Almannatryggingar. Örorkulífeyrir. Tekjutrygging. EES-samningurinn.

(Mál nr. 11924/2022)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis með kvörtun sem beindist að úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar um endurútreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum A en við uppgjörið var farið með greiðslur sem hún fékk vegna örorku frá norsku vinnu- og velferðarstofnuninni (NAV) sem erlendan lífeyri sem hefði sömu áhrif á tekjutryggingu hennar og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Þar sem slíkar greiðslur töldust til tekna komu þær til skerðingar á tekjutryggingu hennar. Athugun umboðsmanns laut að þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að greiðslur A frá NAV teldust ekki sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, eins og ákvæði laganna yrðu skýrð með hliðsjón af skuldbindingum íslenska ríkisins á grundvelli EES-samningsins.

Umboðsmaður rakti þágildandi ákvæði laga um almannatryggingar en samkvæmt þeim taldist lífeyrir á meðal þeirra tekna sem kæmu til skerðingar á tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Hins vegar töldust bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar og sambærilegar bætur frá ríkjum sem væru aðilar að EES-samningnum ekki til slíkra tekna. Umboðsmaður tók fram að við úrslausn á því hvort örorkubæturnar sem A fengi frá NAV í Noregi teldust sambærilegar bótum almannatrygginga reyndi á þær reglur sem giltu samkvæmt EES-samningnum um hvernig haga skyldi greiðslu bóta vegna örorku þegar einstaklingur fengi greiddar slíkar bætur frá fleiri en einu aðildarríki EES-samningsins. Helstu reglur þess efnis væri að finna í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) um samræmingu almannatryggingakerfa, sem tekin hefði verið upp í EES-samninginn og innleidd í íslenskan rétt.

Umboðsmaður taldi ljóst að þær greiðslur sem um ræddi í málinu féllu undir gildissvið reglugerðarinnar. Þegar tekin væri afstaða til þess hvort greiðslur A frá NAV ættu að hafa sambærileg áhrif til skerðingar á tekjutryggingu hennar og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum yrði að meta hvort greiðslurnar sem hún fengi frá Noregi væru jafngildar bótum almannatrygginga í skilningi reglugerðarinnar. Vísaði umboðsmaður til þess að af hálfu ESB-dómstólsins hefði verið lagt til grundvallar að þegar leyst væri úr því hvort bætur í einu ríki teldust jafngildar bótum sem greiddar væru úr öðru EES-ríki yrði að líta til þess hvort bæturnar væru sambærilegar með hliðsjón af því markmiði sem stefnt væri að með greiðslu bótanna og efni þeirrar löggjafar sem bótagreiðslurnar byggðu á.

Það var niðurstaða umboðsmanns að þegar ákvæði norsku almannatryggingalaganna væru virt heildstætt gæti hann ekki fallist á þá afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála að örorkubætur þeirra og bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar teldust ekki jafngildar. Þá taldi hann að leggja yrði til grundvallar að örorkubætur A frá NAV teldust sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, eins og ákvæði laganna yrðu skýrð með hliðsjón af EES-samningnum. Var það því niðurstaða umboðsmanns að úrskurður nefndarinnar hefði ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að taka mál A upp að nýju, kæmi fram ósk um það frá henni, og leysa þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakinu væru í álitinu. Þá beindi umboðsmaður því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem þar væru rakin við úrslausn sambærilegra mála.

   

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 16. nóvember 2022 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 17. nóvember 2021 í máli nr. 112/2021. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar um endurútreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum A fyrir árið 2019. Við uppgjörið var farið með greiðslur sem A fær vegna örorku frá norsku vinnu- og velferðarstofnuninni (NAV) sem erlendan lífeyri sem hefði sömu áhrif á útreikning Tryggingastofnunar á tekjutryggingu hennar og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hérlendis. Þar sem slíkar greiðslur töldust til tekna komu þær til skerðingar á tekjutryggingu hennar samkvæmt þágildandi 3. mgr. 22. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar.

Í kvörtuninni er á því byggt að greiðslur NAV séu sambærilegar þeim bótum sem greiddar séu samkvæmt lögum nr. 100/2007. Í samræmi við þágildandi 4. mgr. 16. gr. laganna hafi því ekki átt að telja þær til tekna sem komi til skerðingar á tekjutryggingu A.

Athugun mín á málinu hefur lotið að því hvort úrskurður nefndarinnar hafi verið í samræmi við lög. Nánar tiltekið hefur athugunin lotið að þeirri niðurstöðu nefndarinnar að greiðslur A frá NAV teljist ekki sambærilegar bótum samkvæmt lögum nr. 100/2007 í skilningi þágildandi 4. mgr. 16. gr. laganna, eins og ákvæðið verður skýrt með hliðsjón af skuldbindingum íslenska ríkisins á grundvelli EES-samningsins.

  

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins mun A hafa flutt búferlum til Noregs árið 2009 og stundað þar atvinnu til ársins 2014 er hún fór í veikindaleyfi af nánar greindum ástæðum. Með ákvörðun norsku vinnu- og velferðarstofnunarinnar (NAV) 28. september 2018 samþykkti stofnunin umsókn A um örorkubætur (uføretrygd) samkvæmt norsku almannatryggingalögunum á grundvelli bráðabirgðaútreiknings. Kom þar jafnframt fram að mánaðarlegar örorkubætur yrðu greiddar frá 1. október 2018. Endanlegur útreikningur örorkubótanna var svo tilkynntur A með bréfi 29. janúar 2019 þar sem fram kom að hann hefði ekki leitt til neinna breytinga á fjárhæð þeirra.

Með bréfi Tryggingastofnunar 9. janúar 2019 var A tilkynnt að stofnunin hefði afgreitt umsókn hennar um örorkulífeyri og tengdar greiðslur. Samkvæmt örorkumati tryggingalæknis uppfyllti hún læknisfræðileg skilyrði fyrir greiðslum og væri bótaréttur til staðar samkvæmt reglum Evrópusambandsins um almannatryggingar. Kom þar jafnframt fram að greiðslur þessa árs byggðust á tekjuupplýsingum frá henni og yrðu þær samkvæmt meðfylgjandi yfirliti. Mikilvægt væri að fylgjast með því hvort um réttar upplýsingar væri ræða og tilkynna stofnuninni um þær breytingar sem yrðu á tekjum hennar. Yrði það ekki gert væri hætta á að bætur yrðu of- eða vangreiddar. Fékk A í kjölfar þessa greiddar tekjutengdar bætur frá Tryggingastofnun á árinu 2019.

Í tekjuáætlun A fyrir árið 2019, sem lögð var fram 12. desember 2018, var gert ráð fyrir að tekjur hennar á árinu yrðu 5.250 NOK í lífeyrissjóðsgreiðslur, 200 NOK í fjármagnstekjur og 115.092 NOK í örorkulífeyri (uføretrygd). Meðfylgjandi bréfi Tryggingastofnunar 9. janúar 2019 var greiðsluáætlun stofnunarinnar þar sem fram kom að greiðslurnar væru reiknaðar út frá þeim forsendum að lífeyrissjóðstekjur A á árinu yrðu 120.342 NOK og fjármagnstekjur hennar 100 NOK. Þá mun Tryggingastofnun hafa útbúið nýja tekjuáætlun 11. apríl 2019 í kjölfar samtímaeftirlits stofnunarinnar við staðgreiðsluskrá þar sem í ljós hafi komið misræmi milli upplýsinga í skránni og fyrri tekjuáætlunar. Var í kjölfar þess gert ráð fyrir að tekjur A yrðu 1.705.246 kr. í erlendum lífeyri, 5.090.695 kr. í lífeyrissjóðstekjur og 2.834 kr. í fjármagnstekjur. Í bréfi Tryggingastofnunar kom fram að niðurstaðan hefði leitt í ljós að A hefði fengið hærri greiðslu en hún hefði átt rétt á, samtals 419.436 kr. að teknu tilliti til staðgreiðslu skatta. Því bæri stofnuninni að endurreikna réttindi A á grundvelli upplýsinga úr skattframtali og myndi hin áætlaða skuld ekki verða innheimt fyrr en að loknu uppgjöri greiðslna ársins 2019.

A mun hafa útbúið nýja tekjuáætlun 4. ágúst 2019 þar sem gert var ráð fyrir að lífeyrissjóðstekjur hennar á árinu yrðu 2.100.000 kr. Með bréfi Tryggingastofnunar 6. þess mánaðar var óskað staðfestingar á þeirri tekjubreytingu. Lagði A í tilefni af því fram úrskurð ríkisskattstjóra 20. júní 2019 um tekjudreifingu lífeyristekna aftur í tímann. Með bréfi Tryggingastofnunar 18. september 2019 var bótaréttur A því endurreiknaður og leiddi hann í ljós inneign að fjárhæð 192.510 kr. sem greidd var með fyrirvara um niðurstöðu uppgjörs bóta ársins.

Niðurstaða Tryggingastofnunar um endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta A fyrir árið 2019 var sú að henni hefðu verið ofgreiddar bætur að fjárhæð 430.039 kr. og var A tilkynnt um það með bréfi 4. febrúar 2021. Var ástæða þeirrar ofgreiðslu rakin til þess að tekjur hennar á árinu 2019 hefðu verið hærri en gert hefði verið ráð fyrir í tekjuáætlun. Ákvörðun Tryggingastofnunar var af hálfu A kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála 28. febrúar 2021. Í kærunni voru gerðar athugasemdir við að örorkubætur hennar frá NAV væru flokkaðar sem lífeyrissjóðstekjur sem kæmu til skerðingar á tekjutryggingu hennar.

Með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 17. nóvember 2021 var ákvörðun Tryggingastofnunar staðfest. Í úrskurði nefndarinnar kom fram að af ákvæðum laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, mætti ráða að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum gætu skert tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Aftur á móti skertu bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar ekki tekjutryggingu og ekki heldur sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefði gert samninga við samkvæmt 68. gr. laganna, sbr. 4. mgr. 16. gr. þeirra.

Í úrskurðinum var vísað til þess að við mat á því hvort „uføretrygd“ teldust sambærilegar bótum laga um almannatryggingar liti nefndin til þess að fjárhæð þeirra réðist af fyrri tekjum bótaþega og því tímabili sem viðkomandi hefði verið meðlimur almannatryggingakerfisins í Noregi. Var það mat nefndarinnar að „uføretrygd“ væru ekki alveg sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, enda réðust örorkulífeyrisgreiðslur laganna einungis af búsetu bótaþega hér á landi og öðrum tekjum. Hins vegar taldi nefndin að „uføretrygd“ væru ekki heldur alveg sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Var í því sambandi vísað til þess að lífeyrissjóðir væru fjármagnaðir með iðgjaldagreiðslum og greiðendur þeirra áynnu sér þannig rétt til lífeyrisgreiðslna. Í Noregi væri greiddur skattur af tekjum og hann notaður til þess að fjármagna almannatryggingakerfið. Skatturinn stæði hins vegar ekki undir kostnaði NAV og fjármagnaði norska ríkið því almannatryggingakerfið að öðru leyti.

Af hálfu úrskurðarnefndarinnar var lagt til grundvallar að þótt greiðslur A frá NAV teldust hvorki alveg sambærilegar örorkulífeyrisgreiðslum samkvæmt lögum um almannatryggingar né greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hefðu greiðslurnar mest líkindi við þá tekjuflokka. Yrði ekki hjá því komist að jafna greiðslunum við annan hvorn flokkinn, enda væri að öðrum kosti ekki hægt að kveða á um bótagreiðslur hennar. Í úrskurðinum sagði svo eftirfarandi: 

Úrskurðarnefnd almannatrygginga hefur þegar tekið afstöðu til framangreinds álitaefnis. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 86/2015, dags. 19. ágúst 2015, féllst úrskurðarnefndin á það mat Tryggingastofnunar ríkisins að „uføretrygd“ væri sambærilegt við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og að tekjurnar féllu því ekki undir 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar. Með hliðsjón af því og í ljósi þess að meginreglan er sú að skattskyldar tekjur skerði bætur frá Tryggingastofnun ríkisins, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar, er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að „uføretrygd“ falli ekki undir undantekningarreglu 4. mgr. 16. gr. laganna og skuli skerða tekjutrygginguna með sama hætti og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

Í niðurlagi úrskurðarins var tekið fram að við framangreinda túlkun hefði jafnframt verið litið til a-liðar 5. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004, um samræmingu almannatryggingakerfa. Úrskurðarnefndin teldi hins vegar að þrátt fyrir að „uføretrygd“ og örorkulífeyrisgreiðslur væru báðar örorkubætur væru þær ekki jafngildar bætur í skilningi reglugerðarákvæðisins þar sem greiðslurnar væru ólíkar.

  

III Skýringar úrskurðarnefndar velferðarmála

Með bréfi til úrskurðarnefndar velferðarmála 6. janúar 2023 var þess óskað að nefndin lýsti afstöðu sinni til kvörtunarinnar og veitti nánar greindar upplýsingar og skýringar. Var þess m.a. óskað að nefndin gerði grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem niðurstaða hennar byggðist á og þá einkum hvaða atriði varðandi örorkubætur frá NAV, sér í lagi meðal þeirra eru lytu að tilgangi, grundvelli útreiknings og skilyrðum þeirra, gerði það að verkum að örorkubæturnar væru að mati nefndarinnar frekar sambærilegar við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum en örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum nr. 100/2007.

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar 16. febrúar 2023 var vísað til þess að fjárhæð „uføretrygd“ réðist af fyrri tekjum bótaþega og „trygdetid“, sbr. gr. 12-11 og 12-12 í norsku almannatryggingalögunum. Með „trygdetid“ væri átt við tímabilið sem viðkomandi hefði verið meðlimur almannatryggingakerfisins í Noregi, þ.e. með búsetu og/eða atvinnu í landinu. „Uføretrygd“ tæki því mið af fyrri tekjum bótaþega á vinnumarkaði ólíkt örorkulífeyrisgreiðslum samkvæmt lögum nr. 100/2007, sem tækju ekki mið af tekjum bótaþega á vinnumarkaði heldur búsetulengd, sbr. 18. gr. og 1. mgr. 17. gr. laganna, og öðrum tekjum. Úrskurðarnefndin teldi því að greiðslurnar væru ekki sambærilegar við örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum nr. 100/2007. Við mat á því hvort fella ætti greiðslurnar undir undantekningarreglu 4. mgr. 16. gr. laganna hefði nefndin litið til þess að meginreglan samkvæmt 2. mgr. greinarinnar væri sú að skattskyldar tekjur skertu bætur frá Tryggingastofnun. Þá hefði úrskurðarnefndin einnig litið til þess að fyrir hefði legið fordæmi frá úrskurðarnefnd almannatrygginga.

Í fyrirspurn umboðsmanns var þess jafnframt óskað að nefndin skýrði nánar hvort og þá hvernig afstaða nefndarinnar, þess efnis að greiðslur A frá NAV og örorkulífeyrisgreiðslur laga nr. 100/2007 teldust ekki jafngildar bætur í skilningi a-liðar 5. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004, samrýmdist þeirri túlkun á hugtakinu jafngildar bætur sem lögð hefði verið til grundvallar í dómaframkvæmd ESB-dómstólsins. Í svari úrskurðarnefndarinnar var vísað til þess að dómstóllinn hefði komist að þeirri niðurstöðu í máli nr. C-453/14 að til þess að mismunandi greiðslur féllu undir hugtakið „jafngildar bætur“ yrðu þær að vera sambærilegar og við mat á því hvort greiðslur væru sambærilegar yrði að skoða tilgang þeirra og markmið þeirrar löggjafar sem greiðslurnar byggðu á. Það væri mat nefndarinnar að „uføretrygd“ og örorkulífeyrir samkvæmt lögum nr. 100/2007 væru ekki jafngildar bætur í skilningi reglugerðarinnar. Þrátt fyrir að báðar greiðslurnar væru örorkubætur væru þær ólíkar. Örorkulífeyrir samkvæmt lögum nr. 100/2007 réðist af búsetutíma á Íslandi og öðrum tekjum og væri tilgangur þeirra að tryggja þeim öryrkjum sem hefðu verið búsettir á Íslandi lágmarksframfærslu, óháð fyrri þátttöku þeirra á vinnumarkaði. Aftur á móti tækju „uføretrygd“ greiðslurnar að hluta til mið af fyrri tekjum bótaþega og virtist þeim því ætlað að tryggja bótaþegum framfærslu í samræmi við fyrri tekjur.

Umboðsmaður ritaði úrskurðarnefnd velferðarmála bréf að nýju 10. júlí 2023. Þar var þess annars vegar óskað að nefndin gerði nánari grein fyrir þeim sjónarmiðum sínum, er vörðuðu tilgang örorkubóta A frá NAV, sem gerðu það að verkum að bæturnar væru að mati nefndarinnar frekar sambærilegar við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum en örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum nr. 100/2007. Hins vegar var þess óskað að veittar yrðu upplýsingar um hvort úrskurðarnefndin, eða eftir atvikum Tryggingastofnun, hefði við rannsókn málsins leitað upplýsinga frá þar til bærum stjórnvöldum í Noregi um þarlendan bótarétt A og forsendur hans. Hefði það ekki verið gert var þess óskað að nefndin skýrði hvernig það hefði samrýmst 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sérstakri rannsóknarskyldu stofnunarinnar samkvæmt lögum nr. 100/2007, sem nú er í 46. gr. þeirra. 

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar 24. ágúst 2023 var áréttað að örorkulífeyrir samkvæmt lögum nr. 100/2007 réðist af búsetutíma á Íslandi og öðrum tekjum. Tilgangurinn með greiðslunum væri að tryggja þeim öryrkjum sem hefðu verið búsettir hér á landi lágmarksframfærslu, óháð fyrri þátttöku þeirra á vinnumarkaði. „Uføretrygd“ greiðslurnar tækju hins vegar að hluta til mið af fyrri tekjum bótaþega á vinnumarkaði og virtist þeim því ætlað að tryggja bótaþegum framfærslu með hliðsjón af fyrri tekjum. Greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum réðust af iðgjaldagreiðslum á starfsævinni og fjárhæð iðgjaldagreiðslna réðist af fyrri tekjum. Þeim væri því einnig ætlað að tryggja greiðsluþegum framfærslu með hliðsjón af fyrri tekjum líkt og „uføretrygd“.

Í svarbréfi nefndarinnar kom jafnframt fram að hún hefði með bréfi 26. júlí 2023 óskað eftir upplýsingum frá Tryggingastofnun um hvort stofnunin hefði leitað eftir upplýsingum frá stjórnvöldum í Noregi um þarlendan bótarétt A og forsendur hans. Með bréfi Tryggingastofnunar 18. ágúst 2023 hefði Tryggingastofnun upplýst um að stofnunin hefði við ákvörðun sína stuðst við gögn sem hefðu borist frá NAV. Annars vegar væri þar um að ræða úrskurð, dags. 28. september 2018, og hins vegar úrskurð, dags. 29. janúar 2019, og væru þeir meðfylgjandi. Hefði stofnunin talið nægjanleg gögn liggja fyrir um bótarétt A og forsendur hans og því ekki óskað eftir nánari upplýsingum við meðferð málsins. Af hálfu úrskurðarnefndarinnar var tekið undir það mat að nægjanleg gögn hefðu legið fyrir til þess að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu.

Umboðsmaður ritaði úrskurðarnefnd velferðarmála enn bréf 6. febrúar 2024. Í bréfinu var þess m.a. óskað að nefndin skýrði nánar þá afstöðu sína að úrskurður nefndarinnar í máli A samræmdist þeirri túlkun á 5. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 sem fram kæmi í dómi ESB-dómstólsins í máli nr. C-453/14 og lyti að því að við mat á því hvort bætur væru jafngildar hefði ekki þýðingu hvernig tryggðir einstaklingar hefðu áunnið sér bótarétt eða hvort þeir ættu val um að öðlast frekari bótarétt í öðru aðildarríki.

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar 11. apríl 2024 voru fyrri svör hennar áréttuð sem og sjónarmið hennar um að „uføretrygd“, líkt og greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, væri ætlað að tryggja greiðsluþegum framfærslu með hliðsjón af fyrri tekjum. Var þar jafnframt vísað til þess að í dómi ESB-dómstólsins í máli nr. C-453/14 væri sérstaklega tekið fram að bæturnar sem þar hefðu verið til umfjöllunar hefðu það sama markmið að tryggja að bótaþegar viðhéldu lífskjörum í samræmi við þau sem þeir nutu áður en þeir fóru að þiggja bæturnar. Greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hefðu sama markmið og yrði ekki annað séð en að það sama ætti við um greiðslur „uføretrygd“. Markmið örorkulífeyris væri aftur á móti annað, þ.e. að tryggja lágmarksframfærslu. Teldi úrskurðarnefndin því að úrskurður hennar hefði verið í samræmi við framangreindan dóm dómstólsins.

   

IV Athugun umboðsmanns

1 Lög um almannatryggingar

Með lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, hefur löggjafinn útfært þá skyldu sem á honum hvílir samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, um að tryggja í lögum öllum sem þess þurfa rétt til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Er þannig kveðið á um það í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 100/2007 að markmið þeirra sé að tryggja þeim sem lögin taki til og þess þurfa bætur og aðrar greiðslur vegna elli, örorku og framfærslu barna, eftir því sem nánar er kveðið á um í lögunum. Í 2. mgr. sömu greinar segir jafnframt að með bótum og greiðslum samkvæmt 1. mgr., ásamt þjónustu og aðstoð sem kveðið sé á um í öðrum lögum, skuli stuðlað að því að þeir sem lögin taki til geti framfleytt sér og lifað sjálfstæðu lífi.

Um lífeyristryggingar var fjallað í III. kafla laga nr. 100/2007, eins og þau hljóðuðu er úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála gekk í máli A. Rétt til örorkulífeyris áttu þeir sem búsettir höfðu verið á Íslandi, sbr. I. kafla þeirra, og voru 18 ára eða eldri en höfðu ekki náð ellilífeyrisaldri, sbr. 1. mgr. 18. gr. laganna. Þá þurftu þeir annars vegar að hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn var lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka hefði verið óskert er þeir tóku hér búsetu, sbr. a-lið sömu málsgreinar, og hins vegar að hafa verið metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar, sbr. b-lið hennar.

Tryggingastofnun skyldi greiða þeim tekjutryggingu sem fengju greiddan örorku- eða slysalífeyri samkvæmt lögunum eða lögum um slysatryggingar almannatrygginga, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 100/2007. Rétt til tekjutryggingar áttu þeir sem höfðu verið búsettir hér á landi, sbr. I. kafla laganna, sbr. og 1. mgr. og 2. málslið 4. mgr. 18. gr. þeirra. Í 3. mgr. 22. gr. var kveðið á um að greiða skyldi m.a. örorkulífeyrisþega tekjutryggingu til viðbótar lífeyri hans. Hefði lífeyrisþegi tekjur samkvæmt 2. og 4. mgr. 16. gr. laganna skyldi skerða tekjutrygginguna um 38,35% þeirra tekna uns hún félli niður.

Til tekna samkvæmt III. kafla laga nr. 100/2007 töldust tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað ekki teldist til tekna og frádráttarliða samkvæmt 1., 3., 4. og 5. tölulið A-liðar 1. mgr. 30. gr. og 31. gr. síðarnefndu laganna eða undantekninga og takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007. Lífeyrir telst til skattskyldra tekna, sbr. 1. tölulið A-liðar 7. gr. laga nr. 90/2003.

Þrátt fyrir þetta töldust ekki til tekna sem komu til skerðingar tekjutryggingu þær bætur sem nánar voru tilgreindar í 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007, þ.e. bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama átti við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefði gert samning við samkvæmt 68. gr. laganna.     

Ríkisstjórninni var heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögum nr. 100/2007 og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga, sbr. 1. mgr. 68. gr. laganna. Í slíkum samningum mátti m.a. veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra. Jafnframt mátti kveða á um að búsetu-, atvinnu- eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skyldu talin jafngilda búsetutíma á Íslandi. Enn fremur var heimilt að kveða þar á um rétt til bótagreiðslna við búsetu í öðru samningsríki, jafnræði við málsmeðferð, skörun bóta og hvaða löggjöf skuli beita, sbr. 2. mgr. 68. gr. Þá skyldi við framkvæmd laganna taka tillit til milliríkjasamninga á sviði almannatrygginga og félagsmála sem Ísland væri aðili að, sbr. 3. mgr. sömu lagagreinar.

  

2 Reglur um bótarétt á grundvelli EES-samningsins

Við úrlausn á því hvort örorkubæturnar sem A fær greiddar frá NAV í Noregi teljist sambærilegar bótum almannatrygginga í skilningi þágildandi 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 reynir á þær reglur sem gilda samkvæmt EES-samningnum um hvernig haga skuli greiðslu bóta vegna örorku þegar einstaklingur fær greiddar slíkar bætur frá fleiri en einu aðildarríki EES-samningsins, sbr. álit setts umboðsmanns Alþingis 30. apríl 2021 í máli nr. 10077/2019. Þar athugast að í samræmi við 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, skal skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Jafnframt verður að líta til 3. og 6. gr. EES-samningsins, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993, hvað þýðingu úrlausna ESB-dómstólsins og EFTA-dómstólsins varðar.

Um réttindi einstaklinga á sviði almannatrygginga er fjallað í 1. kafla III. hluta meginmáls EES-samningsins. Þar segir að samningsaðilar skuli á sviði almannatrygginga, í samræmi við VI. viðauka EES-samningsins, einkum tryggja launþegum og sjálfstætt starfandi einstaklingum og þeim sem þeir framfæra að lögð verði saman öll tímabil sem taka beri til greina samkvæmt lögum hinna ýmsu landa til að öðlast og viðhalda bótarétti, svo og reikna fjárhæð bóta, og að bætur séu greiddar fólki sem er búsett á yfirráðasvæðum samningsaðila, sbr. a- og b-lið 1. mgr. 29. gr. samningsins.

Á grundvelli EES-samnings hafa verið teknar upp frekari reglur um almannatryggingar en helstu reglur þess efnis er að finna í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004, um samræmingu almannatryggingakerfa, sem tekin var upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011 frá 1. júlí 2011. Þá hefur reglugerðin verið innleidd í íslenskan rétt með setningu reglugerðar nr. 442/2012, um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar. Reglugerð nr. 442/2012 sótti stoð sína til 71. gr. laga nr. 100/2007, sbr. nú 64. gr. þeirra, en samkvæmt henni var ráðherra heimilt að innleiða með reglugerð almannatryggingareglur Evrópusambandsins eins og þær væru felldar inn í viðauka VI við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, með síðari breytingum, sbr. einnig ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011 frá 1. júlí 2011 sem felldi undir samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004.

Í 2. gr. reglugerðar nr. 442/2012 er talið upp til hvaða málefna reglugerðirnar sem innleiddar eru með reglugerðinni taka og svarar sú upptalning til þeirrar sem fram kemur í 3. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Reglugerð nr. 442/2012 tekur meðal annars til örorkubóta, sbr. c-lið 2. gr. hennar.

Aðildarríkin skulu tilkynna framkvæmdastjórn Evrópubandalaganna skriflega um löggjöfina og kerfin sem um getur í 3. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 og skulu þessar tilkynningar sendar framkvæmdastjórn Evrópubandalaganna árlega og birtar í Stjórnartíðindum Evrópusambandsins, sbr. 9. gr. reglugerðarinnar. Þegar bætur vegna örorku hafa verið nefndar í tilkynningu samkvæmt 9. gr. reglugerðarinnar falla þær undir gildissvið hennar, sbr. dóm ESB-dómstólsins 21. janúar 2016 í máli nr. C-453/14 Knauer, 23. mgr.

Samkvæmt tilkynningum norskra stjórnvalda til Eftirlitsstofnunar EFTA falla örorkubætur sem greiddar eru á grundvelli laga um almannatryggingar (lov om folketrygd) undir gildissvið reglugerðarinnar og eru „uføretrygd“ samkvæmt 12. kafla laganna þar sérstaklega tilgreindar. Að sama skapi hafa íslensk stjórnvöld tilkynnt að bætur samkvæmt lögum nr. 100/2007 falli undir ákvæði reglugerðarinnar. Er því ljóst að þær greiðslur sem A fær vegna örorku frá NAV og bætur samkvæmt lögum nr. 100/2007, þar á meðal tekjutrygging á grundvelli 22. gr. laganna, falla undir gildissvið reglugerðar (EB) nr. 883/2004.

Ákvæðum reglugerðar (EB) nr. 883/2004 er að meginstefnu ætlað að tryggja að löggjöf aðildarríkjanna á sviði almannatrygginga og félagslegs öryggis sé beitt með samræmdum hætti gagnvart einstaklingum sem flytjast milli aðildarríkja EES-samningsins. Er reglugerðinni hvorttveggja ætlað að koma í veg fyrir að einstaklingar geti átt rétt á bótum samkvæmt löggjöf fleiri en eins aðildarríkis og að tryggja að þeir glati ekki réttindum vegna flutnings milli aðildarríkja með því að teljast hvergi tryggðir samkvæmt löggjöf viðkomandi ríkja. Er markmiðum reglugerðarinnar að þessu leyti nánar lýst í aðfararorðum hennar. Þannig kemur fram í 9. lið þeirra að ESB-dómstóllinn hafi nokkrum sinnum fjallað um möguleikann á jafnri meðferð að því er varðar bætur, tekjur og aðstæður. Þessa meginreglu skuli fastsetja og þróa í samræmi við efni og anda dómsúrskurða. Í 12. lið þeirra segir síðan enn fremur að í ljósi meðalhófsreglunnar skuli þess gætt að tryggt sé að meginreglan um jafngildi aðstæðna eða atburða leiði ekki til óréttmætra niðurstaðna eða þess að bætur af sama tagi skarist fyrir sama tímabil.

Fjallað er um jafnræði við málsmeðferð að því er varðar bætur, tekjur, aðstæður eða atburði í 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Þar segir að sé ekki kveðið á um annað í reglugerðinni og í ljósi sérstakra framkvæmdarákvæða, sem mælt sé fyrir um, gildi eftirfarandi: 

  1. a) ef almannatryggingabætur og aðrar tekjur hafa tiltekin réttaráhrif samkvæmt löggjöf í lögbæru aðildarríki skulu viðeigandi ákvæði þeirrar löggjafar einnig gilda um jafngildar bætur sem fást samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis eða um tekjur sem aflað er í öðru aðildarríki,

Af hálfu ESB-dómstólsins hefur verið lagt til grundvallar að þegar leyst sé úr því hvort bætur úr öðru ríki teljist jafngildar bótum sem greiddar séu úr öðru EES-ríki verði að líta til þess hvort bæturnar séu sambærilegar með hliðsjón af því markmiði sem stefnt sé að með greiðslu bótanna og efni þeirrar löggjafar sem bótagreiðslurnar byggja á, sbr. dóm ESB-dómstólsins 21. janúar 2016 í máli nr. C-453/14 Knauer, 34. mgr.

  

3 Löggjöf Noregs um örorkubætur almannatrygginga

Greiðslur A frá Noregi fela í sér ákveðna tegund örorkubóta (uføretrygd) og eru þær greiddar af norsku vinnu- og velferðarstofnuninni (NAV) að undangenginni ákvörðun hennar um að viðkomandi uppfylli skilyrði fyrir greiðslu þeirra. Um greiðslurnar er fjallað í þarlendum lögum um almannatryggingar nr. 19 frá 1997 (lov om folketrygd). Í 1. gr. laganna segir að markmið þeirra sé að veita fjárhagslegt öryggi með því að tryggja tekjur og bætur vegna sérstakra útgjalda við atvinnuleysi, meðgöngu og fæðingu, ummönnun barna hjá einstæðum foreldrum, sjúkdóma og slys, örorku, elli og dauðsföll. Þá segir einnig að markmið laganna sé að stuðla að jöfnun tekna og lífskjara yfir ævina og milli hópa fólks. Enn fremur sé markmið almannatryggingakerfisins að leggja sitt af mörkum til sjálfshjálparaðstoðar með það fyrir augum að einstaklingar geti framfleytt sér sjálfir og ráðið sínum högum eins vel og unnt er frá degi til dags. Í 23. kafla laganna eru ákvæði um fjármögnun útgjalda þar sem fram kemur að atvinnurekendur greiði sérstakt gjald af greiddum launum, einstaklingar greiði tryggingagjald í hlutfalli við laun og aðrar tekjur, tryggingafélög skuli endurgreiða tiltekin útgjöld og einnig komi til beint framlag ríkisins.

Um örorkubætur er fjallað í 12. kafla fyrrgreindra laga en samkvæmt gr. 12-1 er markmið þeirra að tryggja tekjur fyrir þá sem hafa orðið fyrir varanlegri skerðingu á tekjuhæfni vegna sjúkdóms, slyss eða fötlunar. Það er skilyrði fyrir rétti til örorkubóta að viðkomandi hafi átt aðild að almannatryggingakerfinu síðustu fimm árin fram að upphafstíma örorku eða að hann uppfylli eina af nánar greindum undanþágureglum þar um, sbr. gr. 12-2. Er aðild að almannatryggingakerfinu að meginstefnu bundin því skilyrði að viðkomandi sé búsettur í Noregi, sbr. nánari ákvæði í 2. kafla laganna.

Um grundvöll útreiknings örorkubóta er fjallað í gr. 12-11 en samkvæmt henni eru örorkubætur reiknaðar út frá tekjum viðkomandi síðustu fimm árin fyrir upphafstíma örorku og er þar miðað við meðaltekjur þriggja tekjuhæstu áranna. Er þar jafnframt mælt fyrir um að ekki skuli leggja til grundvallar tekjur yfir tiltekinni hámarksfjárhæð. Við útreikning örorkubóta er jafnframt litið til tryggingatímabils viðkomandi, sbr. gr. 12-12, þ.e. þess tímabils sem einstaklingar hafa átt aðild að almannatryggingakerfinu. Til tryggingatímabilsins telst jafnframt framtíðartryggingatímabil (framtidig trygdetid), þ.e. tíminn frá upphafstíma örorku til og með því ári sem viðkomandi verður 66 ára, þó þannig að teljist minna en 4/5 hlutar tímans milli 16 ára aldurs og upphafstíma örorku (ávinnslutímabil) til tryggingatímabils skuli framtíðartryggingatímabilið nema 40 árum að frádregnum 4/5 hluta ávinnslutímabilsins.

Í gr. 12-13 er kveðið á um fjárhæð örorkubóta en þar segir að greiða skuli örorkubætur sem nemi 66% af grundvelli gr. 12-11. Er þar jafnframt mælt fyrir um tilteknar lágmarksfjárhæðir (minsteytelse) sem greiða skuli þeim sem hafi lágar eða engar tekjur. Hvað snertir skerðingar á fjárhæð örorkubótanna segir þar einnig að þegar tryggingatímabil sé styttra en 40 ár skerðist bæturnar sem því nemur. Um skerðingar vegna tekna er svo fjallað í grein 12-14.

  

4 Var úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála í samræmi við lög?

Sem fyrr greinir lýtur kvörtun A að þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála að hafna því að greiðslur hennar frá NAV teljist sambærilegar bótum almannatrygginga samkvæmt þágildandi ákvæði 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 og komi þær því til skerðingar á tekjutryggingu hennar. Er þannig ljóst að hún telur sig ekki njóta jafnræðis við meðferð bóta frá NAV við þá einstaklinga sem fá greiddar allar bætur sínar hér á landi í samræmi við a-lið 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004.

Eins og áður hefur komið fram er í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála lagt til grundvallar að örorkubætur A frá NAV teljist hvorki alveg sambærilegar örorkulífeyrisgreiðslum samkvæmt lögum nr. 100/2007 né greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Er í úrskurðinum vísað til þess að með hliðsjón af því að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi þegar tekið afstöðu til álitaefnisins með úrskurði í máli nr. 86/2015, á þann veg að örorkubætur NAV teljist ekki sambærilegar bótum laga nr. 100/2007, og í ljósi þess að meginreglan sé sú að skattskyldar tekjur komi til skerðingar á bótum frá Tryggingastofnun, sé það mat nefndarinnar að bæturnar komi til skerðingar á tekjutryggingu A með sama hætti og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Er þar jafnframt vísað til þess að við þá túlkun hafi verið litið til a-liðar 5. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004, en þar sem greiðslurnar séu ólíkar teljist þær ekki jafngildar bætur í skilningi ákvæðisins.  

Þegar tekin er afstaða til þess hvort greiðslur A frá NAV eigi að hafa sambærileg áhrif til skerðingar og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum verður að meta hvort greiðslurnar sem A fær frá Noregi séu jafngildar bótum almannatrygginga í skilningi a-liðar 5. gr. reglugerðarinnar eða hvort þær hafi fremur samstöðu með greiðslum úr lífeyrissjóðum. Í samræmi við 3. og 6. gr. EES-samningsins, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993, verður við túlkun ákvæðisins að horfa til dómaframkvæmdar ESB-dómstólsins. Líkt og rakið hefur verið hefur af hálfu dómstólsins verið lagt til grundvallar að líta verði til þess hvort bæturnar séu sambærilegar með hliðsjón af því markmiði sem stefnt sé að með greiðslu bótanna og efni þeirrar löggjafar sem bótagreiðslurnar byggja á.  

Í tilefni af þeirri afstöðu nefndarinnar að líta beri til þess að meginregla laga nr. 100/2007 sé sú að skattskyldar tekjur komi til skerðingar á bótum frá Tryggingastofnun tel ég að hafa verði í huga að ákvæði laganna fela í sér útfærslu á þeirri aðstoð sem löggjafanum er gert að tryggja samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Við túlkun á ákvæðum laga sem að einhverju marki skerða eða takmarka framfærslu örorkulífeyrisþega verður að hafa hliðsjón af framangreindu stjórnarskrárákvæði þannig að slík ákvæði verði ekki túlkuð rýmra en efni standa til, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 20. júní 2018 í máli nr. 8955/2016. Í því tilliti hefur jafnframt þýðingu að með þágildandi 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 hefur löggjafinn lagt til grundvallar að bætur almannatrygginga skuli ekki teljast til tekna í skilningi laganna sem komi til skerðingar á tekjutryggingu sem og sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við samkvæmt 68. gr. þeirra. Sé uppi vafi á því hvort um sambærilegar bætur sé að ræða standa því ekki hefðbundin rök til þess að túlka ákvæðið þrengjandi lögskýringu með vísan til þess að um sérstaka undantekningu frá meginreglu sé að ræða.  

Af nánari skýringum nefndarinnar til umboðsmanns verður ekki annað ráðið en að það hafi verið ráðandi þáttur í niðurstöðu hennar að fjárhæð örorkubóta A frá NAV hafi tekið mið af fyrri tekjum hennar á vinnumarkaði ólíkt örorkulífeyrisgreiðslum samkvæmt lögum nr. 100/2007, sem ráðist af búsetulengd og öðrum tekjum. Markmið bótanna sé því ekki það sama þar sem tilgangur örorkulífeyris sé að tryggja þeim öryrkjum sem búsettir hafa verið á Íslandi lágmarksframfærslu óháð fyrri þátttöku þeirra á vinnumarkaði. Örorkubótum NAV virðist hins vegar að mati nefndarinnar ætlað að tryggja bótaþegum framfærslu í samræmi við fyrri tekjur. Er í því sambandi m.a. vísað til þess að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum ráðist af iðgjaldagreiðslum á starfsævinni og fjárhæð iðgjaldagreiðslna ráðist af fyrri tekjum. Þeim sé því einnig ætlað að tryggja greiðsluþegum framfærslu með hliðsjón af fyrri tekjum.

Þótt endanleg fjárhæð örorkubóta A frá NAV taki að einhverju leyti mið af fyrri tekjum hennar verður ekki ályktað að þegar af þeirri ástæðu teljist bæturnar ekki jafngildar, án þess að fram fari heildarmat á markmiði og efni þeirrar löggjafar sem við á hverju sinni. Ég nefni einnig í þessu sambandi að í áðurnefndum dómi ESB-dómstólsins í máli nr. C-453/14 er sérstaklega tekið fram að grundvöllur samanburðarins á því hvort bætur séu jafngildar lúti að markmiði og lagagrundvelli bótagreiðslna. Í þeim samanburði hafi ekki þýðingu hvernig tryggðir einstaklingar hafi áunnið sér bótarétt eða hvort þeir eigi val um að öðlast frekari bótarétt í öðru ríkinu. Samkvæmt því geti bætur sem greiddar eru á grundvelli starfstengdra réttinda í einu ríki talist jafngildar bótum sem veittar séu á lögbundnum grundvelli í öðru EES-ríki (sjá 36. og 38. mgr. dómsins).

Með norsku almannatryggingalögunum hefur norska ríkið komið á fót almannatryggingakerfi sem meðal annars er fjármagnað með skattheimtu og beinu framlagi ríkisins, ólíkt fjármögnun lífeyrissjóða hérlendis sem almennt samanstendur af iðgjaldagreiðslum sjóðfélaga og ávöxtun þeirra. Er markmið örorkubóta sem greiddar eru á grundvelli laganna, líkt og þeirra sem greiddar eru á grundvelli laga nr. 100/2007, að tryggja fjárhagslegt öryggi þeirra sem orðið hafa fyrir örorku. Við mat á því hvort markmið bótanna teljist ósambærileg, af þeirri ástæðu að örorkubætur norskra almannatrygginga taki mið af fyrri tekjum A, tel ég að líta verði til þess að endanleg fjárhæð þeirra nemur aldrei fullum fyrri tekjum bótaþega heldur 66% af þeim grundvelli sem reiknaður er út frá fyrri tekjum. Er jafnframt kveðið á um það í lögunum að tekjur yfir tilteknu hámarki skuli ekki lagðar til grundvallar við útreikning örorkubóta auk þess sem tiltekin lágmarksfjárhæð er tryggð þeim sem hafa engar eða litlar tekjur. Ræðst endanleg fjárhæð bótanna enn fremur af tryggingatímabili viðkomandi, þ.e. því tímabili sem einstaklingar hafa og munu tilheyra almannatryggingakerfinu í Noregi. 

Samkvæmt framangreindu verður ekki séð að bótunum sé að þessu leyti ætlað að gera bótaþega eins settan og hann hefði ekki orðið fyrir örorku eða að fjárhæð þeirra standi í slíkum órofa tengslum við fyrri tekjur að markmið þeirra teljist af þeirri ástæðu ósambærileg markmiðum þeirra bóta sem greiddar eru á grundvelli laga nr. 100/2007 og ætlað er að stuðla að því að þeir sem lögin taki til geti framfleytt sér og lifað sjálfstæðu lífi. Þá verður ekki heldur ráðið af áðurnefndum markmiðsákvæðum norsku almannatryggingalaganna og ákvæðum um fjármögnun þeirra að fjárhæð umræddra örorkubóta til bótaþega standi í áþekku samhengi við launatengd framlög þeirra og tíðkast hjá skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hérlendis. Sé litið til efnis norsku almannatryggingalaganna að öðru leyti er ljóst að örorkubætur á grundvelli laganna eru greiddar af opinberri stofnun þar sem, líkt og hérlendis, gerð er sú krafa að bótaþegi hafi haft búsetu í landinu í tiltekinn tíma. Þá sæta bæturnar sömuleiðis skerðingu vegna tekna yfir ákveðnum tekjumörkum.

Þegar framanrakin ákvæði norsku almannatryggingalaganna eru virt heildstætt get ég ekki fallist á þá afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála að örorkubætur þeirra og bætur almannatrygginga samkvæmt lögum nr. 100/2007 teljist ekki jafngildar í skilningi a-liðar 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004, eins og greinin hefur verið túlkuð í framkvæmd ESB-dómstólsins. Þá tel ég að leggja verði til grundvallar að örorkubætur A frá NAV teljist sambærilegar bótum samkvæmt lögum nr. 100/2007, eins og þágildandi 4. mgr. 16. gr. laganna verður skýrð með hliðsjón af skuldbindingum íslenska ríkisins á grundvelli EES-samningsins. Er það því niðurstaða mín að úrskurður nefndarinnar hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.

  

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála hafi ekki verið í samræmi við lög. Byggist sú niðurstaða á því að örorkubætur A frá NAV í Noregi og bætur samkvæmt lögum nr. 100/2007 teljist sambærilegar í skilningi þágildandi 4. mgr. 16. gr. laganna, eins og ákvæðið verður skýrt með hliðsjón af skuldbindingum íslenska ríkisins á grundvelli EES-samningsins, andstætt því sem lagt var til grundvallar í úrskurði nefndarinnar.

Ég beini því til úrskurðarnefndarinnar að taka mál A upp að nýju, komi fram ósk um það frá henni, og leysa þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Þá er því jafnframt beint til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem þar eru rakin við úrlausn sambærilegra mála.

Tryggingastofnun er sent afrit af áliti þessu til upplýsingar.

Hinn 26. september 2024 var undirrituð kjörin umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 31. október þess árs. Hef ég því farið með mál þetta frá þeim tíma.