Álit

I.

Hinn 14. nóvember 2003 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun að hún skyldi leyst frá störfum yfirfélagsráðgjafa X-deildar Landspítala-háskólasjúkrahúss. Beinist kvörtunin enn fremur að ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa á Y-sviði á sjúkrahúsinu en A var annar tveggja umsækjenda um umrætt starf. Gerir hún í kvörtuninni ýmsar athugasemdir við málsmeðferð og niðurstöðu stjórnenda sjúkrahússins í ofangreindum málum. Með bréfi, dags. 26. febrúar 2004, lagði A til viðbótar fram kvörtun yfir afgreiðslu sjúkrahússins á beiðni hennar um aðgang að gögnum er lutu að þeim umsækjanda sem ráðinn var í starfið.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. júlí 2004.

II.

Málsatvik eru í stuttu máli þau að A var ráðin við X-deild Ríkisspítalanna fyrst sem deildarfélagsráðgjafi árið 1988 og síðan sem yfirfélagsráðgjafi frá árinu 1990.

[…]

Með bréfi, dags. 29. október 2002, var A tilkynnt að ákveðið hefði verið að leggja niður starf hennar á spítalanum frá og með 1. febrúar 2003. Var þar vísað til þess að fyrirhugað væri að gera breytingar á skipulagi félagsráðgjafar á vefrænum deildum sjúkrahússins þannig að stjórnunareiningum yrði fækkað og verkefnaskiptingu breytt.

Í desember 2002 voru þrjú störf yfirfélagsráðgjafa við sjúkrahúsið auglýst samtímis laus til umsóknar. Var auglýsingin um starfið sem hér um ræðir svohljóðandi:

„Laust er til umsóknar starf yfirfélagsráðgjafa, sem hefur faglega ábyrgð á félagsráðgjafarþjónustu við [Y-svið] á LSH. Yfirfélagsráðgjafi starfar undir stjórn forstöðufélagsráðgjafa og er yfirmaður annarra félagsráðgjafa er starfa við eininguna. Hann fylgir eftir ákvörðunum yfirstjórnar Landspítala í málum er lúta m.a. að rekstri, starfsmannastefnu og þjónustu og sinnir jafnframt almennum störfum félagsráðgjafa ásamt samstarfi við aðrar heilbrigðisstéttir. Um er að ræða fullt starf.

[...]

Auk háskólaprófs í félagsráðgjöf er krafist víðtækrar starfsreynslu úr heilbrigðisþjónustu, hæfileika til sjálfstæðra vinnubragða, leikni í samskiptum og reynslu af stjórnun. Framhaldsmenntun í félagsráðgjöf og sérþekking af málaflokkunum er eftirsóknarverð. Valið verður úr hópi umsækjenda á grundvelli viðtala og framlagðra gagna.“

Tvær umsóknir bárust í kjölfar auglýsingarinnar. Var A annar umsækjenda en B hinn. Um miðjan janúar 2003 var A tilkynnt að B hefði verið ráðin í starfið. Með bréfi, dags. 31. janúar 2003, fór A fram á að sú ákvörðun yrði rökstudd með vísan til 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kom fram í beiðninni að hún teldi að hún hefði ótvírætt meiri og sérhæfðari menntun, lengri starfsreynslu innan þess sviðs sem starfið félli undir, og meiri þekkingu og hæfni til þess að sinna því. Því óskaði A eftir „ítarlegum rökstuðningi fyrir ofangreindri ráðningu m.t.t. menntunar, starfsreynslu og þar með hæfni til að gegna stöðu yfirfélagsráðgjafa við [Y-svið] LSH“. Þá óskaði hún sérstaklega eftir skýringum á því að ekki hefði verið haft samband við þá álitsgjafa sem vísað var til í umsókn hennar.

Með bréfi, dags. 13. febrúar 2003, tilkynnti sjúkrahúsið að málið væri í vinnslu og að beiðni hennar yrði svarað fljótlega. Rökstuðningur af hálfu sjúkrahússins, undirritaður af C og D, barst A með bréfi, dags. 20. mars 2003. Var bréfið svohljóðandi:

„Vísað er til erindis þíns, dagsettu 31. janúar 2003, og mótteknu 4. febrúar 2003, með beiðni um rökstuðning fyrir ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa sem þú sóttir um. Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37 frá 1993 viljum við upplýsa eftirfarandi:

Staða yfirfélagsráðgjafa var auglýst þann 8. desember 2002 og bárust tvær umsóknir. Auk háskólaprófs í félagsráðgjöf voru gerðar kröfur um víðtæka starfsreynslu úr heilbrigðisþjónustu, hæfileika til sjálfstæðra vinnubragða, stjórnunarreynslu og leikni í samskiptum.

Í umsókn þinni kemur fram að þú hefur reynslu af störfum sem kennari og skólafélagsráðgjafi við [...], sem deildarstjóri með 8-10 starfsmenn við vistheimilið [...] og sem yfirfélagsráðgjafi við [X-deild] frá 1988. Starfsreynsla þín sem félagsráðgjafi í heilbrigðisþjónustu telst löng en einungis á vettvangi [X-lækninga] og telst því ekki víðtæk. Í starfi þínu sem yfirfélagsráðgjafi var ekki um starfsmannastjórnun að ræða. Stjórnunarreynsla þín af öðrum vettvangi er í formi varamennsku í stjórn norrænna samtaka á árunum 1993-1997. Stjórnunarreynsla þín telst því ekki vera mikil.

Í starfsauglýsingu sagði ennfremur að framhaldsmenntun og sérþekking af málaflokknum væru eftirsóknarverð. Af umsókn þinni má sjá að þú hefur framhaldsmenntun í félagsráðgjöf, þ.e. nám í fjölskyldumeðferð 1990 og meistaranámspróf 1996. Einnig kemur fram að þú hafir byrjað frekara nám á meistarastigi og að þú stundir endurmenntunarnám við EHÍ er hófst haustið 2001 og teljist hafa lokið u.þ.b. helmingi þess náms. Sérþekking þín af málaflokknum telst mjög mikil þar sem þú hefur starfað við málaflokkinn frá 1988. Framhaldsmenntun telst einnig vera mikil og eftirsóknarverð.

Að síðustu kom fram í auglýsingu að valið yrði úr hópi umsækjenda á grundvelli viðtala og framlagðra gagna. Í viðtali við þig þótti framtíðarsýn þín á félagsráðgjöf við [Y-svið] ekki nægilega skýr og skilningur þinn á yfirstandandi breytingum við stofnunina takmarkaður. Þá varst þú spurð um samskipti þín í starfi á undanförnum árum og hvort ágreiningur hafi komið upp og hvernig til hafi tekist í slíkum tilvikum. Það er mat okkar að hæfileikar á sviði samskipta uppfylli ekki nægilega þær kröfur sem gera verður til yfirfélagsráðgjafa.

Samkvæmt ofangreindu var mat undirritaðra að þrátt fyrir langa starfsreynslu, sérþekkingu og viðbótarmenntun hafir þú ekki uppfyllt nægilega þær kröfur sem gerðar voru til umsækjenda um starfið. Hinn umsækjandinn hafði einnig langa starfsreynslu og uppfyllti þar að auki kröfur um víðtæka starfsreynslu. Menntun hans var mikil þar sem hann uppfyllir nær allar kröfur til sérfræðiréttinda í félagsráðgjöf. Reynsla hans á vettvangi stjórnunar var ekki talin mikil en þó nokkru meiri en hjá þér. Leikni hans í samskiptum var talin fullnægja þeim kröfum sem gera verður til yfirfélagsráðgjafa og framtíðarsýn hans á þróun starfseminnar eftirsóknarverð.“

A ritaði sjúkrahúsinu á ný bréf, dags. 9. maí 2003, og óskaði eftir því að ráðningin yrði rökstudd ítarlegar.

[…]

Sjúkrahúsið svaraði beiðni A með bréfi, dags. 27. maí 2003. Er svar sjúkrahússins svohljóðandi:

„Vísað er til bréfs þíns dags. 9. maí 2003, mótteknu 13. maí 2003, með beiðni um ítarlegri rökstuðning fyrir ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa við [Y-svið] á Landspítala-háskólasjúkrahúsi.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37 frá 1993 segir m.a.:

Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Við viljum ítreka að ákvörðun um ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa við [Y-svið] á LSH byggðist á kröfum um langa og víðtæka starfsreynslu úr heilbrigðisþjónustu, háskólaprófs í félagsráðgjöf, hæfileika til sjálfstæðra vinnubragða, stjórnunarreynslu og leikni í samskiptum. Ennfremur sagði að framhaldsmenntun og sérþekking af málaflokknum væri eftirsóknarverð.

Umsækjandi sem ráðinn var í starfið uppfyllti kröfur um langa og víðtæka starfsreynslu. Þar að auki var menntun hans mikil, þar sem hann uppfyllir nær allar kröfur til sérfræðiréttinda í félagsráðgjöf. Stjórnunarreynsla var þar að auki nokkur. Leikni hans í samskiptum var talin fullnægja þeim kröfum sem gera verður til yfirfélagsráðgjafa og framtíðarsýn hans á þróun starfseminnar var eftirsóknarverð.

Við teljum að með bréfi til þín dagsettu 20. mars 2003 hafi ákvæðum stjórnsýslulaga um rökstuðning verið fullnægt.“

III.

Hinn 17. desember 2003 ritaði ég Landspítala-háskólasjúkrahúsi bréf þar sem ég óskaði sérstaklega eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjúkrahúsið upplýsti hvernig A var tilkynnt um lausn hennar frá starfi yfirfélagsráðgjafa og að mér yrðu látin í té afrit gagna sem gætu varpað ljósi á hvenær uppsagnarbréfið var komið til A í skilningi 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Gerði ég grein fyrir því að þessi beiðni væri sett fram vegna þess að í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, væri sett það skilyrði fyrir því að umboðsmaður gæti fjallað um mál að kvörtun vegna þess sé borin fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur. Auk þess óskaði ég eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997 að sjúkrahúsið léti mér í té öll gögn varðandi ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa við Y-svið, þ. á m. umsóknir og fylgigögn þeirra ásamt gögnum og upplýsingum sem aflað var af hálfu sjúkrahússins í tengslum við mat á þeim atriðum sem þýðingu höfðu við samanburð á framkomnum umsóknum.

Með bréfi til A, dags. sama dag, óskaði ég einnig eftir því að hún léti mér í té þau gögn sem hún kynni að hafa undir höndum sem gætu varpað ljósi á hvenær uppsagnarbréfið var komið til hennar þannig að búast mætti við að hún hefði getað kynnt sér efni þess.

Svarbréf sjúkrahússins barst mér 16. janúar 2004. Kom þar fram að uppsagnarbréfið hafi verið sent í ábyrgðarpósti 30. október 2002. Hafi A kvittað fyrir móttöku þess hinn 13. nóvember sama ár. Með bréfi sjúkrahússins fylgdi afrit af kvittun fyrir móttöku bréfsins auk gagna varðandi ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa. Í bréfinu sagði enn fremur orðrétt:

„Umsækjendur voru tveir, [B], og [A] og fóru viðtöl við þær fram í janúar 2003. [C] og [D] önnuðust viðtölin.“

Með bréfi, dags. 19. janúar 2004, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við það sem fram kom í bréfi sjúkrahússins um hvenær tilkynning um lausn hennar úr starfi var komin til hennar. Auk þess gerði ég henni grein fyrir að með bréfi sjúkrahússins hefðu borist gögn í tengslum við ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa við Y-svið á sjúkrahúsinu. Myndi ég fara yfir þau gögn með tilliti til þess hvort nægilegt tilefni væri til nánari athugunar á þeirri ákvörðun, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Hinn 6. febrúar barst mér bréf frá A. Þar telur hún rétt að líta svo á að kvörtunin beinist að einu máli sem hafi lokið með ráðningu í starfið sem hún hafði sótt um. Ákvörðun þess efnis að leggja niður starf hennar hafi þannig verið óaðskiljanlegur aðdragandi síðari ákvörðunar um að ráða B í umrætt starf. Telur hún að þetta ferli í heild beri vott um augljósan „sýndargjörning“ enda hafi starf verið lagt niður sem í raun breyttist ekki „til þess eins að ráða annan umsækjanda í starfið“. Jafnframt þessu fór A fram á að embætti umboðsmanns Alþingis hefði milligöngu um að fá afhent afrit „eða vitneskju um innihald fylgiskjala nr. 4 og 5 með bréfi LSH“ með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga. Sagði í bréfinu að ástæða óskar hennar væri sú að þau innihéldu þær upplýsingar sem hún hefði ítrekað óskað eftir hjá sjúkrahúsinu en án árangurs. Að lokum gerði hún sérstakar athugasemdir við það sem fram kom í bréfi, dags. 26. mars 2003, þar sem sjúkrahúsið svaraði beiðni stéttarfélags félagsráðgjafa um upplýsingar vegna skipulagsbreytinga á félagsráðgjöf á sjúkrahúsinu.

Vegna óskar A um að embætti umboðsmanns hefði milligöngu um að fá afhent afrit af ofangreindum gögnum ritaði ég henni bréf, dags. 9. febrúar 2004. Þar gerði ég grein fyrir því að fram til þessa hefði þeirri starfsreglu verið fylgt af hálfu embættisins að senda ekki afrit af málsgögnum sem stjórnvöld létu umboðsmanni í té vegna mála sem hann tæki til athugunar heldur væri rétt að viðkomandi leitaði beint eftir aðgangi að gögnunum hjá stjórnvaldinu. Ég tók fram að samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga ætti Landspítali-háskólasjúkrahús að taka afstöðu til beiðni um aðgang að gögnum. Síðan segir orðrétt í bréfi mínu:

„Ég fæ ekki séð af bréfi yðar að þér hafið formlega óskað eftir því að fá aðgang að umræddum gögnum hjá LSH og þar með að spítalinn hafi tekið afstöðu til slíkrar beiðni af hálfu yðar. Ég tel því ekki tilefni til að víkja frá framangreindri starfsreglu minni og bendi yður á að snúa yður til LSH og óska eftir aðgangi að þessum gögnum. Ef sjúkrahúsið hafnar slíkri beiðni yðar getið þér leitað til mín með þetta atriði að nýju.“

Með bréfi til sjúkrahússins, dags. 12. febrúar 2004, óskaði A eftir því að fá aðgang að ofangreindum gögnum. Sjúkrahúsið svaraði henni með svohljóðandi bréfi, dags. 19. sama mánaðar:

„Ef skilja á bréf yðar á þann hátt að þér viljið fá persónulegan aðgang að umræddum skjölum hjá LSH er því til að svara að fskj. 4 er umsókn [B]. Í umsókn komu fram ýmsar upplýsingar um einkahagi [B]. Það er álit LSH að aðgangur að þessum gögnum sé ekki heimill án samþykkis viðkomandi aðila. Ekki liggur fyrir í hvaða tilgangi þér hyggist nota þessar upplýsingar en skv. II. kafla laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000 um almennar reglur um vinnslu persónuupplýsinga er nánar kveðið á um reglur um aðgang að gögnum sem þessum sbr. ennfremur 17. gr. laga 37/1993 sem takmarka aðgang aðila að gögnum máls.

Hvað varðar fylgiskjal 5 er þar um að ræða yfirlit yfir báða umsækjendur þar sem menntun og starfsferill er rakinn og vinnuskjal þar sem umsækjendur eru bornir saman eftir viðtöl. Er á það fallist að veita yður aðgang að þessum gögnum að undanskyldum þeim athugasemdum sem skráðar eru um [B] en varðandi þau atriði er vísað til þess sem að framan segir.

Samkvæmt framanrituðu sendast yður hér með fylgiskjal 5 með bréfi til UA frá 14. janúar sl. að undanskildum þeim upplýsingum sem skráðar eru um [B].

Á það skal bent að ákvörðun þessi er kæranleg til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis sbr. 19. gr. l. 37/1993.“

Hinn 27. febrúar 2004 barst mér kvörtun frá A vegna ofangreindrar ákvörðunar sjúkrahússins. Telur hún að ekki sé unnt að takmarka aðgang umsækjanda um opinbert starf að upplýsingum um náms- og starfsferil þess sem ráðinn hefur verið í það starf sem í hlut á. Kemur þar fram að hún telji að þessi gögn hafi að geyma upplýsingar sem hún hafi ítrekað óskað eftir en án árangurs.

Með bréfi, dags. 8. mars 2004, gerði ég A grein fyrir því hvaða atriði í kvörtun hennar ég ætlaði að taka til frekari athugunar. Þar sagði meðal annars eftirfarandi um þann þátt kvörtunarinnar er lýtur að starfslokum hennar hjá sjúkrahúsinu:

„Rétt er að taka afstöðu til þess á þessu stigi hvort skilyrði séu uppfyllt til að mér sé unnt að taka kvörtun yðar í heild til umfjöllunar í ljósi 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á þeim grundvelli að um samhangandi mál hafi verið að ræða sem hófst í júní 2002 og lauk ekki fyrr en eftir að ársfrestur samkvæmt ofangreindu ákvæði byrjaði að líða.

Ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er svohljóðandi:

„Kvörtun skal bera fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá, er um ræðir, var til lykta leiddur.“

Ráðstafanir sem stjórnvöld grípa til gagnvart starfsmönnum sínum á grundvelli heimilda samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eða á öðrum grundvelli, kalla stundum á að teknar séu tvær eða fleiri ákvarðanir sem eru af sömu rót eða tengjast á annan hátt. Þegar taka þarf afstöðu til þess hvort um einn eða fleiri stjórnsýslugerninga sé að ræða við túlkun á ofangreindu skilyrði verður þó að mínu áliti að taka mið af almennum viðmiðunum stjórnsýsluréttarins í þessu efni.

Af gögnum málsins má ráða að ákveðið hafi verið að fækka starfandi yfirfélagsráðgjöfum á Landspítala-háskólasjúkrahúsi í júlí 2002. Í framhaldinu virðast stjórnendur spítalans hafa tekið til sérstakrar athugunar hvernig staðið skyldi að þeirri fækkun. Lauk henni með því að ákveðið var að segja upp þeim er gegndu störfum yfirfélagsráðgjafa á vefrænum deildum sjúkrahússins. Sýnist mér eðlilegt að líta svo á að sérstakt mál hafi stofnast á grundvelli áforma um að fækka yfirfélagsráðgjöfum á sjúkrahúsinu sumarið 2002 er lauk í yðar tilviki með því að tilkynnt var um uppsögn yðar í starfi með bréfi, dags. 29. október 2002. Benda gögn málsins til þess að uppsagnarbréfið hafi verið komið til yðar 13. nóvember sama ár. Ekki var unnt að bera þessa ákvörðun undir æðra stjórnvald, sbr. 49. gr. laga nr. 70/1996. Þá verður ekki séð að einhver sérstök atvik eða aðstæður hafi staðið því í vegi að þér bæruð lögmæti þessarar ákvörðunar undir umboðsmann Alþingis eftir að hún hafði verið tilkynnt yður.

Þó að ákveðið hafi verið að auglýsa starf yfirfélagsráðgjafa á [Y-sviði] í kjölfarið og að þér hafið sótt um það starf tel ég að ekki verði dregin önnur ályktun af málsatvikum en að uppsögn yðar hafi verið sérstakur stjórnsýslugerningur sem hafi verið til lykta leiddur hinn 13. nóvember 2002. Þó að þér hafið síðar leitað eftir því að fá ákvörðunina rökstudda og að yður hafi verið veittur slíkur rökstuðningur með bréfi, dags. 30. desember 2002, breytir það ekki þeim tímamörkum sem miða verður við í þessu samhengi. Þar sem kvörtun yðar barst mér 14. nóvember 2003 verður því að álíta að skilyrði séu ekki uppfyllt samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til að mér sé unnt að fjalla um hvort ofangreind ákvörðun hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Í bréfinu gerði ég enn fremur grein fyrir því að ég teldi, miðað við fyrirliggjandi gögn, ekki tilefni til nánari athugunar á því atriði kvörtunar A hvort ráðning B hafi verið liður í sýndargerningi þar sem fyrirfram hafi verið ákveðið að hún fengi ekki starfið. Þá sagði í bréfi mínu að ég teldi ekki nægilegt tilefni til að taka til sérstakrar athugunar hvernig auglýsingin um hið lausa starf hafi verið úr garði gerð en í kvörtuninni var álitið að orðalag hennar benti til þess að hún hefði verið „skraddarasaumuð“ með það í huga að B kæmi fremur til greina í starfið en A. Hins vegar kom fram í bréfinu að ég teldi ástæðu til nánari athugunar á því hvernig staðið var að athugun sjúkrahússins á þeim atriðum varðandi starfshæfni A sem umsóknin og fylgigögn hennar vörpuðu ekki ljósi á. Enn fremur lýsti ég því í bréfinu að ég teldi tilefni til nánari athugunar á afstöðu sjúkrahússins til beiðni A um upplýsingar og í tengslum við það hvað hafi ráðið því hversu umfangsmiklar upplýsingar voru veittar í rökstuðningi til hennar. Auk þessara atriða gerði ég A grein fyrir því að ég hygðist, í ljósi þess sem fram kæmi í kvörtun hennar, afla upplýsinga um tengsl D, sem tók ákvörðun í málinu fyrir hönd sjúkrahússins ásamt C, við B með það í huga hvort vinátta væri á milli þeirra.

Með bréfi til sjúkrahússins, dags. sama dag, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjúkrahúsið lýsti viðhorfi sínu til ofangreindra atriða og léti mér í té nánari upplýsingar um þau atriði. Svarbréf sjúkrahússins barst mér 13. apríl 2004. Þar segir eftirfarandi:

„Ósk umboðsmanns er þríþætt:

1) Óskað er eftir upplýsingum um hvernig tengslum [D] og [B] sé háttað og hvort vinátta sé á milli þeirra.

Það upplýsist að engin tengsl eru milli [B] og [D], hvorki fjölskylduleg, fjárhagsleg eða af öðrum vettvangi en vegna starfa á Landspítala – háskólasjúkrahúsi. Þá er heldur ekki um að ræða vináttu af neinu því tagi sem fullyrt er í bréfi [A]. [B] hóf störf á spítalanum 1987, [A] 1988 og [D] 1985. […]. Samskipti [D] við [B] hafa eingöngu verið tengd starfi þeirra á spítalanum. Félagsleg samskipti [D] við samstarfsmenn utan vinnutíma hafa verið sjaldgæf og á það bæði við um [B] og [A].

2) Umboðsmaður óskar eftir skýringum og upplýsingum um hvernig staðið var að athugun á þeim atriðum sem þýðingu höfðu við úrlausn málsins og vörðuðu starfshæfni [A] en umsókn hennar og fylgigögn vörpuðu ekki ljósi á.

Fyrst ber að benda á að í auglýsingu um starf það sem hér um ræðir kom fram að valið yrði úr hópi umsækjenda á grundvelli viðtala og framlagðra gagna. Gögn [A] voru fremur lítil að vöxtum, auk umsóknar voru fáein fylgigögn, en í viðtali vísaði hún til gagna sem finna mætti á launadeild spítalans. Var þeirra gagna aflað í kjölfarið.

Þá viljum við einnig upplýsa að starf það sem hér um ræðir var eitt þriggja starfa yfirfélagsráðgjafa sem auglýst voru á sama tíma. Um þau sóttu sex manns, allt starfandi félagsráðgjafar við spítalann. Starfstími þeirra við spítalann var mislangur en starfstími [B] einna lengstur. [D] hafði starfað með öllum umsækjendum til margra ára og þekkti því vel til þeirra allra. Í tilviki [A] þá hafa samskipti hennar og [D] átt sér stað allt frá 1988 þegar [A] var ráðin, en þá var [D] þátttakandi í ráðningarferlinu. Var [D] strax falið að skrifa upp á vinnuskýrslur hennar og fylgdist því með hennar störfum og viðveru frá upphafi starfa hennar við spítalann. Í námsleyfi [A], […], fékkst ekki leyfi fyrir að ráða í afleysingu fyrstu 6 mánuðina. Það féll því í hlut [D] að taka við málum á [X-deildinni] á þeim tíma. Þegar ráðið var í afleysingu var [D] faglegur yfirmaður þess starfsmanns og sinnti bráðatilvikum í sumarleyfum hans 1996 og 1997. Þegar [A] kom til baka úr námsleyfi bættist önnur staða við deildina og var [D] stjórnunarlega yfirmaður þess starfsmanns og skrifaði sem fyrr undir vinnuskýrslur [A]. [A] var í nær árs veikindaleyfi eftir það og þá var ráðinn annar félagsráðgjafi í afleysingu sem starfaði undir stjórn [D]. Samstarf við aðra félagsráðgjafa fyrir sameiningu spítalanna fólst m.a. í mánaðarlegum fundum allra félagsráðgjafa ríkisspítala og þar að auki mánaðarlegum fundum með yfirfélagsráðgjöfum og sat [A] fundina. [D] vann jafnframt að starfsmannamálum félagsráðgjafanna á [X-deild] þ.m.t. vegna samskiptaerfiðleika milli [A] og eins samstarfsmanns.

Þá fylgdist [D] bæði með langtíma stefnumótunarvinnu sem einn af félagsráðgjöfum [X-deildar] hélt utan um, sem og með hugmyndum [A] o.fl. að uppbyggingu sálfélagslegrar einingar við deildina, sem að vísu komst aldrei til framkvæmda. Þá upplýsist einnig að [A] hafði tvívegis komið á fund [C] til að kynna fyrir honum hugmyndir um stofnsetningu framangreindrar sálfélagslegrar einingar. Sama efni hafði einnig komið upp á fundi hans með sviðsstjórum á [Y-sviði], sem er það svið sem [A] starfaði við. Má af þessu ljóst vera að [D] og [C] voru vel kunnug [A] og þeim verkefnum sem hún sinnti.

Frekari eftirgrennslan fór ekki fram og á það við um alla umsækjendurna sex sem áður er getið.

3) Þriðja atriðið snýr að því hvort umsækjandi eigi rétt að fá í hendur umsóknargögn annarra umsækjenda, þ.e. [B] og að henni hafi ekki verið veittar nægar upplýsingar um atriði eins og menntun [B] auk annarra upplýsinga.

Í þessu sambandi er rétt að minna á að [A] óskaði eftir rökstuðningi vegna ráðningarinnar með bréfi dags. 31. janúar 2003. Þessu bréfi var svarað þ. 20. mars 2003 sbr. ennfremur bréf [A] frá 9. maí 2003 með ósk um ítarlegri rökstuðning sem svarað var með bréfi dags. 27. maí. Í þessum bréfum kemur fram rökstuðningur LSH fyrir ráðningu [B]. Er þar m.a. greint frá því að við ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa yrði jafnframt tekið tillit til viðtala við umsækjendur eins og fram kom í auglýsingu um starfið. Í bréfi LSH frá 20. mars er m.a. vikið að starfsviðtali við [A] og frá því greint hver niðurstaðan er og hafði þýðingu við úrlausn málsins. Þann 12. febrúar 2004 ritaði [A] bréf þar sem óskað var heimildar um aðgang að fylgiskjali 4 og 5 með bréfi LSH til Umboðsmanns frá 14. janúar 2004. Fékk hún aðgang að fylgiskjali nr. 5 en þar er um [að] ræða vinnuskjal þar sem umsækjendur eru bornir saman. Fékk hún þann hluta skjalsins sem lýtur að upplýsingum um hana sjálfa. Þetta skjal er m.a. að baki þess rökstuðnings sem fram kemur í áður tilvitnuðum bréfum LSH. Synjun þessa aðgangs byggðist á ákvæðum 16. gr. stjórnsýslulaga.

Hvað varðar fskj. 4, sem er umsókn [B] um starfið, þá er það afstaða LSH að synja [A] um aðgang þessara skjala eins og fram kom í bréfi til hennar þ. 19. febr. 2004. Í umsókninni sem embættið hefur undir höndum, er m.a. að finna ýmis persónuleg gögn s.s. kennsluefni og fyrirlestra. Það er mat LSH að einkahagsmunir [B] séu ríkari en þeir hagsmunir [A] að fá þessi gögn enda fyrirliggjandi greinargóðar upplýsingar til handa [A] af hverju annar umsækjandi var ráðinn. Var í synjuninni vísað til 17. gr. stjórnsýslulaga sbr. ennfremur lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga 77/2000. Var í bréfunum vísað til 2. kafla laganna um vinnslu persónuupplýsinga þar sem nánar er kveðið á um reglur um aðgang að gögnum sem þessum.

Það er mat LSH að [A] hafi fengið fullnægjandi rökstuðning fyrir ráðningu [B] í starf yfirfélagsráðgjafa. LSH er ekki sammála áliti Umboðsmanns að um sé að ræða takmarkaða lýsingu á upplýsingum um [B]. Rökstuðningur sá sem [A] fékk í bréfum 20. mars og 27. maí 2003 byggðu á almennri túlkun LSH á 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Takmörkun á aðgangi [A] að umsókn [B] byggðist á 17. gr. stjórnsýslulaga sbr. l. 77/2000 og er það mat LSH að þar ráði hagsmunir [B] sterkar en hagsmunir [A].

Það er skoðun LSH að við ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa á [Y-sviði] hafi verið faglega unnið og hæfur umsækjandi ráðinn. Fyrir því hafa verið færð góð rök þó sá sem ekki fékk stöðuna eigi erfitt með að sætta sig við það.“

Með bréfi, dags. 13. apríl 2004, gaf ég A kost á að gera þær athugasemdir við bréf sjúkrahússins sem hún teldi tilefni til. Athugasemdir hennar bárust mér 4. maí 2004 og gerði hún einnig athugasemd við bréf mitt, dags. 8. mars s.á. Í athugasemdum sínum telur A að í bréfi sjúkrahússins sé í ýmsum atriðum farið rangt með staðreyndir. Telur hún meðal annars að hún hafi borið stjórnunarlega ábyrgð á störfum félagsráðgjafa sem ráðnir voru í apríl 2000 og október 2001 en ekki D eins og haldið sé fram í bréfinu. Enn fremur kemur þar fram að hún hafi óskað eftir aðstoð D við að leysa úr samstarfserfiðleikum milli sín og annars starfsmanns en að sá starfsmaður hafi lagst gegn því og D hafi ekki lagt neitt af mörkum til lausnar ágreiningsins. Þá telur A ekki rétt að kalla áform forstjóraskipaðs starfshóps um stofnun sálfélagslegrar einingar við X-deild að norrænni fyrirmynd, „hugmyndir [A] o.fl.“ eins og gert er í bréfi sjúkrahússins. Þá leggur A áherslu á að flest öll mál sem komu til umfjöllunar yfirfélagsráðgjafa X-deildar hafi verið unnin í nánu samstarfi og teymisvinnu við annað fagfólk deildarinnar, oftast lækna og hjúkrunarfræðinga. Þeir aðilar þekki því vel til starfa hennar á sjúkrahúsinu. Hins vegar hafi D ekki fylgst með því hvað hafi falist í störfum hennar og ekki sett sig inn í þau mál sem hún vann með þótt hann hafi fylgst með viðveru A á vinnustað. Sama eigi við um C. Þá ítrekaði A afstöðu sína til þeirra atriða kvörtunarinnar er lúta að rökstuðningi og aðgangi hennar að gögnum málsins.

IV.

1.

Eins og ég gerði grein fyrir í bréfi mínu, dags. 8. mars 2004, tel ég að skilyrði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sé ekki uppfyllt svo mér sé unnt að fjalla um lausn A frá störfum. Beinist athugun mín því einungis að því hvort tilefni sé til athugasemda við þá ákvörðun sem tilkynnt var A um miðjan janúar 2003 þess efnis að B hefði verið ráðin í starf yfirfélagsráðgjafa á Y-sviði og málsmeðferð sjúkrahússins sem tengist þeirri ákvörðun.

Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hef ég afmarkað athugun mína við fjögur atriði. Í fyrsta lagi beinist hún að hæfi D til að taka ákvörðun um ráðninguna, sbr. 3. og 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í öðru lagi lýtur hún að því hvort starfshæfni umsækjenda hafi verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðunin var tekin, sbr. 10. gr. sömu laga. Í þriðja lagi beinist athugunin að því hvort rökstuðningur ákvörðunarinnar hafi uppfyllt skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga. Að lokum mun ég fjalla um afstöðu sjúkrahússins til beiðni A um að fá að kynna sér tiltekin gögn málsins með hliðsjón af 15. til 17. gr. stjórnsýslulaga.

2.

Þó að í kvörtun A sé ekki sérstaklega bent á að draga megi í efa að D hafi verið hæf til að ákveða hver skyldi ráðinn í ofangreint starf vegna tengsla sinna við annan umsækjandann taldi ég rétt með hliðsjón af því sem fram kom í kvörtuninni að afla upplýsinga um þetta atriði. Hafði ég þá í huga að náin vinátta starfsmanns við aðila stjórnsýslumáls er almennt talin valda vanhæfi hans til að taka þátt í undirbúningi og úrlausn málsins á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3288).

Í stjórnsýslurétti hefur verið litið svo á að samstarf á vinnustað leiði út af fyrir sig almennt ekki til vanhæfis starfsmanns jafnvel þótt samstarfið kunni að hafa verið umtalsvert og staðið yfir í langan tíma. Hafi samstarf hins vegar leitt til vináttu kann það að leiða til vanhæfis. Verður þá einkum að líta til upplýsinga um umfang og eðli þeirra samskipta sem starfsmaðurinn hefur átt við málsaðila utan starfsins.

Í skýringum sjúkrahússins til mín er því haldið fram að félagsleg samskipti B og D hafi einungis verið tengd starfi þeirra á spítalanum. Þá hafi samskipti D við samstarfsmenn sína á sjúkrahúsinu utan vinnutíma verið sjaldgæf. Miðað við þessa lýsingu verður að telja að ekki liggi fyrir að svo náin vinátta hafi verið milli D og B að það hafi leitt til vanhæfis þeirrar fyrrnefndu á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Tel ég því ekki ástæðu til athugasemda við þetta atriði.

3.

Eins og ráða má af athugasemdum þeim sem fylgdu frumvarpi er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 hefur verið gengið út frá því að ráðning starfsmanns í opinbert starf teljist til ákvarðana í skilningi 2. mgr. 1. gr. laganna (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú almenna skylda á stjórnvöldum að sjá til þess að mál, sem er til lykta leitt með ákvörðun í skilningi laganna, sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðunin er tekin. Þegar ráðið er í opinbert starf ber stjórnvöldum því að sjá til þess að það liggi fyrir nægar upplýsingar um hvort umsækjendur uppfylli lögmæltar lágmarkskröfur sem gerðar eru til þess sem starfinu gegnir áður en ákvörðun er tekin.

Í stjórnsýslurétti hefur verið gengið út frá því að þegar velja þarf milli hæfra umsækjenda um opinbert starf, og ekki er við lögmælt viðmið að styðjast í því efni, beri eftir sem áður að byggja valið á málefnalegum sjónarmiðum. Þá hefur verið litið svo á að velja beri þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn til að gegna viðkomandi starfi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt er á. Af þessu leiðir meðal annars að stjórnvöld verða ekki aðeins að sjá til þess að nægar upplýsingar liggi fyrir um það hvort umsækjendur uppfylli lágmarkskröfur sem gerðar eru til þess sem starfið hlýtur. Þau verða einnig að sjá til þess að nægar upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem eiga að hafa þýðingu við endanlegt val á milli hæfra umsækjenda í ljósi þeirra sjónarmiða sem valið byggist á.

Samkvæmt gögnum málsins virðist afstaða þeirra starfsmanna sjúkrahússins, sem tóku umrædda ákvörðun, til framkominna umsókna hafa byggst á ýmsum atriðum sem miðuðu að því að upplýsa hvers vænta mætti um frammistöðu umsækjenda í starfi yfirfélagsráðgjafa. Skipti þar starfsreynsla meðal annars máli eins og ráða má af rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Virðist þá hafa verið horft til þess hversu löng sú reynsla var, hvort hún væri víðtæk og hvort í starfi umsækjenda hefði reynt sérstaklega á stjórnun. Þá má af rökstuðningnum ráða að við valið hafi verið tekið tillit til upplýsinga um framhalds- og endurmenntun umsækjenda auk sérþekkingar á þeim málaflokki sem á reynir í starfinu. Fyrirliggjandi umsóknir og fylgigögn þeirra vörpuðu að mínu áliti nægjanlega skýru ljósi á ofangreind atriði.

Auk þeirra atriða sem hér hefur verið vikið að má af rökstuðningi fyrir ákvörðuninni ráða að tekið hafi verið mið af því hvort umsækjendur hefðu, að mati C og D, nægjanlega skýra sýn á starfsemina og skilning á þeim breytingum sem stóðu þá yfir á skipulagi félagsráðgjafar við spítalann. Almennt verður að ganga út frá því að heimilt sé að byggja val á milli hæfra umsækjenda um opinbert starf meðal annars á því hvaða hugmyndir þeir hafi um viðkomandi starfsemi og hvort þær falli að viðhorfum handhafa veitingarvalds að þessu leyti. Ef lögð er áhersla á þetta sjónarmið verður þó að gera kröfu um að sú afstaða byggi ekki á persónulegum óskum þess sem veitir starfið um hver skuli ráðinn og hver ekki heldur skírskoti hún til þarfa hins opinbera og þeirra hagsmuna sem viðkomandi starfsemi á að vinna að. Til að viðhlítandi samanburður fari fram á starfshæfni umsækjenda verður enn fremur að vega atriði af þessu tagi á móti öðrum forsendum sem augljóslega miða að því að upplýsa hvers vænta má um frammistöðu viðkomandi í starfinu. Miðað við fyrirliggjandi upplýsingar fæ ég ekki annað séð en að mat af hálfu sjúkrahússins á þessu atriði hafi verið innan þessara marka.

Upplýsinga um afstöðu umsækjenda og skilning á ofangreindum þáttum var aflað með viðtölum við þá. Verður að álíta að ekki hafi verið nauðsynlegt að afla nánari upplýsinga um þessi atriði og að þau hafi verið nægjanlega upplýst í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt rökstuðningnum byggðist ákvörðunin enn fremur á forsendum er lutu að samstarfshæfni umsækjenda og hæfileikum þeirra til að leysa úr ágreiningi milli sín og annarra starfsmanna. Verður að álíta að þessir eiginleikar geti skipt máli við mat á því hvers vænta má um frammistöðu umsækjenda í viðkomandi starfi. Af rökstuðningnum fyrir ákvörðuninni virðist mega draga þá ályktun að mat á þessu atriði, ásamt afstöðu umsækjenda til starfseminnar og þeirra breytinga sem þá stóðu yfir, hafi öðru fremur leitt til þess að rétt þótti að ráða B til starfans. Var komist að þessari niðurstöðu þó að fallast megi á það, miðað við gögn málsins, að A hafi nokkru meiri sérþekkingu á viðkomandi starfssviði en B, einkum vegna framhaldsnáms hennar, og þrátt fyrir að hún hefði lengri starfsreynslu á sviði félagsráðgjafar fyrir ... og aðstandendur þeirra.

Ályktun handhafa veitingarvalds um samskiptahæfni umsækjenda virðist fyrst og fremst hafa byggst á viðtali C og D við umsækjendur ásamt reynslu þeirra af samskiptum við þá. Við úrlausn á því hvort þessir eiginleikar umsækjenda hafi verið upplýstir nægjanlega ber að líta til þess að D mun hafa verið yfirmaður þeirra beggja og borið sem slík ákveðna stjórnunarlega ábyrgð á störfum þeirra. Í skýringum sjúkrahússins til mín hefur því verið haldið fram að D hafi þekkt vel til starfa umsækjenda.

Vissulega verður að telja að traustari grundvöllur hefði verið lagður að mati á þessu atriði ef leitað hefði verið eftir umsögnum um eiginleika umsækjenda að þessu leyti hjá þeim sem beinlínis höfðu starfað með þeim á viðkomandi sviði. Fæ ég heldur ekki séð að sérstök vandkvæði hafi verið á því að afla slíkra upplýsinga. Ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga gerir hins vegar aðeins ráð fyrir að stjórnvöld skuli sjá til þess að mál séu „nægjanlega“ upplýst. Ekki á því að vera þörf á frekari upplýsingum um málsatvik en nauðsynlegar eru til að taka rétta ákvörðun í málinu. Með hliðsjón af þeim upplýsingum sem liggja fyrir um samstarf D við umsækjendur svo og stjórnunarlegri stöðu D gagnvart báðum umsækjendum tel ég ekki forsendu til að álíta að eiginleikar umsækjenda að þessu leyti hafi ekki verið nægjanlega upplýstir áður en ákvörðunin var tekin.

4.

Samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að stjórnvald, sem tekið hefur ákvörðun í máli hans, rökstyðji ákvörðun sína skriflega, enda fari hann fram á það og rökstuðningur hafi ekki fylgt þegar ákvörðunin var tilkynnt. Í 22. gr. sömu laga eru síðan almenn fyrirmæli um það hvað skuli koma fram í slíkum rökstuðningi. Segir þar í 1. mgr. að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvaldsins er byggð á. Byggi ákvörðunin að einhverju leyti eða öllu leyti á mati skal í rökstuðningi enn fremur greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Rökstuðningur sjúkrahússins til A er rakinn í kafla II hér að framan. Ég hef ítrekað í álitum lýst þeim kröfum sem ég tel að gera verði til rökstuðnings af hálfu veitingarvaldshafa þegar svarað er beiðnum umsækjenda þar um en um almenn sjónarmið um efni slíks rökstuðnings vísa ég til álits míns frá 18. júní 2003 í málinu 3490/2002. Þar benti ég á að almennt væri ekki nægjanlegt að lýsa einvörðungu þeim staðreyndum um viðkomandi umsækjanda sem fram koma í umsókn hans heldur þyrfti móttakandi rökstuðningsins að geta gert sér grein fyrir því með raunhæfum hætti á hvaða sjónarmiðum veitingarvaldshafi byggði ákvörðun sína og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Ég tók fram að almennt mætti orða það svo að því yrði best náð fram með því að í rökstuðningi komi fram lýsing á því hvers konar starfsmanni veitingarvaldshafi var að leita að og hvernig sá umsækjandi sem valinn var féll að þeirri lýsingu. Eins og nánar verður rakið hér á eftir tel ég að ákveðnir annmarkar hafi verið á þeim rökstuðningi sem Landspítali-háskólasjúkrahúss lét A í té. Ég tel þó að þar komi fram hvaða meginsjónarmið voru ráðandi við mat af hálfu sjúkrahússins á starfshæfni umsækjenda.

Í 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga segir orðrétt:

„Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Af athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum verður ráðið að rekja skuli upplýsingar um þýðingarmikil málsatvik í rökstuðningi meðal annars í tilvikum þegar gera má ráð fyrir að aðila máls sé ekki að öllu leyti kunnugt um þær upplýsingar. Orðrétt segir þar:

„Hér getur einnig skipt máli hvort aðili hafi nýtt sér rétt sinn til að kynna sér gögn máls. Sé aðila ókunnugt um staðreyndir, sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, skal í stuttu máli gera grein fyrir þeim.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303).

Í athugasemdunum er síðan sett fram það meginviðmið að rökstuðningur stjórnvalds fyrir ákvörðun skuli vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að málsaðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða málsins varð sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303).

Þegar ráðið er í opinbert starf er það jafnan gert að undangengnum samanburði á upplýsingum um umsækjendur út frá tilteknum forsendum. Til að umsækjandi geti skilið hvers vegna annar var valinn til að gegna starfinu verður almennt að ætla að í rökstuðningi þurfi að lýsa þeim meginforsendum sem þýðingu höfðu við samanburðinn svo og þeim upplýsingum sem gera má ráð fyrir að viðkomandi sé ekki kunnugt um og skiptu verulegu máli við samanburðinn. Hins vegar verður ekki krafist frekari rökstuðnings af hálfu stjórnvaldsins sem ræður í starf en að það geri viðhlítandi grein fyrir þeim ástæðum sem réðu því að starfið var veitt þeim sem það hlaut.

A leitaði ekki eftir því að fá að kynna sér fyrirliggjandi gögn málsins áður en ákveðið var að ráða B í það starf sem hún hafði sótt um. Eðli máls samkvæmt þekkti hún þær upplýsingar sem hún lagði sjálf fram með umsókn sinni. Hins vegar verður að gera ráð fyrir að henni hafi ekki verið kunnugt um þær upplýsingar sem B veitti sjúkrahúsinu um menntun, starfsreynslu og önnur atriði sem gátu haft þýðingu við mat á starfshæfni B. Þá verður ekki séð að A hafi verið kunnugt um þær ályktanir sem C og D drógu af viðtali og reynslu sinni um eiginleika umsækjenda.

Í rökstuðningnum voru að mínu áliti veittar viðhlítandi upplýsingar um þau atriði sem snertu A og gera mátti ráð fyrir að henni væri ekki kunnugt um. Lýsingin í rökstuðningnum frá 20. mars 2003 á þeim upplýsingum sem lágu fyrir um B eru hins vegar fremur takmarkaðar og lýsa í meginatriðum aðeins almennum ályktunum handhafa veitingarvalds af gögnum málsins um starfhæfni B. Þannig segir í rökstuðningnum að starfsreynsla hennar hafi verið „löng“ og „víðtæk“ án þess að þess væri getið í hverju reynsla hennar var fólgin. Enn fremur kemur þar fram að menntun B væri „mikil“ en því bætt við að sú ályktun byggðist á því að hún uppfyllti „nær allar kröfur til sérfræðiréttinda í félagsráðgjöf“ án þess að það sé þó útskýrt nánar í hverju menntun hennar fólst. Þá segir í rökstuðningnum að reynsla hennar af stjórnun væri talin „fullnægja þeim kröfum sem gera [yrði] til yfirfélagsráðgjafa“ án þess að þar séu veittar upplýsingar um hver sú reynsla hafi verið. Eru þetta allt upplýsingar um málsatvik sem telja verður að hafi haft verulega þýðingu við samanburð á milli umsækjenda, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 3. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga má takmarka efni rökstuðnings að því leyti sem vísa þarf til gagna sem aðila máls er ekki heimill aðgangur að, sbr. 16. og 17. gr. sömu laga. Eins og að framan greinir leitaði A eftir því að Landspítali-háskólasjúkrahús léti henni í té ákveðin gögn sem hún taldi að hefðu að geyma upplýsingar um menntun og reynslu B ásamt upplýsingum um önnur atriði sem þýðingu höfðu fyrir niðurstöðu í máli hennar. Sjúkrahúsið synjaði henni um afrit þessara gagna, sem hafa meðal annars að geyma upplýsingar um menntun og reynslu B, og vísaði í því sambandi til 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga. Að svo komnu máli virðist úrlausn um það hvort sjúkrahúsið hafi veitt A viðhlítandi rökstuðning fyrir ákvörðun sinni ráðast af því hvort umbeðnar upplýsingar um málsatvik og gögn hafi verið þess eðlis að heimilt hafi verið að víkja frá meginreglu 15. gr. stjórnsýslulaga um aðgang málsaðila að þeim.

Þær takmarkanir á rétti málsaðila að þessu leyti sem hér skipta fyrst og fremst máli er annars vegar að finna í 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. laganna og hins vegar í 17. gr. laganna. Er fyrrnefnda ákvæðið svohljóðandi:

„Réttur aðila máls til aðgangs að gögnum tekur ekki til:

[...]

3. Vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó á aðili aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“

Ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 6. gr. laga nr. 83/2000, hljóðar hins vegar svo:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.“

Rétt er að hafa í huga í þessu sambandi að meginregla 15. gr. stjórnsýslulaga, þess efnis að aðili máls skuli eiga rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða, á jafnt við eftir að ákvörðun hefur verið tekin eins og fyrir töku ákvörðunar.

Vegna tilvísunar Landspítala-háskólasjúkrahúss til laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, skal tekið fram að í nefndaráliti um frumvarp það er varð að lögum nr. 83/2000, um breytingu á upplýsingalögum, nr. 50/1996, o.fl. (þ.m.t. breytingu á stjórnsýslulögum nr. 37/1993), kom fram að ákvæðum stjórnsýslulaga um aðgang að gögnum ætti ekki að beita samhliða lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga en frumvarp þess efnis var þá til meðferðar Alþingis. Tekið var fram að ef á annað borð ætti að leysa úr beiðni aðila máls um aðgang að gögnum málsins á grundvelli stjórnsýslulaga yrðu takmarkanir á aðgangi hans ekki metnar á öðrum lagagrundvelli en þeim sem fram kæmu í þeim lögum. Var því samþykkt að fella brott tilvísun sem verið hafði í stjórnsýslulögum til löggjafar á sviði persónuverndar en þó áréttað í nefndarálitinu að önnur lagafyrirmæli gætu eftir sem áður verið inntaki þeirra hagsmuna, sem takmörkunarákvæði stjórnsýslulaga væri ætlað að vernda, til skýringar. (Sjá Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 5505)

Í áliti mínu frá 15. nóvember 2001 í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001 fjallaði ég um það álitaefni að hvaða marki umsækjandi um opinbert starf kunni að eiga rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum sem varða þann umsækjanda sem hlotið hefur starfið. Benti ég þar á að í íslenskum rétti hefði ekki verið farin sú leið, eins og í Noregi og Danmörku, að lögfesta sérreglur um rétt umsækjanda að þessu leyti. Verður því að leysa úr því álitaefni á grundvelli 16. og einkum 17. gr. stjórnsýslulaga.

Í ofangreindu áliti var fallist á að á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga væri heimilt að takmarka að vissu marki aðgang þess umsækjanda sem ekki hefur orðið fyrir valinu að gögnum, sem hefðu að geyma upplýsingar um þann umsækjanda sem ráðinn var í starfið, á grundvelli einkahagsmuna þess síðarnefnda. Ekki er þó unnt að grípa til slíkrar takmörkunar nema að undangengnu mati á þeim andstæðu hagsmunum sem uppi eru þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að hagsmunir þess sem ráðinn var verði að teljast mun ríkari en hagsmunir þess sem ekki varð fyrir valinu af að notfæra sér þær upplýsingar. Verður þá að beina sjónum að þeim tilteknu upplýsingum sem fram koma í viðkomandi gögnum en ekki gögnunum í heild og meta hvort sú viðmiðun sem fram kemur í 17. gr. stjórnsýslulaga réttlæti takmörkun á aðgangi málsaðila að þeim. Hins vegar ber að veita aðgang að því efni skjalsins sem ekki er réttlætanlegt að takmarka aðgang að, sbr. meginreglu 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og fram kemur í ofangreindu áliti verður ekki séð að einkahagsmunir þess sem fengið hefur starf, er lúta að því að ýmsar almennar upplýsingar, sem lagðar hafa verið fram í tengslum við undirbúning að ráðningunni, svo sem um menntun hans og fyrri störf, séu ekki látnar öðrum umsækjanda í té, séu mun ríkari en hagsmunir þess síðarnefnda af að notfæra sér slíkar upplýsingar. Vísa ég þar til þess að tilgangur meginreglu 15. gr. stjórnsýslulaga er að tryggja réttaröryggi málsaðila og kunna upplýsingar í málsgögnum að vera umsækjanda nauðsynlegar til að hann geti metið réttarstöðu sína eftir að ákvörðun hefur verið tekin svo og hvort hún hafi verið tekin á réttum forsendum. Þá verður ekki séð að upplýsingar af þessu tagi séu sérstaklega viðkvæmar út frá sjónarmiðum um persónuvernd og friðhelgi einkalífs. Með hliðsjón af ofangreindu tel ég að 3. mgr. 22. gr. hafi ekki komið í veg fyrir að í rökstuðningi væri gerð nánari grein fyrir í hverju menntun og reynsla B var fólgin. Er það niðurstaða mín að í rökstuðningi Landspítala-háskólasjúkrahúss til A, dags. 20. mars 2003, sem ítrekaður var í bréfi sjúkrahússins, dags. 27. maí 2003, hafi verið ófullnægjandi að þessu leyti og ekki samrýmst þeim kröfum sem leiddar verða af 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

5.

A kvartar enn fremur yfir því sérstaklega að Landspítali-háskólasjúkrahús hafi synjað henni um að fá afrit af eða vitneskju um innihald þeirra skjala sem merkt voru sem fylgiskjal 4 á skrá yfir fylgiskjöl með bréfi sjúkrahússins sem barst mér 16. janúar 2004. Er þar um að ræða umsókn B ásamt fylgigögnum með henni auk viðbótargagna sem hún lagði fram í starfsviðtali. Auk þess kvartar A yfir því að allar upplýsingar um B á skjali, sem var merkt sem fylgiskjal 5 í sömu skrá, hefðu verið afmáðar áður en það var afhent henni. Er umrætt skjal samantekt D á upplýsingum úr umsóknargögnum svo og upplýsingum sem fengust í viðtölum við A og B.

Ég hef þegar gert grein fyrir því með almennum hætti hvernig ég telji að meta hafi átt umsókn B með hliðsjón af 17. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel að sömu meginsjónarmið hafi átt við um þau fylgiskjöl sem fylgdu umsókninni. Sú ákvörðun sjúkrahússins að synja A um aðgang að umsókn B var byggð á því að í umsókninni og fylgiskjölum kæmu „fram ýmsar upplýsingar um einkahagi [B]“. Var synjað um aðgang að þessum göngum í heild án þess að fram færi mat á þeim tilteknu upplýsingum sem fram koma í gögnunum. Eins og lýst var í kafla IV.4. hér að framan er slíkt mat þó forsenda fyrir því að unnt sé að taka afstöðu til þess hvort takmörkun á upplýsingarétti málsaðila sé réttlætanleg samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga. Þar sem Landspítali-háskólasjúkrahús hefur ekki tekið afstöðu til beiðni A um aðgang að þessum gögnum á réttum lagagrundvelli tel ég ekki rétt að fjalla í áliti þessu frekar um aðgang hennar að þeim.

A óskaði enn fremur eftir því að fá aðgang að skjali sem merkt hafði verið sem fylgiskjal 5 í skrá yfir gögn sem sjúkrahúsið sendi mér. Eins og áður er getið er hér um að ræða samantekt D á upplýsingum úr umsóknargögnum og viðtölum við A og B. Hefur A fengið aðgang að samantektinni að því marki sem hún fjallar um hana. Af hálfu sjúkrahússins er á því byggt að umrætt skjal hafi verið vinnuskjal.

Eins og áður er getið nær réttur aðila máls til aðgangs að gögnum ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota, eins og segir í 1. málsl. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel ekki tilefni til athugasemda við þá afstöðu spítalans að umrætt skjal sé vinnuskjal í merkingu 3. tl. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga að því marki sem það inniheldur upplýsingar sem dregnar hafa verið saman úr umsóknum umsækjenda til að auðvelda samanburð á umsækjendum. Hef ég þá í huga að það leiðir af hinum almenna rétti aðila máls til aðgangs að gögnum, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, að umsækjendur eiga að geta kynnt sér sömu upplýsingar með athugun á þeim gögnum sem hafa komið fram í umsóknum.

Í umræddu skjali eru hins vegar upplýsingar sem ekki liggja fyrir í öðrum skriflegum gögnum málsins meðal annars nokkur orð um væntingar B til starfsins og um breytingar sem hún vildi að gerðar yrðu á starfseminni. Má gera ráð fyrir að þessara upplýsinga hafi verið aflað í viðtali við B. Þá er þar stuttur texti sem lýsir samskiptahæfni B en óljóst er á hverju þær upplýsingar byggja.

Samkvæmt auglýsingu um starfið átti að velja úr hópi umsækjenda á grundvelli viðtala og framlagðra gagna og af rökstuðningi spítalans verður ráðið að þær upplýsingar sem fram komu af hálfu umsækjenda í starfsviðtölum höfðu verulega þýðingu þegar afstaða var tekin til umsækjenda. Í þeim gögnum sem sjúkrahúsið hefur látið mér í té vegna þessa máls er ekki að finna sérstaka samantekt um það sem fram kom í umræddum starfsviðtölum við umsækjendur, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, og verður að miða við að þær upplýsingar hafi að minnsta kosti að hluta til verið skráðar af hálfu D í því skjali sem merkt er sem fylgiskjal nr. 5. Við skýringu á 3. tl. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga hefur verið gengið út frá því að minnispunktar sem stjórnvald skráir þegar málsaðili veitir stjórnvaldi munnlega upplýsingar sem ekki er að finna í öðrum göngum málsins, en hafa þó verulega þýðingu fyrir úrlausn þess, séu ekki vinnuskjöl sem falla undir ákvæðið. Aðili máls eigi því rétt á því að fá aðgang að minnispunktunum, sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýslulög – skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 194, enda sé ekki réttlætanlegt að takmarka aðgang hans að þeim á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga. Í tilvitnuðu riti er einnig á því byggt að komi upplýsingar af þessu tagi fram í vinnuskjali og þær er ekki að finna í öðrum gögnum máls, eigi aðili rétt á aðgangi að þeim hluta vinnuskjalsins sem upplýsingarnar geymir, sbr. 3. tl. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga.

Við afgreiðslu Landspítala-háskólasjúkrahúss á beiðni A um að fá að kynna sér umrætt skjal verður ekki séð að tekið hafi verið tillit til síðari málsl. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga um þær upplýsingar sem þar komu fram og byggðar voru á því sem fram kom í starfsviðtali við B og þar með hvort rétt var að takmarka að einhverju leyti aðgang A að þeim á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga, sbr. til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin – skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 199. Þar sem ekki verður séð að slíkt mat hafi farið fram á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga tel ég ekki rétt að fjalla nánar um þetta atriði.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að skilyrði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, séu ekki uppfyllt svo að mér sé unnt að fjalla um þann þátt kvörtunar A er lýtur að starfslokum hennar hjá Landspítala-háskólasjúkrahúsi. Þá tel ég að ekki liggi fyrir að náin vinátta hafi verið milli D og B og því verði ekki talið að D hafi af þeim sökum verið vanhæf til að ákveða hver skyldi ráðinn í starf yfirfélagsráðgjafa á Y-sviði á Landspítala-háskólasjúkrahúsi. Þá fæ ég ekki betur séð en að málsatvik hafi verið nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel hins vegar að rökstuðningur sjúkrahússins til A hafi ekki samrýmst þeim kröfum sem leiddar verða af 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég að sjúkrahúsið hafi ekki leyst úr beiðni A um aðgang að fyrirliggjandi gögnum málsins á réttum lagagrundvelli.

Af ofangreindu tilefni beini ég þeim tilmælum til Landspítala-háskólasjúkrahúss að bætt verði úr þeim annmarka sem ég tel að sé á þeim rökstuðningi sem A var veittur ef fram kemur beiðni um það frá henni. Þá beini ég þeim tilmælum til Landspítala-háskólasjúkrahúss að beiðni A um aðgang að gögnum málsins verði tekin til meðferðar á ný, ef hún fer fram á það, og að þá verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.