Álit

I.

Hinn 14. apríl 2003 leitaði A til mín og kvartaði annars vegar yfir aðdraganda að starfslokum sínum hjá Heilbrigðisstofnuninni X og hins vegar yfir ráðningu í starf hjúkrunarforstjóra sömu stofnunar en hún var annar tveggja umsækjenda um það starf. Gerir hún í kvörtun sinni ýmsar athugasemdir við meðferð og niðurstöðu framkvæmdastjóra stofnunarinnar í ofangreindum málum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. júlí 2004.

II.

Málsatvik eru þau að A hóf störf sem hjúkrunarfræðingur á Sjúkrahúsi X 1. september 1981. Í kvörtuninni kemur fram að hún hafi starfað á skurðstofu sjúkrahússins frá 1983 en hún var síðan ráðin deildarstjóri á sjúkragangi í janúar 1986 og starfaði þar til ársloka 1989. Á árinu 1987 leysti hún hjúkrunarforstjóra sjúkrahússins af um nokkurra mánaða skeið og þá var hún starfandi hjúkrunarforstjóri í afleysingum allt árið 1990. Hún var síðan ráðin í starf hjúkrunarforstjóra sjúkrahússins frá og með 1. janúar 1991.

Í ársbyrjun 1998 voru heilsugæslan á X og Sjúkrahús X sameinaðar í eina stofnun og hefur hún síðan þá verið kölluð Heilbrigðisstofnunin X. Við sameininguna var skipulag stofnunarinnar endurskoðað og starfseminni skipt í þrjú meginsvið, þ.e. sjúkrasvið, rekstrarsvið og heilsugæslusvið. Gögn málsins bera með sér að við þessa breytingu hafi verið ákveðið að starfsheiti og störf B, sem hafði verið hjúkrunarforstjóri heilsugæslunnar á X, skyldu vera að mestu leyti óbreytt uns hún léti af störfum sökum aldurs. Starfsheiti A breyttist við sameininguna í hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs. Hins vegar er um það deilt hver hafi verið raunveruleg staða og hlutverk A í stjórnskipulagi stofnunarinnar í kjölfar sameiningarinnar.

Í kvörtun A kemur fram að 26. júní 2002 hafi framkvæmdastjóri stofnunarinnar tilkynnt henni að hann hygðist leggja fram á fundi stjórnar nýtt skipurit fyrir stofnunina en B hafði þá látið af störfum. Kom fram hjá framkvæmdastjóranum að samkvæmt hinu nýja skipuriti væri ekki gert ráð fyrir sérstöku starfi hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs og því yrði starf hennar lagt niður frá og með 1. október 2002 og ráðið í nýtt starf hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar. Skipuritið gerði enn fremur ráð fyrir að sérstakir hjúkrunarstjórar skyldu starfa annars vegar á sjúkrasviði og hins vegar á heilsugæslusviði. Enn fremur fól það í sér að skrifstofustjóri skyldi framvegis fara fyrir rekstrarsviði undir yfirstjórn framkvæmdastjóra.

Framangreint skipurit var samþykkt á stjórnarfundi 27. júní 2002 en í fundargerð sagði eftirfarandi um þessa samþykkt:

„Framkvæmdastjóri skýrði frá því að ráðuneytið gerði ekki athugasemdir við skipuritið og var það samþykkt. Staða hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs verður lögð niður frá og með 1. október og verða nýjar stöður, samkv. skipuriti auglýstar lausar til umsóknar.“

A var tilkynnt um ákvörðun stjórnarinnar um breytt skipurit og niðurlagningu starfs hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs með svohljóðandi bréfi, dags. 28. júní 2002:

„Vegna sameiningar Sjúkrahúss- og heilsugæslu [X] í Heilbrigðisstofnunina [X] voru gerðar breytingar á skipuriti stofnunarinnar sem samþykktar voru á stjórnarfundi 27. júní 2002, þess efnis m.a. að einn hjúkrunarforstjóri verði yfir stofnuninni.

Með vísan til framangreinds tilkynnist þér hér með að ákveðið hefur verið að leggja niður stöðu hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs Heilbrigðisstofnunarinnar [X] (áður Sjúkrahús [X]) frá og með 1. október 2002.

Um rétt þinn til biðlauna fer skv. 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis með lögum nr. 70/199[6] um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Jafnframt vil ég benda þér á að staða hjúkrunarforstjóra Heilbrigðisstofnunar [X] verður auglýst laus til umsóknar.“

Starf hjúkrunarforstjóra Heilbrigðisstofnunarinnar X var auglýst laust til umsóknar í Morgunblaðinu ... Kom þar fram að umsóknarfrestur væri til og með 30. ágúst og að starfið væri laust frá og með 1. október 2002. Stofnuninni var lýst í nokkrum orðum í auglýsingunni en ekki getið um hvort gerðar væru sérstakar hæfniskröfur til þess sem gegna skyldi starfinu eða vísað til þess á hvaða sjónarmiðum yrði byggt þegar ákveðið yrði hver skyldi ráðinn í starfið.

Tvær umsóknir komu fram um hið lausa starf, annars vegar frá A og hins vegar frá C. Í samræmi við 4. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, leitaði framkvæmdastjóri stofnunarinnar eftir umsögn hjúkrunarráðs um umsækjendur með bréfi, dags. 2. september 2002. Með bréfi, dags. 30. september 2002, tilkynnti framkvæmdastjórinn að stefnt væri að því að ráðið yrði í hið nýja starf 1. nóvember 2002 og fór hann þess á leit við A að hún gegndi áfram starfi hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs þangað til.

Umsögn hjúkrunarráðs er dagsett 27. september 2002. Í umsögninni er menntun og starfsreynsla umsækjenda rakin í stuttu máli. Kemur þar fram að C hafi lokið hjúkrunarprófi frá Hjúkrunarskóla Íslands ... og prófi í svæfingarhjúkrun frá sænskum háskóla ... og hafi hún rétt til að kalla sig svæfingarhjúkrunarfræðing bæði á Íslandi og í Svíþjóð. Þá segir í umsögninni að hún hafi rúmlega tólf ára starfsreynslu við almenn hjúkrunarstörf og rúmlega níu og hálfs árs starfsreynslu við svæfingarhjúkrun á nokkrum sjúkrastofnunum hér á landi svo og í Svíþjóð. Á þessu tímabili hafi hún að öllu jöfnu verið í 60% til 80% starfi. Hins vegar hafi hún ekki starfað við stjórnun í hjúkrun. Í umsögninni segir enn fremur að tilgreint sé í umsókn að C hafi lokið samtals sex námskeiðum sem tengjast hjúkrun auk námskeiða í bókhaldi, tölvunámskeið o.s.frv.

Um A segir í umsögninni að hún hafi útskrifast sem hjúkrunarfræðingur frá Hjúkrunarskóla Íslands ... . Þá kemur þar fram að hún hafi tæplega fjögurra og hálfs árs starfsreynslu við almenn hjúkrunarstörf, þriggja ára starfsreynslu við deildarstjórnun á sjúkragangi og rúmlega þrettán ára starfsreynslu sem hjúkrunarforstjóri. Allan starfstíma sinn hafi hún verið í 100% starfshlutfalli á Sjúkrahúsi X. Þá hafi hún sótt tuttugu og tvö námskeið og ráðstefnur á árunum 1989 til 2002 sem tengjast hjúkrun og stjórnun. Sérstaklega er tekið fram í umsögninni að með umsókn A hafi fylgt þrjú meðmælabréf frá yfirlækni Sjúkrahúss X og tveimur fyrrum framkvæmdastjórum Heilbrigðisstofnunarinnar X sem beri vott um góð vinnubrögð hennar.

Í niðurstöðu umsagnarinnar kemur fram að við mat á hæfni umsækjenda og við röðun þeirra hafi Hjúkrunarráð haft til hliðsjónar auglýsingu um starfið svo og viðmiðanir sem ráðið leggur til grundvallar við mat á umsóknum. Það var niðurstaða ráðsins að báðir umsækjendur væru hæfir til að gegna hinu lausa starfi en raðaði umsækjendum samkvæmt ofangreindum viðmiðunum þannig að A skyldi koma í fyrsta sæti og C í annað sæti.

Á stjórnarfundi 9. október 2002 var ráðning hjúkrunarforstjóra tekin fyrir. Gerði framkvæmdastjóri stofnunarinnar þar grein fyrir umsóknum og niðurstöðu hjúkrunarráðs. Í fundargerð kemur fram að framkvæmdastjóri myndi mælast til þess að C yrði ráðin í starfið en að beiðni stjórnarformanns myndi hann fresta því að taka ákvörðun. Ráðning í starf hjúkrunarforstjóra var síðan tekin á ný fyrir á fundi stjórnarinnar 24. október 2002. Þar samþykkti meirihluti stjórnarinnar að mæla með því við framkvæmdastjóra stofnunarinnar að A yrði ráðin í starfið. Kom fram í bókun meirihlutans að báðir umsækjendur hefðu verið taldir hæfir að mati Hjúkrunarráðs en það væri mat stjórnarinnar að A uppfyllti betur skilyrði til ráðningar enda hefði hún mikla stjórnunarreynslu á stofnuninni og meðmæli fyrri framkvæmdastjóra og yfirlæknis. Á fundinum tilkynnti framkvæmdastjórinn hins vegar að hann myndi ráða C í starf hjúkrunarforstjóra. Með bréfi, dags. 25. sama mánaðar, tilkynnti framkvæmdastjórinn A um þá ákvörðun.

Með bréfi, dags. 30. október 2002, fór A fram á að ofangreind ákvörðun yrði rökstudd skriflega í samræmi við 21. gr. stjórnsýslulaga. Framkvæmdastjóri stofnunarinnar svaraði henni með svohljóðandi bréfi, dags. 22. janúar 2003:

„Með bréfi dagsettu 30. október 2002 fórst þú fram á rökstuðning minn fyrir því að þú varst ekki ráðin í stöðu hjúkrunarforstjóra við Heilbrigðisstofnun [X]. Vil ég biðjast afsökunar á síðbúnu svari.

Þú tekur fram í bréfi þínu að Hjúkrunarráð hafi raðað þér í fyrsta sæti, sem er rétt, en ég vil vekja athygli á að Hjúkrunarráð gefur einungis umsögn samkvæmt framlögðum gögnum en kynnir sér málið ekki að öðru leyti. [E], sem undirritar umsögn Hjúkrunarráðs, benti mér á að eðlilegt væri að stjórn stofnunarinnar kynnti sér viðhorf umsækjenda til starfsins með viðtölum við viðkomandi, til að meta aðra þætti en fram koma í framlögðum gögnum umsækjenda. Stjórnin fór ekki þá leið þrátt fyrir að ég teldi það eðlilegt. Ég vil einnig benda á að Hjúkrunarráð mat báða umsækjendur hæfa í stöðuna.

Fram kemur í umsögn Hjúkrunarráðs að starfsreynsla þín sé bundin við Sjúkrahús [X], síðar Heilbrigðisstofnun [X].

Afstaða mín til umsækjenda mótaðist fyrst og fremst af því áliti mínu, hvor yrði hæfari til að takast á við þær breytingar sem ég taldi, og tel, að nauðsynlegar séu til að gera stjórnun og rekstur stofnunarinnar sem hagkvæmastan. Þegar ég tók við sem framkvæmdastjóri, setti ég mér það markmið að kynna mér stjórnun og rekstur á sambærilegum stofnunum með heimsóknum og viðtölum við stjórnendur viðkomandi stofnana. Afstaða mín til umsækjenda mótaðist fyrst og fremst af því áliti mínu hvor yrði hæfari til að takast á við ofangreindar breytingar.

Eftir að hafa starfað með þér í rúmt ár og kynnst þínum hugmyndum um stjórnun og rekstur stofnunarinnar, var ég búinn að gera mér grein fyrir því, að leiðir okkar lágu ekki saman í þeim efnum og taldi því breytinga þörf.

[C] sem ráðin var hjúkrunarforstjóri hefur um 22 ára starfsreynslu sem hjúkrunarfræðingur og hefur bæði unnið hérlendis og erlendis. Hún hefur starfað á FSA, Landspítala og við Sjúkrahús [X] einnig starfaði hún við [...] í Svíþjóð. Ég taldi, eftir að hafa rætt við [C] og kynnt mér hennar starfsferil, starfsreynslu og viðhorf til stjórnunar og reksturs, að starfsreynsla hennar á öðrum stofnunum muni koma okkur til góða bæði hvað varðar stjórnun og rekstur stofnunarinnar.“

Kvörtun A byggist meðal annars á því að ákvörðun um að leggja niður starf hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs hafi ekki átt að leiða til þess að hún yrði leyst frá störfum þar sem hún hafði áður tekið við starfi hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar í heild ásamt því að vera starfandi hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs. Af sömu ástæðu verður að ætla að hún álíti að ákvörðunin um að auglýsa starf hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar laust til umsóknar hafi byggst á röngum forsendum. Þá telur A að sú ákvörðun að leysa hana frá störfum á þeim grundvelli að breyting hafi verið gerð á skipuriti stofnunarinnar hafi byggst á ólögmætum forsendum eða falið í sér misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls. Í þessu sambandi er m.a. vísað til þess að samkvæmt skipuritinu hafi nokkur ný störf orðið til en aðeins starf hjúkrunarforstjóra verið auglýst laust til umsóknar. Telur hún að framkvæmdastjóri stofnunarinnar hafi í raun viljað losna við sig og tilgreinir í kvörtun nokkur tilvik sem hún telur sýna persónulega óvild hans í sinn garð. Í kvörtun Akemur enn fremur fram að telja verði að hún hafi verið hæfari til að gegna starfi hjúkrunarforstjóra en C. Telur A að hún hafi ekki verið ráðin sökum óvildar framkvæmdastjóra stofnunarinnar í sinn garð. Þá bendir A á að þegar málið hafi verið lagt fyrir stjórn stofnunarinnar hafi eiginmaður C setið fund stjórnarinnar ... með áheyrnarrétt og málfrelsi. Telur hún að hann hafi átt að yfirgefa fundarsal vegna vanhæfis.

III.

Ég ritaði Heilbrigðisstofnuninni X bréf, dags. 2. maí 2003, og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að hún léti mér í té öll gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Fór ég þess sérstaklega á leit við stofnunina að hún lýsti viðhorfi sínu til nokkurra atriða. Óskaði ég meðal annars eftir nánari útskýringum á þeim sjónarmiðum sem réðu mati stofnunarinnar á hæfni umsækjenda og vali í starf hjúkrunarforstjóra auk þess sem farið var fram á upplýsingar um hvaða þýðingu hugmyndir hennar um stjórnun og rekstur stofnunarinnar hafi haft við mat á umsækjendum. Þá var óskað eftir upplýsingum um aðdraganda og ástæður þess að nýtt skipurit var tekið upp fyrir stofnunina og beðið um að stofnunin gerði grein fyrir starfslýsingu á núverandi starfi hjúkrunarforstjóra og að hvaða leyti hún væri frábrugðin starfi hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs. Að lokum vísaði ég til þess sem kæmi fram í kvörtun A um að eiginmaður C hefði setið fund stjórnar stofnunarinnar og óskaði eftir því að stofnunin lýsti viðhorfi sínu til þess hvort sú málsmeðferð væri í samræmi við 2. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 4. gr. sömu laga.

Svarbréf framkvæmdastjóra heilbrigðisstofnunarinnar barst mér 16. júní 2003. Er það svohljóðandi:

„Með bréfi, dags. 2. maí 2003, ferð þú fram á að ég svari spurningum varðandi kvörtun [A] ([...]) dags. 11. apríl 2003, mál nr. 3769/2003.

Ég hef margt við fullyrðingar og alvarlegar ásakanir [A] að athuga og hef sent Ráðherra bréf þess efnis þar sem ég lið fyrir lið svara ásökunum hennar, en læt hér nægja að lýsa viðhorfi mínu til þeirra atriða sem þú óskar sérstaklega eftir.

1. Ég var skipaður framkvæmdastjóri frá [...]. Mér var það fljótlega ljóst, að á margvíslegan hátt mætti bæta rekstur stofnunarinnar. Ég lagði mig fram um að kynna mér rekstur annarra sambærilegra stofnana s.s. á Hvammstanga, Blönduósi og Sauðárkróki.

Hjúkrunarráð mat báða umsækjendur hæfa í starfið. Hjúkrunarráð segir m.a. í umsögn sinni „Starfsreynsla [A] er bundin við Sjúkrahús [X]“. Hinn umsækjandinn hafði víðtækari reynslu þótt skemmri sé og þar með meiri víðsýni á starfið.

Því taldi ég, eftir að hafa kynnst, og kynnt mér sjónarmið beggja umsækjenda, að með ráðningu [A] í starfið taldi ég mig ekki geta náð fram nauðsynlegum breytingum og vegna ágreinings um stefnumið treysti ég mér ekki í samstarf við [A] sem hjúkrunarforstjóra. Ég vil einnig benda á að framkvæmdastjóri, hjúkrunarforstjóri og yfirlæknir eiga mjög náið samstarf í framkvæmdastjórn.

2. Þegar ég tók við starfi framkvæmdastjóra Heilbrigðisstofnunar [X] 1. júlí 2001 voru starfandi tveir hjúkrunarforstjórar við stofnunina þ.e. á sjúkra- og heilsugæslusviði. Við sameiningu Sjúkrahúss [X] og Heilsugæslu í Heilbrigðisstofnun [X] átti að ráða einn hjúkrunarforstjóra yfir stofnuninni.

Á haustmánuðum 2001 tilkynnti hjúkrunarforstjóri Heilsugæslu mér að hún myndi láta af störfum 1. júní 2002. Við þau tímamót þótti mér rétt að gera þær breytingar að einn hjúkrunarforstjóri yrði við stofnunina. Að höfðu samráði við Heilbrigðisráðuneytið var staða hjúkrunarforstjóra Sjúkrahúss [X] lögð niður og auglýst staða hjúkrunarforstjóra Heilbrigðisstofnunar [X]. Í framhaldi af þessari ákvörðun var útbúið nýtt skipurit fyrir stofnunina, sem ráðuneytið gerði ekki athugasemd við, og tók gildi 1. október 2002.

Samkvæmt eldra skipuriti voru tveir hjúkrunarforstjórar eins og áður segir. Samkvæmt nýju skipuriti voru ráðnir hjúkrunarstjórar fyrir sjúkra- og heilsugæslusvið sem stjórna viðkomandi sviðum undir stjórn hjúkrunarforstjóra. Starf hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs var bundið við sjúkrasvið en staða hjúkrunarforstjóra heilbrigðisstofnunar nær bæði yfir sjúkra- og heilsugæslusvið.

3. Ég vil benda á fundargerð frá 9. október 2002 [fylgiskjal 1] þar sem ég greindi stjórninni frá því að ég myndi mælast til þess að [C] yrði ráðin í starf hjúkrunarforstjóra. Eiginmaður [C] sat ekki þennan fund.

Ég tel að stjórnarmönnum hafi verið það ljóst á stjórnarfundi 9. október að ég myndi ráða [C] í starfið, að á fundinum 24. október 2002 [fylgiskjal 2] var ekki gerð athugasemd við setu eiginmanns [C] á fundinum.

Ég mun ekki, að svo komnu máli, svara þeim alvarlegu ásökunum sem koma fram í greinargerð [A] en áskil mér rétt til að leggja fram frekari gögn í málinu ef til þess kemur.“

Með bréfi, dags. 20. júní 2003, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við svarbréf framkvæmdastjóra stofnunarinnar. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 2. september 2003. Þar kom fram að eftir að hún hefði ráðfært sig við formann Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga og lögfræðing félagsins teldi hún að öll gögn væru komin fram í málinu og áréttaði það sem fram hefði komið í kvörtun sinni.

Ég fór að nýju fram á skýringar Heilbrigðisstofnunarinnar X vegna kvörtunar A með bréfi, dags. 22. september 2003. Þar lýsti ég í stuttu máli hvernig aðdragandi að starfslokum A horfði við mér. Tók ég fram að af gögnum málsins og þeim skýringum sem fram hefðu komið virtist mega ráða að lausn hennar úr starfi hafi byggst á heimild í ráðningarsamningi, sbr. 43. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, enda yrðu þau rakin til skipulagsbreytinga í kjölfar sameiningar heilsugæslunnar og sjúkrahússins. Vék ég síðan í bréfinu að því að fyrir gildistöku þeirra laga hefði umboðsmaður í nokkrum tilvikum fjallað um þær heimildir sem stjórnvöld hefðu til að breyta störfum ríkisstarfsmanna í kjölfar breytinga á verklagi, skipulagi eða skiptingu verkefna á milli þeirra. Vakti ég sérstaklega máls á meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar í því sambandi, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og tók fram að ég hygðist hafa þá reglu meðal annars til hliðsjónar við athugun mína á því máli sem kvörtun A beindist að. Í því samhengi vísaði ég enn fremur til þess að samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hefði forstöðumaður allrúmar heimildir til að ákveða einhliða, eða í samráði við viðkomandi starfsmann, að gera breytingar á störfum hans og verksviði. Síðan sagði orðrétt í bréfi mínu:

„Í kvörtun [A] kemur fram að heilsugæslan á [X] og Sjúkrahús [X] hafi á árinu 1998 verið sameinuð í eina stofnun, Heilbrigðisstofnunina [X]. Í kvörtuninni er því lýst að við það hafi verið gerðar breytingar á störfum [A] þar sem hún hafi þá tekið að sér að gegna starfi hjúkrunarforstjóra þótt starfsheiti hennar hafi ekki breyst formlega. Af kvörtuninni verður enn fremur ráðið að [A] hafi í kjölfar framangreindra breytinga á starfssviði sínu setið í framkvæmdastjórn heilbrigðisstofnunar [X] en samkvæmt 2. mgr. 29. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, skal hjúkrunarforstjóri eiga sæti í framkvæmdastjórn. Kemur fram í kvörtuninni að hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs hafi á hinn bóginn ekki átt sæti í framkvæmdastjórn. Þá er um þetta atriði meðal annars vísað í tölvubréf fyrrverandi framkvæmdastjóra stofnunarinnar til formanns Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga frá því í október 1999, ársskýrslu heilbrigðisstofnunarinnar frá 1998 og stofnanasamning hjúkrunarfræðinga við stofnunina frá janúar 1999.

Af framangreindu tilefni óska ég eftir því að Heilbrigðisstofnun [X] upplýsi og skýri viðhorf sitt til eftirfarandi atriða, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis:

1. Óskað er eftir því að stofnunin lýsi afstöðu sinni til þess hvort [A] hafi í reynd gegnt því starfi sem auglýst var laust til umsóknar í kjölfar skipulagsbreytinga í júlí 2002 áður en þær breytingar komu til framkvæmda og í því sambandi hvort starf hjúkrunarframkvæmdastjóra hafi verið laust í merkingu 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

2. Þess er enn fremur óskað að stofnunin veiti mér upplýsingar um að hvaða leyti verkefni sem annars vegar hjúkrunarforstjóri og hins vegar hjúkrunarstjóri sjúkrasviðs sinna nú eru frábrugðin þeim störfum sem [A] hafði með höndum áður en nýtt skipurit var ákveðið 1. júlí 2002.

3. Óskað er eftir því að Heilbrigðisstofnun [X] geri grein fyrir ástæðu þess að nauðsynlegt var talið að [A] yrði sagt upp störfum í tilefni af fyrrnefndum breytingum. Beinist athugun mín í þessu sambandi að því hvort minna íþyngjandi ákvörðun en uppsögn ráðningarsamnings hafi verið nærtækari, sbr. það sem að framan greinir.

4. Í tengslum við þetta atriði óska ég enn fremur eftir upplýsingum um hvort lagt hafi verið til grundvallar að breytingar á starfsheitum í skipuriti skyldu leiða til starfsloka [A] á meðan að nýtt starf hjúkrunarframkvæmdastjóra skyldi auglýst laust til umsóknar. Vísa ég í því sambandi til þess að í kvörtun [A] kemur fram að lögfræðingur heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins hafi talið eðlilegt að stöður með nýtt starfsheiti yrðu auglýstar.

Í svarbréfi yðar fyrir hönd stofnunarinnar segir að þér munið ekki svara „þeim alvarlegu ásökunum sem koma fram í greinargerð“ [A] að svo komnu máli en að þér áskiljið yður „rétt til að leggja fram frekari gögn í málinu ef til þess kemur“. Vil ég í þessu sambandi ítreka beiðni mína um að stofnunin lýsi viðhorfi sínu til kvörtunar [A] og láti mér í té öll gögn málsins, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.“

Svarbréf lögmanns Heilbrigðisstofnunarinnar X barst mér 2. desember 2003. Þar segir meðal annars eftirfarandi:

„Heilbrigðisstofnun [X] hefur falið undirrituðum lögmanni að svara fyrrgreindu erindi.

Í fyrrnefndu bréfi umboðsmanns Alþingis til Heilbrigðisstofnunar [X], dags. 22. september s.l., er þess óskað að stofnunin upplýsi og skýri viðhorf sitt til nánar tilgreindra atriða, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í þessu bréfi mun Heilbrigðisstofnun [X] svara þeim fjórum spurningum, sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 22. september s.l. en jafnframt hefur stofnunin ákveðið að lýsa nánar afstöðu sinni og viðhorfi til kvörtunar [A].

1. Af hálfu Heilbrigðisstofnunar [X] skal upplýst að [A] hafði ekki gegnt því starfi sem auglýst var laust til umsóknar í kjölfar skipulagsbreytinga í júnímánuði árið 2002 áður en breytingar komu til framkvæmda. Samkvæmt því er það skýr og ótvíræð afstaða Heilbrigðisstofnunar [X] að starf hjúkrunarforstjóra hafi verið laust í merkingu 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og því hafi verið skylt að auglýsa starfið laust til umsóknar.

Vegna þessa skal eftirfarandi tekið fram:

- Í janúarmánuði árið 1998 var heilsugæslan á [X] og Sjúkrahús [X] sameinað í eina stofnun, Heilbrigðisstofnun [X]. Allt frá þeim tíma hefur yfirstjórn hjúkrunar á stofnuninni verið tvískipt, annars vegar hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs og hins vegar hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs. Verkaskipting framangreindra aðila hefur í reynd verið skýr og afdráttarlaus og ráðist af skiptingu verkefna innan stofnunarinnar. Það skal tekið fram að í reynd eru engar brigður á það bornar af hálfu [A] að starfandi hjúkrunarforstjórar hafi í reynd verið tveir og hafi þeir hvor um sig haft skyldum að gegna.

- Í júnímánuði árið 2002 var tekin ákvörðun um að breyta skipuriti stofnunar. Í breytingum á skipuriti fólst að störf hjúkrunarforstjóra sviða voru lagðar niður og um leið var stofnað til tveggja starfa hjúkrunarstjóra. Þá var ennfremur stofnað til starfs hjúkrunarforstjóra Heilbrigðisstofnunar [X] svo og ný staða skrifstofustjóra. Ákvörðun um framangreinda breytingu var tekin af þar til bærum aðilum og var því að öllu leyti lögmætur gerningur. Í því sambandi skal bent á að á fundi stjórnar Heilbrigðisstofnunar [X], sem haldinn var þann 27. júní 2002, var nýtt skipurit fyrir stofnunina samþykkt. Vísast um það atriði til fskj. nr. 5 með kvörtun [A]. Í samþykkt stjórnar segir ennfremur:

„Staða hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs verður lögð niður frá og með 1. október og verða nýjar stöður, samkv. skipuriti auglýstar lausar til umsóknar.“

Á því tímamarki sem ákvörðun var tekin um að breyta skipuriti stofnunar hafði hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs látið af störfum vegna aldurs.

- Um starfsemi Heilbrigðisstofnunar [X] gilda ákvæði laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu og ennfremur ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt ákvæði 4. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, skulu hjúkrunarforstjórar sjúkrahúsa ríkisins ráðnir af forstjóra eða framkvæmdastjóra að fenginni umsögn hjúkrunarráðs samkvæmt hjúkrunarlögum nr. 8/1974. Af ákvæði 4. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, svo og af framkvæmd verður ráðið að hjúkrunarforstjóri sjúkrahúss eða heilbrigðisstofnunar er ávallt einungis einn. Af ráðstöfun þeirri, sem leiddi af breytingum á skipuriti Heilbrigðisstofnunar [X], verður ráðið með afdráttarlausum hætti að um efnislegar breytingar hafi verið að ræða á yfirstjórn sjúkrahússins. Þannig var á því tímamarki í fyrsta skipti ráðinn hjúkrunarforstjóri stofnunarinnar. Í reynd má færa fyrir því rök að hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs og hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs hafi komið fram sem framkvæmdastjórar/hjúkrunarstjórar hlutaðeigandi sviða og axlað hvor um sig að nokkru leyti þá ábyrgð sem hjúkrunarforstjórar stofnana bera almennt. Hins vegar hafi ekki verið gengið formlega frá ráðningu hjúkrunarforstjóra stofnunar og því fráleitt að halda því fram að hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs hafi gegnt því starfi frekar en hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs. Í því sambandi skal ennfremur vakin athygli á því að [A], fyrrverandi hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs, hefur hvorki haldið því fram né á því byggt að henni hafi verið gert að axla faglega og stjórnunarlega ábyrgð heilsugæslusviðs á starfstíma sínum hjá stofnuninni né að hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs hafi talist hennar undirmaður eða borið að taka við fyrirmælum frá henni.

- Framangreindu til viðbótar skal bent á að um starfsmenn sjúkrahúsa íslenska ríkisins gilda ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Af ákvæðum þeirra laga verður í fyrsta lagi ráðið fyrir um skyldu stofnunar til að auglýsa laus störf, sbr. 7. gr. þeirra laga. Af samþykkt stjórnar frá 27. júní 2002 svo og af afstöðu framkvæmdastjóra stofnunar verður ráðið að það hafi verið mat hlutaðeigandi aðila að um nýtt starf hafi verið að ræða og hafi því borið að auglýsa það. Í öðru lagi skal vakin athygli á því að framkvæmdastjóri stofnunar fer með ákvörðunarvald um alla þætti í starfsemi stofnunar, sbr. t.d. ákvæði 17. gr., 38. gr. og 43. gr. laga nr. 70/1996. Samkvæmt því getur forstöðumaður tekið um það ákvörðun á grundvelli laga nr. 70/1996 að leggja niður tiltekið starf eða tiltekin störf innan stofnunar. Ber að hafa í huga að afstaða framkvæmdastjóra og stjórnar var sú að um niðurlagningu á starfi hafi verið að ræða og að nýtt starf hafi borið að auglýsa samkvæmt lögum nr. 70/1996. Enginn ágreiningur var í stjórn Heilbrigðisstofnunar [X] um þetta atriði en það skal áréttað að um tillögu framkvæmdastjóra stofnunar var að ræða.

- Af kvörtun [A] verður ennfremur ráðið að hún leit sjálf svo á að starfandi hjúkrunarforstjórar hjá Heilbrigðisstofnun [X] hafi verið tveir allt til þess tíma sem nýtt skipurit tók gildi á árinu 2002. Það er hins vegar ljóst að [A] hefur haft sérstakar væntingar um að verða ráðin síðar hjúkrunarforstjóri stofnunarinnar og virðast þar ýmsir þættir hafa komið til. Engu að síður verður ráðið af málatilbúnaði hennar að fram til júnímánaðar 2002 hafi tveir starfsmenn skipt á milli sín efsta/efstu stjórnunarstarfi/stjórnunarstörfum í hjúkrun innan Heilbrigðisstofnunar [X]. Í dæmaskyni skal bent á umfjöllun á bls. 3 í kvörtun [A] til umboðsmanns Alþingis. Þar segir að í 2. mgr.:

„Á stjórnarfundum, þegar unnið var að sameiningu sjúkrahúss og heilsugæslu var skipuritið oft rætt og ég spurð hvort ég tæki að mér stöðu hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar þegar hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs léti af störfum. Ég samþykkti það og hef í raun gegnt stöðu hjúkrunarforstjóra [...] frá því sameiningin átti sér stað í byrjun árs 1998 eins og áður segir. Ekki var þó gengið frá samkomulagi þess efnis. Í tölvubréfi þáverandi framkvæmdastjóra [D] til [...] formanns fíh, dags. 27. október 1999, er staðfest að [D] leit svo á að ég myndi taka við stöðu hjúkrunarforstjóra [...] við starfslok hjúkrunarforstjóra heilsugæslu (fylgiskjal 1).“

Af hálfu Heilbrigðisstofnunar [X] skal bent á að stofnunin hefur hvorki fundið í fundargerðum né í öðrum gögnum nokkuð það sem rennir stoðum undir framangreinda umfjöllun [A]. Hins vegar þykir ástæða til að skoða þessa umfjöllun nánar og þá sérstaklega hver afstaða [A] hafi verið til þessa atriðis. Í fyrsta lagi er ljóst af fyrrgreindri umfjöllun að [A] leit ekki svo á að hún væri ráðin hjúkrunarforstjóri stofnunarinnar. Þykir sýnt að hún hafi sjálf litið svo á að hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs hafi haft yfirumsjón með hjúkrun á heilsugæslu. Í því sambandi vísast til umfjöllunar í 3. mgr. á bls. 3 í kvörtun þar sem [A] bendir á, með réttu eða röngu, að starfandi hjúkrunarforstjóri heilsugæslu hafi dregið sig smám saman frá stjórnunarstörfum þau fjögur ár sem liðu til starfsloka hans og einbeitt sér þá að daglegum störfum á heilsugæslunni. Í öðru lagi ber að hafa í huga að [A] staðfestir í framangreindri umfjöllun að ekki hafi verið gengið frá formlegu samkomulagi um ráðningu hennar í starf hjúkrunarforstjóra stofnunar. Hafi það á annað borð verið raunverulegur vilji þáverandi framkvæmdastjóra, [D], var honum í sjálfsvald sett að taka ákvörðun þessa efnis sem forstöðumaður stofnunar. Verður hvorki séð að hann hafi sjálfur tekið slíka ákvörðun né að hann hafi lagt fyrir stjórn stofnunar tillögu um breytingu á skipuriti í þá veru. Í þriðja lagi verður ráðið af framangreindri umfjöllun að hugmyndir [A] um starf hjúkrunarforstjóra stofnunar byggðust einungis á væntingum þessa efnis. Slíkar væntingar jafngilda á engan hátt formlegri ráðningu í starf. Í fjórða lagi ber að líta til þess að þáverandi framkvæmdastjóri Heilbrigðisstofnunar [X], [D], var á engan hátt þess umkominn að lofa [A] starfi hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar án nokkurs fyrirvara. Í því sambandi skal bent á að samkvæmt 4. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, þarf að leita umsagnar hjúkrunarráðs áður en ráðið er í starf hjúkrunarforstjóra stofnunar. Samkvæmt 5. mgr. 31. gr. sömu laga er einungis heimilt að ráða umsækjanda í starf hjúkrunarforstjóra ef hann hefur verið talinn hæfur til starfans samkvæmt umsögn hjúkrunarráðs. Þá þarf ennfremur að hafa í huga að afstaða þáverandi framkvæmdastjóra, eins og hún birtist í umfjöllun [A], gefur ótvírætt til kynna að hann hafi litið svo á að starf hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar væri annað starf en [A] gegndi á því tímamarki. Samkvæmt því var framkvæmdastjóra með öllu óheimilt að gefa skuldbindandi yfirlýsingar um ráðningu í starfið enda er skylt að auglýsa það í samræmi við ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Það er afstaða Heilbrigðisstofnunar [X] að þáverandi framkvæmdastjóri hafi hvorki viðurkennt rétt [A] sem starfandi hjúkrunarforstjóra stofnunar á þeim tíma né hafi hann lofað [A] með skuldbindandi hætti að hún yrði ráðin til þess starfs. Þegar til ráðningar kom hafði [D] látið af starfi framkvæmdastjóra og því ekki í hans verkahring að ráða hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar. Þá skal þess ennfremur getið að framkvæmdastjóri Heilbrigðisstofnunar [X] leitaði álits heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis áður en til auglýsingar á starfi kom og af hálfu ráðuneytisins var staðfestur sá skilningur að um nýtt starf væri að ræða sem skylt væri að auglýsa.

- Í bréfi umboðsmanns Alþingis til Heilbrigðisstofnunar [X], dags. 22. september s.l., segir að umboðsmaður hafi við úrlausn þessa máls ákveðið að líta sérstaklega til ákvæðis 12. gr. laga nr. 37/1993, stjórnsýslulög. Í nefndu ákvæði segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Jafnframt vísar umboðsmaður Alþingis í því sambandi til ákvæðis 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt umræddu lagaákvæði hefur forstöðumaður stofnunar rúmar heimildir til að breyta starfi og verksviði starfsmanns.

Vegna þessa vill Heilbrigðisstofnun [X] benda á að ákvörðun um niðurlagningu á starfi hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs var í samræmi við ákvæði laga og sambærilega framkvæmd annarra stofnana við slíkar kringumstæður. Í því sambandi skal bent á að [A] var hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs og samhliða var starfandi hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs. Báðir hjúkrunarforstjórar voru yfir tilteknum sviðum og voru því í reynd fremur hjúkrunarframkvæmdastjórar/hjúkrunarstjórar. Var hvorugur hjúkrunarforstjóra umræddra sviða sem slíkur hjúkrunarforstjóri stofnunar. Þegar ákvörðun var tekin um að ráða hjúkrunarforstjóra stofnunar má ljóst vera að um annað starf var að ræða en áðurnefnd störf hjúkrunarforstjóra sviða enda skyldi hjúkrunarforstjóri stofnunar verða yfirmaður stjórnenda á þessum sömu sviðum. Samkvæmt því fólst í breytingum á skipuriti að hjúkrunarforstjórar sjúkrasviðs annars vegar og heilsugæslusviðs hins vegar fengu yfirmann, sem átti að bera faglega og stjórnunarlega ábyrgð á störfum þeirra. Að því virtu má ljóst vera að staða hjúkrunarforstjóra hlutaðeigandi sviða myndi breytast. Í breytingum fólst að hjúkrunarforstjórar hlutaðeigandi sviða yrðu ekki lengur í hópi efstu stjórnenda stofnunarinnar. Á liðnum árum hefur oftsinnis verið um það deilt hvort og þá hvenær störf starfsmanna íslenska ríkisins hafi verið lögð niður í skilningi laga nr. 70/1996. Af hálfu starfsmanna og stéttarfélaga þeirra hefur því m.a. verið haldið fram að þar skipti máli ýmis ytri einkenni starfs, eins og t.d. staða í skipuriti, fagleg og stjórnunarleg ábyrgð, mannaforráð, laun, ábyrgð gagnvart framkvæmdastjóra/forstjóra eða stjórn. Hefur því jafnan verið haldið fram af hálfu sömu aðila að breytingar eða frávik á framangreindum ytri einkennum starfs, sem eru starfsmanni óhagfelld, leiði til þess að starf teljist hafa verið lagt niður og réttur starfsmanns til biðlauna hafi þá stofnast.

Þykir sérstök ástæða til að vekja athygli umboðsmanns Alþingis á því að í reynd eru störf hjúkrunarstjóra sviða, eftir breytingar á skipuriti frá júnímánuði 2002, miklu nær því að samsvara starfi hjúkrunarforstjóra sviða eins og þau voru fyrir breytingar á skipuriti. Hafi Heilbrigðisstofnun [X] tekið ákvörðun í samræmi við ákvæði 12. gr. laga nr. 37/1993, stjórnsýslulög, sbr. og ákvæði 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hefði starfi [A] í besta falli verið breytt í starf hjúkrunarstjóra sjúkrasviðs. Samkvæmt skipuriti stofnunar er hjúkrunarstjóri sjúkrasviðs undirmaður hjúkrunarforstjóra stofnunar. Í ljósi afstöðu [A] til starfa sinna og stöðu fyrir breytingar á skipuriti stofnunar má ætla að hún hefði litið svo á að starf hennar hafi verið lagt niður í skilningi laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Má ætla að [A] kynni við þær aðstæður að hafa haft uppi kröfu um greiðslu biðlauna. Það er afstaða Heilbrigðisstofnunar [X] að annaðhvort teljist starf lagt niður í skilningi laga nr. 70/1996 eða að starf teljist ekki lagt niður og við slíkt mat beri að leggja til grundvallar almenn hlutlæg viðmið en afstaða þess sem gegnir starfi fyrir breytingar eigi ekki að skipta máli. Við skoðun umboðsmanns Alþingis á breytingum á skipuriti stofnunar í júnímánuði 2002 og þá sérstaklega með hliðsjón af umfjöllun umboðsmanns Alþingis af ákvæðum 12. gr. laga nr. 37/1993, stjórnsýslulög og 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, ber að leggja framangreind sjónarmið til grundvallar og þá sérstaklega við mat á því hvort umrædd lagaákvæði hafi í reynd átt við.

- Að öllu framangreindu virtu er það skýr og afdráttarlaus afstaða Heilbrigðisstofnunar [X] að [A] hafi ekki gegnt starfi hjúkrunarforstjóra stofnunar á starfstíma sínum og að starf hjúkrunarforstjóra stofnunar hafi verið laust í skilningi ákvæðis 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996. Að framan er þess getið að starf [A], sem hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs, hafi fremur líkst starfi hjúkrunarstjóra [sjúkrasviðs] eftir breytingar á skipuriti en ekki starfi hjúkrunarforstjóra stofnunar.

- Það skal þó áréttað að það álitaefni er ekki til umfjöllunar hjá umboðsmanni Alþingis og þykir því ekki ástæða til að ræða það nánar.

2. Af hálfu Heilbrigðisstofnunar [X] skal upplýst að störf hjúkrunarforstjóra stofnunar og hjúkrunarstjóra sjúkrasviðs eru frábrugðin í nokkrum atriðum starfi hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs sem [A] hafði með höndum. Í fyrsta lagi er hjúkrunarforstjóri stofnunar faglegur og stjórnunarlegur yfirmaður allra hjúkrunarstjóra og ber sérstaka ábyrgð gagnvart framkvæmdastjóra, stjórn og heilbrigðisyfirvöldum. Á starfstíma [A] hjá Heilbrigðisstofnun [X] var ekki ráðinn formlegur hjúkrunarforstjóri stofnunar og bar hún að hluta til og hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs að hluta til faglega og stjórnunarlega ábyrgð gagnvart framkvæmdastjóra og stjórn, þ.e. á þeim hluta starfseminnar sem hvor hjúkrunarforstjóra um sig hafði með höndum. Í öðru lagi má benda á að ráðning sérstaks hjúkrunarforstjóra stofnunar miðaði m.a. að því að skerpa mjög stjórnunarlega ábyrgð innan stofnunar og um leið var stefnt að því að auka faglegt hlutverk hjúkrunarstjóra sviða. Með því er átt við að hjúkrunarstjórum er nú gert að helga sig enn frekar en áður hinum faglega hluta starfsins. Í þriðja lagi má benda á að hjúkrunarforstjóri stofnunar nú hefur tilteknu hlutverki að gegna sem [A] hafði aldrei með höndum í starfi sínu sem hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs. Er það fagleg og stjórnunarleg ábyrgð á heilsugæsluþætti starfseminnar en nokkur aukning hefur orðið þar á hin síðustu ár, m.a. vegna skólahjúkrunar o.fl. Þykir sýnt að veruleg aukning verður á komandi árum á heilsugæsluhluta starfseminnar og mun vægi þess þáttar því aukast að sama skapi.

3. Af hálfu Heilbrigðisstofnunar [X] skal upplýst að breytingar á skipuriti stofnunar, sem samþykktar voru í júnímánuði 2002, höfðu í för með sér breytingar á stöðu hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs og hjúkrunarforstjóra heilsugæslusviðs. Í því sambandi ber að líta til þess að nýr hjúkrunarforstjóri stofnunar var ráðinn og varð hann yfirmaður stjórnenda á hlutaðeigandi sviðum. Það er ljóst að aukin ábyrgð var lögð á herðar nýs hjúkrunarforstjóra stofnunar, í samanburði við ábyrgð þá sem [A] bar sem hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs og vísast í því sambandi t.d. til ábyrgðar vegna heilsugæsluhlutans. Við mat á því hvort Heilbrigðisstofnun [X] hafi getað tekið ákvörðun sem var minna íþyngjandi en uppsögn starfs (var reyndar niðurlagning) má líta til þess hverjar aðstæður stofnunar hefðu verið ef hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs hefði ekki látið af störfum við tilgreint tímamark. Er það í reynd svo að svigrúm stofnunar til að taka ákvörðun sem var minna íþyngjandi en uppsögn hafi þá verið rýmra vegna þess að hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs lét af störfum vegna aldurs en vera myndi ef báðir hjúkrunarforstjórar sviða hefðu haft í hyggju að starfa áfram eftir breytingu á skipuriti? Það er mat Heilbrigðisstofnunar [X] að í reynd eigi slíkt ekki að skipta sérstöku máli heldur beri að líta til ákvörðunar um breytingar á skipuriti almennt. Þá beri sérstaklega að líta til fyrrnefndrar umfjöllunar um breytingar á ytri einkennum starfs svo og þess að raunverulega var starf hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs fyrir breytingar á skipuriti nær því að falla að starfslýsingu hjúkrunarstjóra sjúkrasviðs eftir breytingar á skipuriti. Sá hluti málsins, þ.e. hvort ákvörðun sem var minna íþyngjandi hefði getað tekið til þess að því að breyta starfi hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs í starf hjúkrunarstjóra sjúkrasviðs, kemur ekki til umfjöllunar í kvörtun [A] til umboðsmanns Alþingis og verður því ekki farið nánar út í þau atriði hér. Þó skal í því sambandi minnt á að hjúkrunarstjóri sjúkrasviðs hefur nú faglegan og stjórnunarlegan yfirmann sem hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs hafði ekki á starfstíma [A] hjá stofnuninni.

4. Við breytingar á skipuriti Heilbrigðisstofnunar [X] var litið til verk- og ábyrgðarsviðs stjórnenda. Samkvæmt því voru breytingar á starfsheitum í reynd afleidd stærð og hafa ekkert með fyrri starfslýsingar að gera. Þannig höfðu breytingar á starfsheitum engan sjálfstæðan tilgang og miðuðu þær breytingar á engan hátt að því að ákvarða starfslok [A]. Í því sambandi vísast til fyrri umfjöllunar og þá einkum þess hluta hennar er varðar breytingar á ábyrgðar- og starfssviði hjúkrunarforstjóra stofnunar eftir breytingar á skipuriti í samanburði við ábyrgðar- og starfssvið hjúkrunarforstjóra hlutaðeigandi sviða fyrir breytingar á skipuriti.

5. Af hálfu Heilbrigðisstofnunar [X] þykir ástæða til að fjalla í stuttu máli um einstaka þætti þessa máls og gera nánari grein fyrir afstöðu stofnunarinnar.

- Samkvæmt gr. 31.4. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, skal, áður en gengið er frá ráðningu hjúkrunarforstjóra stofnunar, leita umsagnar hjúkrunarráðs, sem starfar samkvæmt lögum nr. 8/1974, hjúkrunarlög. Hjúkrunarráð á einungis að gefa umsögn sem forstöðumanni stofnunar ber að afla áður en gengið er frá ráðningu. Almennt er það afstaða til umsagna hjúkrunarráðs og stöðunefndar vegna ráðningu yfirlækna að með því sé tryggð fagleg umfjöllun um almennt hæfi hlutaðeigandi til að gegna starfi. Það skal tekið fram að hjúkrunarráð metur einungis framkomin skrifleg gögn en aflar hvorki gagna sjálft né ræðir það við umsækjendur. Því er hjúkrunarráði hvorki skylt að raða umsækjendum eftir hæfni né hefur hjúkrunarráð almennt forsendur til að framkvæma slíka röðun. Ber að líta sérstaklega til þessara þátta í tengslum við meðferð ráðningar í starf hjúkrunarforstjóra stofnunar. Gildir áfram sú grundvallarregla samkvæmt ákvæðum laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu og samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að forstöðumaður stofnunar tekur ákvörðun um val á umsækjendum. Er forstöðumanni heimilt að ráða sérhvern þann umsækjanda sem hefur verið metinn hæfur til starfans.

- Í umfjöllun [A] í kvörtun til umboðsmanns Alþingis er látið að því liggja að stofnunin hafi í reynd starfað allt frá árinu 1999 eftir því skipuriti sem ákvarðað var í júnímánuði árið 2002. Fullyrðingum hennar þess efnis er mótmælt sem röngum og vísast til umfjöllunar undir tölul. 1 hér að framan um það efni.

- Þá skal ennfremur vakin athygli á því að á fundi stjórnar Heilbrigðisstofnunar [X], sem haldinn var þann 9. október 2002, upplýsti framkvæmdastjóri um afstöðu sína varðandi ráðningu hjúkrunarforstjóra. Eiginmaður umsækjanda, sem ráðinn var, er starfandi [...] á stofnuninni. Hann á rétt til setu á fundum stjórnar með málfrelsi og tillögurétt. Á fyrrnefndum fundi stjórnar þann 9. október 2003 gerði framkvæmdastjóri grein fyrir afstöðu sinni en þann fund sat umræddur eiginmaður umsækjanda ekki. Tekið skal fram að framkvæmdastjóri fer með ákvörðunarvald um ráðningu í starf hjúkrunarforstjóra stofnunar. Mál var aftur tekið fyrir á fundi stjórnar þann 27. október 2002 og í kjölfar þess var gengið frá ráðningu í starf. Sat eiginmaður þess umsækjanda, sem ráðinn var, síðari fundinn. Það er mat Heilbrigðisstofnunar [X] að aðstæður við ráðningu í starf hafi ekki verið með þeim hætti að aðfinnslum varði enda alfarið í verkahring framkvæmdastjóra að ákvarða val á umsækjendum. Hafði framkvæmdastjóri gert grein fyrir afstöðu sinni, eins og áður segir, á fundi þann 9. október 2002 og breytti síðari fundur því engu þar um.

- Þá þykir sérstök ástæða til að vekja athygli umboðsmanns Alþingis á bréfaskiptum aðila, t.d. [A] til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 14. janúar 2003, fylgiskjal 28 með kvörtun, bréfi framkvæmdastjóra Heilbrigðisstofnunar [X] til [A], dags. 24. apríl 2004, fylgiskjal 22 með kvörtun, bréf framkvæmdastjóra Heilbrigðisstofnunar [X] til [A], dags. 14. júní 2002, fylgiskjal 23 með kvörtun, bréf [A] til framkvæmdastjóra Heilbrigðisstofnunar [X], dags. 18. júní 2002, fylgiskjal 24 með kvörtun o.fl. Framangreind bréfaskipti staðfesta að hjúkrunarframkvæmdastjóri sjúkrasviðs og framkvæmdastjóri stofnunar höfðu starfað saman um nokkurn tíma og skoðanaskipti höfðu átt sér stað um ýmis atriði. Í því sambandi vek ég sérstaka athygli á bréfi [A] til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 14. janúar 2003, fylgiskjal 28 með kvörtun, þar sem hún hefur í frammi ósannindi og dylgjur í garð framkvæmdastjóra. Þykir sérstök ástæða til að benda umboðsmanni á þessa umfjöllun og um leið varpa því fram hvort þessi umfjöllun [A] geti á einhvern hátt gefið vísbendingar um atriði sem fram koma í bréfi framkvæmdastjóra til [A], dags. 22. janúar 2003, vegna rökstuðnings fyrir ákvörðun um ráðningu í starf. Í umræddu bréfi upplýsir framkvæmdastjóri að afstaða hans til umsækjenda hafi mótast af því áliti hans hvor yrði hæfari til að takast á við nauðsynlegar breytingar svo að stjórnun og rekstur stofnunar yrði sem hagkvæmastur. Með þessu er ekki átt við að framkvæmdastjóri hafi lagt fyrri samskipti og samstarf aðila til grundvallar við mat á umsóknum. Miklu fremur er með þessu reynt að varpa ljósi á þá umfjöllun og viðræður sem fram fóru þeirra í milli í aðdraganda ráðningar og ráðningarviðtali, þar sem viðhorf umsækjenda til starfs og annarra þátta voru könnuð, enda nýtur ekki við frásagna annarra þar um.

6. Að öðru leyti en að framan greinir mótmælir Heilbrigðisstofnun [X] framkomnum kröfum, málavaxtalýsingum og málsástæðum sem fram koma í kvörtun og öðrum gögnum sem [A] hefur lagt fram. Skal upplýst að undirritaður mun fara með mál þetta f.h. Heilbrigðisstofnunar [X]. Lýsir undirritaður sig reiðubúinn til að leggja fram frekari gögn og upplýsingar verði eftir því leitað af hálfu umboðsmanns Alþingis. Þá áskilur Heilbrigðisstofnun [X] sér allan rétt til að bera fram frekari málsástæður og mótmæli á síðari stigum svo og ef til rekstur dómsmáls kemur vegna ágreinings þessa.“

Með bréfi, dags. 3. desember 2003, gaf ég A færi á að gera þær athugasemdir við bréf lögmanns heilbrigðisstofnunarinnar sem hún teldi tilefni til. Athugasemdir hennar bárust mér 17. sama mánaðar. Þar telur hún að í ýmsum atriðum sé farið með rangt mál í bréfi lögmannsins og að misræmi sé í röksemdafærslunni. Bendir hún meðal annars á að í skipuritinu, sem samþykkt var í stjórn stofnunarinnar 27. júní 2002, hafi verið stofnað til tveggja nýrra starfa hjúkrunarstjóra, stöðu hjúkrunarforstjóra ásamt starfi skrifstofustjóra. Í bréfinu komi fram að auglýsa beri „allar nýjar stöður“ en að hið rétta sé að einungis staða hjúkrunarforstjóra hafi verið auglýst. Þá gerir hún athugasemd við það sem segir í bréfi lögmannsins að einungis hafi verið um að ræða „væntingar um starf (en ekki vilyrði)“. Bendir hún í þessu sambandi á ársskýrslu stofnunarinnar, stofnanasamninga við hjúkrunarfræðinga og tölvupóst þáverandi framkvæmdastjóra stofnunarinnar til formanns Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga. Þá segir í bréfinu:

„Til enn frekari staðfestingar þess að undirrituð gegndi í raun starfi hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar skal bent á auglýsingu er birtist í Morgunblaðinu þann [...], þar sem auglýst var eftir hjúkrunarstjóra heilsugæslusviðs (sjá fylgiskjal 20). Þar er þess getið að upplýsingar veiti [A], hjúkrunarforstjóri. Í auglýsingunni felst að hjúkrunarforstjóri allrar stofnunarinnar sé tengiliður vegna hins auglýsta starfs á heilsugæslusviðinu. Enginn fyrirvari er um að hjúkrunarforstjóri sé „starfandi“ eða „fráfarandi“ eins og núverandi framkvæmdastjóri heldur nú fram. Rétt er að ítreka að auglýsingin var birt með velþóknun framkvæmdastjóra stofnunarinnar, enda sent úr hans tölvu. Auglýsing þessi sýnir svo ekki verður um villst að þegar í apríl mánuði 2002 var farið að vinna skv. nýju skipuriti [Heilbrigðisstofnunarinnar X], öfugt við það sem haldið er fram í bréfi [lögmanns stofnunarinnar], þar sem segir [...] að í júnímánuði 2002 hafi verið tekin ákvörðun um að breyta skipuriti stofnunarinnar. [...].“

Í bréfinu kemur enn fremur fram að ekki sé hægt að leggja að jöfnu störf hjúkrunarstjóra sjúkrasviðs (áður deildarstjóri) og hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs og er þar meðal annars vísað til yfirlýsingar núverandi hjúkrunarstjóra sjúkrasviðs því til stuðnings. Þá spyr A hvers vegna henni var þá ekki boðið starf hjúkrunarstjóra sjúkrasviðs ef það var afstaða framkvæmdastjórans að það starf mætti leggja að jöfnu við starf hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs. Þá segir í athugasemdum A að þegar heilbrigðisstofnanir hafi verið sameinaðar hafi í ýmsum tilvikum verið leitast við að haga þeim breytingum þannig að þær kæmu ekki með íþyngjandi hætti niður á starfandi hjúkrunarforstjórum. Hefur þá starf hjúkrunarforstjóra sameinaðrar stofnunar verið veitt öðrum hjúkrunarforstjóranum án þess að það hafi verið auglýst laust til umsóknar. Þá er þar áréttað að lausn hennar úr starfi hafi haft íþyngjandi áhrif á persónulega hagi hennar og fjölskyldu hennar meðal annars vegna þess að ekki sé neitt annað sambærilegt starf í boði á X.

Hinn 19. febrúar 2004 átti starfsmaður minn samtal vegna kvörtunar A við D, sem var framkvæmdastjóri Sjúkrahúss X og síðan Heilbrigðisstofnunarinnar X til 1. júlí 2000. Með bréfi, dags. 20. febrúar 2004, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við minnisblað sem tekið var saman um þær upplýsingar sem fram komu í samtalinu. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 19. mars 2004.

IV.

1.

Eins og fram kemur í kvörtun A hóf hún störf sem hjúkrunarfræðingur á Sjúkrahúsi X 1. september 1981. Í árslok 1990 var A ráðin ótímabundið í fullt starf sem hjúkrunarforstjóri sjúkrahússins. Samkvæmt skriflegum ráðningarsamningi sem þá var gerður skyldi hún taka laun samkvæmt kjarasamningi fjármálaráðuneytisins við BSRB. Í stöðluðum skilmálum samningsins kom fram að gagnkvæmur uppsagnarfrestur samkvæmt honum skyldi vera þrír mánuðir og að uppsögn miðaðist við mánaðamót. Ákveðnar undantekningar voru þó frá því sem ekki eiga við í því máli sem hér er til umfjöllunar.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, taka þau til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf. Að teknu tilliti til ofangreinds ráðningarsamnings verður að telja að ákvæði 43. gr. laga nr. 70/1996 og eftir atvikum 44. gr. sömu laga hafi gilt um lausn A frá starfi hjúkrunarforstjóra en ekki 25. gr. og VI. kafli laganna, sbr. 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum. Segir nánar tiltekið í 43. gr. þeirra að forstöðumaður stofnunar hafi „rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi“ en nánar er mælt fyrir um slíka uppsögn í 44. gr. laganna. Ríkisstarfsmaður, sem leystur hefur verið frá störfum vegna þess að starf hans hefur verið lagt niður, getur enn fremur átt bótarétt samkvæmt 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum þótt hann teljist ekki til embættismanna samkvæmt 22. gr. þeirra enda hafi hann verið skipaður eða ráðinn í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku þeirra og fallið undir lög nr. 38/1954.

Ákvörðun stjórnvalds um að leysa ríkisstarfsmann frá störfum telst ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eins og ráða má af því sem fram kemur í athugasemd við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283). Verður því að fylgja ákvæðum þeirra laga við meðferð og úrlausn slíkra mála nema að lög mæli á annan veg. Ákvarðanir um lausn ríkisstarfsmanna frá störfum verða enn fremur að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.

2.

Kvörtun A byggist meðal annars á því að ákvörðun um að leggja niður starf hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs hafi ekki átt að leiða til þess að hún yrði leyst frá störfum hjá stofnuninni þar sem hún hefði áður tekið við starfi hjúkrunarforstjóra Heilbrigðisstofnunarinnar X. Kemur fram í kvörtun hennar að hún telji sig hafa allt frá árinu 1999 gegnt störfum hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar samhliða því að hún starfaði sem hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs. Af sömu ástæðu hafi ákvörðun um að auglýsa starf hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar opinberlega laust til umsóknar byggst á röngum forsendum þar sem það hafi ekki verið laust.

Varðandi þennan þátt kvörtunarinnar telur stofnunin að A hafi einungis gegnt starfi hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs eftir að sjúkrahúsið og heilsugæslan voru sameinuð. Aldrei hafi verið ætlast til að hún tæki við starfi hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar í heild heldur verði að leggja þann skilning í skipulagið, sem tekið var upp í kjölfar sameiningarinnar, að tveir hliðsettir hjúkrunarforstjórar hafi starfað þar þangað til hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs lét af störfum. Við þau tímamót hafi þótt eðlilegt að stofna nýtt starf hjúkrunarforstjóra er færi með yfirstjórn hjúkrunar bæði á sjúkrasviði og heilsugæslusviði og leggja niður starf hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs.

Í ljósi þess sem að framan greinir verður að taka til athugunar hvort sameining stofnananna og þær breytingar sem þá voru gerðar á störfum þeirra hafi leitt til þess að A hafi í raun tekið við starfi hjúkrunarforstjóra heilbrigðisstofnunarinnar. Ég tek það fram, eins og nánar verður lýst í kafla IV.4., að ekki verður séð að lög hafi staðið því í vegi að framkvæmdastjóri stofnunarinnar gerði þá breytingu á verksviði A að fela henni að taka við starfi hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar í heild.

Í kvörtun sinni telur A að þó að formlegu starfsheiti hennar hafi ekki verið breytt í kjölfar sameiningarinnar hafi það einungis verið gert í ljósi þess að skammt var þangað til að hjúkrunarforstjóri heilsugæslunnar gæti látið af störfum sökum aldurs. Frá því hafi hins vegar verið gengið óformlega að hún tæki að sér öll hefðbundin viðfangsefni hjúkrunarforstjóra. Þannig hafi hún í kjölfar sameiningarinnar meðal annars haft umsjón með starfsmannahaldi á bæði sjúkra- og heilsugæslusviði, innkaupa- og birgðahaldi fyrir alla stofnunina, ásamt eftirliti með lyfjageymslu. Þá hafi hún ein átt sæti í framkvæmdastjórn stofnunarinnar og í ýmsum nefndum fyrir hönd stofnunarinnar. Hún hafi enn fremur tekið þátt í allri tillögu- og áætlanagerð fyrir stofnunina í heild og haft umsjón með vistunarmati. Segir í kvörtuninni að hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs hafi hins vegar dregið sig smám saman frá stjórnunarstörfum uns hann lét af störfum sökum aldurs.

Ýmis gögn sem lögð hafa verið fyrir mig benda til þess að hlutur A við almenna stjórn stofnunarinnar hafi í kjölfar sameiningarinnar verið nokkru meiri heldur en hjúkrunarforstjóra heilsugæslusviðs. Þá bendir ýmislegt til þess að A hafi komið fram sem hjúkrunarforstjóri stofnunarinnar út á við a.m.k. ef mál snerti ekki einungis heilsugæsluþátt starfseminnar. Því til stuðnings má nefna að í ársskýrslu Heilbrigðisstofnunarinnar X fyrir árið 1998 kom fram undir yfirskriftinni „Stjórnendur“ að A væri „hjúkrunarforstjóri“ frá 1. janúar 1990 en að B væri „hjúkrunarforstjóri heilsugæslu“ frá 1. september 1982. Þá liggur fyrir í gögnum málsins aðlögunarsamningur milli stofnunarinnar og fulltrúa í aðlögunarnefnd Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga, dags. 7. maí 1998, um nánari röðun starfa við stofnunina. Kemur þar fram að hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs skyldi raðast að lágmarki í launaflokk C-4 en að hjúkrunarforstjóra, án þess að það starfsheiti væri tengt við sjúkrasvið, bæri að raða að lágmarki í launaflokk C-6. Samkvæmt síðari aðlögunarsamningum, dags. 12. janúar 1999 og 4. janúar 2002, var gert ráð fyrir að samið yrði beint við hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar og það starfsheiti ekki tilgreint í samningunum. Upplýsingar um umsamin launakjör þeirra liggja hins vegar ekki fyrir. Þá má geta þess að í auglýsingu um laust starf hjúkrunarstjóra heilsugæslusviðs, sem birtist í Morgunblaðinu ..., kom fram að „[A] hjúkrunarforstjóri“ veitti allar nánari upplýsingar um starfið en ekki framkvæmdastjóri stofnunarinnar. Það liggur enn fremur fyrir að A, en ekki hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs, sat í svokallaðri framkvæmdastjórn stofnunarinnar, ásamt framkvæmdastjóra og yfirlækni, frá sameiningunni og þar til A lét af störfum.

Upplýsingar, sem aflað var við athugun mína hjá D, en hann var framkvæmdastjóri heilbrigðisstofnunarinnar til 1. júlí 2000, staðfesta að A hafi ein hjúkrunarfræðinga átt sæti í framkvæmdastjórn stofnunarinnar. Hann bendir þó á að á þeim tíma sem hann starfaði hjá stofnuninni hafi fundir í framkvæmdastjórninni verið fáir og óformlegir og engar veigamiklar ákvarðanir teknar á þeim. Allar helstu ákvarðanir sem snertu rekstur og starfsemi stofnunarinnar hafi verið ræddar í stjórninni sem hélt u.þ.b. 10 fundi á ári. Báðir hjúkrunarforstjórarnir hafi jafnan setið þá fundi án þess þó að eiga atkvæðisrétt. Þá hafi hann gætt þess að hafa ríkt samráð við hjúkrunarforstjóra heilsugæslusviðs áður en stefnumarkandi ákvarðanir voru teknar sem snertu það svið sem hún bar ábyrgð á. Kom fram hjá D að hann hafi litið svo á að B hafi gegnt starfi hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar ásamt A enda hafi hann ekki haft í huga að breyta starfssviði eða stöðu hennar eftir sameininguna. Telur hann meðal annars að hjúkrunarforstjóri heilsugæslusviðs hafi haft umsjón með starfsmannahaldi á heilsugæslusviði. A hafi þó komið fram fyrir hönd stofnunarinnar út á við sem hjúkrunarforstjóri hennar ef málefnið snerti ekki einungis heilsugæslusvið. B hafi hins vegar mætt á fundi fyrir hönd stofnunarinnar ef þar voru til umræðu málefni sem heilsugæslusvið hafði eitt umsjón með.

Vísbendingar eru um að hlutverk framkvæmdastjórnar við stjórnun stofnunarinnar hafi aukist að nokkru marki eftir að D lét af störfum. Virðast fundir framkvæmdastjórnarinnar hafa verið haldnir reglulegar en áður. Með því kann hlutdeild A við almenna stjórnun stofnunarinnar enn að hafa aukist. Miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir verður þó ekki séð að B hafi haldið starfsheiti sínu eftir sameininguna einungis til málamynda þar til hún lét af störfum. Virðist sem að gert hafi verið ráð fyrir því að hún tæki virkan þátt í stefnumótun á starfsemi heilsugæslusviðs og bæri ein ábyrgð, undir stjórn framkvæmdastjóra, á þeim þáttum í rekstri heilsugæslusviðs sem heyrðu undir hjúkrunarforstjóra sviðsins.

Ég tel sérstaka ástæðu til að taka fram að eins og gögn málsins liggja fyrir mér verður ekki annað séð en að A hafi haft tilefni til að líta svo á að henni hefðu verið falin umfangsmeiri stjórnunarverkefni við stofnunina en gera má ráð fyrir að beinlínis hafi fallið undir starf hennar sem hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs. Voru þessi verkefni hluti af viðfangsefnum sem almennt mátti gera ráð fyrir að heyrðu til verksviðs hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar í heild. Ég get hins vegar ekki fullyrt á grundvelli þeirra upplýsinga sem fyrir liggja að A hafi í raun gegnt starfi hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar í heild á tímabilinu frá sameiningu sjúkrahússins og heilsugæslunnar og þar til starf hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar var auglýst laust til umsóknar. Hef ég þá meðal annars í huga að takmarkanir eru á því í hvaða mæli umboðsmaður Alþingis getur skorið úr um umdeild málsatvik nema að gögn málsins varpi á það skýru ljósi. Fæ ég ekki af gögnum málsins ráðið að sú forsenda, sem ákvarðanir Heilbrigðisstofnunar X byggðust á, hafi verið röng um þetta atriði. Málið gefur þó tilefni til að árétta mikilvægi þess að það liggi skýrt fyrir af hálfu vinnuveitanda hverju sinni hvaða störfum og starfsskyldum starfsmenn ríkisins eigi að gegna, eins og getið er í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996. (Sjá Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3147.)

3.

Kvörtun A byggist enn fremur á því að sú ákvörðun að leysa hana frá störfum vegna breytinga á skipuriti stofnunarinnar hafi byggst á ólögmætum forsendum eða falið í sér misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls. Telur hún að framkvæmdastjóri stofnunarinnar hafi í raun viljað losna við sig og tilgreinir í kvörtun sinni nokkur tilvik sem hún telur sýna persónulega óvild hans í sinn garð.

Eins og áður segir verður ákvörðun um að segja starfsmanni upp á grundvelli 43. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og viðkomandi ráðningarsamnings, að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Þá eru gerðar nokkuð ólíkar kröfur til aðdraganda og undirbúnings að lausn starfsmanns frá störfum eftir því hvaða ástæður liggja þeirri ákvörðun til grundvallar. Í 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laganna segir að skylt sé að veita starfsmanni áminningu skv. 21. gr. laganna og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. sama ákvæðis er enn fremur ljóst að í þeim tilvikum verður að gefa starfsmanni kost á því að tjá sig um ástæður uppsagnar áður ákvörðun er tekin í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Stafi uppsögn hins vegar af öðrum ástæðum virðist gengið út frá því að ekki sé skylt að gefa honum kost á því að tjá sig um málið.

Þar sem ólíkar kröfur eru gerðar til aðdraganda og undirbúnings að lausn úr starfi eftir því hvaða ástæður liggja þeirri ákvörðun til grundvallar verður að liggja skýrt fyrir á hvaða grundvelli ákvörðunin eigi að byggjast. Er stjórnvaldi óheimilt að segja starfsmanni upp á fyrirhafnarlítinn hátt, sem felur í sér minna réttaröryggi, ef rekja má raunverulegar ástæður þeirrar ákvörðunar til atriða sem tilgreind eru í 21. gr. laganna, og með því komast hjá lögboðinni málsmeðferð sem tryggir starfsmanni aukna réttarvernd. Má um þetta atriði vísa til álita umboðsmanns Alþingis frá 31. ágúst 1990 í máli nr. 227/1990 (SUA 1990:172), frá 15. febrúar 1996 í máli nr. 1296/1994 (SUA 1996:384) og frá 12. júlí 1996 í máli nr. 1147/1994 (SUA 1996:401), sem öll lúta þó að atvikum sem áttu sér stað í gildistíð laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þá má í þessu sambandi benda á dóm Hæstaréttar frá 11. maí 1995, sem birtur er í dómasafni réttarins á bls. 1347, sem fjallar um sama tilvik og ofangreint álit umboðsmanns í máli nr. 227/1990, svo og dóm Hæstaréttar frá 18. mars 2004 í máli nr. 275/2003, sem fjallar um lausn starfsmanns frá störfum sem naut réttarstöðu samkvæmt 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996.

Í skýringum Heilbrigðisstofnunarinnar X til mín er því ekki neitað að til einhvers skoðanaágreinings hafi komið milli framkvæmdastjórans og A eins og haldið er fram í kvörtun hennar. Rökstuðningur fyrir ráðningu C í starf hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar rennur enn fremur stoðum undir þá ályktun að samvinna þeirra hafi ekki gengið snurðulaust fyrir sig. Hins vegar liggja ekki fyrir skýrar upplýsingar um einstök tilvik sem varpa ljósi á hvers eðlis eða hversu alvarlegur meintur samstarfsvandi þeirra var. Ekki verður séð af gögnum málsins að formlegt mál hafi verið í undirbúningi vegna þessara atriða. Þá er ekki að sjá að leitað hafi verið til annarra aðila innan eða utan stjórnkerfisins vegna skoðanaágreinings milli þeirra áður ákveðið var að leysa A frá störfum. Í tilkynningu til A um ofangreinda ákvörðun var einungis vísað til breytinga á skipuriti stofnunarinnar þess efnis að framvegis yrði einn hjúkrunarforstjóri yfir stofnuninni og að starf hennar sem hjúkrunarforstjóri sjúkrasviðs yrði því lagt niður. Skýringar stofnunarinnar til mín og gögn málsins gefa heldur ekki til kynna að önnur sjónarmið hafi legið þeirri ákvörðun til grundvallar.

Þó að vísbendingar séu um að samvinna A og framkvæmdastjóra stofnunarinnar hafi ekki gengið snurðulaust fyrir sig hefur athugun mín því ekki leitt í ljós að lausn hennar frá störfum megi rekja til ágreinings eða óvildar milli þeirra. Liggur ekki fyrir að mínu áliti að skylt hafi verið að fara með málið í samræmi við 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996.

4.

Ýmsar breytingar sem gerðar eru á skipulagi og starfsháttum hjá hinu opinbera geta leitt til þess að rétt þyki að segja starfsmanni upp sökum þess að þau verkefni sem hann hefur haft með höndum leggjast af eða færast yfir á starfssvið annarra starfsmanna án þess að hann fái ný viðfangsefni. Þegar litið er til heimilda forstöðumanna samkvæmt lögum nr. 70/1996 er ljóst að ekki er sjálfgefið að breyting á skipuriti stofnunar og starfsheitum, sem þar eru tilgreind, skuli umsvifalaust leiða til þess að leysa þurfi þá starfsmenn varanlega frá störfum sem bera starfsheiti sem ekki falla að hinu nýja skipuriti. Þannig er t.d. í 1. málsl. 19. gr. laganna kveðið á um að starfsmönnum sé skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi.

Úrræði sem forstöðumönnum eru tiltæk gagnvart starfsmönnum þegar breytingar eru gerðar á skipulagi og starfsháttum hjá hinu opinbera geta verið misjafnlega íþyngjandi gagnvart starfsmönnum enda verður að gera ráð fyrir að ráðstafanir, sem fela í sér starfslok án samþykkis starfsmanns, teljist almennt meira íþyngjandi en ef verksviði hans er breytt. Í stjórnsýslurétti hefur verið gengið út frá því að í slíkum tilvikum skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun ef lögmætu markmiði, sem stefnt er að, verður ekki náð með öðru og vægara móti, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með hliðsjón af dómi Hæstaréttar frá 3. febrúar 2000, sem birtur er í dómasafni réttarins á bls. 383, verður að telja að ofangreind regla gildi um ráðstafanir stjórnvalda sem fela í sér starfslok opinberra starfsmanna. Stjórnvöld verða því á grundvelli 12. gr. stjórnsýslulaga að taka til athugunar hvort nauðsynlegt sé að leysa starfsmann að fullu frá störfum í tilefni af skipulagsbreytingum áður en til lausnar er gripið eða hvort unnt sé að beita vægara úrræði eins og að breyta störfum hans og verksviði þannig að hann fái ný viðfangsefni sem telja má honum samboðin.

Ekki verður ráðið af gögnum málsins eða þeim skýringum sem mér hafa verið veittar í tilefni af kvörtun A að tekið hafi verið til sérstakrar athugunar hvort þær breytingar sem gerðar voru á skipuriti Heilbrigðisstofnunarinnar X árið 2002 ættu að leiða til þess að leysa þyrfti A frá störfum eða hvort unnt væri að fá henni ný viðfangsefni sem telja mátti henni samboðin hjá stofnuninni. Virðist í skýringunum fremur lagt til grundvallar að þar sem breytingin hafi hlutlægt séð falið í sér að starf hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs hafi verið lagt niður, sbr. 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996, hafi hún átt að leiða til starfsloka A ásamt því sem hún öðlaðist bótarétt í samræmi við ákvæðið.

Í kafla IV.1 hér að framan var vikið að 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996. Þar er um bótarétt og bótafjárhæð vísað til 34. gr. laganna. Það ákvæði fjallar um hvaða réttaráhrif það hefur þegar embætti er lagt niður. Kemur þar fram að í þeim tilvikum skuli embættismaðurinn, sem í hlut á, halda óbreyttum launakjörum er embættinu fylgdu í sex eða tólf mánuði frá því að hann lætur af starfi. Um lengd bótatímabils fer eftir því í hvað langan tíma hann hefur verið í þjónustu ríkisins. Í niðurlagi ákvæðisins kemur hins vegar fram að sá réttur falli niður hafi hann hafnað öðru sambærilegu starfi óháð því hvort það er á vegum ríkisins eða annars aðila. Þannig gerir ákvæðið ráð fyrir að ef svo umfangsmikil breyting er gerð á starfi starfsmanns að líta verði svo á að starf hans hafi verið lagt niður sé unnt að bjóða honum annað sambærilegt starf með þeim afleiðingum að ekki komi til greiðslu launa eða bóta samkvæmt 1. mgr. 34. gr. eða 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða. Sé annað sambærilegt starf ekki í boði kemur það hins vegar ekki í veg fyrir að starfsmanninum sé boðið starf hjá þeirri stofnun sem í hlut á sem að einhverju leyti verður að telja ósambærilegt því starfi sem hann gegndi. Á hann þess þá kost að hafna tilboðinu og þiggja laun eða bætur í samræmi við ofangreindar reglur. Taki hann hins vegar tilboðinu fer um greiðslur til hans vegna niðurlagningar starfsins eftir 2. mgr. 34. gr. laga nr. 70/1996. Þótt breyting sé gerð á skipuriti, með þeim afleiðingum að tiltekið starf leggist niður í merkingu 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996, leiðir það því ekki út af fyrir sig til þess að leysa verði viðkomandi starfsmann að fullu úr þjónustu þeirrar stofnunar sem í hlut á.

Rétt er að taka fram að ýmis atriði kunna að koma til skoðunar við athugun stjórnvalds á því hvaða leiðir séu færar við þessar kringumstæður. Verður að játa þeim nokkurt svigrúm til að vega og meta þær aðstæður sem uppi eru hverju sinni að teknu tilliti til þarfa og hagsmuna þeirrar starfsemi sem í hlut á. Meðal þeirra lagareglna sem stjórnvöld þurfa að fylgja í þessu efni er meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga, eins og áður greinir. Í samræmi við hana bar framkvæmdastjóra heilbrigðisstofnunarinnar að taka þá ákvörðun í máli A, sem gegndi því starfi sem lagt var niður, sem hafði minnst röskun í för með sér fyrir hana ef tveimur eða fleiri valkostum var til að dreifa þegar tekið er tillit til þarfa og hagsmuna stofnunarinnar.

Ég legg í þessu sambandi á það áherslu að í skýringum stofnunarinnar til mín er talin „sérstök ástæða“ til að vekja athygli mína á því að „í reynd [séu] störf hjúkrunarstjóra sviða, eftir breytingar á skipuriti í júnímánuði 2002, miklu nær því að samsvara starfi hjúkrunarforstjóra sviða eins og þau voru fyrir breytingar á skipuriti“. Þá segir eftirfarandi í skýringarbréfinu:

„Hafi Heilbrigðisstofnun [X] tekið ákvörðun í samræmi við 12. gr. laga nr. 37/1993, stjórnsýslulög, sbr. og ákvæði 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hefði starfi [A] í besta falli verið breytt í starf hjúkrunarforstjóra sjúkrasviðs.“

Eftir að hafa kynnt mér fyrirliggjandi gögn málsins fæ ég hins vegar ekki séð að nein afstaða hafi verið tekin til þess hvort önnur úrræði en lausn frá störfum hafi verið nærtæk. Ekki verður talið ótvírætt, miðað við gögn málsins, að aðrir valkostir en uppsögn hafi verið útilokaðir við þær aðstæður sem uppi voru. Í því sambandi bendi ég meðal annars á að í skýringum stofnunarinnar til mín virðist gengið út frá því að stofnað hafi verið til starfs hjúkrunarstjóra sjúkrasviðs og hjúkrunarstjóra heilsugæslusviðs þegar skipuritinu var breytt sumarið 2002 samhliða því að starfi hjúkrunarforstjóra var komið á fót. Ekki virðist hafa verið tekið til athugunar hvort eðlilegt væri að A gegndi framvegis einhverju þeirra starfa sem stofnað var til. Því tel ég að Heilbrigðisstofnunin X hafi ekki sýnt fram á að nægjanlega hafi verið gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þegar ákveðið var að leysa A frá störfum. Hef ég þá einnig í huga að varanleg lausn úr starfi hlaut að leiða til þess að erfitt yrði fyrir A að finna starf sem hæfði menntun hennar og reynslu án þess að hún flyttist búferlum.

5.

Eins og að framan greinir beinist kvörtun A enn fremur að því að hún hafi verið hæfari til að gegna starfi hjúkrunarforstjóra heilbrigðisstofnunar en C sem ráðin var til starfans. Telur hún að henni hafi verið hafnað sökum persónulegrar óvildar framkvæmdastjóra stofnunarinnar í sinn garð.

Samkvæmt 4. mgr. 31. gr. laganna skal framkvæmdastjóri ráða hjúkrunarforstjóra sjúkrahúsa að fenginni umsögn hjúkrunarráðs samkvæmt hjúkrunarlögum en gert er ráð fyrir því að þar sem aðstæður leyfi skuli heilsugsæslustöðvar og sjúkrahús rekin sem ein stofnun, sbr. 2. mgr. 12. gr. laganna. Þegar ráðið var í starf hjúkrunarforstjóra Heilbrigðisstofnunarinnar X var enn fremur gert ráð fyrir því í 31. gr. að leitað skyldi umsagnar sjúkrahússtjórnar við ráðningu hjúkrunarforstjóra. Þá kemur fram í 5. mgr. ákvæðisins að heimilt sé að ráða hvern þann hjúkrunarforstjóra til starfa sem hefur verið talinn hæfur. Ekki er nánar mælt fyrir um það í lögunum hvernig standa skuli að ráðningu í starf hjúkrunarforstjóra sjúkrahúsa.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Hefur því almennt verið gengið út frá því að það stjórnvald sem veitir starfið skuli ákveða hverju sinni á hvaða sjónarmiðum ákvörðunin eigi að byggjast ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Leiði þau sjónarmið sem lögð eru til grundvallar ekki til sömu niðurstöðu verður enn fremur að líta svo á að það sé almennt komið undir mati viðkomandi stjórnvalds á hvaða sjónarmið sérstök áhersla skuli lögð. Í þessu felst þó ekki að það hafi að öllu leyti frjálsar hendur um það hver skuli skipaður, settur eða ráðinn í starf hverju sinni. Í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar verður niðurstaðan að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum eins og um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum þeim persónulegum eiginleikum sem talið er að skipti máli við rækslu starfans. Þá hefur verið litið svo á að við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf beri að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna viðkomandi starfi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt er á.

Ekki er unnt að gera viðhlítandi grein fyrir öllum þeim sjónarmiðum sem stjórnvöldum er heimilt að byggja á þegar taka þarf afstöðu til þess hverjum skuli veitt opinbert starf. Þær viðmiðanir hljóta að ráðast af því hverjar þarfir viðkomandi starfsemi eru hverju sinni enda er tilgangur starfsveitingar að sjá til þess að verkefni hins opinbera séu sem best af hendi leyst. Af sömu ástæðu verður að ganga út frá því að sjónarmið, sem ráðast einungis af persónulegum óskum eða hagsmunum þess aðila sem fer með veitingarvaldið án tengsla við þarfir starfseminnar, eigi ekki að hafa þýðingu við val milli hæfra umsækjenda. Þá er almennt óheimilt að leggja sjónarmið, sem byggjast á þeim atriðum sem talin eru upp í 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga, til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf.

Þær rúmu heimildir sem handhafi veitingarvalds hefur að öðru leyti til að ákveða á hvaða sjónarmiðum niðurstaðan skuli byggjast og hvert vægi einstakra atriða eigi að vera í því sambandi leiða til þess að það kann að vera vandkvæðum bundið að leggja á það heildstætt mat hvort ályktun þess sem fer með veitingarvaldið af gögnum málsins um hver skuli teljast hæfastur umsækjenda sé réttmæt. Af ofangreindu leiðir þó að gera verður þá kröfu að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum fari almennt fram, þar sem megináhersla er lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu í því starfi sem um ræðir, áður en ákvörðunin er tekin. Athugun umboðsmanns á þeim forsendum sem liggja til grundvallar slíkri ákvörðun og undirbúningi hennar að öðru leyti kann að benda til að þetta viðmið hafi ekki verið haft að leiðarljósi.

Í rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun að ráða C í starf hjúkrunarforstjóra Heilbrigðisstofnunarinnar X er ekki vísað til þess að menntun hennar eða starfsreynsla hafi skipað henni framar A. Að teknu tilliti til þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um þau atriði verður að telja ljóst að A hafi meiri reynslu af stjórnun og rekstri á sviði heilbrigðismála vegna starfa hennar sem hjúkrunarforstjóri um tólf ára skeið auk þess sem hún virðist hafa sótt sér endurmenntun á sviði hjúkrunar ásamt stjórnun í meira mæli en C. Þá fæ ég ekki séð að eðli starfsins og sú reynsla sem umsækjendur höfðu skjóti stoðum undir þá afstöðu að rétt hafi verið að líta til þess að C hafði starfað á fleiri heilbrigðisstofnunum en A. Í rökstuðningnum er heldur ekki vikið að því að mat framkvæmdastjóra stofnunarinnar á persónulegum eiginleikum umsækjenda hafi gefið tilefni til að gera greinarmun á umsækjendum að því leyti.

Rökstuðningurinn virðist bera með sér að það sem úrslitum réði hafi verið að afstaða C til stjórnunar og rekstrar stofnunarinnar félli vel að þeim hugmyndum sem framkvæmdastjórinn hafði um hvaða breytingar þyrfti að gera í því efni. Taldi hann hins vegar að leiðir þeirra A lægju ekki saman að þessu leyti eins og segir í rökstuðningnum. Kemur þar fram að hann hafi byggt þá ályktun af samvinnu við hana í rúmt ár.

Almennt verður að ganga út frá því að heimilt sé að byggja val á milli hæfra umsækjenda um opinbert starf meðal annars á því hvaða hugmyndir þeir hafi um viðkomandi starfsemi og hvort þær falli að viðhorfum þess sem veitir starfið. Ef lögð er áhersla á þetta sjónarmið má sú afstaða þó ekki einungis byggjast á persónulegum óskum þess sem veitir starfið, um hver skuli ráðinn og hver ekki, heldur verður hún að skírskota til þarfa hins opinbera og þeirra hagsmuna sem viðkomandi starfsemi á að vinna að. Til að viðhlítandi samanburður fari fram á starfshæfni umsækjenda verður enn fremur að vega atriði af þessu tagi á móti öðrum forsendum sem augljóslega miða að því að upplýsa hvers má vænta um frammistöðu viðkomandi í starfinu.

Hvorki í rökstuðningi framkvæmdastjórans til A eða í skýringum hans til mín hefur verið gerð sérstök grein fyrir því í hverju sá munur hafi falist sem var á milli hugmynda þeirra um rekstur og stjórnun stofnunarinnar og hvort líklegt væri að hann torveldaði að þau gætu unnið saman. Vissulega verður að telja ákjósanlegt að samvinna milli framkvæmdastjóra heilbrigðisstofnunar og hjúkrunarforstjóra gangi í flestum atriðum vel fyrir sig. Þá skiptir máli í þessu sambandi að afstaða framkvæmdastjórans byggðist á samvinnu við A um alllangt skeið þar sem gera má ráð fyrir að reynt hafi á ýmis atriði er lúta að stefnumörkun í rekstri stofnunarinnar. Eftir sem áður tel ég að þegar tólf ára reynsla A af því að starfa sem hjúkrunarforstjóri sjúkrahúss er borin saman við þær upplýsingar sem liggja fyrir um starfshæfni C hafi meira þurft að koma til en fyrir liggur í þessu máli til þess að réttmætt væri að leggja jafnríka áherslu á ólíkar hugmyndir umsækjenda um rekstur og stjórnun stofnunarinnar og hér virðist hafa verið gert. Hef ég þá einnig í huga að almennt verða forstöðumenn ríkisstofnana að láta sér lynda að undirmenn þeirra kunni að hafa aðrar skoðanir á ýmsum atriðum er lúta að stefnumörkun í rekstri stofnunarinnar enda leiði það ekki til þess að þeir síðarnefndu brjóti gegn starfsskyldum sínum. Það er því niðurstaða mín að Heilbrigðisstofnunin X hafi ekki sýnt nægilega fram á að sjónarmið sem tengdust hugmyndum umsækjenda um stjórnun og rekstur stofnunarinnar hafi, að teknu tilliti til upplýsinga um starfsreynslu og menntun A, réttlætt að C skyldi valin til að gegna starfinu fremur en A.

6.

Kvörtunin byggist jafnframt á því að vanhæfur starfsmaður heilbrigðisstofnunarinnar hafi verið viðstaddur fund stjórnarinnar þegar ráðning hjúkrunarforstjóra stofnunarinnar var þar til umfjöllunar. Er þar vísað til þess að eiginmaður C hafi setið fund stjórnarinnar 24. október 2002 með áheyrnarrétt og málfrelsi þegar atkvæðagreiðsla fór þar fram um hvern stjórnin teldi rétt að ráða í starfið.

Á þeim tíma sem atvik máls þessa áttu sér stað var í 3. mgr. 30. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, kveðið á um það að sjúkrahúsum, öðrum en þeim sem getið var um í 1., 2. og 4. mgr. ákvæðisins, skyldi stjórnað af fimm manna stjórnum sem ráðherra skipaði. Tilnefndu starfsmannaráð sjúkrahúsa einn mann, hlutaðeigandi sveitarstjórn eða stjórnir þrjá og ráðherra einn og var sá formaður stjórnarinnar. Um hlutverk framkvæmdastjóra gagnvart stjórn viðkomandi sjúkrahúss sagði í 5. mgr. 29. gr. laganna að hann sæi um daglegan rekstur stofnunarinnar, annaðist fjármál og skipulegði og samhæfði rekstur hennar þannig að fyllstu hagkvæmni væri gætt. Þá kom þar fram að hann sæti fundi stjórnar með málfrelsi og tillögurétt, undirbyggi þá fundi og sæi um að framkvæma ákvarðanir stjórnarinnar auk þess sem hann bæri ábyrgð á öllum málefnum er varðaði áætlanir, skýrslugerð og rekstrarákvarðanir gagnvart stjórn stofnunarinnar. Í samræmi við það var gert ráð fyrir því að framkvæmdastjóri réði hjúkrunarforstjóra eins og áður greinir en að fenginni umsögn sjúkrahússtjórnarinnar ásamt áliti frá hjúkrunarráði.

Af gögnum málsins er ljóst að fjallað var um ráðningu í starf hjúkrunarforstjóra á tveimur fundum stjórnarinnar. Á fundi hennar 9. október 2002 gerði framkvæmdastjóri grein fyrir framkomnum umsóknum og niðurstöðu hjúkrunarráðs. Var orðið síðan gefið laust og stjórnarmenn tjáðu sig um umsóknirnar. Kemur fram í fundargerð að framkvæmdastjórinn hafi af þessu tilefni lýst því yfir að hann myndi mælast til þess að C yrði ráðin í starfið en að hann ætlaði að fresta ákvörðun að beiðni stjórnarformanns.

Málið var tekið á ný fyrir í stjórninni 24. október 2002. Í upphafi fundar var lögð fram tillaga um að „mæla með því við framkvæmdastjóra stofnunarinnar að [A]“ yrði ráðin í starfið. Kom fram í bókun með tillögunni að báðir umsækjendurnir hafi að mati hjúkrunarráðs verið taldir hæfir en að stjórnin teldi að A uppfyllti betur skilyrði fyrir ráðningu í starfið „enda hefur hún mikla stjórnunarreynslu á stofnuninni og meðmæli fyrri framkvæmdastjóra og yfirlæknis“. Var tillaga þessi samþykkt í leynilegri atkvæðagreiðslu með fjórum atkvæðum en einn stjórnarmanna sat hjá. Í kjölfarið tilkynnti framkvæmdastjóri stofnunarinnar að hann myndi ráða C.

Ofangreind framvinda bendir til þess að framkvæmdastjórinn hafi í raun verið búinn að gera upp hug sinn til umsækjenda áður en umsögn stjórnar stofnunarinnar lá fyrir. Eftir sem áður verður að líta svo á að með samþykkt fundarins 24. október 2002 hafi verið fullnægt áskilnaði þágildandi 4. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990 um að umsögn sjúkrahússtjórnar lægi fyrir áður en hjúkrunarforstjóri var ráðinn til stofnunarinnar.

Þegar atvik máls þessa áttu sér stað var í 5. mgr. 30. gr. laga nr. 97/1990 tekið fram að yfirlæknum og hjúkrunarforstjórum sjúkrahúsa væri heimilt að sitja stjórnarfundi „og hafa þar tillögurétt og málfrelsi“. Sama gilti um „annað starfslið, er sinnir sjálfstæðum og sérhæfðum verkefnum, þegar þau mál eru á dagskrá“. Ekki er um það deilt að eiginmaður C hafði á ofangreindum lagagrundvelli heimild til að sitja stjórnarfundi Heilbrigðisstofnunarinnar X með tillögurétt og málfrelsi. Var hann viðstaddur fundinn 24. október 2002 þar sem tillaga stjórnarinnar í málinu var samþykkt og framkvæmdastjóri stofnunarinnar tilkynnti stjórn að hann myndi ráða C. Hann var hins vegar ekki á fundinum 9. október sama ár.

Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er eiginmaður umsækjanda um opinbert starf vanhæfur til að taka þátt í undirbúningi og ákvörðun um veitingu á viðkomandi starfi. Ekki er þó um vanhæfi að ræða ef þáttur hans í málinu er svo lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðunina, sbr. 2. mgr. 3. gr. sömu laga. Sé um vanhæfi að ræða í máli er viðkomandi starfsmanni óheimilt að taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna. Ofangreindar reglur gilda því meðal annars um sérstakt hæfi þeirra sem veita lögboðna umsögn í máli án þess að sú umsögn ráði málinu til lykta. Ef eiginmaður umsækjanda um starf hjúkrunarforstjóra situr í stjórn viðkomandi stofnunar verður hann því að víkja sæti sökum vanhæfis þegar stjórnin tekur afstöðu til umsækjenda og umsögn stjórnar er samþykkt. Verður að telja að hið sama eigi við þegar framkomnar umsóknir eru teknar til umræðu á fundi stjórnar og grunnur lagður að umsögn hennar.

Í því máli sem hér er til umfjöllunar var eiginmaður C ekki í stjórn stofnunarinnar en var viðstaddur fundinn 24. október 2002 með málfrelsi og tillögurétt sem starfsmaður stofnunarinnar. Ekki liggur fyrir að hann hafi tekið þátt í umræðum á fundinum eða undirbúningi umsagnar stjórnarinnar. Virðist umræða um umsóknirnar einkum hafa farið fram á fundinum 9. október 2002 en eins og áður segir var hann ekki viðstaddur þann fund. Sú tillaga sem samþykkt var á fundinum 24. s.m. var lögð fram í upphafi fundar og leynileg atkvæðagreiðsla fór fram um hana. Varð það niðurstaða meirihluta stjórnarinnar að mæla með því að A yrði ráðin í starfið. Því tel ég að ekki liggi fyrir að staða eiginmanns C og vera hans á fundinum hafi verið þess eðlis að af þeim sökum yrði hætta talin á að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á ákvörðunina, sbr. 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Á það ber hins vegar að líta að gert er ráð fyrir því í 2. mgr. 4. gr. laganna að nefndarmaður, sem er vanhæfur til meðferðar máls, skuli yfirgefa fundarsal við afgreiðslu þess. Ekki nægir því að hann láti hjá líða að taka til máls á fundi um málið og sitji hjá við atkvæðagreiðslu. Er þessi krafa gerð með vísan til þess að með nærveru sinni getur vanhæfur nefndarmaður haft áhrif á afgreiðslu málsins. Segir í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum að almennt megi við þessar aðstæður „búast við því að umræður nefndarmanna um málið verði mjög þvingaðar í návist manns sem hefur hagsmuni af úrlausn þess“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3290). Þessi sjónarmið eiga einnig við þegar í hlut á einstaklingur sem stöðu sinnar vegna hefur einungis málfrelsi og tillögurétt á fundum viðkomandi stjórnsýslunefndar. Verður því að telja að heppilegra hefði verið að eiginmaður C yfirgæfi fundinn meðan fjallað var um málið þó að ekki verði talið að um vanhæfi hafi verið að ræða, sbr. 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki liggi fyrir að sú ákvörðun að leysa A frá störfum á Heilbrigðisstofnuninni X með vísan til breytinga á skipuriti stofnunarinnar hafi byggst á röngum eða ómálefnalegum forsendum. Þá liggur að mínu áliti ekki fyrir að skylt hafi verið að fara með málið í samræmi við 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996. Ég tel hins vegar að á það hafi skort að afstaða væri tekin til þess hvort nauðsynlegt væri að leysa A að fullu frá störfum í tilefni af breytingunum á skipuritinu eða hvort unnt hefði verið að beita vægara úrræði, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er enn fremur niðurstaða mín að Heilbrigðisstofnunin X hafi ekki sýnt nægilega fram á að sjónarmið sem tengdust hugmyndum umsækjenda um stjórnun og rekstur stofnunarinnar hafi, að teknu tilliti til upplýsinga um starfsreynslu og menntun A, réttlætt að C skyldi valin til að gegna starfinu fremur en A. Þá tel ég að viðvera eiginmanns C á fundi stjórnar stofnunarinnar, þar sem samþykkt var að mæla með því að A yrði ráðin í starfið, hafi verið óheppileg þó að ekki verði talið að um vanhæfi verið að ræða.

Með vísan til ofangreindra atriða tel ég ástæðu til að beina þeim tilmælum til Heilbrigðisstofnunarinnar X að mál A verði tekið til athugunar á ný, óski hún eftir því, og að afstaða verði þá tekin til þess hvernig hlutur hennar verði réttur.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði Heilbrigðisstofnuninni X bréf, dags. 20. febrúar 2006, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort máli A væri lokið og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvenær þess væri að vænta að afgreiðslu þess lyki. Í svarbréfi heilbrigðisstofnunarinnar, dags. 22. sama mánaðar, kemur fram að samkomulag hafi verið undirritað við A í desember 2005 og sé málinu því að fullu lokið af beggja hálfu.