Álit

I.

Hinn 1. mars 2004 leitaði til mín A og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 1. mars 2004, þar sem staðfestur var úrskurður sýslumannsins í X, dags. 16. janúar 2004, um frávísun kröfu hans um að meðlagsúrskurði sýslumannsins frá 14. janúar 2002 yrði breytt. Fór A fram á að honum yrði eingöngu gert að greiða barnsmóður sinni lágmarksmeðlag, sbr. 2. mgr. 11. gr. barnalaga nr. 20/1992, með syni þeirra, C, og byggði hann beiðni sína á 1. mgr. 16. gr. laganna. Beiðni A var vísað frá þar sem barnsmóðir hans væri búsett í Bandaríkjunum og því ættu íslensk stjórnvöld ekki lögsögu í málinu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. júní 2004.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir að með úrskurði sýslumannsins í X, dags. 14. janúar 2002, var A gert að greiða B tvöfalt lágmarksmeðlag með syni þeirra frá 1. október 2001 til fullnaðs 18 ára aldurs. A kærði úrskurðinn til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 6. mars 2002 og var niðurstaða sýslumanns staðfest með úrskurði ráðuneytisins, dags. 24. september 2002. Með bréfi, dags. 30. maí 2003, sem bar yfirskriftina „Ósk um upptöku á máli um aukameðlag“ fór A fram á það við sýslumanninn í X að málið „[yrði] tekið upp að nýju í ljósi nýrra gagna“.

Með bréfi, dags. 30. júlí 2003, kynnti sýslumaðurinn í X B beiðni A og fór þess á leit við hana að hún tæki afstöðu til kröfu hans og svaraði henni skriflega. Þá var tekið fram að féllist B ekki kröfuna væri þess óskað að hún legði fram staðfest ljósrit skattframtala sinna fyrir síðustu tvö tekjuár ásamt upplýsingum um laun á yfirstandandi ári. A var gefinn kostur á að gera athugasemdir við ódagsett svarbréf B og er bréf hans dagsett 15. nóvember 2003. Í framhaldi af því fóru fram frekari bréfaskipti milli sýslumannsembættisins og aðila málsins sem ekki er þörf á að rekja frekar hér.

Með úrskurði sýslumannsins í X, dags. 16. janúar 2004, var beiðni A vísað frá embættinu á grundvelli 65. gr. barnalaga nr. 20/1992. Í úrskurðinum segir meðal annars eftirfarandi:

„Samkvæmt 65. gr. barnalaga nr. 20/1992 getur stjórnvald leyst úr málum sem tengjast öðrum ríkjum í þeim tilvikum þegar barn sem málið varðar er búsett hér á landi, og/eða þegar sá sem krafa beinist gegn er búsettur hér á landi. Ákvæði milliríkjasamninga sem Ísland er aðili að ganga framar þessum ákvæðum.

Eigi er fyrir að fara þjóðréttarsamningi er leggur þá skyldu á herðar sýslumanni að taka ákvörðun í málinu og verður því að líta svo á að 65. gr. barnalaga ráði lögsögu í því tilviki sem hér um ræðir.

Af þessum sökum telur sýslumaðurinn í [X] sér ekki fært að verða við kröfu yðar um meðlagsúrskurð. Aftur á móti er yður bent á að snúa yður til hlutaðeigandi yfirvalda í Bandaríkjunum með erindið.

Samkvæmt framanrituðu er kröfu yðar vísað frá.

Samkvæmt 74. gr. laga nr. 20/1992 má kæra úrskurð sýslumanns til dómsmálaráðuneytisins innan tveggja mánaða frá dagsetningu hans.“

A kærði úrskurð sýslumannsins í X til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með bréfi, dags. 3. febrúar 2004. Tók hann fram að hann óskaði eftir að málið fengi skjóta afgreiðslu í ráðuneytinu þar sem það hefði verið til meðferðar hjá sýslumanninum í X frá 30. maí 2003. Úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dags. 1. mars 2004. Tekið er fram að um meðferð málsins fari samkvæmt barnalögum nr. 20/1992, sbr. 4. mgr. 81. gr. laga nr. 76/2003, sbr. lög nr. 115/2003. Í niðurstöðukafla úrskurðarins kemur fram að ráðuneytið líti svo á að A fari fram á það að úrskurður sýslumannsins verði felldur úr gildi og málinu vísað til sýslumanns til efnislegrar meðferðar. Það er niðurstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að íslensk stjórnvöld hafi ekki lögsögu í málinu og því séu ekki forsendur til þess að taka málið til efnislegrar skoðunar þrátt fyrir ákvæði 16. gr. barnalaga. Því verði hinn kærði úrskurður staðfestur.

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 5. apríl 2004, þar sem ég kynnti honum kvörtunina og óskaði þess, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té öll gögn málsins. Þá sagði ennfremur í bréfi mínu:

„Í niðurstöðukafla úrskurðarins er niðurstaða sýslumannsins í [X] í máli [A] síðan staðfest með vísan til 1. mgr. 65. gr. þágildandi barnalaga nr. 20/1992 þar sem að „íslensk stjórnvöld hafa ekki lögsögu í málinu“ og því séu „ekki forsendur fyrir hendi til þess að taka málið til efnislegrar skoðunar þrátt fyrir ákvæði 16. gr. barnalaga“ sem krafa [A] var byggð á.

Af úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins verður ráðið að [A] var á grundvelli úrskurðar sýslumannsins í [X], dags. 14. janúar 2002, gert að greiða tvöfalt lágmarksmeðlag með barninu [C] frá 1. október 2001 að telja til fullnaðs 18 ára aldurs. Með bréfi, dags. 20. maí 2003, óskaði hann eftir breytingu á þeim meðlagsúrskurði með vísan til þágildandi 16. gr. barnalaga. Samkvæmt því ákvæði gat sýslumaður breytt meðlagsúrskurði, sbr. ákvæði 10. og 11. gr. sömu laga, ef rökstudd krafa kom fram um það enda væri sýnt fram á að hagir foreldra [eða] barns hefðu breyst. Í 1. mgr. 65. gr. barnalaga nr. 20/1992, sem byggt er á í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, segir að stjórnvöld geti leyst úr þeim málum er „tengjast öðrum ríkjum“ í þeim tilvikum er greinir í stafliðum a. til c. í ákvæðinu. Samkvæmt a-liðnum á lögsaga íslenskra stjórnvalda við í slíkum tilvikum ef barn, sem málið varðar, er búsett hér á landi og í b-lið ef sá, sem krafa beinist gegn, er búsettur hér á landi.

Með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég þess að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýri nánar hvernig framangreind 1. mgr. 65. gr. barnalaga kom í veg fyrir það í máli [A] að sýslumanni bæri að taka efnislega afstöðu til þess hvort skilyrði væru til þess, sbr. 16. gr. barnalaga, til að breyta fyrri meðlagsúrskurði sem upp var kveðinn hjá sama embætti. Nánar tiltekið óska ég þess að ráðuneytið útskýri hvað það telji að felist í orðunum „er tengjast öðrum ríkjum“ sem fram kemur í 1. mgr. 65. gr. barnalaga.

Jafnframt óska ég eftir að ráðuneytið skýri hvort það sé afstaða þess að 1. mgr. 65. gr. barnalaga, sbr. nú 1. mgr. 68. gr. laga nr. 76/2003, standi því alfarið í vegi að íslensk stjórnvöld geti endurupptekið ákvarðanir eins og þá sem staðfest var um meðlagsskyldu [A] með úrskurði ráðuneytisins 24. september 2002 og þá hvort sem beiðni þar um er byggð á 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sérákvæðum eins og áðurgildandi 16. gr. laga nr. 20/1992 vegna breyttra haga foreldra eða barna eða á grundvelli óskráðra reglna.“

Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dagsett 7. maí 2004. Í bréfinu segir meðal annars eftirfarandi:

„Vegna spurningar yðar um það, hvernig 1. mgr. 65. gr. barnalaga nr. 20/1992 hafi komið í veg fyrir það í máli [A] að sýslumanni bæri að taka efnislega afstöðu til þess hvort skilyrði væru til þess, sbr. 16. gr. barnalaga, að breyta fyrri meðlagsúrskurði, sem kveðinn var upp hjá sama embætti, vill ráðuneytið taka fram eftirfarandi: Það hefur fram að þessu verið mat ráðuneytisins, að krafa skv. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992, sbr. nú 1. mgr. 68. gr. barnalaga nr. 76/2003, sé krafa í nýju sjálfstæðu máli, en ekki krafa um endurupptöku á fyrri úrskurði sýslumanns á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Þess vegna hefur ráðuneytið talið, að þegar svo hagar til eins og í máli þessu, hafi íslensk stjórnvöld ekki haft lögsögu í málinu.

Í tilefni af þeirri spurningu yðar hvað felist í orðunum „er tengjast öðrum ríkjum“ þá er því til að svara, að það er mat ráðuneytisins að með þessum orðum, sem fram koma í 1. mgr. 65. gr. barnalaga nr. 20/1992, sbr. 1. mgr. 68. gr. barnalaga nr. 76/2003, sé átt við mál þegar málsaðilar eru búsettir hvor í sínu landi, þ.e. annar er búsettur hér á landi og hinn í öðru landi. Ráðuneytið taldi því að 1. mgr. 65. gr. barnalaga nr. 20/1992 hefði komið í veg fyrir að íslensk stjórnvöld hefðu heimild til að taka mál [A] til meðferðar, þar sem engu skilyrða 65. gr. barnalaga nr. 20/1992 hafi verið fullnægt.

Vegna spurningar yðar um það hvort það sé afstaða ráðuneytisins að 1. mgr. 65. gr. barnalaga nr. 20/1992, sbr. nú 1. mgr. 68. gr. barnalaga nr. 76/2003, standi því alfarið í vegi að íslensk stjórnvöld geti endurupptekið ákvarðanir eins og að framan greinir, og þá hvort sem beiðni þar um er byggð á 24. gr. stjórnsýslulaga, sérákvæðum eins og áðurgildandi 16. gr. barnalaga 20/1992 eða á grundvelli óskráðra reglna tekur ráðuneytið fram eftirfarandi: Hér að framan er gerð grein fyrir þeirri skoðun ráðuneytisins, sem þar til nú a.m.k. hefur verið sú, að mál eins og það sem hér um ræðir væri nýtt mál. Því væri ekki um að ræða endurupptöku máls, hvorki samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga, ákvæði 16. gr. eldri barnalaga né á grundvelli óskráðra reglna, enda er ráðuneytinu ekki kunnugt um slíkar reglur. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á, að hvorki er í greinargerð með 16. gr. barnalaga nr. 20/1992, 68. gr. barnalaga nr. 76/2003 né 24. gr. stjórnsýslulaga vikið að því að í máli eins og hér um ræðir skuli litið á kröfu um breytingu á úrskurði stjórnvalds sem endurupptöku eldra máls.

Eftir að fyrrgreindur úrskurður ráðuneytisins frá 1. mars 2004 var upp kveðinn hefur ráðuneytið, í tilefni af erindi yðar, kannað sérstaklega hvort í skýringum með stjórnsýslulögum sé að finna umfjöllun sem leiði til annarrar túlkunar á ákvæði 16. gr. barnalaga nr. 20/1992, sbr. nú 1. mgr. 68. gr. barnalaga nr. 76/2003, en að framan greinir. Í ljós hefur komið að í skýringarriti við stjórnsýslulögin, útgefnu af forsætisráðuneytinu 1994, kemur fram á bls. 245, að svo virðist sem þannig sé litið á, að kröfu skv. 16. gr. barnalaga um breytingu á úrskurði sýslumanns um meðlag beri að líta á sem kröfu um endurupptöku máls, en ekki sjálfstætt mál með kröfu um breytingu á fyrri úrskurði sýslumanns. Þetta kann að vera vísbending um að framangreind túlkun ráðuneytisins hafi ekki verið rétt, þ.e. að krafa um breytingu á úrskurði sýslumanns á fyrri úrskurði hans sé ekki nýtt mál, sem falli undir 65. gr. barnalaga. Ljóst er þó, að þótt svo verði litið á, að 24. gr. stjórnsýslulaga heimili endurupptöku máls vegna úrskurðar sýslumanns um meðlag með barni, er skilyrði 2. mgr. 24. gr. um nauðsyn samþykkis gagnaðila málsins atriði sem myndi oft koma í veg fyrir endurupptöku máls.

Ráðuneytið telur rétt að fram komi að um það álitaefni sem hér um ræðir var ekki fjallað í sifjalaganefnd við samningu frumvarps þess sem varð að barnalögum nr. 76/2003.

Í tilefni af framangreindu máli [A] hefur verið fjallað í ráðuneytinu um hugsanlega þörf á breytingu á 1. mgr. 68. gr. laga nr. 76/2003, og er niðurstaða ráðuneytisins sú, að rétt sé að lagt verði fram frumvarp í byrjun næsta þings, með tillögu um að bæta við 68. gr. laganna ákvæði um að samningi foreldra um meðlag, staðfestum af sýslumanni, dómsátt um meðlag, sbr. 64. gr. laganna, svo og meðlagsúrskurði stjórnvalds og ákvörðun dóms um meðlag, sbr. 65. gr. laganna, megi breyta af stjórnvöldum hér á landi. Augljós sanngirnisrök mæla með þessari niðurstöðu, en nánari útfærsla ákvæðisins hefur þó ekki verið ákveðin.“

Með bréfi, dags. 12. maí 2004, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann óskaði eftir að koma á framfæri við mig í tilefni af bréfi ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér 17. sama mánaðar.

IV.

1.

Úrlausnarefni máls þessa varðar það hvort ákvæði 65. gr. barnalaga nr. 20/1992 hafi átt að koma í veg fyrir að íslensk stjórnvöld leystu efnislega úr beiðni A um breytingu á meðlagsúrskurði sem sýslumaðurinn í X kvað upp 14. janúar 2002. Barnalög nr. 20/1992 hafa nú verið leyst af hólmi með barnalögum nr. 76/2003. Samkvæmt 4. mgr. 81. gr. þeirra, sbr. lög nr. 115/2003, fer um mál þetta samkvæmt barnalögum nr. 20/1992. Ákvæði 65. gr. laga nr. 20/1992 var svohljóðandi:

„Stjórnvöld geta leyst úr þeim málum er tengjast öðrum ríkjum í eftirfarandi tilvikum:

a. ef barn, sem málið varðar, er búsett hér á landi,

b. ef sá sem krafa beinist gegn er búsettur hér á landi,

c. hafi úrskurður eða dómur í forsjár- eða faðernismáli gengið hér á landi má einnig leysa úr meðlagsmáli varðandi það barn, enda komi fram krafa þar að lútandi innan eins árs frá því að úrskurður eða dómur gekk.

Ákvæði milliríkjasamninga, sem Ísland er aðili að, skulu þá ganga framar ákvæðum 1. mgr.“

Beiðni sína um breytingu á meðlagsúrskurðinum byggði A á 1. mgr. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992. Ákvæðið var svohljóðandi:

„Sýslumaður getur breytt meðlagsúrskurði ef rökstudd krafa kemur fram um það, enda sé sýnt fram á að hagir foreldra eða barns hafi breyst.“

Í athugasemdum við 16. gr. í frumvarpi því er varð að barnalögum nr. 20/1992 er m.a. tekið fram að aðilar að kröfu samkvæmt greininni séu meðlagsgreiðandi og meðlagsviðtakandi. (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 1162.)

2.

Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um rétt aðila máls á því að mál hans sé tekið til meðferðar á ný eftir að stjórnvald hefur tekið í því ákvörðun og hún verið tilkynnt og jafnframt kveðið á um skilyrði fyrir slíkri endurupptöku stjórnsýslumáls. Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. greinarinnar á aðili máls rétt á endurupptöku ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Um ákvæði þetta segir í athugasemdum með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 að ef atvik þau sem talin voru réttlæta slíka ákvörðun hafa breyst verulega sé eðlilegt að aðili eigi rétt á því að málið sé tekið til meðferðar á ný og athugað hvort skilyrði séu fyrir því að fella ákvörðunina niður eða milda hana. Ákvæðið hafi náin tengsl við meðalhófsregluna í 12. gr. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3304.) Um 24. gr. segir ennfremur í athugasemdunum:

„Rétt er að taka fram að aðili máls getur að sjálfsögðu átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þessum tveimur, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3305.)

Í 2. mgr. 24. gr. segir að eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim, sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verði beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verði þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.

Eins og fram kemur í athugasemdum frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og vitnað er til hér að ofan getur aðili máls átt rétt til endurupptöku máls á grundvelli heimilda í sérlögum. Þessar heimildir kunna að vera rýmri en heimildir 24. gr. stjórnsýslulaga, t.d. að því er varðar tímafresti. Rétt er að minna á að stjórnsýslulögin hafa að geyma lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslu (sjá hér Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284). Ákvæði laga sem veita rýmri rétt til endurupptöku máls en 24. gr. stjórnsýslulaga ganga framar ákvæðum þeirra, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna.

Þegar orðalag ákvæðis 1. mgr. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992 er skoðað sýnist nærtækt að álykta að með því sé vísað til endurupptöku máls. Þannig er eðlilegt að skilja orðalagið „getur breytt meðlagsúrskurði“ á þann veg að um sé að ræða endurskoðun eða endurupptöku fyrri úrskurðar enda hljóða skilyrði ákvæðisins um að sýnt sé „fram á að hagir foreldra eða barns hafi breyst“ og þá frá því sem lagt var til grundvallar í úrskurðinum. Það leiðir af reglum um réttaráhrif stjórnvaldsákvarðana eins og úrskurða stjórnvalda að réttaráhrif þeirra vara svo lengi sem þeim er ekki breytt eða þeir felldir úr gildi. Beiðni um endurupptöku felur í sér ósk um að fyrirliggjandi ákvörðun verði breytt þar sem uppfyllt séu skilyrði til endurupptöku málsins. Fallist stjórnvaldið ekki á beiðni um endurupptöku stendur sú ákvörðun eða úrskurður sem beiðnin beindist að. Í slíkum tilvikum hefur þannig ekki verið tekin ný ákvörðun um efni þess máls sem fyrirliggjandi ákvörðun eða úrskurður hljóðaði um.

Með hliðsjón af þessu tel ég rétt að líta svo á að 1. mgr. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992, sbr. nú 1. mgr. 65. gr. barnalaga nr. 76/2003, feli í sér sjálfstæða heimild til endurupptöku máls að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í ákvæðinu. Ég get því ekki fallist á þann skilning sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur lagt í ákvæðið, sbr. bréf þess til mín, dags. 7. maí 2004, „að krafa skv. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992, sbr. nú 1. mgr. [65]. gr. barnalaga nr. 76/2003, sé krafa í nýju sjálfstæðu máli, en ekki krafa um endurupptöku á fyrri úrskurði sýslumanns“. Raunar kemur einnig fram í bréfi ráðuneytisins að það telji að ummæli í skýringarriti Páls Hreinssonar við stjórnsýslulögin frá 1994 „[kunni] að vera vísbending um að framangreind túlkun ráðuneytisins hafi ekki verið rétt, þ.e. að krafa um breytingu á úrskurði sýslumanns á fyrri úrskurði hans sé ekki nýtt mál, sem falli undir 65. gr. barnalaga“.

Í ákvæði 1. mgr. 16. gr. barnalaga nr. 20/1992, sbr. nú 1. mgr. 65. gr. barnalaga nr. 76/2003, er ekki kveðið á um nein skilyrði fyrir endurupptöku önnur en þau að „rökstudd krafa [komi] fram um það, enda sé sýnt fram á að hagir foreldra eða barns hafi breyst“. Heimild til endurupptöku meðlagsmáls á grundvelli 16. gr. barnalaga nr. 20/1992, sbr. nú 65. gr. barnalaga nr. 76/2003, er því ekki bundin skilyrðum um tímafresti né samþykki gagnaðila. Með hliðsjón af ofangreindu tel ég að aðili að máli sem lokið hefur verið með meðlagsúrskurði íslensks stjórnvalds eigi á grundvelli framangreindra ákvæða almennt rétt á að mál hans sé tekið til skoðunar á ný leggi hann fram rökstudda kröfu um það og sýni fram á að hagir foreldra eða barns hafi breyst. Það er svo hlutverk stjórnvaldsins að meta hvort breytingarnar séu slíkar að leiða eigi til þess að niðurstöðu um meðlagsgreiðslur sé breytt.

3.

Mál A og barnsmóður hans, B, sem lokið var með úrskurði sýslumannsins í X 14. janúar 2002, sem staðfestur var með úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 24. september 2002, hófst með því að sýslumannsembættinu barst beiðni frá B, dags. 17. september 2001, sem þá þar sem hún fór þess á leit „að [A] yrði gert að greiða einfalt meðlag til viðbótar því sem samið var um við skilnað aðila með barninu“ eins og segir í úrskurði sýslumannsins.

Samkvæmt b-lið 1. mgr. 65. gr. barnalaga nr. 20/1992 gátu stjórnvöld hér á landi leyst úr þeim málum sem tengdust öðrum ríkjum ef sá sem krafa beindist gegn væri búsettur hér á landi. Krafa B beindist að A og tók sýslumaðurinn í X hana til efnislegrar meðferðar á grundvelli 18. gr. barnalaga nr. 20/1992 og úrskurðaði að A skyldi greiða B tvöfalt lágmarksmeðlag með barni þeirra, C, frá 1. október 2001 að telja til fullnaðs 18 ára aldurs.

Með vísan til þess að beiðni A til sýslumannsins í X, dags. 30. maí 2003, laut að endurupptöku máls sem varðaði kröfu á hendur honum og þess að óumdeilt er að hann er búsettur á Íslandi fæ ég ekki séð að framangreint ákvæði 65. gr. barnalaga nr. 20/1992 hafi átt að standa því í vegi að íslensk stjórnvöld tækju beiðni hans um endurupptöku málsins til meðferðar. Það er því niðurstaða mín að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A, dags. 1. mars 2004 hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 1. mars 2004, þar sem staðfestur var úrskurður sýslumannsins í X, dags. 16. janúar 2004, um að vísa frá kröfu A um breytingu á meðlagsúrskurði sýslumannsins frá 14. janúar 2002, hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli. Beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki mál A fyrir að nýju, komi fram ósk um það frá honum, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Viðbrögð stjórnvalda.

Mér barst nýtt erindi frá A 5. október 2004 þar sem hann kvartaði yfir því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði ekki lokið umfjöllun sinni um beiðni frá honum, dags. 13. júlí 2004, um að mál hans yrði tekið fyrir að nýju í samræmi álit mitt. Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 11. október 2004, þar sem ég óskaði eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið upplýsti hvað liði afgreiðslu á erindi A. Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dagsett 20. desember 2004. Kemur þar fram að máli A hafi ekki verið vísað til sýslumanns með ósk um endurupptöku. Væru ástæður þess þær að ráðuneytið teldi verulegan vafa leika á því að endurupptökuákvæði stjórnsýslulaga, ákvæði barnalaga eða óskráðar reglur um endurupptöku stjórnsýslumáls ættu við í máli hans. Hefði ráðuneytið ákveðið að kanna eins vel og við verði komið hvort ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga eða aðrar reglur um rétt aðila til endurupptöku stjórnsýslumáls ættu við í máli A áður en ráðuneytið svaraði erindi mínu. Þá sagði að ráðuneytið myndi taka afstöðu til álits míns í máli A á næstu vikum og veita mér svar sitt. Þá sagði svo í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins:

„Að lokum vill ráðuneytið taka fram, að mál þetta hefur leitt til þess að ráðuneytið hefur til vandlegrar athugunar hvort ekki sé rétt að leggja fram frumvarp til breytinga á barnalögum nr. 76/2003, á þann veg að lögsöguákvæði laganna komi ekki í veg fyrir að úrskurðum stjórnvalda hér á landi um meðlag, eða staðfestum samningum um meðlag, verði breytt, ef krafa er borin fram um breytingu, að sjálfsögðu að uppfylltum skilyrðum laganna. Augljós sanngirnisrök mæla með slíkri breytingu.“

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á ný bréf, dags. 27. desember 2004. Vakti ég þar athygli á því að frá því A sendi ráðuneytinu erindi sitt 13. júlí 2004 og þar til ráðuneytið sendi honum ljósrit af svarbréfi sínu til mín, dags. 20. desember 2004, hefðu liðið um fimm mánuðir. Óskaði ég af því tilefni eftir upplýsingum frá ráðuneytinu, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvort A hefði á þessu tímabili verið send tilkynning í samræmi við ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hefði það ekki verið gert óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það samrýmdist efni ákvæðisins. Hefðu tilkynningar verið sendar óskaði ég eftir afriti af þeim. Mér barst bréf frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 14. janúar 2005. Þar kemur fram að A hafi tvisvar eða þrisvar verið kynnt í síma að afgreiðsla máls hans myndi tefjast og honum gerð grein fyrir ástæðum tafanna. Taldi ráðuneytið þetta samrýmast efni 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga enda væri í ákvæðinu ekki tekið fram að svar skyldi vera skriflegt. Það væri á hinn bóginn mat ráðuneytisins að æskilegt væri að svar væri veitt skriflega, bæði til þess að unnt væri að færa fram sönnun á svari og hvers efnis það hefði verið.

Í febrúar 2005 komu fulltrúar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á minn fund og ræddu við mig um niðurstöðu álits míns og álitaefni því tengd.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu enn bréf, dags. 4. apríl 2005. Þar minnti ég á að ráðuneytið hefði í bréfi sínu til mín, dags. 20. desember 2004, lýst því að það myndi á næstu vikum taka afstöðu til álits míns í máli A og veita mér svar sitt. Vakti ég athygli á því að rúmir þrír mánuðir væru nú liðnir frá því að þessi áform ráðuneytisins voru kynnt og hátt í níu mánuðir frá því að erindi A hefði borist ráðuneytinu. Óskaði ég eftir að ráðuneytið upplýsti hvað liði afgreiðslu á erindi A. Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dagsett 15. apríl 2005. Þar segir m.a. eftirfarandi:

„Að vandlega athuguðu máli er það niðurstaða ráðuneytisins að því sé ómögulegt að koma til móts við þau sjónarmið sem álit yðar í máli [A] byggir á að óbreyttum lögum.

Þessi niðurstaða fær ekki aðeins stoð í þeim rannsóknum sem ráðuneytið ráðuneytið hefur til vandlegrar athugunar hvort ekki sé rétt að leggja fram frumvarp til breytinga á barnalögum nr. 76/2003, á þann veg að lögsöguákvæði laganna komi ekki í veg fyrir að úrskurðum stjórnvalda hér á landi um meðlag, eða staðfestum samningum um meðlag, verði breytt, ef krafa er borin fram um breytingu, að sjálfsögðu að uppfylltum skilyrðum laganna. Augljós sanngirnisrök mæla með slíkri breytingu.“

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á ný bréf, dags. 27. desember 2004. Vakti ég þar athygli á því að frá því A sendi ráðuneytinu erindi sitt 13. júlí 2004 og þar til ráðuneytið sendi honum ljósrit af svarbréfi sínu til mín, dags. 20. desember 2004, hefðu liðið um fimm mánuðir. Óskaði ég af því tilefni eftir upplýsingum frá ráðuneytinu, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvort A hefði á þessu tímabili verið send tilkynning í samræmi við ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hefði það ekki verið gert óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það samrýmdist efni ákvæðisins. Hefðu tilkynningar verið sendar óskaði ég eftir afriti af þeim. Mér barst bréf frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 14. janúar 2005. Þar kemur fram að A hafi tvisvar eða þrisvar verið kynnt í síma að afgreiðsla máls hans myndi tefjast og honum gerð grein fyrir ástæðum tafanna. Taldi ráðuneytið þetta samrýmast efni 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga enda væri í ákvæðinu ekki tekið fram að svar skyldi vera skriflegt. Það væri á hinn bóginn mat ráðuneytisins að æskilegt væri að svar væri veitt skriflega, bæði til þess að unnt væri að færa fram sönnun á svari og hvers efnis það hefði verið.

Í febrúar 2005 komu fulltrúar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á minn fund og ræddu við mig um niðurstöðu álits míns og álitaefni því tengd.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu enn bréf, dags. 4. apríl 2005. Þar minnti ég á að ráðuneytið hefði í bréfi sínu til mín, dags. 20. desember 2004, lýst því að það myndi á næstu vikum taka afstöðu til álits míns í máli A og veita mér svar sitt. Vakti ég athygli á því að rúmir þrír mánuðir væru nú liðnir frá því að þessi áform ráðuneytisins voru kynnt og hátt í níu mánuðir frá því að erindi A hefði borist ráðuneytinu. Óskaði ég eftir að ráðuneytið upplýsti hvað liði afgreiðslu á erindi A. Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dagsett 15. apríl 2005. Þar segir m.a. eftirfarandi:

„Að vandlega athuguðu máli er það niðurstaða ráðuneytisins að því sé ómögulegt að koma til móts við þau sjónarmið sem álit yðar í máli [A] byggir á að óbreyttum lögum.

Þessi niðurstaða fær ekki aðeins stoð í þeim rannsóknum sem ráðuneytið hefur gert á norrænum barnarétti, heldur einnig í þeirri staðreynd að ef litið verður á óskir um nýjar ákvarðanir um meðlagsfjárhæðir sem beiðnir um endurupptöku, yrði ævinlega að fjalla um mál af því stjórnvaldi sem kvað upp hina fyrri ákvörðun. Það myndi hafa í för með sér að í einstökum tilvikum yrði ráðuneytið að taka þessi mál til skoðunar án þess að kleift væri að fjalla um málið á tveimur stjórnsýslustigum. Í öðrum tilvikum yrði að fjalla um málið í umdæmum sýslumanna þar sem aðilar máls hafa búið þegar fyrri ákvörðun er tekin, jafnvel þótt þeir byggju þá allir í sama umdæmi í öðrum landsfjórðungi.

Ráðuneytið er á hinn bóginn á þeirri skoðun að sanngirnisrök mæli með því að unnt sé að taka nýja ákvörðun um meðlagsfjárhæð þegar hagir foreldra eða barns hafa breyst, sbr. ákvæði 1. mgr. 65. gr. barnalaga nr. 76/2003, og svo háttar til að barn býr ekki lengur hér á landi en meðlagsgreiðandi er hér búsettur. Til að koma til móts við álit yðar, herra umboðsmaður, og þau rök sem það byggir á hefur ráðuneytið því útbúið meðfylgjandi drög að frumvarpi til laga um breytingu á barnalögum. Eins og sjá má er texti frumvarpsins ekki fullbúinn en á grundvelli ákvæða þess væri unnt að taka mál [A] fyrir að nýju. [...]“

Ég lauk máli A með bréfi til hans þar sem sagði m.a. eftirfarandi:

„Eins og ráða má af bréfi ráðuneytisins felur það í sér synjun á beiðni yðar um að endurupptaka mál yðar að svo stöddu. Í áliti mínu, dags. 24. júní 2004, komst ég að þeirri niðurstöðu að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 1. mars 2004, þar sem staðfestur var úrskurður sýslumannsins í Hafnarfirði, dags. 16. janúar 2004, um að vísa frá kröfu yðar um breytingu á meðlagsúrskurði sýslumannsins frá 14. janúar 2002, hefði ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli. Beindi ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það tæki mál yðar fyrir að nýju, kæmi fram ósk um það frá yður, og leysti þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem fram komu í áliti mínu. Ljóst er af ofangreindu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það telur sér ekki fært að fara að þessum tilmælum. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur hins vegar lýst þeirri ætlan sinni að hafa frumkvæði að því að lagt verði fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á barnalögum nr. 76/2003. Hefur ráðuneytið bent á að verði umrætt frumvarp að lögum sé unnt að taka mál yðar fyrir að nýju á grundvelli ákvæða þess.

Ég tek fram að niðurstaða umboðsmanns Alþingis í málum sem hann fær til úrlausnar er ekki að lögum bindandi fyrir stjórnvöld. Lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, veita mér þannig ekkert réttarskipandi vald til að fylgja álitum mínum eftir. Eins og ráðið verður af framangreindri lýsingu á athugun minni á þeirri kvörtun yðar sem barst mér 5. október 2004 hef ég bæði með bréfum og í samtölum við starfsmenn ráðuneytisins ítrekað kallað eftir því að ráðuneytið tæki afstöðu til beiðni yðar og þar með að það mál sem ráðið var til lykta með úrskurði ráðuneytisins frá 1. mars 2004 yrði tekið til úrlausnar að nýju. Jafnframt hef ég kynnt ráðuneytinu nánar þá lagatúlkun og þau sjónarmið sem álit mitt frá 24. júní 2004 byggði á og sérstaklega með tilliti til þeirra álitaefna um endurupptöku mála almennt sem fram hafa komið af hálfu ráðuneytisins og lýst er meðal annars í framangreindum bréfum.

Í áliti mínu í máli yðar nr. 4044/2004 frá 24. júní 2004 var til þess vísað að samkvæmt b-lið 1. mgr. 65. gr. barnalaga nr. 20/1992 hefðu stjórnvöld hér á landi getað leyst úr þeim málum sem tengdust öðrum ríkjum ef sá sem krafan beindist gegn væri búsettur hér á landi. Á grundvelli þessa hefði yður með úrskurði sýslumannsins í Hafnarfirði 14. janúar 2002 verið gert að greiða tvöfalt lágmarksmeðlag með syni yðar frá 1. október 2001 til fullnaðar 18 ára aldurs. Þessi úrskurður var staðfestur af ráðuneytinu 24. september 2002. Tilefni þess álits sem ég lét uppi 24. júní 2004 var afgreiðsla stjórnvalda á ósk yðar sem sett var fram í bréfi, dags. 30. maí 2003, til sýslumanns um að framangreind ákvörðun um greiðslu aukameðlags yrði tekin upp að nýju og í ljósi nýrra gagna. Eftir að beiðni yðar hafði verið kynnt konunni og frekari bréfaskipti höfðu átt sér stað vísaði sýslumaður hinn 16. janúar 2004 beiðni yðar frá á grundvelli 65. gr. barnalaga nr. 20/1992. Um efni úrskurðarins vísast til álits míns í máli nr. 4044/2004. Þér kærðuð þessa niðurstöðu til ráðuneytisins sem staðfesti hana með úrskurði 1. mars 2004.

Það álitaefni sem ég fjallaði um í áliti mínu í máli nr. 4044/2004 laut þannig aðeins að því hvort stjórnvöldum hefði verið heimilt eingöngu vegna lögsögureglna 65. gr. barnalaga nr. 20/1992 að hafna beiðni yðar um endurupptöku málsins. Ég tek það fram að þau svör sem fram hafa komið af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins þegar spurst hefur verið fyrir um hvað liði afgreiðslu þeirra á erindi yðar um endurskoðun málsins eftir að álit mitt lá fyrir gefa ekki tilefni til breytinga á þeirri afstöðu minni sem ég lýsti í áliti nr. 4044/2004 og reist var á því að beiðni yðar frá 30. maí 2003 hefði verið beiðni um endurupptöku í ljósi nýrra gagna á máli sem íslensk stjórnvöld höfðu talið sig bær til að úrskurða í. Lögsögureglur barnalaga stæðu því ekki í vegi að lagt yrði mat á hvort hin nýju gögn gæfu tilefni til endurupptöku fyrri ákvörðunar. Ég tek það sérstaklega fram að ég fæ ekki séð að athugasemdir ráðuneytisins í bréfi, dags. 14. janúar 2005, um að ef fjalla ætti um óskir um nýjar ákvarðanir um meðlagsfjárhæðir sem beiðni um endurupptöku gæti það leitt til þess að ekki yrði kleift að fjalla um málið á tveimur stjórnsýslustigum eigi við í þessu máli yðar eða hafi þær afleiðingar sem þar er vísað til. Sá úrskurður ráðuneytisins sem athugun mín á máli nr. 4044/2004 fjallaði um laut eingöngu að þeirri ákvörðun sýslumanns að vísa málinu frá á grundvelli lögsögureglunnar. Tilmæli mín beindust að því að sú niðurstaða yrði tekin til endurskoðunar og ef það yrði niðurstaðan að fella þennan úrskurð sýslumanns úr gildi hefði það komið í hlut hans að leysa efnislega úr kröfu yðar. Vegna álitamála sem rísa um lagskiptingu stjórnsýslunnar og þeirrar meginreglu að gæta þess að viðhalda kærumöguleika á endanlegri ákvörðun verður líka að hafa í huga að æðra stjórnvald sem fær t.d. til meðferðar beiðni um endurupptöku á úrskurði sem það hefur kveðið upp í tilefni af kæru á úrskurði eða ákvörðun lægra setts stjórnvalds, hefur að jafnaði val um, ef það kemst að þeirri niðurstöðu að rétt sé að fallast á beiðnina, hvort það leysir sjálft úr málinu eða vísar hinni efnislegu úrlausn, þ.m.t. hvaða áhrif ný gögn eigi að hafa á efni fyrri ákvörðunar, til lægra setts stjórnvalds. Það eitt að skilyrði séu uppfyllt, hvort sem það er á grundvelli hins almenna endurupptökuákvæðis 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða sérstakra heimilda eins og í barnalögum, til að mál verði tekið til meðferðar að nýju felur ekki í sér lyktir um hvort tilefni sé til breytinga á efni fyrri ákvörðunar.

Ég hef talið rétt að útskýra hér að framan nokkuð stöðu þessa máls frá mínu sjónarhorni og þá með tilliti til skýringa ráðuneytisins. Ég ítreka hins vegar að ég get ekki knúið frekar á um athafnir af hálfu ráðuneytisins í þessu máli. [...]“

Mér barst bréf frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, dags. 9. nóvember 2005. Í bréfinu er sagt frá því að dóms- og kirkjumálaráðherra hefði daginn áður mælt fyrir frumvarpi til breytinga á nokkrum lögum á sviði sifjaréttar, þ.á m. barnalögum, þar sem lagðar væru til breytingar á lögsögureglum laganna. Kemur fram að nái frumvarpið fram að ganga verði unnt að leysa úr máli hér á landi sem varði breytingar á meðlagsákvörðun þótt hvorki sá sem krafa beinist gegn né barn sé búsett hér á landi, þ.e. hafi ákvörðunin, sem krafist er breytinga á, verið tekin hér og meðlagsgreiðandi hér búsettur. Frumvarpið var samþykkt á 132. löggjafarþingi, sbr. lög nr. 69/2006, um breyting á nokkrum lögum á sviði sifjaréttar.