íslensks þjóðlífs. Veita skal alla þá þjónustu sem unnt er með tækni útvarpsins og þjóðinni má að gagni koma.“

Í 1. mgr. 4. gr. laganna segir enn fremur að Ríkisútvarpið skuli senda út til alls landsins og næstu miða tvær hljóðvarpsdagskrár og minnst eina sjónvarpsdagskrá árið um kring. Samkvæmt 2. og 3. mgr. 4. gr. er Ríkisútvarpinu heimilt að senda út fleiri dagskrár hljóðvarps eða sjónvarps, í lengri eða skemmri tíma, til alls landsins eða hluta þess og annast hljóðvarp til annarra landa samkvæmt ákvörðunum útvarpsstjóra og útvarpsráðs. Loks segir í 4. mgr. 4. gr.:

„Ríkisútvarpið reisir eftir þörfum sendistöðvar og endurvarpsstöðvar að fenginni heimild Póst- og símamálastofnunarinnar fyrir tíðni og útgeislað afl í samræmi við settar reglur og alþjóðasamþykktir.“

Eins og áður er rakið kveður 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 á um að tekjum Ríkisútvarpsins megi aðeins verja í þágu „útvarpsstarfsemi“. Hugtakið „útvarp“ er ekki skilgreint í lögum nr. 122/2000 en samkvæmt a-lið 1. mgr. 1. gr. útvarpslaga nr. 53/2000 er með útvarpi, hljóðvarpi eða sjónvarpi, átt við „hvers konar útsendingu dagskrárefnis innan íslenskrar lögsögu sem ætluð er almenningi til beinnar móttöku og dreift er með rafsegulöldum, hvort heldur er í tali, tónum eða myndum, um þráð eða þráðlaust, hvort heldur sem útsendingin er læst eða ólæst“. Í b-lið sama ákvæðis segir að útvarpsstöð sé sá aðili, einstaklingur eða lögaðili, sem leyfi hefur til útvarps, annast og ber ábyrgð á samsetningu útvarpsdagskrár í skilningi a- og c-liða, sendir hana út eða lætur annan aðila annast útsendingu hennar. Samkvæmt c-lið 1. gr. útvarpslaga er útvarpsdagskrá heildarsamsetning dagskrárliða í útvarpi.

Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að útvarpslögum nr. 53/2000 kemur fram að markmið laganna hafi verið að mynda almennan ramma um alla útvarpsstarfsemi í landinu, bæði sjónvarp og hljóðvarp. Segir þar að ekki sé gert ráð fyrir sérákvæðum um Ríkisútvarpið, eins og áður hafi verið í útvarpslögum, heldur sé miðað við að um Ríkisútvarpið gildi sérlög, þó þannig að almenn ákvæði útvarpslaga gildi um Ríkisútvarpið nema annað sé sérstaklega ákveðið. (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 2006.) Í framsöguræðu menntamálaráðherra þegar hann mælti fyrir frumvarpinu á Alþingi kom fram að með frumvarpinu væri ekki tekið á ákvæðum sem snertu Ríkisútvarpið sérstaklega en endurskoðun þeirra laga væri þó fyrirhuguð síðar meir. (Alþt. 1999-2000, B-deild, dálkur 1591.) Í samræmi við framangreint voru ákvæði um Ríkisútvarpið sem áður höfðu verið í útvarpslögum nr. 68/1985 tekin saman og endurútgefin óbreytt í formi sérstakra laga um Ríkisútvarpið, sbr. lög nr. 122/2000.

Lög nr. 122/2000, um Ríkisútvarpið, eru samkvæmt framangreindu sérlög gagnvart útvarpslögum nr. 53/2000. Að því marki sem lög nr. 122/2000 afmarka lögbundin verkefni og tekjustofna Ríkisútvarpsins sem opinberrar stofnunar verður því að leggja til grundvallar að ekki verði af hálfu Ríkisútvarpsins byggt á almennum ákvæðum útvarpslaga hvað þau atriði varðar. Á hinn bóginn tel ég að þegar kemur að túlkun á hugtakinu „útvarpsstarfsemi“ í merkingu 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 verði að horfa til þess hvernig slík starfsemi er afmörkuð í útvarpslögum enda ekki að finna sjálfstæða lýsingu á því hugtaki í sérlögunum um Ríkisútvarpið. Áðurnefnd skilgreining útvarpslaga nr. 53/2000 á hugtakinu „útvarp“ verður af þessum sökum að teljast ráðandi við túlkun á hugtakinu „útvarpsstarfsemi“ í merkingu 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000.

Í skýringum lögmanns Ríkisútvarpsins til mín, dags. 16. febrúar 2004, er á því byggt að þar sem ákvæði útvarpslaga nr. 53/2000 séu ekki bundin við tiltekna tækni sem notuð er til miðlunar hljóðvarps- og sjónvarpsefnis sé það skoðun Ríkisútvarpsins að stofnuninni sé að lögum heimilt að „nýta hverja þá tækni sem tæk er til að miðla efni sínu, burtséð frá því hvort efnið sé útbúið fyrir tiltekna tegund tækni til miðlunar eða ekki“. Kemur þar fram að Ríkisútvarpið telji það „hæpna lögskýringu“ að með a-lið 1. mgr. 1. gr. útvarpslaga sé eingöngu átt við tiltekna tæknilega útfærslu, t.d. við hliðræna (e. „analog“) útsendingu á efni með sjónvarps- eða útvarpstækni, enda segi í ákvæðinu að með útvarpi sé átt við hvers konar útsendingu dagskrárefnis innan íslenskrar lögsögu sem ætluð er almenningi til beinnar móttöku. Loks segir í bréfinu að samkvæmt 5. gr. laga nr. 122/2000 sé Ríkisútvarpinu rétt að hafa til útlána eða sölu dagskrárefni sem flutt hafi verið að fengnu leyfi rétthafa efnisins en mjög hafi verið til þess horft við að veita almenningi aðgang að slíku efni á heimasíðu stofnunarinnar.

Af ákvæðum útvarpslaga nr. 53/2000 verður ráðið að útvarpsstarfsemi innlends aðila hér á landi sé að meginstefnu bundin við útsendingu efnis á tilteknum senditíðnum. Þannig er til dæmis gert ráð fyrir því í 4. mgr. 6. gr. laganna að leyfi til útvarps innlends aðila hér á landi sé bundið við það að Póst- og fjarskiptastofnun hafi úthlutað viðkomandi senditíðni í samræmi við alþjóðasamþykktir þar sem kveðið er á um tæknilega eiginleika í samræmi við settar reglur og alþjóðasamþykktir, svo sem um tíðni og útgeislað afl, sbr. b-lið sama ákvæðis. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að útvarpslögum nr. 53/2000 er hins vegar gert ráð fyrir nýjum möguleikum á miðlun útvarpsefnis að þessu leyti en þar er meðal annars vikið að því nýmæli 34. gr. laganna að heimila menntamálaráðherra að hefja undirbúning að stafrænu útvarpi hér á landi. Samkvæmt 3. mgr. 34. gr. útvarpslaga er menntamálaráðherra nú veitt heimild til að mæla fyrir um það í reglugerð að binda megi útgáfu allra nýrra útvarpsleyfa samkvæmt lögunum og endurnýjun annarra útvarpsleyfa því skilyrði að merkjum útvarpsstöðvar verði breytt í stafrænt form, enda verði slík breyting ákveðin með eðlilegum fyrirvara að teknu tilliti til tæknilegra og fjárhagslegra ástæðna. Er sérstaklega vikið að því í ákvæðinu að þetta gildi einnig um lögbundið leyfi Ríkisútvarpsins til útvarpsrekstrar. Af orðalagi 3. mgr. 34. gr. er hins vegar ljóst að fyrrnefnt ákvæði felur aðeins í sér heimild menntamálaráðherra til að binda útgáfu útvarpsleyfis ákveðnum skilyrðum á grundvelli reglugerðar eða mæla fyrir um að þeim verði breytt.

Í greinargerð frumvarps þess sem varð að útvarpslögum nr. 53/2000 er síðan vikið almennum orðum að tækniþróun á því sviði sem lögin fjalla um. Segir í frumvarpinu að hin stafræna tækni gefi mikla möguleika til betri nýtingar tíðnisviðsins en nú og sé þannig m.a. meginforsenda þess að fleiri aðilar eigi þess kost að hefja raunverulega samkeppni, sérstaklega í sjónvarpi, auk víðtækari nota af tíðnisviðinu. Í greinargerð frumvarpsins er enn fremur rakið að ekki komist fleiri aðilar en þeir sem fyrir eru að nýtingu VHF-tíðnisviðsins. Tilkoma stafræns útvarps muni hins vegar leiða til betri nýtingar á tíðnisviðinu. Þá segir í frumvarpinu að „hin stafræna tækni [sé] forsenda hins svokallaða samruna („convergence“) sjónvarps, fjarskipta og tölvutækni í eitt svið með óljósum landamærum eða án landamæra [en] gera [verði] ráð fyrir að innleiðing hinnar stafrænu tækni taki allmörg ár og hafi í för með sér verulegan stofnkostnað. (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 2007-2008.) Í framhaldinu segir svo í frumvarpinu:

„Geysilega mikil og ör tækniþróun á sér nú stað um allan heim á sviði sjónvarps og öðrum sviðum sem flokkast undir svokallaða hljóð- og myndmiðlun og upplýsingatækni („audiovisual and information services“). Er sama hver flutningsmiðillinn er, almennt sjónvarp, alnetið með fjarskipta- og tölvutækni eða sérþjónusta ýmiss konar. Evrópuþjóðirnar leggja ríka áherslu á að verða ekki eftirbátar annarra í þessum efnum, og á vettvangi Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins er þetta svið orðið æði fyrirferðarmikið. Ein mesta byltingin í sjónvarpsmálum er sending sjónvarpsefnis, m.a. um gervitungl, stafrænt („digital“) sem gerir það kleift að fjölga svo sjónvarpsrásum að ekki á að verða neinn skortur á sjónvarpsrásum þegar fullur skriður er kominn á þessa tækni. Stafrænar sjónvarpssendingar eru þegar hafnar í Evrópu. Er sérstaklega ör vöxtur í ýmiss konar þjónustu sem send er stafrænt um gervitungl. Nú hafa verið settir staðlar fyrir hvers konar stafrænar útvarpssendingar á vegum Evrópustofnana, m.a. fyrir sjónvarp um þráð og gervitungl og fyrir jarðbundið sjónvarp. Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að hafinn verði hér á landi undirbúningur að stafrænu útvarpi, sjónvarpi og hljóðvarpi, sbr. nánar 34. gr. þess. Með frumvarpinu er þannig miðað við að íslensk útvarpslöggjöf sé opin fyrir hvers konar tækniþróun, og í því eru sérstök ákvæði um tengsl útvarpslaga og fjarskiptalaga, sérstaklega með hliðsjón af nýtingu ljósleiðaratækni í þágu sjónvarpssendinga, sbr. VII. kafla.“ (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 2010.)

Í almennum athugasemdum við VII. kafla laganna er vikið á ný að hugsanlegri tækniþróun á því sviði sem lögin taka til en þar segir meðal annars svo:

„Svo sem kunnugt er færast fjarskipti, útvarp og jafnvel tölvunotkun nær hvert öðru í nútímaupplýsingatækni svo að margir telja að á endanum muni þessi svið jafnvel renna saman. Við þessa endurskoðun útvarpslaga er ekki tilefni til þess að horfa til þess tíma, enda má gera ráð fyrir að hin hraða tækniþróun geri það nauðsynlegt að endurskoða útvarpslög og fjarskiptalög oftar en gert hefur verið til þessa. Í ákvæðum þessa kafla er aðeins litið til þeirrar þróunar sem nokkuð fyrirsjáanleg virðist vera. Í hinni nýju sjónvarpstilskipun 97/36/EB eru engin bein ákvæði, sem varða hin nýju svið upplýsingatækninnar. Í 7. skýringargrein í inngangi tilskipunarinnar er hins vegar að því vikið að hvers konar lagasetning um nýja þjónustu á sviði hljóð- og myndmiðlunar („audiovisual services“) verði að samrýmast því meginmarkmiði tilskipunarinnar að skapa lagalegan ramma fyrir frjálsa þjónustustarfsemi („free movement of services“). Í 8. skýringargrein er því enn fremur lýst yfir að aðildarríkin skuli gera ráðstafanir varðandi þjónustustarfsemi er svipi til ráðstafana um sjónvarpssendingar, í því skyni að koma í veg fyrir brot á þeim grundvallarreglum sem gilda beri um upplýsingar og sporna við því að til meiri háttar ósamræmis komi innan sviða frjálsra flutninga og samkeppni. Á vegum Evrópusambandsins er nú mikið fjallað um samruna fjölmiðlunar, fjarskipta og upplýsingatækni og áhrif þessa samruna á setningu reglna um þessi svið með hliðsjón af þróun upplýsingasamfélagsins.“ (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 2025.)

Með hliðsjón af framangreindum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til útvarpslaga nr. 53/2000 verður að leggja til grundvallar að lögunum hafi ekki verið ætlað að kveða almennt á um samruna fjarskipta, útvarps og tölvunotkunar á því sviði sem þau fjalla um. Má í því sambandi vísa til þess að í umræddum athugasemdum er jafnframt gert ráð fyrir að lögin verði tekin til endurskoðunar samhliða tækniþróun á þessu sviði, auk þess sem mælt er fyrir í 4. mgr. bráðabirgðaákvæðis laganna að lögin skuli endurskoða innan þriggja ára frá setningu þeirra.

Ekki verður heldur annað séð af framangreindum ákvæðum útvarpslaga og þeim athugasemdum sem þeim fylgdu en að þau lúti í aðalatriðum að breyttum aðferðum til miðlunar efnis samkvæmt lögunum. Er í lögunum gert ráð fyrir að menntamálaráðherra geti kveðið á um breytingu á merkjum útvarpsstöðva yfir í stafrænt form í þessu sambandi með reglugerð, sbr. 3. mgr. 34. gr. laganna. Slík reglugerð hefur hins vegar ekki verið sett. Þrátt fyrir að útvarpslög geri með þessum hætti ráð fyrir nýjum möguleikum til miðlunar og dreifingar útvarpsefnis er hvergi í þeim vikið frá efnislegri skilgreiningu a-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna á hugtakinu „útvarp“ en í því ákvæði er hugtakið bundið við tiltekna framsetningu efnis. Þannig er í ákvæðinu gert ráð fyrir að útvarp, hljóðvarp eða sjónvarp, feli í sér útsendingu dagskrárefnis sem ætluð er „almenningi til beinnar móttöku og dreift er með rafsegulöldum“ og að slík útsending sé í „tali, tónum eða myndum“. Í þessu sambandi tel ég einnig rétt að vekja athygli á því að í skilgreiningu h-liðar 1. mgr. 1. gr. útvarpslaga á læstri útvarpsútsendingu er gengið út frá því að þar sé um að ræða hljóðvarps- eða sjónvarpsútsendingu ætlaða almenningi „þar sem hljóð- eða myndmerkjum“ hefur verið breytt í því skyni að veita einungis þeim aðgang að útsendingunni sem greitt hafa fyrir hana.

Ég ítreka að skýra verður hugtakið „útvarpsstarfsemi“ í merkingu síðari málsl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 til samræmis við framangreinda skilgreiningu á hugtakinu „útvarp“ í 1. gr. útvarpslaga enda er í lögum nr. 122/2000 ekki að finna sjálfstæða afmörkun að þessu leyti. Að þessu virtu og í ljósi ofangreindra sjónarmiða tel ég verulegan vafa leika á því að gerð og birting ritaðs efnis á heimasíðu Ríkisútvarpsins sem hvorki er beinn þáttur í miðlun hljóðvarps- eða sjónvarpsútsendinga stofnunarinnar, t.d. fréttalýsingar eða önnur dagskrá, né almenn kynning á stofnuninni geti talist til „útvarpsstarfsemi“ í merkingu síðari málsl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000, eins og það hugtak verður skýrt í ljósi skilgreiningar a-liðar 1. mgr. 1. gr. útvarpslaga á hugtakinu „útvarp“. Vandséð er að sjálfstæð birting ritaðs efnis á heimasíðu Ríkisútvarpsins, sem aðeins er unnið fyrir heimasíðuna, geti því talist til útvarpsstarfsemi eða verið þáttur í slíkri starfsemi Ríkisútvarpsins sé slíkt efni ekki beinn liður í því lögbundna verkefni stofnunarinnar að annast hljóðvarp og sjónvarp. Hef ég þá í huga að tekjum Ríkisútvarpsins má eingöngu verja í þágu útvarpsstarfsemi, sbr. síðari málsl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000, en af lögskýringargögnum við ákvæðið verður ekki annað séð en með því hafi verið girt fyrir að tekjur Ríkisútvarpsins yrðu nýttar í öðru skyni en til að standa undir lögbundnum verkefnum stofnunarinnar og þá í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar um tekjuöflun opinberra aðila. Vegna viðhorfa Ríkisútvarpsins í svarbréfum til mín tek ég loks fram að af ákvæðum útvarpslaga nr. 53/2000 og lögskýringargögnum að baki þeim lögum verður ekki ráðin nein almenn fyrirætlan löggjafans um að núgildandi útvarpslög hafi við gildistöku sína átt að leiða til þess að undir hugtakið „útvarp“ félli miðlun upplýsinga af hálfu handhafa útvarpsleyfa í gegnum alnetið sem ekki væri beinn liður í útsendingu hljóðvarps eða sjónvarps. Með hliðsjón af þessu og framangreindum sjónarmiðum er það niðurstaða mín að Ríkisútvarpið hafi ekki sýnt fram á að fullnægjandi lagaheimild standi til framleiðslu sjálfstæðs efnis til birtingar á heimasíðu Ríkisútvarpsins. Bendi ég í þessu sambandi á að af lögskýringargögnum með frumvarpi til útvarpslaga nr. 53/2000 verður ekki ráðin nein almenn fyrirætlun löggjafans um að breyta efnislegri skilgreiningu laganna á „útvarpi“ í átt til aukins samruna fjarskipta, útvarps og tölvunotkunar. Með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum get ég heldur ekki fallist á að umrædd starfsemi í tengslum við vef Ríkisútvarpsins verði talin til „þjónustu sem unnt er [að veita] með tækni útvarpsins“ í skilningi 3. mgr. 3. gr. laga nr. 122/2000 um Ríkisútvarpið.

3.

Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 eru megintekjustofnar Ríkisútvarpsins „gjöld fyrir útvarpsafnot, gjöld fyrir auglýsingar í hljóðvarpi og sjónvarpi og aðrir tekjustofnar sem Alþingi kann að ákveða“. Samsvarandi ákvæði var upphaflega að finna í 2. mgr. 13. gr. útvarpslaga nr. 19/1971 en í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að útvarpslögum nr. 19/1971 kemur fram að með því væri veitt lagaheimild fyrir innheimtu afnotagjalda og auglýsingum í sjónvarpi og hljóðvarpi. (Alþt. 1970-1971, A-deild, bls. 477.)

Ljóst er af framangreindu að Alþingi hefur í lögum tekið sérstaka afstöðu til fjármögnunar Ríkisútvarpsins. Með hliðsjón af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins verður að leggja til grundvallar að Ríkisútvarpið sé í fjáröflun sinni bundið við þá tekjustofna sem löggjafinn hefur tilgreint að þessu leyti og stofnuninni þar af leiðandi ekki heimilt að afla sér tekna með öðrum hætti. Af þessu tilefni bendi ég sérstaklega á að af athugasemdum þeim sem fylgdu núgildandi ákvæði 2. mgr. 10. gr. í frumvarpi því er varð að útvarpslögum nr. 19/1971 verður enn fremur ráðið að löggjafinn hafi talið nauðsynlegt að lagaheimildar yrði aflað fyrir tekjuöflun Ríkisútvarpsins, þar með talið gjöldum vegna auglýsinga í sjónvarpi og hljóðvarpi. Er slíkt enn fremur í samræmi við almenn sjónarmið um rekstur opinberra stofnana en ganga verður út frá því að sá rekstur sé að jafnaði fjármagnaður með fé sem fæst í almennri tekjuöflun ríkisins í formi skattgreiðslna á grundvelli skattlagningarheimilda.

Eins og rakið er í kafla III.2 hér að framan tel ég ekki unnt að taka undir það viðhorf Ríkisútvarpsins að birting efnis á netinu sem sérstaklega er unnið til birtingar þar falli undir „útvarpsstarfsemi“ í skilningi 1. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 eins og það hugtak verður skýrt með hliðsjón af ákvæðum útvarpslaga nr. 53/2000. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum fæ ég ekki séð að sala auglýsinga sérstaklega til birtingar á heimasíðu Ríkisútvarpsins falli undir heimila gjaldtöku vegna „[auglýsinga] í hljóðvarpi og sjónvarpi“ samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000.

IV.

Niðurstaða.

Ég hef hér að framan gert grein fyrir því að eins og kvörtun þessi liggur fyrir tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá ákvörðun Ríkisútvarpsins að veita á heimasíðunni ruv.is gjaldfrjálsan aðgang að dagskrárefni samtímis því og það er sent út í hljóðvarpi eða sjónvarpi eða eftir á enda sé þar þá eingöngu um að ræða eftirfarandi og/eða samtímis miðlun hljóðvarps- og sjónvarpsefnis sem Ríkisútvarpið hefur framleitt og birt á grundvelli lögbundins hlutverks síns. Þá geri ég ekki athugasemdir við að Ríkisútvarpið hafi ákveðið að nota heimasíðuna til almennrar kynningar á starfsemi sinni og dagskrá eða sölu þess efnis sem fellur undir 2. málsl. 5. gr. laga nr. 122/2000.

Það er hins vegar niðurstaða mín að Ríkisútvarpið hafi ekki sýnt fram á að gerð og birting efnis á heimasíðunni, sem aðeins er unnið fyrir heimasíðuna, eigi sér fullnægjandi lagaheimild. Þá er það niðurstaða mín að Ríkisútvarpið skorti lagastoð til að selja auglýsingar til birtingar á heimasíðunni. Eru það tilmæli mín til Ríkisútvarpsins að það hagi starfsemi sinni í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu framvegis.