Álit

I.

Hinn 2. febrúar 2004 kvartaði B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A yfir framvindu máls A eftir að ég lauk máli hans nr. 3826/2003 með bréfi, dags. 2. september 2003. Nánar tiltekið beinist kvörtunin að því að A hafi ekki þrátt fyrir ítrekaðar kröfur fengið upplýsingar um nöfn þeirra einstaklinga sem veittu umsögn vegna umsóknar hans um starf forstöðumanns fréttasviðs Ríkisútvarpsins auk afrits af umsögnunum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. júní 2004.

II.

A leitaði upphaflega til mín 16. júní 2003, sbr. mál nr. 3826/2003, vegna synjunar útvarpsstjóra á að láta honum í té nöfn álitsgjafa um umsókn hans um starf forstöðumanns fréttasviðs Ríkisútvarpsins. Í þeirri kvörtun kom fram að umsagnir fimm aðila hefðu verið hluti af umfjöllun X ehf. um starfsumsókn A en Ríkisútvarpið naut atbeina fyrirtækisins við undirbúning að ráðningu í starfið.

Ég óskaði eftir því við útvarpsstjóra með bréfi, dags. 30. júní 2003, að hann léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A frá 16. júní 2003. Sérstaklega var þess óskað að skýrt yrði á hvaða lagagrundvelli A hefði verið synjað um umbeðnar upplýsingar. Svarbréf barst mér frá útvarpsstjóra 23. júlí 2003. Þar greindi útvarpsstjóri mér frá því að hann hefði í ljósi athugasemda í bréfi mínu sent X ehf. bréf þar sem óskað væri eftir því að nafnleynd álitsgjafa um A sem umsækjanda yrði aflétt. Ég lauk umfjöllun minni um kvörtun A með bréfi til hans, dags. 2. september 2003. Í því sagði m.a. svo:

„[Ég bendi á] að útvarpsstjóri hefur, eins og yður er kunnugt, skýrt frá því að rétt sé að aflétta þeirri nafnleynd sem ríkt hafi um heimildarmenn fyrirtækisins [X] í því skyni að þér verðið upplýstur um nöfn þeirra. Ritaði hann fyrirtækinu bréf þessa efnis, dags. 22. júlí 2003. Með hliðsjón af þessu tel ég ástæðu til að beina því til yðar að leita á ný til Ríkisútvarpsins þar sem beiðni yðar verði áréttuð hafið þér ekki þegar gert það.

Í ljósi þeirra ráðstafana sem útvarpsstjóri hefur gripið til og að teknu tilliti til þeirra athugasemda sem ég hef þegar gert við þá starfshætti sem viðhafðir hafa verið af Ríkisútvarpinu þegar leitað er aðstoðar fyrirtækja við ráðningu starfsmanna, sbr. álit mitt frá 26. maí 2003 í máli nr. 3616/2002, tel ég ekki tilefni til athugasemda í kjölfar kvörtunar yðar. Gangi það ekki eftir að þér fáið umbeðnar upplýsingar frá Ríkisútvarpinu þrátt fyrir afstöðu útvarpsstjóra er yður unnt að leita til mín á ný með kvörtun. Með hliðsjón af framangreindu lýk ég hér með athugun minni með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.“

Í kjölfar þessarar afgreiðslu minnar á kvörtun A leitaði hann til Ríkisútvarpsins að nýju með bréfi, dags. 4. september 2003, og óskaði eftir því að fá gefin upp nöfn þeirra fimm einstaklinga sem veittu umsögn vegna umsóknar hans um starf forstöðumanns fréttasviðs Ríkisútvarpsins.

X ehf. svaraði bréfi útvarpsstjóra frá 22. júlí 2003, sem vísað var til hér að ofan, með bréfi, dags. 1. október 2003. Í því segir m.a. svo:

„Í þessu sambandi skal tekið fram að [X] ehf. tók að sér ákveðið þjónustuhlutverk í sambandi við ofangreinda ráðningu. Til þess að sinna slíkri þjónustu er nauðsynlegt að leita upplýsinga víða og frá ýmsum aðilum. Í ljósi þess er mikilvægt að geta heitið umsagnaraðilum trúnaði til þess að árangur náist í öflun upplýsinga og jafnframt er nauðsynlegt að halda slíkum trúnaði eins og gefur að skilja.

Ekki verður talið að erindi umboðsmanns Alþingis til yðar breyti þeirri niðurstöðu [X] að félagið verður að virða þann trúnað sem heimildarmönnum hefur verið heitið.“

Fyrir hönd Ríkisútvarpsins svaraði Y, hæstaréttarlögmaður, bréfi A frá 4. september 2003 með bréfi, dags. 17. október 2003. Með því fylgdi afrit bréfs Y til mín, dags. sama dag, og afrit bréfs sem hann ritaði X ehf. 15. október 2003. Í bréfi lögmannsins til X ehf. segir m.a. svo:

„Umboðsmaður Alþingis hefur látið þá skoðun í ljós að umsækjandi eigi við þessar aðstæður tilkall til nefndra upplýsinga. Hún varð fyrirsvarsmönnum Ríkisútvarpsins raunar ekki kunn fyrr en að loknu ráðningarferli í nefnt starf. En af því tilefni ritaði útvarpsstjóri yður bréf þann 22. júlí sl. þar sem hann fór þess á leit að þér afléttuð nafnleynd þessara heimildarmanna í þeim tilgangi að umsækjandinn yrði upplýstur um hverjir þeir væru.

Bréfi útvarpsstjóra hafið þér nú svarað með bréfi dags. 1. október sl. þar sem þér hafnið nefndri beiðni og berið við trúnaðarloforði sem þér hafið gefið heimildarmönnum yðar. Þrátt fyrir þetta álit umboðsmanns, treysti ég mér ekki að gefa út fyrirmæli fyrir hönd Ríkisútvarpsins, um að þér rjúfið þau trúnaðarloforð sem þér hafið gefið, en fer þess á leit að þér leitist við að leysa ágreining þann sem uppi er, með því að þér leitið eftir heimild þeirra umsagnaraðila sem trúnaðarloforð fengu, til að gefa upp nöfnin. Það kemur þá í ljós hvort það er þeim að meinalausu.“

X ehf. svaraði þessu bréfi með bréfi, dags. 26. nóvember 2003. Þar kom fram að einn álitsgjafi hefði samþykkt beiðni um að aflétta nafnleynd en aðrir ekki. Nafnleynd yrði því aflétt að því er þann einstakling varðaði.

Með bréfi, dags. 28. október 2003, sem lögmaður A ritaði til X ehf. var gerð sú krafa að fyrirtækið afhenti A umsögn þá sem fyrirtækið gaf Ríkisútvarpinu í tengslum við ráðningu í starf forstöðumanns fréttasviðs Ríkisútvarpsins ásamt upplýsingum sem það hafði aflað frá ótilgreindum aðilum og að nefndir aðilar yrðu nafngreindir.

Z, héraðsdómslögmaður, svaraði fyrir hönd X ehf. þessu bréfi lögmanns A með bréfi, dags. 26. nóvember 2003. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Þess skal getið að erindi [A], sambærilegu erindi yðar, hefur áður verið hafnað með þeim rökum að nauðsynlegt sé fyrir félög líkt og [X] ehf. að heita heimildarmönnum sem leitað er til trúnaðar sem síðan verður að virða. [X] ehf. var fengið til þess að sinna ákveðnu þjónustuhlutverki vegna ráðningar í stöðu forstöðumanns fréttasviðs Ríkisútvarpsins og til þess að sinna því var leitað til heimildarmanna til þess að fá sem besta heildarmynd af hverjum umsækjanda. Þrátt fyrir íhlutun Umboðsmanns Alþingis hafa þessar forsendur ekki breyst.

Íhlutun Umboðsmanns Alþingis hefur eingöngu beinst að Ríkisútvarpinu enda fer sú stofnun með opinbert vald og ber Umboðsmanni því að hafa eftirlit með henni.

[...]

Samkvæmt þessu er alveg ljóst að erindi Umboðsmanns Alþingis beinist eingöngu að Ríkisútvarpinu en ekki að [X] ehf. enda fer félagið ekki með opinbert vald, hvorki almennt né í því tilviki sem hér um ræðir. [X] ehf. tók einungis að sér þjónustuhlutverk sem einkaaðili og beitti þeim verklagsreglum sem tíðkast um slíka þjónustu.“

Með bréfi, dags. 3. desember 2003, sendi lögmaður A Ríkisútvarpinu bréf og gerði kröfu um að gögn þau sem A hafði beðið um yrðu afhent þegar í stað með eða án samþykkis X ehf. Svar við þessu erindi lögmannsins hafði ekki borist frá Ríkisútvarpinu þegar hann kvartaði fyrir hönd A til mín.

III.

Í tilefni af kvörtun A til mín ritaði ég Ríkisútvarpinu bréf, dags. 5. febrúar 2004, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu á erindi A frá 3. desember 2003. Svarbréf barst mér 23. febrúar 2004. Bréfinu fylgdi svarbréf X, hæstaréttarlögmanns, fyrir hönd Ríkisútvarpsins til lögmanns A, dags. 18. febrúar 2004. Í því bréfi segir m.a. svo:

„Ríkisútvarpinu er ómögulegt að verða við þeim kröfum sem þér [...] setjið fram fyrir hönd umbjóðanda yðar, en fyrirsvarsmenn þess telja sig hafa haft í frammi þá viðleitni sem til er hægt að ætlast í þá veru að reyna að verða við óskum hans.“

Ég ritaði Ríkisútvarpinu bréf að nýju 11. mars 2004. Í því segir m.a. svo:

„Fyrir liggur að Ríkisútvarpið býr ekki yfir umbeðnum upplýsingum. Bréf yðar, dags. 17. september 2002, þar sem beiðni [A] um að honum yrði greint frá nöfnum þeirra sem veittu umsögn um hann er svarað, gefur vísbendingu um að öll upplýsingaöflun vegna ráðningarinnar hafi farið fram á vegum [X] og að á grunni þeirra upplýsinga hafi ákvörðunin verið tekin. Fyrirtækið virðist hafa yfir að ráða umbeðnum upplýsingum en vísar til vinnureglna um að það heiti heimildarmönnum sínum trúnaði sem verði að virða. Af gögnum málsins verður ráðið að Ríkisútvarpið hafi gripið til viðeigandi ráðstafana til að aflétta þeirri nafnleynd sem [X] viðhefur um þá sem fyrirtækið leitar til í þessu sambandi.

Ég hef áður fjallað um þann vanda sem hlýst af því þegar stjórnvald leitar aðstoðar einkaaðila við undirbúning að töku stjórnvaldsákvörðunar en það var í máli nr. 3616/2002 sem fjallaði um ráðningu í starf dagskrárstjóra hjá Ríkisútvarpinu. Þar benti ég meðal annars á að gögn og upplýsingar sem aflað er í tengslum við ráðningu í opinbert starf, svo sem umsóknir og fylgigögn þeirra, svo og upplýsingar sem leitað er eftir að frumkvæði stjórnvalds, eru háðar lagareglum um upplýsingarétt málsaðila og varðveisluskyldu stjórnvalda. Á þeim grundvelli, svo og með vísan til skyldu stjórnvalda til að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, taldi ég að í því máli hefði Ríkisútvarpinu borið skylda til að afla þeirra gagna sem lágu til grundvallar úttekt ráðgjafarfyrirtækisins á öllum umsækjendum áður en tekin var endanleg afstaða til málsins. Þá gat ég þess í álitinu að ég teldi að almennt væri ekki unnt að byggja afstöðu til ákveðinna atriða, sem tengdust starfshæfni umsækjenda um opinbert starf, á upplýsingum frá ónafngreindum aðilum sem ekki hafa verið skráðar, fremur [en] við töku stjórnvaldsákvarðana almennt. Slíkar ábendingar kynnu hins vegar að beina athygli stjórnvalds að ákveðnum atriðum sem þörf væri á að upplýsa.

Ljóst er að þetta álit var sent Ríkisútvarpinu eftir að ráðið hafði verið í starf forstöðumanns fréttasviðs Ríkisútvarpsins sem [A] sótti um og er tilefni kvörtunar hans til mín. Geri ég ráð fyrir að eftir að álit mitt var sent Ríkisútvarpinu hafi framkvæmd við ráðningu í störf á vegum stofnunarinnar verið færð til samræmis við þau sjónarmið sem fram koma í álitinu. Eftir sem áður tel ég tilefni til þess að taka kvörtun [A] til nánari athugunar og hyggst því taka afstöðu til þeirrar réttarstöðu sem uppi er í því tiltekna máli. Af þessu tilefni og með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég eftir því að Ríkisútvarpið lýsi viðhorfi sínu til kvörtunar [A] og láti mér í té öll þau gögn sem liggja fyrir hjá Ríkisútvarpinu og aflað var í tengslum við ráðningu í starf forstöðumanns fréttasviðs stofnunarinnar og hafa ekki þegar verið send mér.“

Svarbréf barst mér frá Ríkisútvarpinu 15. apríl 2004 þar sem ítrekuð var sú afstaða stofnunarinnar að hún hefði gert það sem í hennar valdi stæði til að verða við óskum A. Fundargerð þess fundar í útvarpsráði sem fjallaði um ráðningu í starf forstöðumanns fréttasviðs fylgdi með. Sama dag barst mér bréf frá lögmanni A, dags. 13. apríl 2004. Því fylgdi minnisblað X ehf., dags. 2. september 2002, þar sem fram kemur mat fyrirtækisins á A í tengslum við umsókn hans um stöðu forstöðumanns fréttasviðs Ríkisútvarpsins. Minnisblaðið hefði útvarpsstjóri lagt fyrir útvarpsráð. Í bréfi lögmanns A til mín segir m.a. svo um minnisblað þetta:

„Í [minnisblaðinu] koma fram ummæli umsagnaraðila sem vega bæði að æru og starfsheiðri umbjóðanda míns og eru til þess fallin að hafa veruleg áhrif á starfsmöguleika hans í framtíðinni. Ummæli eru bæði röng og órökstudd. Í því sambandi er einnig á það bent að umbjóðandi minn hefur starfað fyrir RÚV allt frá árinu 1987. Á 17 ára starfstíma umbj. m. hefur engan skugga fallið. Hann hefur aldrei fengið aðfinnslur eða áminningar, þvert á móti hefur verið borið lof á störf hans. Það er mat umbj. m. að hann geti hvorki varið starfsheiður sinn, æru né atvinnuréttindi án þess að fá aðgang að þeim umsögnum sem vísað er til í minnisblaðinu. Í þessu samhengi vísa ég til nýfallins dóms Hæstaréttar um ummæli í umsögn um umsækjanda um stöðu við Háskóla Íslands.“

IV.

Kvörtun A lýtur að því að hann hafi ekki fengið upplýsingar um nöfn þeirra einstaklinga sem veittu umsögn um hann vegna umsóknar hans um starf forstöðumanns fréttasviðs Ríkisútvarpsins auk afrits af umsögnunum. Hefur A ítrekað beint kröfum að Ríkisútvarpinu um að það láti honum í té nöfn umræddra álitsgjafa og umsagnirnar. Ríkisútvarpið hefur sagt það „ómögulegt að verða við [þessum] kröfum“ þar sem fyrirtækið X ehf. sem Ríkisútvarpið leitaði til vegna undirbúnings að ráðningunni hafi upplýsingarnar undir höndum en neiti að afhenda þær. Ríkisútvarpið búi sjálft ekki yfir þessum upplýsingum. Einn álitsgjafi samþykkti þó að nafnleynd hans yrði aflétt og var það gert.

Vegna efnis kvörtunar A hef ég ákveðið að takmarka umfjöllun mína við það hvort og þá að hvaða marki á Ríkisútvarpinu hafi sem stjórnvaldi hvílt skylda til að tryggja að A fengi aðgang að þeim upplýsingum sem hann bað um. Rétt er að taka fram að í ljósi 1. og 2. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, getur starfssvið umboðsmanns ekki náð til einkafyrirtækja sem einungis veita stjórnvaldi aðstoð við stjórnarathafnir sínar en fara ekki með opinbert vald til að taka ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu máli var það útvarpsstjóri fyrir hönd Ríkisútvarpsins sem tók ákvörðun um ráðningu í starfið og bar því stjórnsýslulega ábyrgð á undirbúningi málsins. Það fellur hins vegar utan við starfssvið mitt að segja álit mitt á því hvort synjun X ehf. á því að veita þær upplýsingar sem A bað um hafi verið í samræmi við lög.

Ráðning í opinbert starf er stjórnvaldsákvörðun eins og ráða má af athugasemdum við 2. mgr. 1. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Um ráðninguna gilda því málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Í 15. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um rétt aðila máls til að fá að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Frá þessum rétti aðila eru undantekningar, sbr. 15.—17. gr. stjórnsýslulaga, t.d. vegna almannahagsmuna eða einkahagsmuna annarra. Aðili máls á ekki aðeins rétt til að kynna sér gögn máls meðan það er til meðferðar hjá stjórnvöldum heldur einnig eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Samkvæmt þessu getur sá sem sótt hefur um opinbert starf krafist þess á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga að fá aðgang að gögnum sem aflað hefur verið við undirbúning ákvörðunar um ráðninguna og hann varða, t.d. umsagnir. Þá getur hann krafist þess á sama grundvelli að fá uppgefin nöfn þeirra sem látið hafa í té umsögn um hann. Upplýsingar sem aflað er af hálfu stjórnvalds við undirbúning ráðningar í starf kunna einnig að leiða til þess að gefa verði umsækjanda kost á að tjá sig um þær, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun er tekin.

Í máli nr. 3616/2002 fjallaði ég um þann vanda sem hlýst af því þegar stjórnvald leitar aðstoðar einkaaðila við undirbúning að töku stjórnvaldsákvörðunar en það mál laut að ráðningu í starf dagskrárstjóra hjá Ríkisútvarpinu. Þar benti ég m.a. á að gögn og upplýsingar sem aflað væri í tengslum við ráðningu í opinbert starf væru háðar lagareglum um upplýsingarétt málsaðila og varðveisluskyldu stjórnvalda. Meðal annars á þeim grundvelli taldi ég að í því máli hefði Ríkisútvarpinu borið skylda til að afla þeirra gagna sem lágu til grundvallar úttekt ráðgjafarfyrirtækisins á öllum umsækjendum áður en tekin var endanleg afstaða til málsins. Ég tek fram að álit mitt í máli nr. 3616/2002 var sent Ríkisútvarpinu eftir að ráðið hafði verið í starf forstöðumanns fréttasviðs stofnunarinnar.

Eins og rakið er í kafla II. hér að framan hefur Ríkisútvarpið lýst því að því sé ómögulegt að verða við kröfum A um upplýsingar um nöfn álitsgjafa og afrit af umsögnum þar sem það hafi þessar upplýsingar og gögn ekki undir höndum. Það er því ljóst að Ríkisútvarpið gætti þess ekki við ráðningu í starf forstöðumanns fréttasviðs að tryggja að það fengi í hendur öll þau gögn sem aflað var við undirbúning ráðningarinnar og lágu til grundvallar ákvörðun um hver skyldi ráðinn. Ég vek hér athygli á því að í minnisblaði sem lagt var fyrir útvarpsráð vegna ráðningar í umrætt starf var vitnað til umsagna sem X ehf. aflaði meðal annars um A. Ríkisútvarpið hefur þó eins og að ofan er rakið haft í frammi viðleitni til að afla þessara gagna frá X ehf. en verið synjað um þau af fyrirtækinu vegna trúnaðar sem það hefur heitið álitsgjöfum.

Þegar stjórnvöld leita atbeina einkaaðila við töku stjórnvaldsákvarðana ber þeim almennt að tryggja að slíkt fyrirkomulag leiði ekki til þess að réttarstaða þeirra sem ákvarðanir beinast að verði lakari en mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum. Standi fullnægjandi heimild að lögum til þess að stjórnvald leiti eftir aðstoð einkaaðila við undirbúning stjórnvaldsákvörðunar er því meðal annars fær sú leið að gera samning við hann um aðstoðina þar sem einkaaðilanum er gerð grein fyrir skyldum þeim sem á stjórnvaldinu hvíla að stjórnsýslulögum og öðrum lögum í tengslum við ákvörðunina og viðkomandi skuldbindur sig til að tryggja að ekkert í aðstöðu hans, t.d. verklagsreglur og vinnulag, hindri að réttur málsaðila samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum verði virtur.

Á Ríkisútvarpinu hvíldi samkvæmt þessu sú skylda að tryggja að sú ráðstöfun að leita atbeina X ehf. við undirbúning ráðningar í starf forstöðumanns fréttasviðs stæði því ekki í vegi að stofnunin gæti uppfyllt skyldur sem á henni hvíldu samkvæmt stjórnsýslulögum, m.a. um upplýsingarétt aðila máls. Í máli A hafði Ríkisútvarpið ekki búið svo um hnúta að réttarstaða hans væri tryggð að þessu leyti.

Að þessu virtu verður ekki annað séð en að skortur á því að fyrir lægju upplýsingar um nöfn þeirra einstaklinga sem veittu umsögn vegna umsóknar A auk umsagnanna sjálfra hafi leitt til þess að í raun var girt fyrir þann möguleika að Ríkisútvarpið gæti tekið afstöðu til beiðni hans um aðgang að þessum upplýsingum á grundvelli 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga eftir atvikum að undangengnu mati stofnunarinnar á upplýsingarétti A að þessu leyti í ljósi 17. gr. sömu laga. Með hliðsjón af því sem hér hefur verið rakið um skyldur þær sem hvíldu á Ríkisútvarpinu þegar það ákvað að leita atbeina X ráðgjafar ehf. við undirbúning að ráðningu í starfið er það frávik sem þar varð frá lagaskyldum á ábyrgð þess.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að Ríkisútvarpinu hafi borið að sjá til þess að fyrir lægju hjá stofnuninni upplýsingar um nöfn þeirra einstaklinga sem veittu umsögn vegna umsóknar A um starf forstöðumann fréttasviðs og að hún hefði umsagnirnar sjálfar undir höndum þannig að stofnunin gæti tekið afstöðu til beiðni A um aðgang að þessum upplýsingum á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eftir atvikum að undangengnu mati á rétti hans að þessu leyti, sbr. 17. gr. sömu laga. Það frávik sem þar varð frá lagaskyldum var á ábyrgð Ríkisútvarpsins. Þar sem Ríkisútvarpið hefur framangreindar upplýsingar ekki undir höndum get ég ekki beint til þess tilmælum um að það veiti A þær. Þá hef ég ekki, eins og starfssvið mitt er afmarkað í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, vald til að beina tilmælum til X ehf. um að það afhendi A gögn þau sem hann bað um. Ég tek þó fram að ég hef hér ekki tekið afstöðu til annarra úrræða sem A kunna að vera tæk til að fá gögnin afhent eða um hugsanlega bótaskyldu Ríkisútvarpsins af þessu tilefni.

Ég beini þeim tilmælum til Ríkisútvarpsins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.