Álit

I.

Hinn 27. júní 1995 bar A, fram kvörtun yfir úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 28. apríl 1995 um kæru hans, er snerti ráðningu bæjarstjórnar Blönduóss á verktaka til að vinna að endurbyggingu gamals húss á Blönduósi.

II.

Aðdragandi máls þessa er sá, að í auglýsingaritinu Glugganum, 12.-18. maí 1994, auglýsti Blönduóssbær eftir trésmíðameistara til að annast viðgerðir á tilteknu húsi í bænum. Þeir, sem áhuga hefðu á því að taka að sér verkið, skyldu skila umsókn með upplýsingum um reynslu og fyrri störf, einkum að skyldum verkefnum. Umsóknarfrestur var til 20. maí.

Hinn 17. maí 1994 lagði A fram umsókn með umbeðnum upplýsingum og tók fram, að frekari upplýsingar yrðu veittar, ef um það yrði beðið. Sex aðrar umsóknir bárust.

Á fundi safnanefndar 19. júlí 1994 var bókað, að safnanefndin legði til við bæjarstjórn, að gengið yrði til samninga við Trésmiðjuna Z hf. sem verktaka við endurbyggingu hússins, „enda er tilboð Trésmiðjunnar [Z] dags. 19. maí 1994 hagstætt að mati nefndarinnar.“

Á fundi sínum hinn 26. júlí 1994 staðfesti bæjarstjórn Blönduóss þessa ákvörðun.

Hinn 10. janúar 1995 kærði A meðferð málsins til félagsmálaráðuneytisins, sem aflaði gagna frá bæjarstjórn Blönduóss og kæranda og kvað síðan upp úrskurð í málinu 28. apríl 1995. Kröfu A um að ákvörðunin yrði felld úr gildi var hafnað í úrskurði ráðuneytisins, en fundið að ýmsum göllum á meðferð málsins. Niðurstaða úrskurðarins er svohljóðandi:

1. „Um það, hvort löglega hafi verið staðið að ákvörðunum um að ráða [Z] til verksins.“

Kærandi rekur undir þessum lið nokkur atriði sem hann telur leiða til þess að umdeild ákvörðun hafi verið ógild, því ólöglega hafi verið staðið að því að taka hana.

Í fyrsta lagi tilgreinir kærandi að safnanefnd og bæjarstjórn hafi ekki farið eftir áliti sérfræðings í málinu, þ.e. [X] arkitekts, þrátt fyrir samþykkt safnanefndar frá 6. júní 1994. Þessi samþykkt safnanefndar hljóðar svo samkvæmt fundargerð: „[X] arkitekt færi áfram með umsjón á endurbyggingu [hússins] og verði smiðir ráðnir að verkinu í samráði við hann, verk hafið og því haldið áfram eftir því sem fjárhagur leyfir á hverjum tíma.“ (Undirstrikun ráðuneytisins.)

Ráðuneytið telur að í samþykkt þessari felist ekki að safnanefnd bindi sig eða bæjarstjórn til að fara í einu og öllu að áliti arkitektsins. Í samþykktinni er einungis gert ráð fyrir samráði við hann sem sérfræðing. Samkvæmt gögnum málsins kom arkitektinn fram með hugmyndir að því hverja skyldi ráða til verksins, en það var síðan safnanefnd sem gaf um málið umsögn til bæjarstjórnar, sem tók síðan hina endanlegu ákvörðun.

Í lögum eða öðrum almennum reglum er ekki að finna ákvæði sem skylda sveitarstjórn til að fara eftir áliti „sérfræðings“ í málum þeim, sem til umfjöllunar og afgreiðslu eru.

Í máli þessu er um að ræða ákvörðun bæjarstjórnar um val á verktaka til að vinna tiltekið verk. Við slíka ákvarðanatöku ber bæjarstjórninni að gæta formreglna sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hvað varðar efni ákvörðunarinnar er hins vegar ljóst að frjálst mat bæjarstjórnar ræður fyrst og fremst, enda er hér um að ræða húseign í eigu sveitarfélagsins. Bæjarstjórnin er við slíka ákvarðanatöku ekki bundin af áliti annarra, t.d. sérfræðinga, nema hún hafi fyrirfram ákveðið annað með skýrum hætti. Að auki er rétt að taka fram að bókun safnanefndar frá 6. júní 1994 gat á engan hátt bundið hendur bæjarstjórnar um málið, þar sem safnanefndin fékk málið einungis til umsagnar.

Hvað varðar umrætt álit arkitektsins er að auki rétt að benda á, að hann kemst samkvæmt gögnum málsins ekki að ákveðinni og ótvíræðri niðurstöðu um hvaða aðila hann telji rétt að ráða til verksins ásamt [Y]. Í „bréfi“ [X] til bæjarstjórans, dagsettu 5. maí 1994, segir hann einungis um þetta atriði:

„Annar kostur hefur komið mér í huga:

Tveir heimamenn hafa verið nefndir til að taka að sér verki: [A] og [B], sem báðir munu hafa nokkra reynslu af viðgerðum gamalla húsa þótt þar hafi e.t.v. ekki verið um að ræða sambærileg verk. Ef þessir tveir menn gætu fallist á að taka að sér verkið í sameiningu væri það e.t.v. góður kostur.“ (Undirstrikun ráðuneytisins.)

Rétt er að taka fram að „bréf“ þetta er ritað áður en umsóknarfrestur um verkið rann út samkvæmt auglýsingu í Glugganum.

Í öðrum gögnum málsins er ekki að finna annars konar upplýsingar um afstöðu hans sem sérfræðings í málinu. Í bréfi [X] til kæranda, dagsettu 22. desember 1994, greinir hann frá því að við umfjöllun í safnanefnd hafi fyrst og fremst tveir umsækjendur komi til greina, þ.e. kærandi og Trésmiðjan [Z] h.f. Einróma niðurstaða safnanefndar hafi síðan verið að velja frekar Trésmiðjuna.

Í öðru lagi heldur kærandi því fram að Trésmiðjan [Z] h.f. hafi gert tilboð í umrætt verk og safnanefnd og bæjarstjórn hafi tekið ákvörðun um val á verktaka á grundvelli þess tilboðs án þess að gefa öðrum umsækjendum kost á að gera tilboð í verkið.

Í auglýsingu Blönduóssbæjar í 19. tbl. 11. árg. af Glugganum var ekki óskað eftir tilboðum í verkið heldur óskaði bærinn eftir „aðila sem vill taka að sér verkið“. Jafnframt var óskað eftir að viðkomandi aðilar sendu um það „skriflega umsókn“ til bæjarins og veittu nánar tilgreindar upplýsingar. Bæði kærandi og Trésmiðjan [Z] h.f. gáfu í umsóknum sínum þær upplýsingar sem óskað var eftir í auglýsingunni, en Trésmiðjan [Z] h.f. bætti við fleiri atriðum, m.a. varðandi vinnutaxta, vélar og tæki. Orðrétt segir svo í erindi fyrirtækisins til Blönduóssbæjar, dagsettu 19. maí 1994:

„Verkstæði okkar er vel búið tækjum til að smíða einstaka hluti svo sem glugga, hurðir o.þ.h. Til styrktar verkefninu munum við lána vélar og tæki þess, án endurgjalds á meðan verkinu stendur (sic.). Einnig vinnupalla og fleira sem þarf til verksins.

Við lýsum okkur auk þess fúsa til að gefa sanngjarnan afslátt af vinnutaxta eftir nánara samkomulagi. Það gerum við til að leggja málefninu lið og til að auka verkþekkingu okkar sem mun nýtast fyrirtækinu á komandi árum.“

Samkvæmt þessu lýsti Trésmiðjan [Z] h.f. einungis yfir vilja til að veita afslátt o.þ.h., en ekki var gert tilboð um tilteknar krónutölur eða nánari útfærslur á öðrum skyldum atriðum. Um öll verð o.fl. átti eftir að semja og var það ekki gert fyrr en eftir að safnanefnd og bæjarstjórn höfðu fjallað um hvern ráða ætti til að framkvæma verki, sbr. síðan samning dagsettan 8. ágúst 1994.

Í fundargerð bæjarstjórnarfundar, sem haldinn var hinn 26. júlí 1994, kemur fram sú ákvörðun bæjarstjórnar að „ganga til samninga“ við Trésmiðjuna [Z] h.f. Í fundargerðinni er jafnframt tekið fram hvaða atriði skulu vera í samningum, þ.e. „hvaða smiðir munu vinna verkið, þeir taxtar sem unnið verður á, svo og hvernig verkfæragjald og bifreiðakostnaður reiknast.“ Ef um tilboð hefði verið að ræða af hálfu Trésmiðjunnar [Z] h.f. hefðu þessi efnisatriði komið skýrt fram í tilboðinu, m.a. krónutölur o.þ.h., og bæjarstjórnin tekið afstöðu til þess hvort hún tæki því tilboði.

Samkvæmt lögum er sveitarfélögum ekki almennt skylt að láta fara fram útboð um verk, sem áætlað er að nemi minna en 5 milljónum evrópskra mynteininga (ECU), sbr. 22. gr. laga um skipan opinberra framkvæmda nr. 63/1970 með síðari breytingum. Í ýmsum tilfellum getur verið eðlilegra og vandaðri stjórnsýsluhættir hjá sveitarfélögum að láta fara fram útboð til að fá hagstæðari kjör, sérstaklega ef um stærri verk er að ræða, en rétt er að ítreka að það er ekki skylt samkvæmt lögum.

Að virtum gögnum málsins telur ráðuneytið að ekki hafi verið um að ræða tilboð í verkið af hálfu Trésmiðjunnar [Z] h.f. í skilningi almennra reglna um útboð, enda var hér ekki um útboð að ræða. Jafnframt telur ráðuneytið að bókanir safnanefndar um málið hafi verið ónákvæmar hvað þetta varðar og til þess fallnar að valda ruglingi miðað við önnur gögn málsins. Ráðuneytið telur þessi vinnubrögð við bókanir hjá safnanefnd aðfinnsluverð. Réttara hefði verið í safnanefnd að fjalla um og bóka um málið í samræmi við fyrrgreinda auglýsingu bæjarins í Glugganum, þ.e. að um umsóknir hafi verið að ræða en ekki tilboð.

Í þriðja lagi er því haldið fram í kærunni að safnanefnd hafi, áður en fundur nefndarinnar var haldinn hinn 19. júlí 1994, gert „nánara samkomulag“ við Trésmiðjuna [Z] h.f. og byggt niðurstöðu sína á því samkomulagi. Að mati ráðuneytisins liggja engin gögn fyrir í málinu sem styðja þessa fullyrðingu kæranda heldur er einungis um að ræða vangaveltur kæranda um túlkun á orðalagi í bókun safnanefndar frá 19. júlí 1994.

Hins vegar er rétt að skoða hér sérstaklega samþykkt bæjarstjórnar frá 19.júlí 1994. Þar var bæjarstjóra og/eða tæknifræðingi falið að ganga frá samningi við Trésmiðjuna [Z] h.f., sem síðan yrði staðfestur af bæjarráði eða bæjarstjórn. Að mati ráðuneytisins er ljóst af gögnum málsins að safnanefndin hafði ekki umboð frá bæjarstjórn til að semja við neinn umsækjenda um verkið, heldur var hlutverk nefndarinnar einungis að veita bæjarstjórn faglega umsögn um hvern skyldi velja til verksins.

Í fjórða lagi er kærunni farið í löngu máli efnislega í rök safnanefndar og bæjarstjórnar, sem m.a. voru færð fram í bréfi þessara aðila til kæranda, dagsettu 13. desember 1994. Fer kærandi m.a. ítarlega yfir röksemdir varðandi umfang verksins, reynslu umsækjanda og fyrri verkefni, en kærandi telur að þar hafi hann forskot um Trésmiðjuna [Z] h.f.

Sveitarfélög hafa sjálfsákvörðunarrétt í eigin málum sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga er um „ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna“. Úrskurðarvaldið nær því yfir formlegu atriðin við töku ákvörðunarinnar sbr. sveitarstjórnarlög og stjórnsýslulög en ekki efnisinnihald, þ.e. atriði sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnarinnar.

Ráðuneytið telur ljóst af gögnum málsins að safnanefnd og bæjarstjórn hafi talið bæði kæranda og Trésmiðjuna [Z] h.f. hæfa til að vinna verkið. Það varð síðan niðurstaða safnanefndar að mæla með því við bæjarstjórn að samið yrði við Trésmiðjuna [Z] h.f. um að fyrirtækið tæki að sér verkið. Bæjarstjórn ákvað í framhaldi af því að fela bæjarstjórn og/eða tæknifræðingi að semja við fyrirtækið. Röksemdir bæjarstjórnar og safnanefndar fyrir því vali eru á þá leið að þegar litið var faglega á umsóknirnar hafi Trésmiðjan [Z] h.f. orðið fyrir valinu m.a. með hliðsjón af umfangi verksins, fyrri verkefnum og reynslu.

Ráðuneytið telur að það hafi ekki, með hliðsjón af fyrrgreindri 1. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga, úrskurðarvald um hvort kærandi eða Trésmiðjan [Z] h.f. hafi í raun verið „hæfari“ til að vinna verkið. Hér var um að ræða val safnanefndar og bæjarstjórnar milli tveggja hæfra aðila og byggðist endanleg ákvörðun á frjálsu mati bæjarstjórnar, sem ráðuneytið er ekki bært til að hagga við.

Í fimmta lagi er því haldið fram í kærunni að þar sem „ákvörðun safnanefndar“ sé ógild geti hún ekki verið „tæk sem grundvöllur ákvörðunar bæjarstjórnar“.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin þegar stjórnvöld, þ. á m. stjórnsýslunefndin, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.

Ljóst er samkvæmt gögnum málsins að safnanefnd tók ekki stjórnvaldsákvörðun um val á verktaka á fundi sínum hinn 19. júlí 1994. Bæjarstjórnin sendi safnanefnd umsóknirnar til umsagnar, en fól nefndinni ekki með sérstakri samþykkt að taka endanlega ákvörðun um málið. Þetta verður enn skýrara ef litið er á orðalag fundargerðar safnanefndar frá 19. júlí 1994, en þar segir m.a. orðrétt: „Með vísan til samþykktar safnanefndar frá 6. júní gerir safnanefnd svohljóðandi tillögu til bæjarstjórnar. Safnanefnd leggur til að nú þegar verði gengið til samninga við...“

Með vísan til þessa telur ráðuneytið ljóst að safnanefndin hafði ekki umboð til að taka stjórnvaldsákvörðun um málið í skilningi stjórnsýslulaga og bæjarstjórnin var á engan hátt fyrirfram búin að binda sig við álit safnanefndarinnar í málinu. Af þeim sökum er hafnað röksemdum kæranda um að þar sem „ákvörðun“ safnanefndar sé ógild geti hún ekki verið „tæk sem grundvöllur ákvörðunar bæjarstjórnar“.

Kærandi veltir því jafnframt fyrir sér hvort fara hefðu átt fram tvær umræður í bæjarstjórn um umræddar framkvæmdir, sbr. d-lið 52. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, þar sem umræddar framkvæmdir séu til margra ára.

Í d-lið 52. gr. er fjallað um áætlanir fyrir sveitarfélög sem gilda eiga til lengri tíma, s.s. skipulags- og framkvæmdaáætlanir. Með ákvæði 52. gr. er verið að tryggja vandaðri málsmeðferð í sveitarstjórn um ýmsa þætti, sem fyrst og fremst varða verulega fjármál sveitarfélagsins, s.s. fjárhagsáætlun, ársreikninga, reglugerðir o.þ.h. Að mati ráðuneytisins er ákvörðun um val á verktaka til að endurbyggja hús ekki þess eðlis að hún varði svo verulega fjárhag sveitarfélagsins að skylt sé að hafa tvær umræður um máli í bæjarstjórn. Fyrrgreindur d-liður nær einungis til skipulags- og framkvæmdaáætlana sem hljóta þurfa vandaðri málsmeðferð, m.a. þegar ráðherra þarf að staðfesta þær.

Í kærunni er tilgreint að ákvæði um safnanefnd sé ekki að finna í 62. gr. samþykktar um stjórn Blönduóssbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar nr. 303/1988. Þar af leiðandi telur kærandi „vafasamt, að safnanefnd hafi yfir höfuð haft heimild til að taka svo mikilvæga ákvörðun“, sbr. einnig erindisbréf nefndarinnar.

Samkvæmt 1., 3. og 5. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga hefur sveitarstjórn almenna heimild til að kjósa nefndir til ýmissa starfa, sbr. einnig 63. gr. fyrrgreindrar samþykktar auk þeirra nefnda sem kveðið er á um í lögum. Ráðuneytið telur að sú staðreynd, að safnanefnd er ekki tilgreind í samþykkt um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins, valdi því ekki að nefndin sé umboðslaus. Sveitarstjórn hefur á hverjum tíma heimild til að kjósa nefnd til starfa til lengri eða skemmri tíma og í sveitarstjórnarlögum er það ekki gert að skilyrði fyrir starfsemi nefnda á vegum sveitarfélags, að þær séu tæmandi taldar í samþykkt um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins.

Í erindisbréfum nefnda er almennt ekki að finna tæmandi talningu á þeim verkefnum sem nefndum eru falin. Erindisbréf eru fyrst og fremst rammi fyrir starf nefndarinnar ætlaður nefndarmönnum til að starfa eftir. Bæjarstjórn getur hverju sinni ákveðið hvaða verkefnum nefndir sveitarfélagsins skulu sinna umfram það sem hugsanlega er tilgreint í lögum, sbr. 61. gr. sveitarstjórnarlaga, en 1. mgr. 61. gr. hljóðar svo: „Sveitarstjórn ákveður valdsvið nefnda, ráða og stjórna sem hún kýs nema slíkt sé ákveðið í lögum.“

Ráðuneytið telur því að safnanefnd hafi verið heimilt að fjalla um umsóknir þær, sem að framan eru greindar, en enn er rétt að ítreka að safnanefndin tók ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga um málið.

Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið að fullyrðingar kæranda um að „ómálefnaleg eða jafnvel hreinlega ólögleg sjónarmið“ hafi legið að baki ákvörðun bæjarstjórnar, séu ekki á rökum reistar. Safnanefnd og bæjarstjórn hafi ekki brotið ákvæði stjórnsýslulaga í framangreindum tilfellum og þ.a.l. er ákvörðun bæjarstjórnar Blönduóssbæjar frá 28. júlí 1994 um val á verktaka af fyrrgreindum ástæðum ekki ógild.

2.„Um vanhæfi.“

Í 1. mgr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 segir svo m.a.: „Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.“

Ákvæði þetta á einnig við um hæfi manna í nefndum á vegum sveitarfélaga, sbr. 5. mgr. 63. gr. sveitarstjórnarlaga.

Kærandi rekur í kæru sinni að formaður safnanefndar, [Þ], sé kvæntur systur eins af eigendum Trésmiðjunnar [Z] h.f. Jafnframt tilgreinir hann að [Y], sem ráðinn var sem yfirsmiður við verkið, hafi „árum saman verið í föstu sambandi“ við dóttur eins nefndarmanna í safnanefndinni.

Ráðuneytið telur ljóst að [Þ] hafi, vegna fyrrgreindra tengsla við einn umsækjenda um verkið, verið vanhæfur til að fjalla um umsóknirnar í safnanefnd. Honum bar því að víkja sæti þegar fjallað var um þær.

Ráðuneytið telur hins vegar að hugsanleg tengsl [Y] við einn nefndarmanna skipti ekki máli þegar að því koma að velja einn úr hópi umsækjenda, enda var hann ekki í hópi hinna sjö umsækjenda og kærandi hefur ekki dregið í efa réttmæti ráðningar hans til verksins. Ennfremur er rétt að taka fram að lýsing kæranda á tengslunum er óljós og ekki hægt að lesa út úr henni hvort ákvæði 1. mgr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga eigi við, þ.e. hvort um náinn venslamann var að ræða eða ekki.

Enn er rétt að ítreka það sem áður segir um að safnanefndin tók ekki stjórnvaldsákvörðun í máli þessu, heldur veitti safnanefndin bæjarstjórninni umsögn um málið og var umsögnin eitt þeirra gagna sem lá til grundvallar er bæjarstjórn tók ákvörðun sína hinn 28. júlí 1994.

Til að annmarki á meðferð máls leiði til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar, verður hann að vera verulegur. Þannig verður í þessu máli talið að ef annmarki á meðferð málsins telst almennt til þess fallinn að hafa áhrif á efni ákvörðunar, teljist hún ógildanleg nema sannanlegt sé að annmarkinn hafi í raun ekki haft áhrif á efni ákvörðunarinnar.

Í máli þessu kemur því til skoðunar hvort vanhæfi [Þ] til umfjöllunar um málið í safnanefnd valdi ógildi ákvörðunar bæjarstjórnar.

Þó vanhæfur nefndarmaður taki þátt í meðferð máls í stjórnsýslunefnd, veldur það ekki ógildi niðurstöðu nefndarinnar, ef talið er sannað að áhrif og atkvæði hins vanhæfa nefndarmanns hafi ekki ráðið úrslitum máls.

Ljóst er af gögnum málsins að allir fimm nefndarmenn í safnanefnd voru sammála um að mæla með því við bæjarstjórn að gengið yrði til samninga við Trésmiðjuna [Z] h.f. Jafnframt telur ráðuneytið að miðað við gögn málsins, m.a. fundargerðir safnanefndar, hafi áhrif [Þ] í nefndinni ekki ráðið úrslitum málsins. Enn ber að ítreka að það var síðan bæjarstjórnin sem tók hina endanlegu ákvörðun og hefur í málinu ekki verið haldið fram hugsanlegu vanhæfi einhvers bæjarstjórnarmanna til meðferðar málsins.

Niðurstaðan í bæjarstjórninni varð sú að sex bæjarfulltrúar samþykktu að ganga til samninga við Trésmiðjuna [Z] h.f. og einn sat hjá.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að vanhæfi [Þ] í safnanefnd leiði ekki til þess að ákvörðun bæjarstjórnar frá 26. júlí 1994 sé ógild.

3.„Um rökstuðning.

Í 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er stjórnvöldum gert skylt að rökstyðja ákvarðanir sínar skriflega ef þess er krafist af aðila máls. Eins og rakið er hér að framan undir lið nr. 1 er það niðurstaða ráðuneytisins að afgreiðsla safnanefndar hinn 19. júlí 1994 hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Í ljósi þeirrar niðurstöðu telur ráðuneytið að nefndinni hafi ekki skylt að rökstyðja niðurstöðu sína gagnvart kæranda.

Bæjarstjórnin tók hins vegar stjórnvaldsákvörðun um val á verktaka og var henni skylt að veita rökstuðning fyrir sinni ákvörðun ef þess var óskað af aðila málsins.

Kærandi óskaði eftir rökstuðningi bæjarstjórnarinnar og barst sá rökstuðningur kæranda með bréfum, dagsettum 18. ágúst og 13. desember 1994, og telur ráðuneytið að sá rökstuðningur bæjarstjórnar, sem þar kemur fram, fullnægi ákvæðum stjórnsýslulaga. Með vísan til þess telur ráðuneytið að safnanefndin og bæjarstjórnin hafi ekki brotið 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga í máli þessu.

Í kærunni kemur fram að formaður bæjarráðs hafi ekki sinnt samþykkt bæjarráðs frá 28. júlí 1994. Sú samþykkt hljóðar svo: „Rætt bréf [A] varðandi framgang mála vegna [hússins]. Bréfið er dags. 20. júlí 1994. Samþykkt að formaður bæjarráðs svari erindinu.“ (Undirstrikun ráðuneytisins.)

Ráðuneytið telur ljóst af gögnum málsins að formaður bæjarráðs hafi ekki sinnt þessari samþykkt bæjarráðs. Að mati ráðuneytisins eru það aðfinnsluverð vinnubrögð af hálfu formannsins að sinna ekki samþykktinni og tryggja að kærandi fengi á réttum tíma svar við erindi sínu.

Í ofangreindu bréf kæranda, dagsettu 20. júlí 1994, var farið fram á rökstuðning bæjarstjórnar fyrir vali á verktaka. Þá hafði bæjarstjórnin enn ekki tekið ákvörðun, en telja verður að henni hafi borið að veita kæranda rökstuðninginn innan 14 daga frá því að ákvörðunin var tekin, sbr. 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Rökstuðningurinn barst kæranda ekki fyrr en með bréfi, dagsettu 18. ágúst 1994, þ.e. eftir að 14 daga fresturinn var liðinn. Samkvæmt þessu barst kæranda á endanum svar við erindi hans frá 20. júlí 1994, þó ekki væri það undirritað af formanni bæjarráðs. Ráðuneytið telur með hliðsjón af framangreindu ljóst að bæjarstjórnin braut ákvæði 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga við þessa málsmeðferð og er það ámælisvert.

Að mati ráðuneytisins er framangreint brot á stjórnsýslulögunum þó ekki til þess fallið að valda ógildi ákvörðunar bæjarstjórnar um val á verktaka.

4.„Um birtingu.“

Ljóst er af gögnum málsins að kæranda voru ekki formlega birtar ákvarðanir bæjarráðs og bæjarstjórnar, þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Svo sem fyrr er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að safnanefndin hafi ekki tekið stjórnsýsluákvörðun í málinu og því var safnanefndinni ekki skylt samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga að tilkynna kæranda um niðurstöðu sína.

Ráðuneytið telur hins vegar að bæjarráð og bæjarstjórn Blönduóssbæjar hafi brotið ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaga við meðferð máls þessa og er það ámælisvert.

Af gögnum málsins er hins vegar ljóst að kæranda var kunnugt um ákvarðanir bæjarráðs og bæjarstjórnar mjög skömmu eftir að þær lágu fyrir. Gat hann því haldið málinu áfram með eðlilegum hraða og varð þetta brot bæjarstjórnar og bæjarráðs á stjórnsýslulögunum ekki til þess að valda kæranda réttarspjöllum.

Ráðuneytið mun í ljósi ofangreinds skora á bæjarstjórn að sjá til þess að ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaga verði framvegis fylgt hjá Blönduóssbæ og aðilum mála hjá sveitarfélaginu tilkynntar ákvarðanir, sem teknar eru í málum þeirra.

5.„Um málshraða.“

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um málshraða og í 1. mgr. segir svo: „Ákvarðanir í málum skulu teknar svo fljótt sem unnt er.“

Í ákvæði þessu felst að ekki má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða af hálfu stjórnvalds.

Ákvörðun bæjarstjórnar um val á verktaka var ekki tekin á grundvelli tiltekinna laga og því er hvergi að finna ákveðinn lögbundinn frest bæjarstjórnar til að taka ákvörðun.

Umsóknarfresti samkvæmt auglýsingu í 19. tbl. 11. árg. 1994 af Glugganum lauk hinn 20. maí 1994, og niðurstaða safnanefndar lá fyrir hinn 19. júlí 1994. Ákvörðun bæjarstjórnar lá síðan fyrir hinn 28. júlí 1994, níu dögum eftir að umsögn safnanefndar lá fyrir.

Almennar sveitarstjórnarkosningar fóru fram hinn 28. maí 1994. Fimmtán dögum síðar tók ný bæjarstjórn við völdum og var eitt af hlutverkum hennar að kjósa í nefndir á vegum sveitarfélagsins, m.a. safnanefnd.

Ráðuneytið telur að sá tími, sem fór í afgreiðslu málsins frá Blönduóssbæ, þ.e. rúmlega tveir mánuðir, hafi ekki verið óeðlilegir í ljósi þess að sveitarstjórnarkosningar fóru fram á framangreindum tíma svo og þess að eldri safnanefnd missti umboð sitt um leið og eldri bæjarstjórn.

Kærandi rekur í kærunni ýmsar ástæður sem hann telur líklegar fyrir „drætti“ málsins, m.a. að formaður safnanefndar hafi vísvitandi dregið málið því líklegt hefði verið að eldri safnanefnd hefði greitt atkvæði öðruvísi um málið og þá hefði kærandi fengið verkið.

Að mati ráðuneytisins er ekkert í gögnum málsins sem rennir stoðum undir þessar fullyrðingar kæranda.

Ráðuneytið vill jafnframt taka fram, að þegar mál koma til umfjöllunar í nefndum eða sveitarstjórn nokkrum dögum fyrir sveitarstjórnarkosningar, eru það alls ekki óeðlileg vinnubrögð að fresta afgreiðslu mála þar til ný sveitarstjórn hefur tekið til starfa, nema um sé að ræða mál sem ekki þolir bið og ber t.d. samkvæmt lögum að afgreiða fyrir tiltekinn tíma.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið brotin við meðferð máls þessa hjá safnanefnd og bæjarstjórn Blönduóssbæjar.

6.„Var málið nægjanlega upplýst?“

Í lögum er ekki að finna fyrirmæli til sveitarstjórna um á hvaða grunni niðurstaða um val á verktaka á að byggja. Hér gildir sjálfsákvörðunarréttur sveitarfélaga í eigin málum og reglan um frjálst mat þegar valið er á milli nokkurra sambærilegra aðila, sbr. umfjöllun hér að framan undir lið nr. 1.

Í margnefndri auglýsingu í Glugganum var ekki auglýst eftir tilboðum í verkið, heldur var óskað eftir upplýsingum um faglega þekkingu og reynslu umsækjenda. Í auglýsingunni var því gefinn tónninn um að krónutölur ættu ekki fyrst og fremst að ráða ferðinni við val á verktaka, heldur fagleg þekking. Þessu til stuðnings má jafnframt benda á ummæli [X] í bréfi hans til kæranda, dagsettu 22. desember 1994, en þar segir svo m.a.:

„Fyrst vil ég geta þess að greinilegt var að forráðamenn Blönduóssbæjar töldu sig vera í vanda stadda þegar að því kom að velja þann sem tæki að sér viðgerð [umrædds húss]. Margir vildu taka það að sér. Forráðamenn bæjarins vildu tryggja að fagleg sjónarmið réðu. Að tryggt yrði eftir fremsta megni að gert yrði við húsið sem menningarsögulegar minjar en jafnframt að heimamenn sætu að verkinu. Ég mælti með því að þeim sem áhuga hefðu á verkinu yrði gefinn kostur á að sækja um það og tilgreina verðleika sína á þessu sviði ef svo má segja.“

Að öðru leyti er vísað til umfjöllunar í lið nr. 1 um þetta kæruatriði.

7.„Um upplýsingarétt.“

Í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um upplýsingarétt og í 1. mgr. 15. gr. segir svo m.a.: „Aðili máls á rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða.“ Um undanþágur frá þessari reglu er fjallað í 3. mgr. 15. gr. og 16. og 17. gr. laganna.

Í gögnum málsins kemur fram að kærandi krafðist afrits af „tilboði“ Trésmiðjunnar [Z] h.f. með bréfi til safnanefndar, dagsettu 12. október 1994. Samkvæmt kærunni hefur safnanefndin enn ekki svarað því bréfi og bæjarstjórnin hafi, þrátt fyrir beiðni kæranda, ekki beint tilmælum til nefndarinnar um að svara bréfinu. Þar sem nefndin hafi ekki svarað bréfinu, hafi safnanefndin gerst brotleg við 15. gr. stjórnsýslulaga með því að láta honum ekki í té umbeðin gögn.

Eitt af fylgiskjölum kæru þeirrar, sem hér er til umfjöllunar, er afrit af erindi Trésmiðjunnar [Z] h.f. til Blönduóssbæjar, dagsett 19. maí 1994, þar sem lýst er yfir vilja fyrirtækisins til að taka að sér endurgerð á [húsinu E]. Ljóst er því að kærandi hefur gagnið undir höndum og ekki kemur fram með hvaða hætti hann komst yfir það. Kærandi hefur því ekki beina hagsmuni af því að fá úrskurð um þetta kæruatriði og þar af leiðandi telur ráðuneytið ekki ástæðu til að rannsaka frekar eða úrskurða um hvort safnanefndin hefði átt að láta kæranda í té umrætt afrit af erindi fyrirtækisins til Blönduóssbæjar.

Kærandi krafðist þess með bréfi til bæjarstjórnar, dagsettu 30. desember 1994, að fá afrit af „bréfi“ [X] arkitekts til bæjarstjórans, sem dagsett var 5. maí 1994. Bæjarstjóri hafnaði þeirri kröfu kæranda með bréfi, dagsettu sama dag. Ástæðuna fyrir höfnuninni sagði hann vera að um vinnuplagg hefði verið að ræða milli bæjarstjórans og arkitektsins (ráðgefandi aðila við verkið), en ekki formlegt bréf.

Umrætt „bréf“ arkitektsins til bæjarstjórans er óformlegt og að mati ráðuneytisins er frekar um að ræða minnisblað. Hins vegar er ljóst að um er að ræða „skjöl eða önnur gögn er málið varða“ og fyrrgreindar undanþágur frá meginreglu 15. gr. stjórnsýslulaga eiga að mati ráðuneytisins ekki við í þessu tilfelli. Jafnframt er ljóst að kærandi er aðili máls þessa í skilningi stjórnsýslulaga. Rétt er að ítreka að upplýsingaréttur samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga er ekki bundinn við aðgang aðila máls að formlegum bréfum, heldur einnig aðgang hans að minnisblöðum, umsögnum o.m.fl. Ráðuneytið telur því að bæjarstjóri Blönduóssbæjar hafi brotið ákvæði 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga er hann neitaði að afhenda kæranda afrit af minnisblaði arkitektsins, dagsettu 5. maí 1994.

8.„Um lögskyldar leiðbeiningar.“

Í 20. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um birtingu ákvörðunar og leiðbeiningar. Í 1. mgr. 20. gr. segir að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Í 2. mgr. 20. gr. er tilgreint að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur, skuli veita leiðbeiningar m.a. um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda og kæruheimild, ef hún er fyrir hendi, kærufrest o.fl.

Ljóst er samkvæmt gögnum málsins að bæjarstjórn Blönduóssbæjar rökstuddi í byrjun ekki ákvörðun sína og bar henni því að veita kæranda leiðbeiningar í samræmi við ákvæði 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þessari skyldu sinni sinnti bæjarstjórnin ekki og er það aðfinnsluvert. Hins vegar telur ráðuneytið að þetta atriði valdi ekki ógildi ákvörðunar bæjarstjórnar, þar sem ljóst er af gögnum málsins, að skortur á þessum leiðbeiningum olli kæranda ekki réttarspjöllum og hann gat haldið málinu áfram með eðlilegum hraða.

Með vísan til allra framangreindra atriða er það niðurstaða ráðuneytisins að nokkrir gallar hafi verið á meðferð og afgreiðslu máls þessa hjá safnanefnd og bæjarstjórn Blönduóssbæjar. Þeir gallar eru þó eigi slíkir að þeir valdi ógildi ákvörðunar bæjarstjórnarinnar frá 26. júlí 1994 um val á verktaka til að endurgera [nefnt hús]. Ráðuneytið mun vekja athygli bæjarstjórnarinnar á fyrrgreindum göllum og skora á hana að sjá til þess að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verði betur framfylgt við meðferð og afgreiðslu mála hjá Blönduóssbæ.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikils umfangs málsins og anna í ráðuneytinu.

ÚRSKURÐARORÐ:

Hafnað er kröfu um að félagsmálaráðuneytið felli úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Blönduóssbæjar frá 26. júlí 1994 um val á verktaka til að vinna að endurgerð [nefnds húss] á Blönduósi.“

Félagsmálaráðuneytið sendi bæjarstjórn Blönduóssbæjar úrskurðinn með bréfi 28. apríl 1995. Þar segir meðal annars:

„Ráðuneytið vill hér með vekja athygli bæjarstjórnarinnar á eftirgreindum göllum:

Bókanir safnanefndar um málið voru ónákvæmar og urðu þess valdandi að ruglingur kom upp um hvort Trésmiðjan [Z] h.f. gerði tilboð í verkið eða ekki. Ráðuneytið telur þessi vinnubrögð við bókanir hjá safnanefnd aðfinnsluverð.

[Þ], formaður safnanefndar, var vanhæfur til að fjalla um málið í safnanefnd vegna tengsla sinna við einn eigenda Trésmiðjunnar [Z] h.f.

Formaður bæjarráðs sinnti ekki samþykkt bæjarráðs frá 28. júlí 1994 um að svara erindi [A], dagsettu 20. júlí 1994. Eru þetta að mati ráðuneytisins aðfinnsluverð vinnubrögð.

Bæjarstjórn og bæjarstjóri gættu ekki þeirra fresta, sem tilgreindir eru í 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, varðandi rökstuðning fyrir ákvörðun bæjarstjórnarinnar.

[A] voru ekki formlega birtar ákvarðanir bæjarráðs og bæjarstjórnar í málinu þrátt fyrir ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaga.

Bæjarstjóri braut ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga er hann neitaði að láta [A] í té minnisblað [X] arkitekts, dagsett 5. maí 1994.

[A] voru ekki veittar þær leiðbeiningar, sem kveðið er á um í 20. gr. stjórnsýslulaga.

Ráðuneytið telur framangreinda galla á málsmeðferðinni aðfinnsluverða og skorar á bæjarstjórn Blönduóssbæjar að sjá til þess að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verði framvegis betur framfylgt við meðferð og afgreiðslu mála hjá Blönduóssbæ.“

III.

Í kvörtun A til mín segir meðal annars:

„Kvörtunin beinist að úrskurði ráðuneytisins í heild, en sérstaklega er óskað álits Umboðsmanns Alþingis á eftirfarandi:

1. Var tilboð [Z] hf. ekki ákvörðunarástæða hjá safnanefnd Blönduóss, fyrir því að mæla með því að gengið yrði til samninga við það fyrirtæki? Benda gögn málsins a.m.k ekki til að svo hafi verið?

2. Er það rétt hjá ráðuneytinu, svo sem túlka má orðalag á bls. 8 í úrskurðinum, að ógild umsögn nefndar geti verið gildur grundvöllum ákvörðunar bæjarstjórnar?

3. Er það rétt hjá ráðuneytinu, að vanhæfi formanns safnanefndar, [Þ] sé ekki til þess fallið, að hafa áhrif á efni ákvörðunar safnanefndar. Hvað ef annar nefndarmaður er einnig vanhæfur?

4. Er það rétt hjá ráðuneytinu, að bæjarstjórn Blönduóss og safnanefnd Blönduóss hafi ekki brotið gegn 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaganna (bls. 10)?

5. Er það rétt hjá ráðuneytinu, að ekki skipti máli í þessu sambandi, þótt [Æ], nefndarmaður í safnanefnd sé náin venslamaður [Y], í skilningi 49. gr. sveitarstjórnarlaga? Einungis ein ákvörðun var tekin um val á verktökum.

6. Braut ráðuneytið rannsóknarregluna, þegar það úrskurðaði um meint vanhæfi [Æ], án þess að telja það ljóst, hvort hann væri náinn venslamaður [Y]?

7. Er það rétt hjá ráðuneytinu, svo sem ætla má af orðalagi á bls. 12 í úrskurðinum, að til að fá úrskurð um ákveðin atriði, þurfi viðkomandi að hafa af því beina hagsmuni? Ég bendi á, að ég hef í kjölfar þessa máls, sem var í raun dropinn sem fyllti mælinn, keypt hús í Reykjavík og hef flutt lögheimili mitt. Hef ég þá e.t.v. enga beina hagsmuni af þessu máli og á þá að vísa kvörtuninni frá?

8. Var það rétt af ráðuneytinu, að hafa úrskurðarorð með þeim hætti, sem það gerði? Hefði e.t.v. verið réttara að hafa einnig í úrskurðarorði, að bæjarstjórn, bæjarstjóri, eða aðrir hefðu gerst brotlegir við tiltekin lagaákvæði?

9. Ráðuneytið telur, að safnanefnd hafi ekki tekið stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaganna og þurfi því ekki að fara eftir lögunum. Sér ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla þá um, hvort brotið hafi verið gegn óskráðum reglum stjórnsýsluréttar. Á bls. 9 í úrskurðinum segir, að bæjarstjórn geti ákveðið, hvaða verkefnum nefndin sinni. Af þessu má draga þá ályktun, að bæjarstjórn geti falið nefndum næstum hvaða verkefni sem er. Nefndirnar skila svo tillögum, sem bæjarstjórn þarf í raun ekki annað en að staðfesta. Miðað við það sem segir í "2" hér að ofan, þá er ákvörðun bæjarstjórnar ekki ógild, þótt tillaga nefndar, sem einungis er byggt á sé ógild. Virðist mér ráðuneytið vera hér komið á hálan ís, enda virðist það ekki líta svo á, að safnanefnd hafi ekki þurft að starfa eftir neinum stjórnsýslureglum.“

IV.

Hinn 3. ágúst 1995 ritaði ég félagsmálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 24. ágúst 1995, og fylgdu því gögn málsins. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars svo:

„Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins frá 28. apríl 1995 hafa sveitarfélög sjálfsákvörðunarrétt í eigin málum, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar (nú 78. gr. sbr. stjórnskipunarlög nr. 97/1995) og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Jafnframt hefur Ísland fullgilt Evrópusáttmála um sjálfsstjórn sveitarfélaga, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 7/1991. Úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga er um „ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna“. Ráðuneytið telur að fyrrgreind ákvæði um sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga hafi áhrif á eðli úrskurðarvalds ráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga, þannig að úrskurðarvaldið nái yfir formlegu atriðin við töku ákvörðunar, sem m.a. koma fram í sveitarstjórnarlögum og stjórnsýslulögum, en ekki efnisinnihald, þ.e. þau atriði sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnar, þ.e. þar sem pólitískar áherslur birtast.

Í úrskurði ráðuneytisins kemur fram að ráðuneytið telur bæjarstjórn Blönduóssbæjar hafa brotið ýmis ákvæði m.a. stjórnsýslulaga við afgreiðslu umrædds máls, en það var mat ráðuneytisins að þeir gallar væru þó eigi til þess fallnir að ógilda alla málsmeðferðina og ákvarðanatöku bæjarstjórnarinnar, sbr. rökstuðning í úrskurðinum.

Í framhaldi af úrskurðinum ritaði ráðuneytið síðan bæjarstjórn Blönduóssbæjar bréf, dagsett 28. apríl 1995, þar sem segir m.a. svo orðrétt: „Ráðuneytið telur framangreinda galla á málsmeðferðinni aðfinnsluverða og skorar á bæjarstjórn Blönduóssbæjar að sjá til þess að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verði framvegis betur framfylgt við meðferð og afgreiðslu mála hjá Blönduóssbæ.“

Að öðru leyti telur ráðuneytið ekki tilefni að svo stöddu að gera greinargerð um einstaka liði kvörtunar [A], nema óskað verði eftir því sérstaklega, en vísar til rökstuðnings í úrskurði ráðuneytisins frá 28. apríl 1995.“

Hinn 30. ágúst 1995 ritaði ég A bréf og óskaði eftir því að hann sendi mér athugasemdir þær, sem hann teldi ástæðu til að gera við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 17. september 1995.

V.

Hér er til athugunar úrskurður félagsmálaráðuneytisins frá 28. apríl 1995, enda beinist kvörtun A að honum. Jafnframt hef ég ákveðið, að umfjöllun mín takmarkist við þau atriði, sem greinir í 1.-6. lið hér á eftir.

1.

Sú ákvörðun, sem varð tilefni kæru A til félagsmálaráðuneytisins, snerti val á aðila, sem semja skyldi við um endurbyggingu hússins. Ákvörðunin byggðist því öðrum þræði á einkaréttarlegum grunni.

Í gögnum málsins, þ. á m. fundargerðum safnanefndar, er oft vísað til umsóknar Trésmiðjunnar Z hf. sem „tilboðs“. Af þessu tilefni skal áréttað, að í máli þessu var ekki um formlegt útboð að ræða, þar sem ekki var leitað bindandi tilboða í umrætt verk á grundvelli útboðsgagna, sbr. 2. gr. laga nr. 65/1993, um framkvæmd útboða.

Samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda hæfisreglur laganna um gerð einkaréttarlegra samninga. Aðrar reglur laganna taka hins vegar ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda, sem teljast einkaréttarlegs eðlis, þar á meðal samningagerðar við verktaka, sbr. eftirfarandi athugasemdir við 1. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum:

„Lögin taka ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda sem teljast einkaréttar eðlis. Má þar nefna kaup á vörum og þjónustu, þar með talda gerð samninga við verktaka.“(Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Í athugasemdum við III. kafla frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum, segir á hinn bóginn:

„Flest ákvæði kaflans byggja á óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins sem hafa almennt mun víðtækara gildissvið en gert er ráð fyrir að lögin hafi, sbr. 1. og 2. gr.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292.)

Þrátt fyrir það að stjórnsýslulögin gildi skv. framansögðu ekki beint um ákvörðun þá, er mál þetta snýst um, gilda um meðferð málsins ákveðnar óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar, sem sum ákvæði stjórnsýslulaganna eru byggð á. Þessar óskráðu meginreglur snerta t.d. undirbúning og rannsókn máls, skyldu til að byggja ákvarðanir í stjórnsýslu á málefnalegum sjónarmiðum svo og skyldu stjórnvalda til að svara erindum, sem almenningur beinir til þeirra. Svo sem nánar verður vikið að hér á eftir, bar safnanefnd og bæjarstjórn Blönduóss að fylgja þessum óskráðu meginreglum við meðferð málsins, eftir því sem við gat átt.

2.

Af hálfu A var kvartað yfir því, að gengið hefði verið til samninga við Trésmiðjuna Z hf. á grundvelli „tilboðs“ hennar, án þess að athugað væri, hvort í raun væri um hagstæð kjör að ræða. Í kæru sinni til félagsmálaráðuneytisins, dags. 10. janúar 1995, segir A meðal annars:

„Það er viðurkennd grundvallarregla, að þegar sérfræðingur hefur gefið stjórnvaldi álit sitt, þá þarf stjórnvald aukin rök til þess að breyta á annan veg. Þau sjónarmið, sem safnanefndin taldi hins vegar vega þyngra voru þau, að [Z] hefði gert hagstætt tilboð. Þessi sjónarmið hefði verið hægt að leggja til grundvallar ef um útboð hefði verið að ræða og [Z] hefði gert áberandi hagstætt tilboð. Hér var hins vegar ekki um útboð að ræða, heldur var einungis óskað eftir upplýsingum um reynslu og fyrri störf [...]. Þrátt fyrir að ekki hefði verið óskað eftir því, þá gerði [Z] tilboð um að slá af töxtum, lána tæki og vinnupalla endurgjaldslaust o.fl. Öðrum umsækjendum var ekki gefinn kostur á að gera líka tilboð. Þegar allir umsækjenda utan einn eru útilokaðir frá því að gera tilboð, þá getur tilboð þess eina ekki talist málefnalegur grundvöllur ákvörðunar.“

Í bréfi sínu til bæjarstjórnar Blönduóss, dags. 20. júlí 1994, sagði hann ennfremur:

„Á fundi safnanefndar 19. júlí var mælt með að [Z] hf. verði enn einu sinni tekinn fram yfir aðra ekki lakari og á þeim forsendum að [Z] bauð fría vinnupalla og að reikna ekki vélavinnu og ennfremur lækkun taxta. Um þessi atriði var ekki beðið í auglýsingunni og ég hef ekki verið spurður um verð né annað sem ekki kemur fram í umsókninni.

Kostnaður við vinnupalla er enginn enda húsið lágt. Vélavinnu reikna ég yfirleitt ekki og aldrei á handverkfæri. Um taxta hefur ekki verið rætt við mig. Spurningin er frá hvaða taxta er verið að gefa afslátt og hvert verðið verður eftir að afsláttur hefur verið gefinn. Ég vil taka fram að í dag sel ég mig út á lægri taxta en ég var seldur út í [Z] fyrir tveimur árum.“

Í bréfi bæjarstjóra og formanns safnanefndar til A, dags. 13. desember 1994, þar sem þeir rökstyðja ákvörðun bæjarstjórnar, segir meðal annars svo:

„[...] Það var hins vegar mat nefndarinnar og bæjarstjórnar, m.a. með hliðsjón af umfangi verksins, fyrri verkefnum og reynslu, að heppilegast væri að ganga til samninga við framangreinda aðila. Þá ber einnig að geta þess hér að nokkurs misskilnings gætir í gögnum málsins varðandi það að Trésmiðjan [Z] hf. hafi gert tilboð í verkið. Um það var ekki að ræða, heldur var það ákveðið með vísan til framangreinds að ganga til samninga við þá aðila sem safnanefnd mælti með.“

Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 28. apríl 1995 segir um þetta atriði:

„Samkvæmt lögum er sveitarfélögum ekki almennt skylt að láta fara fram útboð um verk, sem áætlað er að nemi minna en 5 milljónum evrópskra mynteininga (ECU), sbr. 22. gr. laga um skipan opinberra framkvæmda nr. 63/1970 með síðari breytingum. Í ýmsum tilfellum getur verið eðlilegra og vandaðri stjórnsýsluhættir hjá sveitarfélögum að láta fara fram útboð til að fá hagstæðari kjör, sérstaklega ef um stærri verk er að ræða, en rétt er að ítreka að það er ekki skylt samkvæmt lögum.

Að virtum gögnum málsins telur ráðuneytið að ekki hafi verið um að ræða tilboð í verkið af hálfu Trésmiðjunnar [Z] h.f. í skilningi almennra reglna um útboð, enda var hér ekki um útboð að ræða. Jafnframt telur ráðuneytið að bókanir safnanefndar um málið hafi verið ónákvæmar hvað þetta varðar og til þess fallnar að valda ruglingi miðað við önnur gögn málsins. Ráðuneytið telur þessi vinnubrögð við bókanir hjá safnanefnd aðfinnsluverð. Réttara hefði verið í safnanefnd að fjalla um og bóka um málið í samræmi við fyrrgreinda auglýsingu bæjarins í Glugganum, þ.e. að um umsóknir hafi verið að ræða en ekki tilboð.

[...]

Í lögum er ekki að finna fyrirmæli til sveitarstjórna um á hvaða grunni niðurstaða um val á verktaka á að byggja. Hér gildir sjálfsákvörðunarréttur sveitarfélaga í eigin málum og reglan um frjálst mat þegar valið er á milli nokkurra sambærilegra aðila, [...].

Í margnefndri auglýsingu í Glugganum var ekki auglýst eftir tilboðum í verkið, heldur var óskað eftir upplýsingum um faglega þekkingu og reynslu umsækjenda. Í auglýsingunni var því gefinn tónninn um að krónutölur ættu ekki fyrst og fremst að ráða ferðinni við val á verktaka, heldur fagleg þekking. Þessu til stuðnings má jafnframt benda á ummæli [X] í bréfi hans til kæranda, dags. 22. desember 1994 [...]“

Því er áður lýst, að við ákvörðun um val á verktaka til að annast endurgerð nefnds húss var bæjarstjórn Blönduóss hvorki bundin af reglum um framkvæmd útboða né heldur var henni skylt að lögum að efna til útboðs. Bæjarstjórninni bar engu að síður að byggja ákvörðun sína á málefnalegum sjónarmiðum.

Í 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, er fjallað um sjálfstjórn sveitarfélaga. Greinin hljóðar svo:

„Sveitarfélög skulu sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.

Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir.“

Það er óumdeilt, að bæjarstjórn Blönduóss hafði, meðal annars með stoð í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, rétt til þess að ákveða, að verja skyldi fé úr bæjarsjóði til þess að gera við umrætt hús. Reglan um sjálfstjórn sveitarfélaga léttir aftur á móti ekki þeirri skyldu af stjórnum sveitarfélaga, að byggja ákvarðanir sínar um leiðir að þeim markmiðum, sem þau hafa sett sér, á málefnalegum grunni.

Við kaup á vörum og þjónustu ber sveitarstjórn almennt að nýta fjármuni sveitarfélags á þann hátt, sem hagstæðastur er fyrir sveitarfélagið. Þegar tekin er ákvörðun um, við hvern gengið er til samninga, er af þeim sökum almennt málefnalegt að byggja á því sjónarmiði, að náð skuli sem hagstæðastu verði fyrir sveitarfélagið. Við slíkar ákvarðanir geta önnur sjónarmið einnig verið málefnaleg og á það ekki síst við, þegar um sérhæfða vöru eða þjónustu er að ræða. Aftur á móti er sveitarstjórn óheimilt að byggja slíkar ákvarðanir á sjónarmiðum, sem teljast ómálefnaleg á grundvelli hinnar óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttarins um jafnrétti og reglunnar um valdníðslu.

Í bréfi bæjarstjóra Blönduóss til A, dags. 18. ágúst 1994, rökstyður hann ákvörðun bæjarstjórnar með því, að álit safnanefndar og arkitekts hafi haft "mótandi áhrif á framhald málsins", en tekur fram, að í gögnum málsins komi hvergi fram mat á hæfni þeirra aðila, sem lýstu sig reiðubúna til að vinna títtnefnt verk. Í bréfi bæjarstjóra Blönduóss og formanns safnanefndar bæjarins til A, dags. 13. desember 1994, rökstyðja þeir tillögu safnanefndar og ákvörðun bæjarstjórnar nánar. Þar segir meðal annars:

„Rökstuðningur safnanefndar og bæjarstjórnar Blönduóss fyrir fyrrnefndri ákvörðun er margþættur en tekið skal fram að allir þeir aðilar er sendu inn umsókn eða lýstu áhuga sínum, í kjölfar auglýsingar um endurbætur á [húsinu E], voru taldir hæfir til starfans. Það var hins vegar mat nefndarinnar og bæjarstjórnar, m.a. með hliðsjón af umfangi verksins, fyrri verkefnum og reynslu, að heppilegast væri að ganga til samninga við framangreinda aðila. Þá ber einnig að geta þess hér að nokkurs misskilnings gætir í gögnum málsins varðandi það að Trésmiðjan [Z] hf. hafi gert tilboð í verkið. Um það var ekki að ræða heldur var það ákveðið með vísan til framangreinds að ganga til samninga við þá aðila sem safnanefnd mælti með.“

Með hliðsjón af eðli þess verks, sem hér um ræðir, var tvímælalaust lögmætt að byggja ákvörðun um val á verktaka á sjónarmiðunum, sem hér eru nefnd, þ.e.a.s. umfangi verks, fyrri verkum umsækjenda og reynslu þeirra, og láta þar með fjárhagsleg sjónarmið ekki ráða úrslitum. Samkvæmt bréfi bæjarstjóra Blönduóss til A, dags. 18. ágúst 1994, kemur mat á hæfni umsækjenda hvergi fram í gögnum málsins. Samkvæmt bréfi bæjarstjórans og formanns safnanefndarinnar, dags. 13. desember 1994, voru á hinn bóginn allir umsækjendur taldir hæfir til að vinna verkið. Í því sama bréfi kemur fram, að með hliðsjón af umfangi verks, fyrri störfum umsækjenda og reynslu þeirra hafi verið talið heppilegast að ganga til samninga við Z hf. Áður en félagsmálaráðuneytið kvað upp úrskurð sinn, óskaði það eftir því við bæjarstjórn Blönduóssbæjar með bréfi, dags. 11. janúar 1995, að bæjarstjórnin tjáði sig um efni erindis A. Í svari bæjarstjóra Blönduóss, dags. 2. febrúar 1995, segir meðal annars um það, sem hér er til athugunar:

„Þar staðfestir bæjarstjórn með samþykki sínu umsögn og álit safnanefndar um val á verktaka, en sú ákvörðun var tekin á faglegum grundvelli m.a. með hliðsjón af umfangi verksins, fyrri verkefnum og reynslu umsækjenda. Það var því frjálst mat bæjarstjórnar að heppilegast væri að ganga til samninga við framangreinda aðila. Ekki fór fram sérstakt mat á hæfni umsækjenda og er það rétt sem fram kemur í bréfi undirritaðs dags. 18. ágúst 1994. Í bréfi formanns safnanefndar og undirritaðs dags. 12. desember 1994 kemur hins vegar fram að gefnu tilefni að ekki var efast um hæfni umsækjenda þ.á.m.[A]. Af framansögðu má sjá að málefnaleg sjónarmið voru grundvöllur þeirrar ákvörðunar sem tekin var af bæjarstjórn þann 26. júlí 1994 og að umsækjendur stóðu jafnt þegar sú ákvörðun var tekin.“

Val bæjarstjórnar Blönduóss á verktaka til að annast byggingu hússins réðst af mati og við það mat var skylt að leggja málefnaleg sjónarmið til grundvallar. Samkvæmt því, sem rakið hefur verið, hefur bæjarstjórn Blönduóss ekki gert upp á milli Trésmiðjunnar Z hf. og A að því er varðar hæfni til að vinna verkið.

Upplýsingar um það, á hvaða sjónarmiðum tillaga safnanefndarinnar og ákvörðun bæjarstjórnarinnar byggðust, eru samkvæmt framangreindu ekki skýrar. Í bókun safnanefndar er einungis tekið fram, að tilboð Z hf. sé hagstætt. Fundargerð safnanefndar var samþykkt á fundi bæjarstjórnar og ákvörðun nefndarinnar staðfest. Samkvæmt bréfi bæjarstjóra, dags. 18. ágúst 1994, var byggt á áliti safnanefndar og arkitekts, þegar bæjarstjórnin tók ákvörðun, og samkvæmt bréfi bæjarstjóra og formanns safnanefndar var byggt á umfangi verks, fyrri verkefnum og reynslu umsækjenda. Í bréfi sínu til A dags. 22. desember 1994, rifjar X, arkitekt, upp, að á fundi safnanefndar hafi verið byggt á því, að verkið væri betur komið hjá fyrirtæki en einstaklingi og að boð Z hf. hafi verið fjárhagslega hagstætt.

Hvergi kemur fram í gögnum málsins, að arkitektinn, en bæjarstjóri Blönduóss vísar meðal annars til álits hans, hafi mælt með því að gengið yrði til samninga við Trésmiðjuna Z hf. Í bréfi sínu til bæjarstjórnar Blönduóss, dags. 5. maí 1994, mælir X með Y sem verkstjóra og til vara A og B í sameiningu. Í bréfi sínu til A, dags. 22. desember 1994, segir X meðal annars:

„Á fundinum var farið yfir umsóknir. Ég tel mig muna það rétt, að við afgreiðslu þeirra hafi fundarmenn verið nokkuð samdóma um það að þeir tveir aðilar sem helst kæmu til greina væru [Z] og A. Nefndarmenn voru að lokum á einu máli um að mæla með [Z]. Rökin voru m.a. þau, að verkið væri tryggar komið í höndum fyrirtækis en einstaklings. Fleiri atriði hafa eflaust verið nefnd þótt ég muni það ekki. Í umræðunni var einnig nefnt að [Z] hefði í bréfi sínu boðið fram endurgjaldslaus afnot af verkfærum og vinnupallaefni. Til þessarar umræðu hafði ég lítið að leggja, enda byggði hún á áliti þeirra sem til viðkomandi aðila þekktu.“

Gögn málsins styrkja því ekki sérstaklega þá útskýringu bæjarstjóra Blönduóss, að byggt hafi verið á áliti arkitektsins.

Eins og áður segir, er í fundargerð safnanefndar Blönduóss einungis vísað til þess, að tilboð Z hf. hafi verið hagstætt. Bréf X til A staðfestir það, að boð Z hf. um lán á vinnupöllum og afslátt á töxtum hafi komið til tals á fundi safnanefndar. Í fundargerðum safnanefndar frá 21. og 28. janúar 1995, þar sem safnanefndin gerir grein fyrir afstöðu sinni til kæruefnisins, að beiðni bæjarstjóra, segir meðal annars:

„Ítrekað skal að safnanefnd lagði ekki dóm á hæfni einstakra umsækjenda og það að talað er um „tilboð“ hefir verið notað til einföldunar í bókunum um málið og orðið til þess að rugla dómgreind kæranda svo að hann talar um hluti sem aldrei voru til staðar meðan málið var í höndum safnanefndar Blönduóss.

Því er það einróma álit safnanefndarinnar að kæruskjalið sé markleysa ein og ekki frekari svara vert.“

Taka má undir það með safnanefndinni, að boð Trésmiðjunnar Z hf. hafi ekki verið bindandi tilboð í skilningi reglna um útboð. Engu að síður virðist ljóst af gögnum málsins, að ákvörðun safnanefndar og bæjarstjórnar hafi að nokkru leyti byggst á því, að talið var að fjárhagslega hagstætt myndi reynast að semja við Trésmiðjuna Z hf. Nú var það, sem fyrr segir, lögmætt sjónarmið, að reyna að ná sem hagstæðustum kjörum fyrir sveitarfélagið. Sú málsmeðferð, sem hér var viðhöfð, var þó ekki til þess fallin, þar sem ekki verður séð af gögnum málsins að leitað hafi verið upplýsinga um verð annars staðar eða frá hvaða töxtum væri verið að veita afslátt, áður en ákveðið var að ganga til samninga við Trésmiðjuna Z hf. Þar sem þetta var ekki athugað, verður ekki séð að unnt hafi verið að fullyrða að tilboðið væri hagstætt.

Eins og hér að framan greinir, kemur ekki skýrt fram í gögnum málsins, á hvaða sjónarmiðum ákvörðun bæjaryfirvalda á Blönduósi var byggð. Verður heldur ekki séð, að málið hafi verið nægilega undirbúið og rannsakað, þannig að allar nauðsynlegar upplýsingar hafi legið fyrir, til þess að þeim sjónarmiðum yrði beitt, sem haldið er fram, að ákvörðunin hafi verið byggð á.

Af ofangreindum ástæðum verður að telja, að skort hafi á, að úrskurður félagsmálaráðuneytisins frá 28. apríl 1995 hafi haft að geyma fullnægjandi úrlausn um þann þátt í kæru A sem laut að vali bæjaryfirvalda á Blönduósi á aðila til að annast endurbyggingu hússins.

3.

Kæra A til félagsmálaráðuneytisins beindist meðal annars að því, að formaður safnanefndar, og reyndar annar nefndarmaður, hefðu verið vanhæfir til meðferðar þess máls, sem hér er fjallað um. Um þennan þátt kærunnar er fjallað í 2. lið í niðurstöðu úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 28. apríl 1995.

Í stjórnsýslurétti veldur sérstakt vanhæfi þess, sem tekur stjórnvaldsákvörðun, almennt ógildi ákvörðunarinnar. Þetta er þó ekki talið eiga við, þegar ákvörðun er tekin af stjórnsýslunefnd og atkvæði þess, sem vanhæfur er, hefur sýnilega ekki ráðið úrslitum um afgreiðslu málsins hjá nefndinni.

Þegar til þess er litið, að ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að safnanefnd hafi samþykkt margnefnda bókun einróma, verður ekki fullyrt að vanhæfi Þ hafi haft þau áhrif á meðferð málsins, að ákvörðunin hafi verið ógild fyrir þær sakir. Ég tel ekki ástæðu til athugasemda við niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins um þetta atriði.

4.

Kæra A til félagsmálaráðuneytisins sneri ennfremur að því, að brotið hefði verið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem ákvörðun bæjarstjórnar hafi ekki verið rökstudd fyrr en með bréfi bæjarstjóra Blönduóss frá 18. ágúst 1994 og beiðnum hans um ítarlegri rökstuðning en honum var veittur í því bréfi ekki verið sinnt fyrr en 13. desember 1994, þegar formaður safnanefndar og bæjarstjóri rituðu honum bréf.

Eins og fyrr segir, var ákvörðun bæjarstjórnar Blönduóss um val á verktaka ekki stjórnvaldsákvörðun, og þaðan af síður fyllir tillaga safnanefndar þann flokk. Af þessum sökum átti A ekki rétt til rökstuðnings ákvörðunarinnar samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga eða annarra laga. Var úrskurður félagsmálaráðuneytisins því ekki byggður á réttum lagasjónarmiðum að þessu leyti. Þótt ekki hafi staðið lagaskylda til þess að láta í té rökstuðning fyrir umræddri ákvörðun, var það þó tvímælalaust í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Á fundi bæjarráðs, hinn 28. júlí 1994, var samþykkt að formaður bæjarráðs skyldi svara erindinu. Dráttur varð þó á því að erindi A væri svarað. Úrlausn félagsmálaráðuneytisins um þetta atriði gefur ekki tilefni til annarra athugasemda af minni hálfu.

5.

A kærði til félagsmálaráðuneytisins, að bæjarstjórn og bæjarráð hefðu gerst brotleg við reglur stjórnsýsluréttar, þar sem erindum hans var ekki svarað og helstu ákvarðanir málsins voru ekki birtar honum. Um þennan kærulið er fjallað í 4. lið í niðurstöðu úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 28. apríl 1995.

Eins og ég hef áður vikið að, meðal annars í álitum mínum í SUA 1989:51 og 1990:154, þá er það óskráð meginregla í stjórnsýslurétti, að sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald, á kröfu á skriflegu svari þess. Því bar bæjarstjórn og safnanefnd Blönduóss að svara erindum A. Sú meginregla gildir ennfremur, að þegar stjórnvald hefur tekið ákvörðun í máli, skuli hún tilkynnt aðila málsins, nema það sé augljóslega óþarft. Eins og áður segir, auglýsti Blönduóssbær eftir trésmíðameistara til að annast viðgerðir á húsinu. Á grundvelli þessarar auglýsingar lagði A fram umsókn. Bar því samkvæmt framansögðu að svara erindi A. A var hins vegar hvorki tilkynnt ákvörðun bæjarstjórnar um val á þeim, sem gengið skyldi til samninga við, né ákvörðun safnanefndar um að hafna beiðni hans um rökstuðning.

Samkvæmt framansögðu fellst ég á úrlausn félagsmálaráðuneytisins um þetta atriði.

6.

Hinn 30. desember 1994 óskaði A eftir því við bæjarstjóra Blönduóss, að fá afrit af bréfi X, arkitekts, til bæjarstjóra, dags. 5. maí 1994, en A taldi bréfið m.a. varða það, hverja X hefði talið heppilegt að ráða til margnefnds verks. Beiðni A var hafnað á þeim grundvelli, að um væri að ræða minnisblað en ekki formlegt bréf, og honum tilkynnt það með bréfi, dags. 30. desember 1994.

Í 7. lið úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 28. apríl 1995, var það niðurstaða ráðuneytisins, að bæjarstjóri hefði brotið lög, er hann neitaði að afhenda A ljósrit af umræddu bréfi. Er að mínum dómi ekki ástæða til athugasemda við þá niðurstöðu ráðuneytisins.

VI.

Niðurstaða.

Ég tel ekki tilefni til sérstakra athugasemda við úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 28. apríl 1995 annarra en þeirra, að hann hafi ekki haft að geyma fullnægjandi úrlausn um þann þátt í kæru A, sem laut að vali bæjaryfirvalda á Blönduósi á aðila til að annast endurbyggingu nefnds húss, og að úrlausn um kæru A, að því er snertir rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun, hafi ekki alveg verið byggð á réttum lagasjónarmiðum.