Álit

I.

Þann 27. október 2003 leitaði til mín A, og kvartaði yfir úthlutunum úr Launasjóði rithöfunda. Byggðist kvörtun A á því „hve óeðlilega oft [hefði] verið gengið framhjá [honum] við úthlutanir úr [sjóðnum]“. Með kvörtun A fylgdu afrit ýmissa bréfa er gengið höfðu milli hans annars vegar og Rithöfundasambands Íslands og menntamálaráðuneytisins hins vegar vegna málsins.

Ég ritaði A bréf, dags. 29. október 2003, þar sem ég vakti athygli hans á því að samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skuli bera kvörtun til umboðsmanns fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur. Benti ég A á að ef það væri ósk hans að ég tæki til athugunar tiltekna ákvörðun sem stjórn Launasjóðs rithöfunda hefði tekið vegna umsóknar frá honum væri nauðsynlegt að hann tilgreindi hana og gerði jafnframt grein fyrir því með tilliti til þeirra reglna sem gilda um starfsemi launasjóðsins hvers vegna hann teldi sig hafa verið beittan rangsleitni þegar stjórnin synjaði umsókn hans. Þá þyrftu gögn um umsóknina og afgreiðslu stjórnarinnar einnig að fylgja.

Svarbréf A barst mér 12. nóvember 2003. Kom þar m.a. fram að 8. nóvember 2002 hefði hann sent inn umsókn til Launasjóðs rithöfunda um starfslaun fyrir árið 2003. Umsókninni hefði verið hafnað án rökstuðnings. Hafi það verið annað árið í röð sem umsókn hans hafi verið hafnað. Með bréfinu fylgdu m.a. afrit af umsóknum A nefnd ár.

Athugun mín á kvörtun A vakti athygli mína á ýmsum atriðum sem varða framkvæmd úthlutana úr Launasjóði rithöfunda og öðrum sjóðum sem starfslaun listamanna eru veitt úr, sbr. 2. gr. laga nr. 35/1991, um listamannalaun. Varð þetta mér tilefni til að kanna hvort ástæða væri til að ég tæki tiltekin atriði í þessu sambandi til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eins og nánar verður vikið að síðar í áliti þessu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. ágúst 2004.

II.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég stjórn listamannalauna bréf, dags. 20. nóvember 2003, þar sem ég kynnti henni kvörtunina. Jafnframt óskaði ég eftir því að stjórnin afhenti mér þau gögn sem lágu til grundvallar við afgreiðslu á umsóknum A árin 2002 og 2003 og afrit þeirra bréfa þar sem honum var tilkynnt um afgreiðslu þeirra. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum frá stjórninni um hvort stjórnin eða þeir sem unnu að afgreiðslu umsókna um starfslaun úr Launasjóði rithöfunda 2002 og 2003 hefðu sett sér einhverjar reglur eða viðmiðanir sem fylgt hafi verið við afgreiðslu umsókna. Ef svo var ekki óskaði ég eftir að mér yrði send lýsing á því hvaða sjónarmiðum hefði verið fylgt við afgreiðslu umsókna þessi ár.

Í svarbréfi stjórnar listamannalauna, dags. 16. desember 2003, er rakið að ekki hafi verið settar sérstakar reglur eða viðmiðanir fyrir úthlutunarnefndir listamannalauna, en lögð hafi verið áhersla á að tekið væri mið af fyrirliggjandi lögum og reglugerð. Er í bréfinu sérstaklega vísað til ákvæða 5. gr. og 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 679/1997 um listamannalaun og ákvæða 6., 7., 8. og 10. gr. laga nr. 35/1991, um listamannalaun, sbr. lög nr. 144/1996. Í bréfi stjórnarinnar segir ennfremur að stjórn listamannalauna haldi árlega fund með úthlutunarnefndum sérgreindu sjóðanna þar sem þeim séu kynnt ákvæði laganna, að fagleg sjónarmið skuli liggja til grundvallar úthlutuninni og hvaða skorður séu settar í þeim varðandi úthlutun. Jafnframt sé lögð áhersla á að æskilegt sé að taka tillit til almennra þátta, svo sem skiptingar hvað varðar kyn, aldur og búsetu ef kostur er á. Þá sé nefndarmönnum afhent upplýsingablað með leiðbeiningum frá stjórninni um almenn atriði sem hafa þurfi í huga og bent á að styðjast við leiðbeiningar fyrir umsækjendur sem voru á bakhlið umsóknareyðublaða fram til ársins 2003. Þær hafi nú verið endurskoðaðar og birtar á heimasíðu listamannalauna. Með bréfinu fylgdu afrit þessara leiðbeininga auk afrita af umsóknum A og bréfum stjórnar listamannalauna til hans, dags. 27. febrúar 2002 og 26. febrúar 2003, þar sem honum er tilkynnt um synjun umsókna hans. Síðarnefnda bréfið er svohljóðandi:

„Úthlutunarnefnd Launasjóðs rithöfunda hefur fjallað um umsókn yðar um starfslaun listamanna. Því miður var ekki unnt að verða við umsókn yðar að þessu sinni.“

Með bréfi stjórnar listamannalauna til mín fylgdu ennfremur afrit bréfa frá tveimur formönnum úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda. Í bréfi þess sem gegnt hafði formennsku árið 2002, dags. 10. desember 2003, kemur fram að það ár hafi 154 umsóknir borist og hafi 55 rithöfundar fengið úthlutað, eða 36%. Í bréfi formanns úthlutunarnefndar árið 2003, dags. 16. desember 2003, er tilgreint að það ár hafi umsóknir í Launasjóð rithöfunda verið 177 og að 54 höfundar hafi fengið úthlutað starfslaunum. Þá segir svo í bréfi formannsins:

„Starfslaunum er úthlutað í samræmi við lög nr. 35/1991 með áorðnum breytingum og miðast úthlutun við takmarkaðan fjölda mánaðarlauna. Faglegt mat á listrænu gildi og umfangi verkefna er lagt til grundvallar úthlutuninni. Umsóknir verða að vera fullgildar og í samræmi við gildandi reglur, eins og tekið er fram í leiðbeiningum til umsækjenda. Takmarkaður fjöldi mánaðarlauna veldur því að ekki er unnt að úthluta launum til allra þeirra sem sækja um með réttum hætti. Úthlutunarnefnd er því talsverður vandi á höndum en áréttað skal að fagleg sjónarmið eru ávallt látin ráða úthlutuninni. [...]

Úthlutunarnefndin árið 2003, [...], setti sér ákveðnar vinnureglur. Ein var sú að lægstu laun skyldu vera sex mánuðir, en heimilt er að veita þriggja mánaða laun. Nefndin setti sér einnig þá reglu að aðeins umsækjendur, sem allir nefndarmenn væru sammála um, fengju úthlutað. Reynt var að gæta þess að kvenhöfundar bæru ekki skarðan hlut frá borði, en mun færri konur sóttu um styrk í launasjóðinn en karlar. Einnig var leitast við að styrkja efnilega yngri höfunda, höfunda barnabóka og þýðendur, en það var mat nefndarinnar að þessir hópar ættu erfiðara uppdráttar en ýmsir aðrir.“

Ég ritaði stjórn listamannalauna á ný bréf, dags. 30. desember 2003. Þar fór ég þess á leit, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórnin og eftir atvikum sú úthlutunarnefnd Launasjóðs rithöfunda er ákvarðaði úthlutanir úr sjóðnum fyrir árið 2003 léti mér í té upplýsingar og skýringar um ástæður þess að umsókn A var synjað. Í því sambandi óskaði ég þess að skýrt yrði nánar en þegar hefði verið gert hvernig umsókn hans hafi verið metin í samanburði við aðrar umsóknir sem bárust um úthlutun úr sjóðnum og hvort og þá hvernig þær almennu viðmiðanir sem lýst var í bréfi formanns úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda höfðu áhrif á ákvörðun um umsókn hans. Þá óskaði ég eftir að fá afhent afrit vinnugagna sem kynnu að hafa verið tekin saman um samanburð á þeim umsækjendum sem taldir voru uppfylla skilyrði til að koma til greina við úthlutun úr sjóðnum sem og afrit eyðublaða sem úthlutunarnefndin myndi hafa fyllt út um þá umsækjendur sem úthlutun hlutu og afrit eyðublaðs sem nefndin hefði fyllt út um A. Vísaði ég í þessu sambandi til þess að á upplýsingablaði sem úthlutunarnefndum starfslauna listamanna var látið í té komi fram í 11. tölulið að nefndinni beri að skila af sér niðurstöðum afgreiðslu á þar til gerðum eyðublöðum þar sem skráð hefur verið afgreiðsla nefndarinnar gagnvart hverjum umsækjanda fyrir sig.

Svarbréf stjórnar listamannalauna er dagsett 3. febrúar 2004. Þar segir m.a.:

„Úthlutunarnefndum er ekki gert að skila gögnum um samanburð á umsækjendum og eru því ekki fyrirliggjandi gögn um slíkan samanburð. Í bréfi formanns úthlutunarnefndar til stjórnar sem fylgdi bréfi stjórnar listamannalauna til yðar (dags. 16. desember sl.) koma fram þau faglegu sjónarmið sem lágu til grundvallar úthlutun nefndarinnar til 54 rithöfunda úr hópi 177 umsækjenda. Meðfylgjandi er afrit af útfylltu eyðublaði frá nefndinni (fskj. 1). Tekið skal fram, eins og segir í 11. lið leiðbeininga til úthlutunarnefnda, að hér er um að ræða „niðurstöður“ nefndarinnar en ekki umfjöllun um hvern og einn umsækjanda.

[...]

Ennfremur vill stjórn listamannalauna benda á að hún óskaði eftir og fékk leiðbeiningar frá menntamálaráðuneytinu árið 1994 vegna beiðni eins umsækjanda um rökstuðning fyrir synjun um starfslaun, á grundvelli 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ljósi þeirra leiðbeininga sem gefnar voru í bréfi ráðuneytisins dags. 12. apríl 1994 (fskj. 2), hefur stjórnin ekki farið fram á að úthlutunarnefndir leggi fram gögn um mat á umsóknum hvers og eins umsækjanda eða rökstuðning fyrir synjun um starfslaun, heldur eingöngu að nefndirnar skili niðurstöðum sínum þar um.

Með hliðsjón af framansögðu liggja ekki fyrir frekari gögn um störf úthlutunarnefnda, og er því miður ekki unnt að gefa frekari upplýsingar um mat á umsóknum eða störf úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda en hér koma fram, enda hefur stjórnin litið svo á að 3. tl. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga eigi við um ákvörðun um úthlutun starfslauna listamanna. Úthlutunarnefndir starfa sjálfstætt og án afskipta stjórnar listamannalauna.“

Afrit það af útfylltu eyðublaði úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda sem vísað er til í bréfi stjórnarinnar hefur að geyma nöfn umsækjenda og kennitölur þeirra. Þá er fyrir hvert nafn merkt í viðeigandi reit hvort umsókn sé hafnað eða hún samþykkt og eftir atvikum merkt við lengd starfslaunatímans, þ.e. 3 ár, 2 ár, 1 ár, 6 mánuði eða 3 mánuði. Þá er einnig reitur fyrir veitta ferðastyrki. Engar frekari upplýsingar um mat á umsóknunum eða grundvöll niðurstöðu úthlutunarnefndarinnar er að finna á umræddu eyðublaði og ekki liggja fyrir frekari gögn um störf nefndarinnar eins og fram kemur í bréfi stjórnar listamannalauna, dags. 3. febrúar 2004.

Hinn 2. mars 2004 barst mér bréf frá A þar sem hann upplýsir að honum hafi borist bréf stjórnar listamannalauna, dags. 23. febrúar 2004, þar sem honum sé tilkynnt um synjun umsóknar hans um starfslaun fyrir árið 2004. Fylgdi bréfið með í ljósriti og er það samhljóða synjunarbréfi stjórnarinnar frá 26. febrúar 2003 sem tekið er upp hér að framan.

III.

Ég ritaði menntamálaráðherra bréf, dags. 2. apríl 2004, þar sem ég kynnti ráðherra kvörtun A og tók fram að við athugun mína á henni hefði athygli mín beinst að ýmsum atriðum sem varða framkvæmd úthlutana úr Launasjóði rithöfunda og öðrum sjóðum sem starfslaun listamanna eru veitt úr, sbr. 2. gr. laga nr. 35/1991, um listamannalaun, og reglur sem um þær úthlutanir gilda. Í bréfi mínu til menntamálaráðherra rakti ég helstu reglur laga nr. 35/1991 og reglugerðar nr. 679/1997 sem beinast að framkvæmd úthlutana úr nefndum sjóðum og gerði grein fyrir þeim upplýsingum sem umsækjendur fá af þessu tilefni á umsóknareyðublöðum og af leiðbeiningum á heimasíðu stjórnar listamannalauna. Þá segir eftirfarandi í bréfi mínu:

„Af þeim gögnum sem lýst hefur verið hér að framan má ráða að af hálfu stjórnvalda sé litið á starfslaun listamanna sem verkefnabundin laun eða styrki og að ákvörðun um úthlutun byggi bæði á mati á fyrirhuguðu verkefni sem og færni viðkomandi listamanns. Þá virðist og eiga að koma til skoðunar hvort listamaðurinn hafi fengið starfslaun eða aðra opinbera styrki á undangengnum árum og hvort hann sæki um aðra styrki til þess verkefnis sem liggur til grundvallar umsókn hans um starfslaun. Ennfremur virðist stjórn listamannalauna leggja áherslu á að litið sé til atriða svo sem kyns, aldurs og búsetu umsækjenda. Þá kemur fram í bréfum formanna úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda 2002 og 2003 að tillit hafi verið tekið til þess hvaða bókmenntagrein umsækjendur stunduðu og þannig hafi m.a. verið leitast við að styrkja höfunda barnabóka og þýðendur við úthlutun þessara ára. Í bréfum formannanna kemur einnig fram að úthlutunarnefndirnar 2002 og 2003 hafi sett sér þá reglu „að aðeins umsækjendur, sem allir nefndarmenn væru sammála um, fengju úthlutað“.

[...]

Að virtri ofangreindri kvörtun, framangreindum lagareglum og reglugerðarákvæðum og þeim upplýsingum sem mér hafa borist frá stjórn listamannalauna og úthlutunarnefndum um framkvæmd úthlutana hef ég ákveðið að óska eftir tilteknum skýringum og upplýsingum frá yður, fr. menntamálaráðherra, með það í huga að taka afstöðu til þess hvort ástæða sé til að ég taki tiltekin atriði í þessu sambandi til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Með vísan til þessa óska ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, að menntamálaráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvort áðurgreindar skýringar stjórnar listamannalauna og formanns úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda 2003 á því hvaða sjónarmið lágu til grundvallar ákvörðun úthlutunarnefndarinnar um úthlutun starfslauna árið 2003 séu að mati ráðuneytisins fullnægjandi og í samræmi við lög nr. 35/1991. Þá óska ég eftir viðhorfi yðar til þess hvort sú framkvæmd við úthlutanir sem lýst er í bréfum þessara aðila sé að mati ráðuneytisins til þess fallin að umsækjendur geti gert sér nægjanlega grein fyrir því hvað hafi ráðið niðurstöðu úthlutunarnefndarinnar um umsóknir þeirra það ár.

Í ljósi þess að yður er sem menntamálaráðherra falið með upphafsmálsl. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 35/1991 að setja nánari reglur um framkvæmd þeirra laga óska ég jafnframt eftir því að ráðuneyti yðar skýri afstöðu sína til þess hvort það telji eðlilegt og rétt að settar verði, og þá eftir atvikum í almennum stjórnvaldsfyrirmælum, skýrari reglur um úthlutun úr þeim sjóðum sem lög nr. 35/1991 fjalla um, einkum að því er varðar þau sjónarmið og viðmið sem úthlutunarnefndum ber að leggja til grundvallar eða horfa til við mat sitt á einstökum umsóknum. Sé það afstaða ráðuneytisins að rétt sé að setja slíkar reglur óska ég eftir upplýsingum um hvort áform séu um að setja þær og fyrir hvaða tíma. Í þessu sambandi bendi ég til samanburðar á reglur og framkvæmd úthlutana úr Rannsóknarsjóði, sbr. ákvæði laga nr. 3/2003, um opinberan stuðning við vísindarannsóknir og leiðbeiningarreglur stjórnar Rannsóknarsjóðs um úthlutanir, sjá www.rannis.is.“

Fyrirspurn mín til menntamálaráðherra beindist ennfremur að ákvæði 4. gr. laga nr. 35/1991, sbr. 4. gr. laga nr. 144/1996, þar sem kveðið er á um að starfslaunaþegar skuli ekki gegna föstu starfi meðan á starfslaunatímanum stendur og útfærslu þess ákvæðis í reglugerð nr. 679/1997.

Svarbréf menntamálaráðuneytisins er dagsett 25. maí 2004 og segir þar meðal annars eftirfarandi:

„Skýringar formanns úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda 2003 á því hvaða sjónarmið lágu til grundvallar ákvörðun úthlutunarnefndarinnar um úthlutun starfslauna árið 2003 voru að faglegt mat á listrænu gildi og umfangi verkefna væri lagt til grundvallar úthlutuninni. Þá hefði úthlutunarnefndin sett sér ákveðnar vinnureglur. Ein hefði verið sú að lægstu laun skyldu vera sex mánuðir, en heimilt væri að veita þriggja mánaða laun. Nefndin hefði einnig sett sér þá reglu að aðeins umsækjendur, sem allir nefndarmenn væru sammála um, fengju úthlutað. Reynt hefði verið að gæta þess að kvenhöfundar bæru ekki skarðan hlut frá borði, en mun færri konur hefðu sótt um styrk í launasjóðinn en karlar. Einnig hefði verið leitast við að styrkja efnilega yngri höfunda, höfunda barnabóka og þýðendur, en það hefði verið mat nefndarinnar að þessir hópar ættu erfiðara uppdráttar en ýmsir aðrir.

Af skýringum formannsins verður ekki annað ráðið en að faglegt mat á listrænu gildi og umfangi verkefna hafi legið til grundvallar úthlutuninni. Ákvörðun nefndarinnar um hvað skyldu vera lægstu laun til úthlutunar var í samræmi við 10. gr. laga um listamannalaun. Óhjákvæmilegt er hins vegar að gera athugasemdir við þá vinnureglu sem úthlutunarnefndin setti sér að einungis þeir rithöfundar, sem allir nefndarmenn væru sammála um að ættu að hljóta úthlutun, fengju úthlutað. Slík vinnuregla leiðir til þess að einn af þremur nefndarmönnum gat með höfnun sinni á umsókn útilokað mögulega úthlutun, sem hinir tveir nefndarmennirnir gátu hugsanlega verið sammála um að ætti að hljóta úthlutun. Ekki liggja fyrir skýringar á því hvers vegna nefndin setti sér slíka vinnureglu, en ætla má að hún hafi verið sett m.a. vegna hagræðis við mat og afgreiðslu á þeim fjölda umsókna sem berast hverju sinni. Benda verður á að úthlutunarnefndin er fjölskipað stjórnvald. Ekki er í lögum né í reglugerð um listamannalaun að finna sérstakt ákvæði um ákvörðunartöku innan úthlutunarnefnda. Því gilda um þær ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en í 2. mgr. 34. gr. þeirra er að finna þá meginreglu að afl atkvæða ráði úrslitum mála nema öðruvísi sé fyrir mælt í lögum. Verður að telja að framangreind vinnuregla úthlutunarnefndar gangi gegn þeirri meginreglu og ætla má að sérstaka lagaheimild hefði þurft í lögum um listamannalaun, til að hafa aðra skipan mála, miðað við orðalag tilvitnaðs ákvæðis stjórnsýslulaga.

Til viðbótar framangreindu setti nefndin sér vinnureglur sem geymdu sérstök sjónarmið sem nefndin ákvað að byggja á við mat og ákvörðun um úthlutun og var áhersla lögð á efnilega yngri höfunda, höfunda barnabóka og þýðendur. Hafa ber í huga að nefndin þurfti að velja á milli 177 umsókna og fengu einungis 54 úthlutað. Ekki verður annað ráðið en að nefndin hafi, auk hins faglega mats á umsóknunum, haft framangreind sjónarmið til hliðsjónar og þannig tekið ákvörðun um að forgangsraða úthlutunum á grundvelli sjónarmiða, sem telja verður að hafi verið málefnaleg. [...]

Varðandi ósk yðar um viðhorf ráðuneytisins til þess hvort sú framkvæmd við úthlutanir sem lýst er í bréfum úthlutunarnefndar og stjórnar listamannalauna sé að mati ráðuneytisins til þess fallin að umsækjendur geti gert sér nægjanlega grein fyrir því hvað hafi ráðið niðurstöðu úthlutunar nefndarinnar um umsóknir þeirra á árinu 2003, þá hefur ráðuneytið, eins og fram kemur í svarbréfi stjórnar listamannalauna til yðar, dags. 3. febrúar 2004, litið svo á að ákvarðanir um úthlutun starfslauna listamanna eigi undir 3. tl. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga og því sé ekki unnt að krefjast rökstuðnings vegna þeirra. Á þeim grundvelli hafa stjórn listamannalauna og úthlutunarnefndir ávallt hafnað sérstökum rökstuðningi vegna úthlutana, þegar eftir hefur verið leitað. Ljóst er að sú undantekningarregla stjórnsýslulaga að ekki sé skylt að rökstyðja styrkveitingar á sviði menningar, leiðir ein og sér til ákveðinnar takmörkunar á því að umsækjendur um slíka styrki geti gert sér nægjanlega grein fyrir því hvað hafi ráðið niðurstöðu úthlutana. Fram kemur í leiðbeiningum til umsækjenda um starfslaun listamanna að ákvarðanir um úthlutanir skuli ávallt reistar á faglegum sjónarmiðum. Umsækjendum sem ekki hljóta úthlutun er þannig kunnugt um að faglegt mat fari fram á umsóknum þeirra og þeim á því að a.m.k. að vera ljóst að faglegt mat úthlutunarnefndar hafi leitt til þess að aðrar umsóknir voru teknar fram yfir þeirra. Álitamál er hins vegar hvort þau sérstöku sjónarmið sem úthlutunarnefndin á árinu 2003 ákvað að líta til, þ.e. að áhersla yrði lögð á efnilega yngri höfunda, höfunda barnabóka og þýðendur, hefðu átt að birtast í auglýsingu um umræddar styrkveitingar, til að umsækjendur gætu gert sér grein fyrir því fyrirfram og við gerð umsókna sinna, að umrædd sjónarmið myndu hafa sérstaka þýðingu við mat á umsóknum þeirra. Telur ráðuneytið að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, auk þess sem það hefði verið til þess fallið að umsækjendur gerðu sér betur grein fyrir ákvörðunum úthlutunarnefndar um úthlutun úr Launasjóði rithöfunda á árinu 2003.

[...]

Þegar litið er til tilvitnaðra bréfaskipta úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda og umsagnar stjórnar listamannalauna, sem og athugasemda ráðuneytisins hér að framan, telur ráðuneytið rétt að skoðað verði af þess hálfu að setja skýrari reglur en nú eru í gildi um úthlutun úr sjóðum sem lög um listamannalaun fjalla um. Ekki hafa verið uppi sérstök áform um það, en í tilefni af erindi yðar og með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem reifuð eru í svarbréfi þessu mun ráðuneytið fara yfir málið, og kalla eftir sjónarmiðum stjórnar listamannalauna og fagaðila sem um er fjallað í 2. mgr. 12. gr. laga um listamannalaun, með það fyrir augum að niðurstaða verði fengin um frekari reglusetningu áður en úthlutun listamannalauna fyrir árið 2005 fer fram.“

Varðandi það atriði fyrirspurnarbréfs míns sem beindist að ákvæði 4. gr. laga nr. 35/1991 tók ráðuneytið fram að það teldi að 6. gr. reglugerðar nr. 679/1997 samrýmdist umræddu ákvæði að virtum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 144/1996.

IV.

1.

Eins og ég gerði grein fyrir í bréfi mínu til A, dags. 29. október 2003, girðir 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, fyrir það að ég geti fjallað um synjun stjórnar listamannalauna á umsókn hans um starfslaun árið 2002. Beinist athugun mín því einungis að því hvort synjun stjórnarinnar á umsókn A um starfslaun árið 2003, sem honum var tilkynnt með bréfi, dags. 26. febrúar 2003, hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og hvort gætt hafi verið jafnræðis við mat umsókna og ákvörðun um úthlutun það ár.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 35/1991, um listamannalaun, sbr. 1. gr. laga nr. 144/1996, veitir Alþingi árlega fé á fjárlögum til þess að launa listamenn í samræmi við ákvæði laganna í þeim tilgangi að efla listsköpun í landinu. Starfslaun listamanna eru veitt úr fjórum sjóðum, Launasjóði rithöfunda, Launasjóði myndlistarmanna, Tónskáldasjóði og Listasjóði, sbr. 2. gr. laganna. Eru þrír þeirra fyrstnefndu sérgreindir sjóðir en Listasjóður telst almennur sjóður, sbr. 2. mgr. 2. gr.

Í 4. gr. laga nr. 35/1991, eins og henni var breytt með 4. gr. laga nr. 144/1996 segir að starfslaun miðist við lektorslaun II við Háskóla Íslands eins og þau eru á hverjum tíma. Samkvæmt greininni skulu starfslaunaþegar ekki gegna föstu starfi meðan á starfslaunatímanum stendur og þeir skulu skila skýrslu um störf sín á starfslaunatímanum eigi síðar en ári eftir að honum lýkur. Samkvæmt lokamálslið greinarinnar má stjórn listamannalauna fella niður starfslaun sem veitt eru til lengri tíma en sex mánaða ef talið er að viðkomandi listamaður sinni ekki list sinni. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 144/1996 kemur fram að orðalagi greinarinnar sé breytt til þess að taka af vafa um að starfslaunaþegar teljist ekki launþegar í almennum skilningi, enda séu þeir sjálfráðir um störf sín meðan á starfslaunatímanum stendur og lúti ekki verkstjórn eða vinnuskipulagningu annars aðila en sjálfs sín. Þá segir:

„Starfslaun samkvæmt lögum þessum eru því ekki laun í þeim skilningi að um sé að ræða vinnusamning heldur er tilteknum listamönnum greidd þóknun með sérstökum skilyrðum til þess að standa straum af kostnaði við störf að list sinni. [...] Veiting starfslauna felur ekki í sér rétt til handa starfslaunaþega að teljast opinber starfsmaður í skilningi t.d. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, með síðari breytingum.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1300.)

Í 3. gr. laga nr. 35/1991, sbr. 3. gr. laga nr. 144/1996, er fjallað um skipan stjórnar listamannalauna sem hefur yfirumsjón með sjóðum skv. 2. gr. Í 2. mgr. 3. gr. segir að stjórnin úthluti fé úr Listasjóði, en sérstakar úthlutunarnefndir fyrir hvern hinna sérgreindu sjóða veiti fé úr þeim, sbr. 12. gr. Um Launasjóð rithöfunda er fjallað í 6. gr. laganna og segir þar í 2. mgr. að þriggja manna nefnd sem menntamálaráðherra skipar árlega samkvæmt tillögum Rithöfundasambands Íslands, úthluti fé úr Launasjóði rithöfunda. Í 1. mgr. 12. gr. segir að menntamálaráðherra setji nánari reglur um framkvæmd laganna, „m.a. um skilgreiningu á því hvað teljist fast starf, sbr. 4. gr., og um tilhögun tilnefninga af hálfu tilnefningaraðila í úthlutunarnefndir, sbr. 6.—8. gr.“. Þá skal, samkvæmt ákvæðinu, enn fremur setja nánari ákvæði í reglugerð um skilmála fyrir veitingu starfslauna, þar með talið um endurgreiðslu þeirra ef gegn þeim skilmálum er brotið.

Á grundvelli framangreindra fyrirmæla hefur verið sett reglugerð um listamannalaun, nr. 679/1997. Þar segir í 4. gr. að stjórn listamannalauna sjái til þess að auglýst sé með venjulegum hætti eftir umsóknum um veitingu starfslauna og náms- og ferðastyrkja úr sjóðunum og láti gera sérstök eyðublöð fyrir umsóknir um framlög úr þeim. Þá segir að umsókn skuli m.a. fylgja upplýsingar um náms- og starfsferil, verðlaun og viðurkenningar, greinargerð um verkefni það sem liggur til grundvallar umsókninni og hve langan starfstíma er sótt um. Stjórnin ákveður að öðru leyti og tiltekur í auglýsingu hvaða upplýsingar skuli fylgja umsókn.

Í 5. gr. reglugerðarinnar segir:

„Við veitingu starfslauna og styrkja úr öllum sjóðum skulu úthlutunarnefndir gæta þess vandlega að allar umsóknir fái sanngjarna umfjöllun og ákvarðanir séu ávallt reistar á faglegum sjónarmiðum.“

Þegar úthlutunarnefndir hafa lokið störfum skulu þær senda stjórn listamannalauna niðurstöður sínar til afgreiðslu, sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 679/1997. Ákvarðanir úthlutunarnefnda og stjórnar Listasjóðs um úthlutun eru endanlegar og verður ekki áfrýjað, sbr. 6.—9. gr. laga nr. 35/1991, sbr. lög nr. 144/1996.

Á umsóknareyðublöðum um starfslaun listamanna 2002, 2003 og 2004 er gert ráð fyrir að veittar séu upplýsingar um opinbera styrki og/eða starfslaun sem umsækjandi hefur hlotið næstliðin 3 ár og hvort hann sæki um aðra styrki fyrir verkefni það sem hann hyggst vinna að, og þá hverja.

Í leiðbeiningum til umsækjenda sem birtar eru á heimasíðu stjórnar listamannalauna eru eftirfarandi skilyrði sett fyrir því að umsókn teljist styrkhæf:

- listrænt gildi fyrirhugaðs verkefnis verður að vera ótvírætt;

- verkefnið verður að vera vel skilgreint faglega;

- tímaáætlun verður að vera vel rökstudd.

Í leiðbeiningunum er farið fram á þessar viðbótarupplýsingar:

- rökstudda tímaáætlun;

- upplýsingar um að umsækjandi hafi nægilega góða aðstöðu til þess að vinna fyrirhugað verkefni.

Þá kemur fram í leiðbeiningunum að úthlutunarnefndir séu beðnar að huga sérstaklega að því hve raunhæft verkefnið sé.

Á upplýsingablaði til úthlutunarnefnda frá desember 2002, segir í 11. og 12. lið:

„11. Að loknu starfi, ber að skila inn vel frágengnum lista yfir úthlutanir, þar sem fram kemur í hve langan tíma hver styrkþegi fái úthlutað starfslaunum. Einnig ber nefndinni að skila af sér niðurstöðum afgreiðslu á þar til gerðum eyðublöðum þar sem skráð hefur verið hver afgreiðsla nefndarinnar er gagnvart hverjum umsækjanda fyrir sig.

12. Þeim tilmælum er beint til formanna nefndanna að sjá til þess að það sé ljóst að fylgigögn hafi verið meðhöndluð svo augljóst sé að fjallað hafi verið um umsóknina.“

Að öðru leyti er ekki að finna á upplýsingablaðinu neinar leiðbeiningar til nefndanna um sjónarmið sem mat þeirra á umsóknum á að byggjast á. Eins og fyrr segir kemur fram í bréfi stjórnar listamannalauna til mín, dags. 16. desember 2003, að stjórnin haldi árlega fund með úthlutunarnefndum þar sem þeim séu kynnt ákvæði laga um listamannalaun, að fagleg sjónarmið skuli liggja til grundvallar úthlutuninni og hvaða skorður séu settar í þeim varðandi úthlutun. Jafnframt sé lögð áhersla á að æskilegt sé að taka tillit til almennra þátta, svo sem skiptingar hvað varðar kyn, aldur og búsetu ef þess er kostur.

Af þeim gögnum sem lýst hefur verið hér að framan má ráða að af hálfu stjórnvalda sé litið á starfslaun listamanna sem verkefnabundin laun eða styrki og að ákvörðun um úthlutun byggi bæði á mati á fyrirhuguðu verkefni sem og færni viðkomandi listamanns. Þá virðist og eiga að koma til skoðunar hvort listamaðurinn hafi fengið starfslaun eða aðra opinbera styrki á undangengnum árum og hvort hann sæki um aðra styrki til þess verkefnis sem liggur til grundvallar umsókn hans um starfslaun. Ennfremur virðist stjórn listamannalauna leggja áherslu á að litið sé til atriða svo sem kyns, aldurs og búsetu umsækjenda. Þá kemur fram í bréfum formanna úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda 2002 og 2003 að tillit hafi verið tekið til þess hvaða bókmenntagrein umsækjendur stunduðu og þannig hafi m.a. verið leitast við að styrkja höfunda barnabóka og þýðendur við úthlutun þessara ára. Það vekur jafnframt athygli að í bréfum formannanna kemur fram að úthlutunarnefndirnar 2002 og 2003 hafi sett sér þá reglu „að aðeins umsækjendur, sem allir nefndarmenn væru sammála um, fengju úthlutað“ en eins og fram kemur í bréfi menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 25. maí 2004, telur ráðuneytið óhjákvæmilegt að gera athugasemdir við þessa vinnureglu. Bendir ráðuneytið á að reglan leiði til þess að einn af þremur nefndarmönnum geti með höfnun sinni á umsókn útilokað mögulega úthlutun sem hinir tveir nefndarmennirnir geti hugsanlega verið sammála um. Minnir ráðuneytið á að úthlutunarnefndin sé fjölskipað stjórnvald og um ákvarðanatöku hennar gildi ákvæði stjórnsýslulaga þar sem ekki sé í lögum um listamannalaun að finna sérstakt ákvæði um ákvarðanatöku úthlutunarnefnda. Telur ráðuneytið framangreinda vinnureglu brjóta í bága við 2. mgr. 34. gr. stjórnsýslulaga þar sem kveðið er á um þá meginreglu að afl atkvæða ráði úrslitum mála nema öðruvísi sé fyrir mælt í lögum og að ætla megi að sérstaka lagaheimild hefði þurft í lögum um listamannalaun til að viðhafa aðra skipan mála. Ég tek fram að ég tel ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þessa túlkun ráðuneytisins og geng út frá því að ráðuneytið geri viðeigandi ráðstafanir til að breyting verði á starfsháttum úthlutunarnefndarinnar að þessu leyti sem og í samræmi við þau sjónarmið sem ráðuneytið lýsir í bréfi sínu til mín um fyrirkomulag auglýsinga um umsóknir.

2.

Eins og áður segir veitir Alþingi árlega fé á fjárlögum til þess að launa listamenn í samræmi við ákvæði laga nr. 35/1991, sbr. 1. gr. þeirra og 1. gr. laga nr. 144/1996. Lögin hafa þannig að geyma reglur um úthlutun á fé úr sameiginlegum sjóðum í þágu tiltekins markmiðs, þ.e. að efla listsköpun í landinu. Eins og fram kemur í áðurnefndum bréfum formanna úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda hafa nefndinni á undanförnum árum borist mun fleiri umsóknir um starfslaun en hægt er að verða við. Úthlutunarnefndin hefur í samræmi við ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 35/1991 það verkefni með höndum að ákveða hvaða umsækjendur fái úthlutun úr sjóðnum og hverjum skuli synjað og er henni samkvæmt lögunum og reglugerð nr. 679/1997 ætlað nokkurt svigrúm við val á starfslaunaþegum. Þegar ákvörðun stjórnvalda byggir á lagaákvæði sem felur í sér matskennda reglu er mat stjórnvalda á því hvaða sjónarmið skuli lögð til grundvallar ákvörðuninni ekki frjálst að öllu leyti heldur er það bundið m.a. af jafnræðisreglunni og öðrum efnisreglum lögfestum og ólögfestum. Þannig verða þau sjónarmið sem ákvörðunin er reist á að vera bæði lögmæt og málefnaleg. Við beitingu slíkra matskenndra lagaákvæða er því sérstök ástæða fyrir stjórnvaldið að vanda undirbúning ákvörðunar þannig að hægt sé að staðreyna að hún sé byggð á traustum og málefnalegum grunni.

Samkvæmt 3. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga eru ákvarðanir um styrki á sviði lista, menningar og vísinda undanþegnar skyldu til rökstuðnings. Um ákvæði þetta segir í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 37/1993:

“Slíkar ákvarðanir eru mjög háðar mati og því oft og einatt erfitt að rökstyðja þær með hlutlægum hætti.” (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3302.)

Jafnframt eru ákvarðanir úthlutunarnefnda listamannalauna undanþegnar kæruheimild, sbr. 6.—9. gr. laga nr. 35/1991.

Þrátt fyrir að ákvarðanir úthlutunarnefnda samkvæmt lögum nr. 35/1991 falli undir framangreind undanþáguákvæði verður að hafa í huga að stjórnsýslunefndir verða á grundvelli almennra sjónarmiða um innri skipulagningu verkefna hjá slíkum nefndum og stöðu þeirra í stjórnsýslukerfinu, m.a. gagnvart æðra stjórnvaldi og eftir atvikum sjálfstæðum eftirlitsaðilum, að haga starfsemi sinni á þann veg að þær geti veitt upplýsingar um meðferð einstakra mála sé eftir því leitað. Ég minni í þessu sambandi á að samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, ber slíkum nefndum að jafnaði að veita viðkomandi ráðherra slíkar upplýsingar sé eftir þeim leitað. Af þessu leiðir að við umfjöllun einstakra mála á grundvelli matskenndra lagareglna verða stjórnsýslunefndir, á borð við úthlutunarnefndir samkvæmt lögum nr. 35/1991, að gæta þess að tryggja eftir mætti að slík upplýsingagjöf geti átt sér stað í framhaldi af afgreiðslu máls þannig að æðra stjórnvald eða eftirlitsaðilar geti staðreynt hvort málsmeðferðin hafi verið í samræmi við lög. Ég tek fram að slíkir starfshættir eru einnig í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og til þess fallnir að gera þau eftirlitsúrræði, sem lög veita borgurunum, raunhæf og virk. Undanþáguákvæði 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga breytir engu um skyldu stjórnsýslunefnda í þessu sambandi enda beinist það einvörðungu að samskiptum stjórnvalda og aðila máls.

Úthlutunarnefnd sem tekur ákvörðun um úthlutun úr opinberum sjóði eins og Launasjóði rithöfunda ber því að haga undirbúningi sínum þannig að hún geti, ef eftir því er leitað m.a. af hálfu eftirlitsaðila eins og umboðsmanns Alþingis, gert grein fyrir því hvað einkum hafi ráðið niðurstöðu nefndarinnar um hverja umsókn. Á það meðal annars við um hvað í þeim almennu sjónarmiðum sem nefndin leggur til grundvallar hafi ráðið niðurstöðu um viðkomandi umsókn og annað sem hefur haft afgerandi þýðingu. Eðli málsins samkvæmt byggir mat á því hvaða umsóknir eru teknar til greina að verulegu leyti á huglægu mati þeirra sem sitja í úthlutunarnefnd hverju sinni þegar sleppir ákvæðum laga og reglna sem um úthlutunina gilda og þeim almennu sjónarmiðum sem nefndin ákveður að leggja til grundvallar. Upplýsingagjöf úthlutunarnefndar til eftirlitsaðila eins og umboðsmanns Alþingis hlýtur að taka mið af þessu og ber úthlutunarnefndinni að haga störfum sínum þannig að hún geti gert viðhlítandi grein fyrir niðurstöðum sínum.

Eins og áður er rakið höfðu vinnugögn úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda vegna úthlutunar 2003 aðeins að geyma nöfn umsækjenda og kennitölur þeirra og merkingu í viðeigandi reit hvort umsókn viðkomandi væri hafnað eða hún samþykkt og eftir atvikum hver lengd starfslaunatímans skyldi vera. Engar frekari upplýsingar um mat á umsóknunum eða grundvöll niðurstöðu úthlutunarnefndarinnar er að finna á umræddu eyðublaði og ekki liggja fyrir frekari gögn um störf nefndarinnar eins og fram kemur í bréfi stjórnar listamannalauna til mín, dags. 3. febrúar 2004. Þá hafa stjórnvöld í skýringum til mín ekki getað gert neina grein fyrir mati úthlutunarnefndarinnar á umsókn A eða þeim atriðum og sjónarmiðum sem sérstaklega réðu afstöðu nefndarinnar í tilviki hans. Þau gögn sem fyrir liggja um umrædda úthlutun gera það að verkum að mér er ómögulegt að meta hvort synjun stjórnar listamannalauna á umsókn A í febrúar 2003 hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og hvort gætt hafi verið jafnræðis við mat umsókna og ákvörðun úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda um úthlutun úr sjóðnum nefnt ár. Ég get því ekki tekið kvörtun A til frekari athugunar. Með hliðsjón af þessu og með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að afgreiðsla úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda á umsóknum um starfslaun úr sjóðnum árið 2003 hafi ekki fullnægt þeim kröfum sem gera verður til undirbúnings slíkra ákvarðana og gerð er grein fyrir hér að framan. Eru það tilmæli mín til nefndarinnar að framvegis verði við afgreiðslu umsókna og ákvörðun um úthlutun úr sjóðnum tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.

3.

Menntamálaráðuneytið hefur lýst því yfir að það telji rétt að skoðað verði af þess hálfu að setja skýrari reglur en nú eru í gildi um úthlutun úr sjóðum sem lög um listamannalaun fjalla um. Í bréfi sínu til mín, dags. 25. maí 2004, kveðst ráðuneytið munu fara yfir málið og kalla eftir sjónarmiðum stjórnar listamannalauna og fagaðila með það fyrir augum að niðurstaða verði fengin um frekari reglusetningu áður en úthlutun listamannalauna fyrir árið 2005 fer fram.

Í samræmi við þau lagasjónarmið sem starf umboðsmanns Alþingis byggir á hef ég lagt áherslu á að í þeim tilvikum þegar stjórnvöld lýsa vilja til að bæta úr þeim atriðum sem ég sé ástæðu til að skoða fái þau hæfilegan tíma til þess áður en til frekari athugunar kemur af minni hálfu. Ég mun því ekki fjalla frekar um þau atriði sem bréf mitt til menntamálaráðherra laut að, að minnsta kosti ekki að sinni. Ég tek fram að ég hef með þessu ekki tekið frekari afstöðu til þeirra sjónarmiða sem fram koma í bréfi menntamálaráðuneytisins. Þá legg ég áherslu á að ég mun fylgjast með því hvort framangreind áform menntamálaráðuneytisins ganga eftir.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að afgreiðsla úthlutunarnefndar Launasjóðs rithöfunda á umsóknum um starfslaun úr sjóðnum árið 2003 hafi ekki fullnægt þeim kröfum sem gera verður til undirbúnings slíkra ákvarðana um að nefndin geti, ef eftir því er leitað af hálfu eftirlitsaðila eins og umboðsmanns Alþingis, gert grein fyrir því hvað einkum hafi ráðið niðurstöðu nefndarinnar um hverja umsókn. Beini ég þeim tilmælum til nefndarinnar að framvegis verði við afgreiðslu umsókna og ákvörðun um úthlutun úr sjóðnum tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.