Álit

I.

Hinn 24. febrúar 2004 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til mín, fyrir hönd A ehf., og kvartaði yfir úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 6. febrúar 2004. Með úrskurðinum var hafnað kröfu A ehf. um að ráðuneytið ógilti ákvörðun D-hrepps frá 15. október 2003 um að heimila sveitarstjóra að undirrita samning við C ehf. um háhraðanet í sveitarfélaginu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 16. júní 2004.

II.

Í bréfi lögmanns A ehf. til D-hrepps, dags 23. janúar 2004, er málavöxtum lýst og athugasemdir og röksemdir A ehf. tíundaðar. Í bréfinu kemur m.a. fram að A ehf. telji að samningur hreppsins við C ehf. sé ólögmætur þar sem í honum felist opinber styrkur til starfsemi keppinautar félagsins. Til stuðnings máli sínu vísaði lögmaðurinn til ákvæða sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, samkeppnislaga nr. 8/1993 og ákvæða laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Með bréfi, dags. sama dag, kærði lögmaðurinn ákvörðun sveitarfélagsins til samkeppnisráðs. Í stjórnsýslukæru til félagsmálaráðuneytisins, dags. sama dag, krafðist lögmaðurinn þess að ráðuneytið felldi umrædda ákvörðun sveitarfélagsins úr gildi. Í kærunni var m.a. vísað til þeirra atriða sem fram komu í framangreindu bréfi lögmannsins til D-hrepps. Auk þess voru eftirfarandi röksemdir færðar fram:

„Ákvörðunin er brot á þeirri grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að sveitarfélög megi aðeins takast á við þau mál sem þeim eru beinlínis falin að lögum. Heimildarákvæði í 3. mgr. 7. gr. [sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998] heimilar þetta ekki og réttlætir þetta ekki. Þar að auki fer gerð þessi gegn settum lögum. Stjórnvöld verða að fara að lögum í sinni starfsemi.“

Eins og fram er komið hafnaði félagsmálaráðuneytið kröfu A ehf. með úrskurði dags. 6. febrúar 2004. Í niðurstöðu hans segir m.a. svo:

„Í erindi kæranda til ráðuneytisins er á því byggt að það sé grundvallarregla stjórnsýsluréttarins að sveitarfélög megi aðeins takast á við þau mál sem þeim eru beinlínis falin að lögum. Sérstaklega vísar kærandi um þetta atriði til 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Einnig byggir kærandi á því að stjórnvöld verði að fara að lögum í starfsemi sinni, en um rökstuðning fyrir því að hin kærða ákvörðun feli í sér lögbrot vísar hann til kæru sinnar til Samkeppnisstofnunar, dags. 23. janúar 2004. Að mati ráðuneytisins verða heimildir sveitarstjórna skv. 7. gr. sveitarstjórnarlaga ekki túlkaðar jafn þröngt og byggt er á í erindi kæranda. Þvert á móti kemur fram í þeirri lagagrein sem kærandi byggir á í erindi sínu til ráðuneytisins, að sveitarfélög geta tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, sem ekki eru falin öðrum að lögum. Alþekkt er að sveitarfélög annast fjölmörg verkefni sem ekki er kveðið á um í lögum, eftir því sem fjárhagslegt bolmagn og aðstæður þeirra leyfa. Að mati ráðuneytisins geta framfarir í upplýsingatækni talist vera sameiginlegt velferðarmál íbúanna, sbr. 2. mgr. 7. gr. Þá skal bent á að kærandi hefur hvorki haldið því fram í málinu að sú þjónusta sem hin kærða ákvörðun varðar hafi verið falin tilteknum aðila að lögum né fært rök fyrir því af hvaða ástæðum hin kærða ákvörðun feli í sér brot gegn 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ljóst er að það er Samkeppnisstofnun en ekki félagsmálaráðuneytið sem er réttur úrskurðaraðili lögum samkvæmt um þann þátt málsins er varðar meint brot gegn samkeppnislögum. Ágreiningur um túlkun þeirra laga verður því ekki borinn undir ráðuneytið á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Með vísan til alls sem að framan er rakið verður að hafna kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.“

Með bréfi, dags. 11. febrúar 2004, óskaði lögmaður A ehf. eftir upplýsingum frá félagsmálaráðuneytinu um hvað hefði verið gert til að rannsaka málið áður en úrskurður var kveðinn upp og jafnframt hvort það hefðu borist athugasemdir, munnlegar eða skriflegar frá sveitarfélaginu. Óskaði hann einnig eftir afriti af öllum gögnum sem lágu til grundvallar við afgreiðslu málsins öðrum en þeim sem stöfuðu frá honum sjálfum. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. sama dag, sagði m.a. svo:

„Við afgreiðslu málsins í ráðuneytinu var ekki aflað annarra gagna en þeirra sem fylgdu erindi yðar til ráðuneytisins. Úrskurður ráðuneytisins grundvallast á lagalegum atriðum og var það mat ráðuneytisins að ekki væri þörf á að afla umsagnar kærða, munnlegrar eða skriflegrar, um stjórnsýslukæruna. Með vísan til þessa er ekki þörf á að senda yður gögn málsins, enda stafa þau öll frá yður.“

III.

Í kvörtun lögmanns A ehf. til mín eru gerðar þríþættar athugasemdir við framangreindan úrskurð félagsmálaráðuneytisins. Í fyrsta lagi að efni rökstuðnings sé áfátt, í öðru lagi að úrskurðurinn sé byggður á ólögmætum sjónarmiðum og í þriðja lagi að rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins hafi verið brotin.

Í tilefni af kvörtuninni óskaði ég eftir því með bréfi, dags. 1. mars 2004, að félagsmálaráðuneytið léti mér í té gögn og skýringar á einstökum atriðum málsins. Var fyrirspurnin sett fram í fjórum svohljóðandi liðum:

„1. Ber að skilja svar ráðuneytisins, dags. 11. febrúar sl., svo að samningur sá sem [D-hreppur] gerði við [A ehf.] í samræmi við samþykkt sveitarstjórnar 15. október 2003 hafi ekki legið fyrir hjá ráðuneytinu þegar það kvað upp úrskurð sinn 6. febrúar sl.?

2. Hvaða upplýsingar lagði ráðuneytið til grundvallar um efni, fjárhæðir og umfang þess samnings [D-hrepps] við [A ehf.] sem athugasemdir kæranda beindust að þegar ráðuneytið úrskurðaði í málinu 6. febrúar sl.?

3. Það er ósk mín að ráðuneytið skýri viðhorf sitt hvernig það hafi fullnægt rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en það úrskurðaði um stjórnsýslukæru [A ehf.]

4. Með tilliti til þess að ráðuneytið tók stjórnsýslukæru [A ehf.] til efnislegs úrskurðar án þess að óska eftir umsögn eða afstöðu [D-hrepps] óska ég eftir að ráðuneytið lýsi almennt viðhorfi sínu til þess hvaða þýðingu 2. mgr. 2. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hafi að þessu leyti við meðferð félagsmálaráðuneytisins á málum sem það tekur til úrskurðar í samræmi við 103. gr. sömu laga.“

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 24. mars 2004, segir m.a.:

„1. Umræddur samningur fylgdi ekki erindi kæranda og eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til kæranda, dags. 11. febrúar 2004, þótti ekki ástæða til að óska eftir umsögn kærða né afla annarra gagna áður en úrskurður var kveðinn upp. Var það mat ráðuneytisins að málið væri nægjanlega upplýst til að taka það til úrskurðar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

2. Í erindi kæranda til ráðuneytisins er byggt á því að skv. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga sé sveitarfélögum einungis heimilt að taka að sér þau verkefni sem þeim eru beinlínis falin í lögum. Þessi málsástæða er í beinni andstöðu við skýrt orðalag umrædds lagaákvæðis og lá því beint við að hafna kærunni eins og gert var í úrskurði ráðuneytisins frá 6. febrúar sl. Í úrskurðinum kemur einnig fram að það er Samkeppnisstofnun en ekki félagsmálaráðuneytið sem er réttur úrskurðaraðili lögum samkvæmt um þann þátt málsins er varðar meint brot gegn samkeppnislögum. Ágreiningur um túlkun þeirra laga verður því ekki borinn undir ráðuneytið á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga og ráðuneytið telur ljóst að það hefði farið út fyrir valdheimildir sínar með því að fjalla um það hvort umræddur samningur brjóti á einhvern hátt gegn ákvæðum samkeppnislaga. Af sömu ástæðu hefði ekki heldur komið til greina að taka erindi kæranda til skoðunar á grundvelli 102. gr. sömu laga, hefði hann farið fram á að svo yrði gert.

Með vísan til framangreinds skorti ráðuneytið einnig heimild til þess að fjalla um efni umrædds samnings, þ.á m. um fjárhæðir og umfang hans. Auk þess er rétt að benda á að engin grein er gerð fyrir því í erindi kæranda til ráðuneytisins á hvern hátt umræddur samningur brjóti gegn ákvæðum sveitarstjórnarlaga eða annarra laga sem fallið geta undir úrskurðarvald ráðuneytisins.

3. Erindi sem berast ráðuneytinu, þ.á m. stjórnsýslukærur, eru ávallt metin strax við móttöku þeirra. Venjan er sú að stjórnsýslukæra er send kærða til umsagnar og honum gefinn frestur til að koma að sjónarmiðum sínum og leggja fram gögn. Kæranda er síðan gefinn stuttur frestur til að gera athugasemdir við umsögnina og ef ástæða er til fær kærði frest til að svara þeim athugasemdum áður en mál er tekið til úrskurðar. Í örfáum málum getur réttarstaða og málsatvik þó legið svo ljós fyrir að ekki verði talin ástæða til að óska umsagna eða afla annarra gagna, sbr. einnig 13. gr. stjórnsýslulaga. Er þá mál tekið strax til úrskurðar. Í því máli sem hér er til umfjöllunar taldi ráðuneytið að málatilbúnaður kæranda væri svo illa ígrundaður að ekki væri tilefni til annars en að hafna kærunni án frekari gagnaöflunar. Var þá eins og áður er fram komið horft til þess að sú málsástæða sem kærandi byggir á átti sér enga stoð í því lagaákvæði sem kærandi vitnaði til. Telur ráðuneytið að þannig hafi það uppfyllt rannsóknarskyldu sína að því er varðar málsatvik sem falla undir úrskurðarvald þess.

Aðrar málsástæður kæranda vísa til samkeppnislaga, sem eins og áður er fram komið heyra ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins. Fram kom í gögnum málsins að kærandi hafði þegar sent erindi til Samkeppnisstofnunar og óskað þess að stofnunin fjallaði um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar. Telur ráðuneytið að þar af leiðandi hafi ekkert tilefni verið fyrir ráðuneytið að ráðast í öflun gagna varðandi þann þátt málsins.

4. Að mati ráðuneytisins er 2. mgr. 2. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 ætlað að undirstrika sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga, samanber m.a. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga. Ákvæðið felur fyrst og fremst í sér þá grundvallarreglu um samskipti ríkis og sveitarfélaga að ákvarðanir sem kunna að vera íþyngjandi fyrir sveitarfélag eða íbúa þess verði ekki teknar án undangengins samráðs. Að öðru leyti hefur ráðuneytið litið svo á að 13. gr. stjórnsýslulaga gildi um andmælarétt sveitarfélags þegar það er aðili stjórnsýslumáls. Í þessu máli var niðurstaða ráðuneytisins sú að hafna kröfu kæranda, [A ehf.], um að ráðuneytið ógilti ákvörðun [D-hrepps] frá 15. október 2003, að heimila sveitarstjóra að undirrita samning við [C-ehf.] um háhraðanet í sveitarfélaginu. Verður því ekki séð að málsmeðferð ráðuneytisins hafi farið í bága við hagsmuni sveitarfélagsins, sem verndaðir eru af umræddu lagaákvæði.“

Með bréfi, dags. 29. mars 2004, gaf ég lögmanni A ehf., kost á að gera athugasemdir við svarbréf ráðuneytisins. Athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 6. apríl 2004.

IV.

Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins, dags. 6. febrúar 2004, kemur fram að ráðuneytið líti svo á að kæra A ehf. byggi á kæruheimild 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Tók ráðuneytið málið til úrskurðar á grundvelli þess ákvæðis. Félagsmálaráðuneytinu bar að haga meðferð máls A ehf. í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins.

Ég hef ákveðið að takmarka umfjöllun mína við þann þátt málsins sem lýtur að því hvort félagsmálaráðuneytið hafi við meðferð þess gætt ákvæða 10. gr. stjórnsýslulaga um rannsóknarskyldu stjórnvalda.

Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins er vísað til 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga til stuðnings þeirri niðurstöðu að umrædd ákvörðun D-hrepps um að ganga til samninga við C ehf. hafi fallið innan þess hlutverks sem sveitarfélaginu er markað í lögum. Röksemdafærsla ráðuneytisins um þetta atriði byggir að öðru leyti einungis á almennri lýsingu á heimildum sveitarfélaga til að taka að sér ólögmælt verkefni og því mati ráðuneytisins að „framfarir í upplýsingatækni“ geti talist vera sameiginlegt velferðarmál íbúanna, sbr. 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Í úrskurðinum er þannig hvergi vikið að efni þess samnings sem ákvörðun D-hrepps laut að og er upplýst að engin gagnaöflun fór fram af hálfu ráðuneytisins áður en það kvað upp úrskurð sinn. Samningur C ehf. og sveitarfélagsins lá því ekki fyrir í ráðuneytinu eða umsögn sveitarfélagsins um efni samningsins eða aðdraganda að gerð hans.

Eins og að framan er rakið er allur málatilbúnaður A ehf. byggður á því að með ákvörðun sveitarstjórnar D-hrepps um að ganga til samninga við C ehf. hafi hreppurinn farið út fyrir lögbundið verkefnasvið sitt þannig að farið hafi í bága við sveitarstjórnarlög og samkeppnislög. Af hálfu félagsmálaráðuneytisins hefur því verið haldið fram að engin þörf hafi verið á því að afla umrædds samnings eða umsagnar sveitarfélagsins um samningsgerðina enda hafi kæra A ehf. aðeins lotið að lagalegum atriðum. Ég tek fram að félagsmálaráðuneytinu ber á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga að taka m.a. afstöðu til stjórnsýslukæra sem beinast að því hvort sveitarfélag hafi farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt eins og það er afmarkað í 7. gr. sveitarstjórnarlaga enda séu skilyrði um kæruaðild, kærufrest o.s.frv. uppfyllt. Ákvæði 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, sem ráðuneytið vísaði til í máli þessu, eru matskennd en lýsa tilteknum hlutlægum viðmiðum sem verkefni sveitarfélaga þurfa að fullnægja til að geta talist heimil að lögum. Samkvæmt 2. mgr. ber sveitarfélögum þannig að vinna að „sameiginlegum velferðarmálum íbúanna“ og þá verða verkefni að „[varða] íbúa“ þeirra, sbr. 3. mgr. 7. gr. Að þessu virtu verður almennt að ganga út frá því að félagsmálaráðuneytið verði sem úrskurðaraðili á kærustigi að gera nægjanlegan reka að því að upplýsa um atvik og aðstæður að baki því verkefni eða þeirri athöfn sveitarfélags sem kæra beinist að til að meta hvort fullnægt sé viðmiðum 2. eða 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Félagsmálaráðuneytinu bar því í þessu tilviki að leggja mat á hvort efni þess samnings sem kæra A ehf. laut að var samrýmanlegt heimildum D-hrepps samkvæmt 7. gr. sveitarstjórnarlaga með því að kanna efni hans og þá hvaða réttarreglur yrðu taldar gilda um hann. Þannig varð ekki ráðið af gögnum málsins hvort þarna væri til dæmis um að ræða samning um þátttöku sveitarfélagsins og fjárframlög þess til að koma upp háhraðaneti innan sveitarfélagsins til afnota fyrir íbúa þess eða hvort þarna var að efni til eingöngu um að ræða samkomulag um kaup á umræddri þjónustu fyrir skrifstofu og stofnanir sveitarfélagsins.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og gildir sú regla einnig við málsmeðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Ég tel að félagsmálaráðuneytið hafi með því að fella úrskurð í málinu án þess að fá áður í hendur samning C ehf. og D-hrepps eða afla með formlegum hætti upplýsinga um efni hans ekki fullnægt þeirri rannsóknarskyldu sem á því hvíldi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Ekki var heldur óskað eftir athugasemdum D-hrepps vegna kærunnar en ætla verður að það hefði verið til glöggvunar fyrir ráðuneytið um efnisatriði málsins. Ég fellst því ekki á það með ráðuneytinu, sbr. bréf þess dags. 11. febrúar og 24. mars 2004, að ástæðulaust hafi verið að afla frekari gagna í málinu þar sem úrskurðurinn byggði á lagalegum atriðum enda tel ég í samræmi við framangreind sjónarmið vandséð hvernig unnt er að álykta um rétta heimfærslu atvika til lagaákvæða án upplýsinga um þau.

Félagsmálaráðuneytinu er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga fengið það verkefni að skera úr um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Úrskurðir ráðuneytisins hafa því fordæmis- og samræmingargildi fyrir starfsemi sveitarfélaganna almennt og það skiptir því miklu að jafnt stjórnendur þeirra sem íbúar geti af lestri úrskurðanna gert sér grein fyrir því hvort starfshættir sveitarfélaga séu í samræmi við þá lagatúlkun og framkvæmd sem ráðuneytið hefur mótað í úrskurðum sínum. Sú regla 3. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga að félagsmálaráðuneytið skuli árlega gefa út úrskurði sína í sveitarstjórnarmálum er einmitt ætlað að þjóna þessu markmiði. Með hliðsjón af fordæmisgildi úrskurða félagsmálaráðuneytisins í sveitarstjórnarmálum verður almennt að gera ríkar kröfur til þess að ráðuneytið sjái til þess að málsatvik séu nægjanlega upplýst áður en úrskurður er kveðinn upp og þeim sé lýst í úrskurðinum. Að öðrum kosti er hætt við að fordæmisgildi úrskurðanna rýrni og jafnframt að niðurstöður þeirra séu ranglega yfirfærðar á atvik í málum sem eru í raun ósambærileg við atvik í því máli sem úrskurðurinn fjallar um. Í því máli sem er tilefni þessa álits skipti þannig máli fyrir lesendur úrskurðarins að gera sér grein fyrir því hvert var umfang þeirrar starfsemi á sviði „upplýsingatækni“ sem samningurinn fjallaði um og ráðuneytið taldi að sveitarfélaginu væri heimilt að taka að sér samkvæmt 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að málsmeðferð félagsmálaráðuneytisins í máli A ehf. hafi ekki uppfyllt áskilnað 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Beini ég þeim tilmælum til félagsmálaráðuneytisins að það taki mál A ehf. til endurskoðunar komi fram ósk þess efnis frá félaginu og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.