Álit

I.

Hinn 3. febrúar 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að Vinnueftirlit ríkisins hefði ekki svarað bréfi hennar, dags. 10. september 2003. Eins og nánar verður lýst í kafla II afgreiddi Vinnueftirlit ríkisins erindi A með bréfi til hennar, dags. 8. mars 2004, eftir að ég hafði óskað eftir upplýsingum og skýringum frá stofnuninni um stöðu máls A. Í bréfi Vinnueftirlitsins til A var henni leiðbeint um heimild hennar til að kæra ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins til félagsmálaráðherra á grundvelli 98. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Að virtri 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lauk ég því umfjöllun um kvörtun A með bréfi til hennar, dags. 19. mars 2004.

Þau atvik sem urðu í þessu máli við afgreiðslu Vinnueftirlits ríkisins á erindi A eru til marks um aðstöðu sem ég hef í nokkrum tilvikum orðið var við þegar stjórnvöldum hafa með lögum verið fengin ný eða breytt verkefni. Við gildistöku hinna breyttu lagareglna hefur stjórnvaldið, og þá eftir atvikum með atbeina viðkomandi ráðuneytis, ekki sett nauðsynlegar reglur um framkvæmdina eða markað hvaða verklagi eigi að fylgja við úrlausn þessara mála. Þó að hér hafi mál á starfssviði Vinnueftirlits ríkisins orðið tilefni þess að ég læt í ljósi álit mitt tek ég sérstaklega fram að það er fyrst og fremst gert í dæmaskyni um verklag sem ég tel að stjórnvöld þurfi almennt að færa til betri vegar. Athugun mín á málsmeðferð og verklagi Vinnueftirlits ríkisins í tilefni af ofangreindri kvörtun hefur því leitt til þess að ég hef ákveðið að setja fram í áliti þessu sjónarmið um mikilvægi þess að stjórnvöld hugi að því hvernig rétt sé að haga undirbúningi að breytingum á vinnuaðferðum og verkferlum vegna breytinga á löggjöf sem um starfsemi þeirra gilda. Mun umfjöllun mín taka nokkurt mið af atvikum í framangreindu máli A en ég hef hér einnig horft til heimildar minnar samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til að taka mál, starfsemi eða málsmeðferð stjórnvalds til athugunar að eigin frumkvæði.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. júlí 2004.

II.

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 10. september 2003, óskaði A eftir að Vinnueftirlit ríkisins tæki til athugunar hvort fyrrverandi vinnuveitandi hennar, B ehf., hefði vanrækt skyldur sínar um félagslegan aðbúnað samkvæmt lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Laut erindi A að því að hún taldi sig hafa orðið fyrir einelti á fyrrverandi vinnustað sínum B ehf. Með bréfi til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 15. janúar 2004, ítrekaði A framangreint erindi sitt en ekkert svar hafði þá borist henni, hvorki um móttöku ofannefnds bréfs né um afgreiðslu erindisins. Einnig óskaði A eftir að henni yrðu veittar upplýsingar um hvar erindið væri á vegi statt eigi síðar en 1. febrúar 2004 en ekkert svar barst henni fyrir þann tíma. A leitaði til mín 3. febrúar 2004.

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bréf til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 5. febrúar 2004, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu stofnunarinnar á erindi A. Í svarbréfi Vinnueftirlits ríkisins til mín, sem barst mér 18. febrúar 2004, kom fram að mál A væri til skoðunar hjá stofnuninni og að niðurstöðu væri að vænta innan skamms.

Með bréfi til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 18. febrúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort gætt hafi verið ákvæða 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. sömu greinar, í máli A og óskaði jafnframt eftir að fá send afrit af þeim bréfum sem stofnunin hefði sent til hennar vegna málsins. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 26. febrúar 2004, kemur fram að framangreindra ákvæða hafi ekki verið gætt en að haft hafi verið samband við A vegna málsins. Þá kemur fram að engin bréf hafi verið send til A í tilefni af athugun málsins hjá stofnuninni.

Með bréfi til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 1. mars 2004, óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, að mér yrðu veittar upplýsingar og lýsing á framgangi máls A innan stofnunarinnar frá móttöku erindis hennar í september 2003, t.d. hvaða aðgerða hafi verið gripið til af þessu tilefni og hvenær. Í svarbréfi Vinnueftirlits ríkisins til mín, dags. 11. mars 2004, segir m.a.:

„Erindi [A] barst Vinnueftirlitinu þann 10. september 2003 og var skráð móttekið í skrár stofnunarinnar daginn eftir. Þann 15. janúar barst stofnuninni bréf frá [A] þar sem hún ítrekaði erindi sitt. Í framhaldi af því var erindi [A] tekið upp á fundi hjá svokölluðu eineltisteymi Vinnueftirlitsins þann 11. febrúar. Á fundinum var tveimur starfsmönnum falið það verkefni að rannsaka málið og hafa samband við [A].

Þann 16. febrúar ræddi starfsmaður Vinnueftirlitsins við [A] í síma og tjáði henni hvernig yrði staðið að rannsókn á máli hennar. Jafnframt var henni bent á að hún hefði heimild til að benda á þá einstaklinga sem hún óskaði að rætt yrði við og gætu gefið upplýsingar um málið.“

Í bréfinu er síðan lýst fjórum viðtölum sem starfsmenn stofnunarinnar áttu við einstaklinga sem störfuðu á vinnustað A. Í lok bréfsins er mér kynnt að Vinnueftirlit ríkisins hafi í ákvörðun, dags. 8. mars 2004, komist að þeirri niðurstöðu að A „hafi mátt sæta ósæmilegri framkomu á vinnustað sínum“ og hafi henni verið send ákvörðunin og afrit af bréfi Vinnueftirlits ríkisins til B ehf. af því tilefni. Í lok bréfs Vinnueftirlits ríkisins, dags. 8. mars 2004, til A var henni leiðbeint um heimild hennar til að bera ákvörðun stofnunarinnar undir félagsmálaráðuneytið á grundvelli 98. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.

Í bréfi mínu, dags. 19. mars 2004, gerði ég A grein fyrir að ekki væru lagaskilyrði til að ég fjallaði efnislega um lyktir á máli hennar hjá Vinnueftirliti ríkisins vegna ákvæðis 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Einnig vakti ég athygli A á því að ef hún tæki ákvörðun um að kæra ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins til félagsmálaráðuneytisins, en yrði í framhaldinu ósátt við afgreiðslu ráðuneytisins á málinu, væri henni frjálst að leita til mín að nýju með þann þátt málsins.

Í bréfi til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 19. mars 2004, gaf ég stofnuninni kost á að skýra ástæður þess dráttar sem varð á afgreiðslu erindis A og óskaði eftir að stofnunin setti fram viðhorf sitt til þess hvort hún teldi að málsmeðferð hennar í máli A hefði samrýmst ákvæðum 1.-3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svarbréfi Vinnueftirlits ríkisins til mín, dags. 5. apríl 2004, segir m.a.:

„Ástæða þess að ekki var aðhafst fyrr í málinu er m.a. sú að eftirlit með félagslegum aðbúnaði, þ.m.t. einelti, var á þeim tíma nýr málaflokkur sem kom inn með breytingu á lögum nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum í mars 2003. Reynsluleysi starfsmanna Vinnueftirlitisins í því hvernig eigi að snúa sér í jafnviðkvæmum málum og eineltismálum má því telja aðalorsök þess að ekki var aðhafst fyrr í málinu en raun ber vitni.

Vinnueftirlitið gengst við að málsmeðferð stofnunarinnar í máli [A] hafi ekki samrýmst ákvæðum 1.-3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt fellst stofnunin á mikilvægi þess að ákvæðum stjórnsýslulaga um málshraða sé fylgt við málsmeðferð á erindum sem berast stofnuninni. Athygli skal vakin á því að Vinnueftirlitið hefur sett verklagsreglur þar sem m.a. skýrt er tekið fram að ákvæði stjórnsýslulaga um málshraða skuli virt.“

IV.

1.

Eins og ráðið verður af framgangi athugunar minnar á kvörtun A, sem lýst er í kafla III hér að framan, ákvað ég í ljósi 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ljúka umfjöllun minni um kvörtunina með bréfi til A. Hafði ég þá í huga að ofangreint lagaákvæði gerir ráð fyrir því að ef skjóta megi máli til æðra stjórnvalds geti umboðsmaður ekki fjallað um það fyrr en æðra stjórnvaldið hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Eins og áður greinir var A leiðbeint um það í bréfi Vinnueftirlits ríkisins, dags. 8. mars 2004, að hún gæti borið ákvörðun stofnunarinnar undir félagsmálaráðherra, sbr. 98. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Eins og ég tók fram í kafla I hér að framan tel ég hins vegar að athugun mín á málsmeðferð og verklagi Vinnueftirlits ríkisins í tilefni af ofangreindri kvörtun leiði til þess að rétt sé að ég setji hér fram almenn sjónarmið um mikilvægi þess að stjórnvöld hugi tímanlega og með skipulegum hætti að nauðsynlegum breytingum á vinnuaðferðum og verkferlum þegar breytingar eiga sér stað á þeirri löggjöf sem um starfsemi stjórnvaldsins gilda. Hef ég þá fyrst og fremst í huga að skipulagi stjórnvalda verður á hverjum tíma að vera þannig hagað að þeim sé með raunhæfum hætti kleift að fullnægja þeim kröfum um málsmeðferð sem fram koma í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum reglum stjórnsýsluréttar. Ég ítreka að meðferð þessa umrædda máls hjá Vinnueftirliti ríkisins er hér tekin til umfjöllunar sem dæmi um verklag sem ég tel mig of oft verða varan við hjá stjórnvöldum í kjölfar lagabreytinga.

2.

Um Vinnueftirlit ríkisins gilda áðurnefnd lög nr. 46/1980 með síðari breytingum. Stofnunin fer með stjórnsýslu og eftirlit samkvæmt lögunum en hún heyrir undir yfirstjórn félagsmálaráðuneytisins, sbr. 74. gr. laganna. Með lögum nr. 68/2003, sem tóku gildi 7. apríl 2003, sbr. 49. gr., voru gerðar breytingar á lögum nr. 46/1980 m.a. að því er varðar heilsuvernd starfsmanna. Með b-lið 9. gr. laga nr. 68/2003 var bætt við nýjum staflið e við 38. gr. laga nr. 46/1980 og er nú gert ráð fyrir því að félagsmálaráðherra setji nánari reglur, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, um kröfur sem skulu uppfylltar varðandi skipulag, tilhögun og framkvæmd vinnu, s.s. „um aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum“. Er þetta í samræmi við aðrar breytingar sem gerðar voru á lögum nr. 46/1980 sem leggja auknar skyldur á atvinnurekendur til að stuðla að bættu öryggi og heilsu starfsmanna á vinnustöðum. Í framsöguræðu félagsmálaráðherra, er hann mælti á Alþingi fyrir frumvarpi því er varð að ofangreindum lögum nr. 68/2003, sagði m.a. svo:

„Í frumvarpinu eru enn fremur lagðar til breytingar á ákvæðum laganna um heilsuvernd starfsmanna. Þar á meðal er lagt til að sett verði nýtt ákvæði um heimild félmrh. til að setja reglur er varða einelti á vinnustöðum. Í því efni er lagt til að heimilt verði að setja reglur um ráðstafanir til að koma í veg fyrir og uppræta einelti á vinnustöðum. Er mikilvægt að fyrir hendi séu reglur um vernd gegn einelti þar sem starfsmenn eiga ekki að þurfa að þola áreitni eða aðra ótilhlýðilega háttsemi á vinnustað. Enn fremur er mikilvægt að atvinnurekendur fái þar leiðbeiningar um hvernig bregðast skuli við einelti á vinnustað.“ (Alþt. B-deild, 2002-2003, dálk. 3094.)

Eins og rakið er í upphafi kafla II hér að framan leitaði A með bréfi, dags. 10. september 2003, til Vinnueftirlits ríkisins og óskaði eftir því að tekið yrði til athugunar hvort fyrrverandi vinnuveitandi hennar, B ehf., hefði vanrækt skyldur sínar samkvæmt lögum nr. 46/1980. Laut erindi A nánar tiltekið að því að hún taldi sig hafa orðið fyrir einelti á vinnustað sínum. Með bréfi til Vinnueftirlitsins, dags. 15. janúar 2004, ítrekaði A ofangreint erindi sitt en ekkert svar hafði þá borist henni. Einnig óskaði A eftir að henni yrðu veittar upplýsingar um hvar erindið væri á vegi statt eigi síðar en 1. febrúar 2004 en ekkert svar barst henni fyrir þann tíma. Eftir að A leitaði til mín ritaði ég Vinnueftirliti ríkisins bréf og óskaði eftir upplýsingum um stöðu máls A. Af svarbréfum Vinnueftirlitsins til mín í framhaldinu verður ekki annað ráðið en að ekkert hafi verið hafst að í tilefni af kvörtun A þegar hún leitaði til mín og virðast fyrstu aðgerðir stofnunarinnar ekki hafa átt sér stað fyrr en 11. febrúar 2004 er erindi A var tekið upp á fundi hjá „svokölluðu eineltisteymi“. Þar var tveimur starfsmönnum falið það verkefni að rannsaka málið og hafa samband við A. Stofnunin afgreiddi síðan erindi A með bréfi til hennar tæpum mánuði síðar eða 8. mars s.á.

Í svarbréfi Vinnueftirlits ríkisins til mín, dags. 5. apríl 2004, sem tekið er orðrétt upp í lok kafla III hér að framan, er viðurkennt að málsmeðferð stofnunarinnar hafi í tilviki A ekki fullnægt ákvæðum 9. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel í ljósi þessa ekki þörf á því að fjalla hér frekar um þann þátt málsins umfram það sem leiðir af þeirri almennu umfjöllun um skipulag Vinnueftirlits ríkisins sem hér fer á eftir.

Í áðurnefndu svarbréfi Vinnueftirlits ríkisins er rakið að ástæða þess að ekki var aðhafst fyrr í máli A hafi verið sú að „eftirlit með félagslegum aðbúnaði, þ.m.t. einelti [hafi] á þeim tíma [verið] nýr málaflokkur sem [hafi komið] inn með breytingu á lögum nr. 46/1980 [...] í mars 2003. Reynsluleysi starfsmanna Vinnueftirlitsins í því hvernig eigi að snúa sér í jafn viðkvæmum málum og eineltismálum [megi] því telja aðalorsök þess að ekki [hafi verið] aðhafst fyrr í málinu en raun ber vitni“.

Það er grundvallarregla íslensks réttar að stjórnsýslan er lögbundin. Verkefni stjórnvalda verða því að styðjast við lagaheimildir. Af lögmætisreglunni leiðir einnig að hafi löggjafinn ákveðið með lögum að stjórnvald skuli sinna tilteknu verkefni er það á ábyrgð viðkomandi handhafa stjórnsýsluvalds að sjá til þess að skipulagi, starfsháttum og þekkingu hjá því stjórnvaldi sé þannig háttað að því sé með raunhæfum hætti kleift að sinna verkefninu. Að öðrum kosti getur sú hætta skapast að borgararnir fái ekki notið með viðhlítandi hætti þeirra réttinda eða hagsmuna sem nýrri löggjöf er ætlað að tryggja. Þá kann skortur á fullnægjandi stefnumótun og undirbúningi að umbreytingum á verklagi og starfsháttum vegna lagabreytinga að leiða til þess, eins og atvik þessa máls bera með sér, að stjórnvald sé ekki í stakk búið til að takast á við ný verkefni að virtum þeim kröfum sem leiða af stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum reglum stjórnsýsluréttar.

Ég hef ítrekað bent á það, m.a. í fyrirlestrum á opinberum vettvangi og nú síðast í inngangi að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2002, sjá bls. 21-23, að ein grundvallarforsendan fyrir því að stjórnsýslulögin veiti borgurunum það réttaröryggi og vernd sem þeim er ætlað sé að stjórnvöld hugi á hverjum tíma að því að verkferlar á einstökum málasviðum, sem þeim er að lögum falið að sinna, séu mótaðir með það fyrir augum að gætt sé að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Þegar lög gera ráð fyrir því að stjórnvald skuli sinna nýju verkefni verður því strax í upphafi að fara fram greining á því hvort ákvarðanataka á grundvelli hinnar nýju lagaheimildar leiði til þess að stjórnsýslulögin eigi þar við, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Ef svo er, þarf stjórnvaldið að huga að verklagi til að gætt sé að efnisákvæðum laganna, svo sem 7. gr. um leiðbeiningarskyldu og 9. gr. um málshraða og nátengdum atriðum, meðal annars um að aðila máls sé tilkynnt um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls. Þá þarf stjórnvaldið að móta verklag fyrir einstaka þætti í ferli þess stjórnsýslumáls sem hið nýja verkefni felur í sér og greina t.d. hvort og þá hvenær gæta þurfi að andmæla- og upplýsingarétti aðila máls, sbr. 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga, og hvernig haga skuli birtingu ákvörðunar og gæta þeirrar leiðbeiningarskyldu, m.a. um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda, sem fram kemur í 2. mgr. 20. gr. sömu laga.

Ég legg á það áherslu að þótt það sé afstaða stjórnvalds að ný verkefni feli ekki í sér ákvarðanatöku sem falli innan gildissviðs stjórnsýslulaga er ekki þar með sagt að ekki þurfi eftir atvikum að fara fram greining á því hvort og þá hvaða umbreytingar á verklagi og starfsháttum leiði af lagabreytingu sem felur stofnuninni slík verkefni. Það er ljóst að ýmsar þær efnis- og málsmeðferðarreglur sem fram koma í stjórnsýslulögunum hafa víðtækara gildissvið enda er réttarlegan uppruna þeirra að finna í óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Ég bendi hér t.d. á málshraðaregluna, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaganna, og meðalhófs-, jafnræðis- og andmælaregluna, sbr. 11., 12. og 13. gr. laganna.

Það er ljóst af skýringum Vinnueftirlits ríkisins til mín að af hálfu stofnunarinnar hafði þess ekki verið nægjanlega gætt að huga að kerfisbreytingum í framhaldi af gildistöku laga nr. 68/2003, a.m.k. hvað varðar málsmeðferð og verklag stofnunarinnar í þeirri tegund mála sem hér hefur verið fjallað um. Ég tek raunar fram að eins og aðdraganda að gerð frumvarps til þeirra laga er lýst í greinargerð með frumvarpinu kann það jafnvel að hafa verið nærtækt fyrir stofnunina að hefja undirbúning að slíkum breytingum fyrir þann tíma.

Áður er rakið að samkvæmt 73. gr. laga nr. 46/1980 fer félagsmálaráðherra með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum og heyrir Vinnueftirlitið undir yfirstjórn ráðherra við framkvæmd þeirra stjórnsýsluverkefna sem lögin fela stofnuninni, sbr. 1. mgr. 74. gr. sömu laga. Af e-lið 38. gr. laga nr. 46/1980, sbr. b-lið 9. gr. laga nr. 63/2003, leiðir að félagsmálaráðherra ber að setja nánari reglur, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, um þær kröfur sem skulu uppfylltar varðandi skipulag, tilhögun og framkvæmd vinnu, s.s. um „aðgerðir gegn einelti á vinnustöðum“. Að því er ég fæ best séð hafa slíkar reglur ekki enn verið settar rúmu ári eftir gildistöku laga nr. 63/2003. Ætla má að skortur á þessum reglum hafi haft nokkur áhrif að þessu leyti á verklag og starfshætti Vinnueftirlitsins í þessu sambandi. Það er mikilvægt að ráðuneytin fylgi hverju sinni eftir í framkvæmd þeirri stefnumörkun sem oft hefur að frumkvæði þeirra komið fram af hálfu Alþingis með breytingu á lagareglum. Æskilegt væri því að samhliða gildistöku nýrra laga eða breytingu á lagareglum sem lúta að verkefnum stjórnvalda færi fram greining á því, og þá að frumkvæði viðkomandi ráðuneytis, hvort einhverju þurfi að breyta í starfsháttum stjórnvalda eða hvort setja þurfi frekari reglur um framkvæmdina. Þá þarf einnig að huga að því hvernig hinar almennu stjórnsýslureglur eins og stjórnsýslulög og upplýsingalög hafi áhrif á verklag við afgreiðslu einstakra mála. Fyrirkomulag af þessu tagi væri að mínu áliti í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Tel ég rétt að kynna félagsmálaráðherra þetta álit mitt meðal annars með þetta í huga. Af hálfu Vinnueftirlits ríkisins hefur því hins vegar ekki verið haldið fram að skortur á nefndum reglum réttlæti að af hálfu stofnunarinnar hafi þess ekki verið nægjanlega gætt að búa starfsemina undir að takast á við þau nýju verkefni sem lög nr. 63/2003 innleiddu. Ég tel að lokum rétt að taka fram að Vinnueftirlitið hefur sent mér drög, dags. 15. apríl 2004, að „vinnureglum“ um „kvartanir um einelti á vinnustað og [skráningu]“. Það að stjórnvöld setji sér slíkar vinnureglur er til fyrirmyndar. Ég tel hins vegar ekki tilefni til þess að ég fjalli um efni þeirra hér en vænti þess að við frekari mótun þeirra verði tekið tillit til þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti þessu meðal annars um það hvernig beita eigi ákvæðum stjórnsýslulaga þar sem það á við um erindi sem Vinnueftirliti ríkisins berast á þessu sviði.