I.
Hinn 21. nóvember 2003 leitaði A til mín og kvartaði yfir ráðningu B í starf deildarsérfræðings hjá samgönguráðuneytinu en A var meðal umsækjenda um starfið. Telur hann að mat ráðuneytisins á menntun og starfsreynslu umsækjenda hafi ekki verið rétt. Vegna upplýsinga sem meðal annars birtust í fjölmiðlum um breytingar á starfsmannahaldi ráðuneytisins skömmu áður en umrætt starf var auglýst taldi ég rétt að taka sérstaklega til athugunar hvort B hefði verið falið að gegna því áður en umsóknir bárust um starfið og þá hvort auglýsingin, sem var tilefni þess að A sótti um starfið, kunni að hafa verið birt einungis til málamynda.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 1. september 2004.
II.
Málavextir eru í stuttu máli þeir að starf deildarsérfræðings hjá samgönguráðuneytinu var auglýst laust til umsóknar á starfatorgi.is 14. ágúst 2003. Auglýsingin var svohljóðandi:
„Laust er til umsóknar starf deildarsérfræðings hjá samgönguráðuneytinu. Um fullt starf er að ræða.
Umsóknarfrestur er til 1. september 2003 og skal umsóknum ásamt upplýsingum um aldur, menntun og fyrri störf skilað til: Samgönguráðuneytisins [...]. Öllum umsóknum verður svarað.
Háskólamenntun er nauðsynleg.
[...].“
Þrjátíu og tvær umsóknir bárust um starfið. Með bréfi, dags. 17. október 2003, var A tilkynnt að ráðið hefði verið í starfið „samkvæmt einni umsókninni“, eins og segir í bréfinu. Með bréfi, dags. 20. sama mánaðar, óskaði A eftir því að ákvörðunin yrði rökstudd skriflega, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið svaraði beiðninni með bréfi, dags. 4. nóvember 2003. Var það svohljóðandi:
„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 20. október sl., þar sem þér óskið rökstuðnings fyrir því að umsókn yðar um starf deildarstjóra í ráðuneytinu leiddi ekki til ráðningar.
Ráðuneytinu bárust alls 32 umsóknir um hina auglýstu stöðu frá vel menntuðu og hæfu fólki. Aðeins var hægt að velja einn af umsækjendunum til að ráða í þetta starf, þannig að 31 umsækjanda var hafnað.
Sá sem ráðinn var í starfið hefur menntun í stjórnmálafræði auk yfirgripsmikillar þekkingar á starfi og málaflokkum ráðuneytisins eftir fjögurra ára starf í ráðuneytinu sem aðstoðarmaður ráðherra. Auk þess hafði hann áður starfað á sviði rafrænna viðskipta og hafði því reynslu og þekkingu á fjarskipta- og upplýsingatækni. Þetta atriði vóg þungt við val í stöðuna. Nýi deildarsérfræðingurinn heitir [B].
Ráðuneytið þakkar yður áhugann fyrir starfinu og óskar yður velfarnaðar.“
III.
Með bréfi, dags. 1. desember 2003, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins. Bárust gögnin með bréfi, dags. 11. sama mánaðar. Með bréfi, dags. 17. desember 2003, óskaði ég eftir að fá fleiri gögn sem vörðuðu málið þ.á m. starfslýsingu, erindisbréf eða aðra þá lýsingu á starfinu sem um var að ræða og lá fyrir á þeim tíma sem ráðið var í það. Þau gögn bárust mér með bréfi, dags. 8. janúar 2004. Í bréfinu segir meðal annars:
„Ráðuneytið vill taka það fram að aðeins einn umsækjandi óskaði eftir frekari rökstuðningi og hafa þau bréfaskipti þegar verið send, ásamt umsókn [B], sem ráðinn var í stöðuna, og umsókn [A], sem óskaði eftir rökstuðningi.
Að gefnu tilefni skal það einnig tekið fram að ráðuneytið er að vinna að starfslýsingum fyrir alla starfsmenn þess.“
Hinn 26. janúar 2004 ritaði ég ráðuneytinu á ný bréf vegna kvörtunar A. Þar segir meðal annars:
„Með svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 8. janúar sl., fylgdi af þessu tilefni „lýsing á verkefnum fulltrúa samgönguráðuneytisins í Brussel“. Ég lít því svo á að ákveðið hafi verið að sá starfsmaður, sem ráðinn yrði í umrætt starf deildarsérfræðings, sbr. auglýsingu á Starfatorgi.is, dags. 14. ágúst 2003, yrði fulltrúi ráðuneytisins í sendiráði Íslands í Brussel. Ég óska af þessu tilefni eftir upplýsingum um það hvenær [B], sá sem ráðinn var, lét af fyrri störfum í ráðuneytinu sem aðstoðarmaður ráðherra og hóf störf sem fulltrúi ráðuneytisins í sendiráði Íslands í Brussel. Óska ég nánar tiltekið eftir upplýsingum um það hvort [B] hafði þegar hafið störf á vegum samgönguráðuneytisins í sendiráðinu í Brussel áður en ráðningarferlinu vegna starfsins var lokið. Í þessu sambandi vísa ég til fréttar Morgunblaðsins frá 1. ágúst 2003 en þar kemur fram að [D] hafi verið ráðinn aðstoðarmaður ráðherra og í fréttatilkynningu ráðuneytisins, dags. 31. júlí 2003, sem birt er á heimasíðu ráðuneytisins, segir að [D] hefji störf 1. ágúst 2003. Í lok áðurnefndar fréttar Morgunblaðsins frá 1. ágúst 2003, sem birt er um tveimur vikum áður en ráðuneytið óskaði 14. s.m. eftir því að umrætt starf deildarsérfræðings í ráðuneytinu yrði auglýst á Starfatorgi.is, og um þremur vikum áður en [B] sendi ráðuneytinu umsókn sína um umrætt starf deildarsérfræðings, sem samkvæmt starfslýsingu ráðuneytisins fól í sér störf fyrir samgönguráðuneytið í sendiráði Íslands í Brussel, segir eftirfarandi:
„[B], sem gegnt hefur starfi aðstoðarmanns [ráðherra], er að hefja störf fyrir samgönguráðuneytið í sendiráði Íslands í Brussel.““
Í bréfinu ítrekaði ég enn fremur beiðni mína um að mér yrðu send afrit af tilkynningu til [B] um ráðningu hans ásamt tilkynningu til launaafgreiðslu Fjársýslu ríkisins um upphaf starfs hans sem deildarsérfræðings.
Svarbréf ráðuneytisins barst mér 1. mars 2004 og er það svohljóðandi:
„Ráðuneytið vísar til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar [A] vegna ráðningar í stöðu deildarsérfræðings, nú síðast bréf dags. 26. janúar sl.
Eins og fram hefur komið áður gegnir deildarsérfræðingurinn, [B], nú starfi fulltrúa ráðuneytisins við fastanefnd Íslands við Evrópusambandið í Brussel. Hann gegndi starfi aðstoðarmanns ráðherra frá árinu 1999 til 1. ágúst 2003. Hann var ráðinn deildarsérfræðingur með bráðabirgðasamningi, sem tók gildi frá og með 1. ágúst 2003, og óskaði ráðuneytið eftir því að hann tæki við þessu starfi tímabundið, þar til annað yrði ákveðið. Fjölskylda [B] varð eftir á Íslandi en flutti til Brussel um síðastliðin áramót.
Eins og gögn málsins bera með sér auglýsti ráðuneytið deildarsérfræðingsstarf laust með auglýsingu sem birtist á starfatorgi 14. ágúst 2003. Auglýsingin er í samræmi við 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. einnig reglur fjármálaráðuneytisins nr. 464/1996 um auglýsingar á lausum störfum. Alls sóttu 31 um starfið, en yfirferð ráðuneytisins yfir umsóknirnar og flokkun leiddu í ljós að meðal umsækjenda voru nokkrir mjög hæfir til að gegna slíku starfi. Fjögurra ára starfsreynsla [B] við ráðuneytið og þar með yfirgripsmikil þekking hans á málefnum þess, auk menntunar hans og fyrri reynslu, varð til þess að hann var ráðinn í starfið ótímabundið. Gert er ráð fyrir að starfstíminn við fastanefndina verði 2-3 ár eins og venjulegt er. Auglýsingin fól ekki í sér starfslýsingu, en á þeim tíma sem hún birtist hafði átt sér stað nokkur starfsmannavelta og óvissa ríkti enn um hvernig málum yrði fyrir komið til frambúðar. Allar umsóknir sem bárust voru vandlega yfirfarnar en þar sem samningar tókust við [B] um áframhaldandi störf og að ekki voru fleiri ráðnir að sinni, var ákveðið að boða enga aðra umsækjendur í viðtal.
Í bréfi yðar er spurt um tilkynningar, annars vegar til þess starfsmanns sem ráðinn var og hins vegar til Fjársýslu ríkisins. Ekki var send formleg tilkynning til [B] og er það í samræmi við venju. Þegar nýir starfsmenn eru ráðnir er þeim boðið að gera ráðningarsamning og ekki þykir þörf á sérstakri tilkynningu, enda einkennist þetta stig fremur af samningaviðræðum en einhliða tilkynningu um að viðkomandi sé boðið starf. Þá eru ráðningarsamningar sendir til Fjársýslu ríkisins, en með bréfi þessu fylgir ljósrit af upphaflega samningnum með móttökustimpli m.v. 15. júlí 2003. Rétt er að geta þess að samningurinn var fyrir mistök merktur sem ótímabundinn, en þann 1. júní gaf [B] út yfirlýsingu sem staðfesti fyrir hans leyti efni samkomulags hans við ráðherra. Endanlegur samningur komst síðan á 16. október 2003, eins og fram hefur komið.
Starfsmannamál eru með viðkvæmari og mikilvægari málum til að hvert fyrirtæki eða stofnun geti gegnt sínu hlutverki með sóma. Opinberir aðilar bera ríkar skyldur samkvæmt starfsmannalögum og reglum settum samkvæmt þeim til þess m.a. að auglýsa laus störf. Þetta er gert vegna jafnræðissjónarmiða og almennra sanngirnissjónarmiða um að allir hafi jafnan aðgang að störfum hjá ríkinu. Því er þó ekki að neita að á stundum getur komið upp ástand þar sem stjórnendur verða að leysa mál með hraði á þann hátt sem þeir telja að komi sinni stjórnunareiningu sem best. Aðdragandi ráðningar umrædds deildarsérfræðings bar að með nokkuð óvenjulegum hætti og óvenjulegt er að maður sem hefur unnið fyrir ráðuneyti í fjögur ár sé ekki starfsmaður þess ráðuneytis, en eins og kunnugt er gera aðstoðarmenn ráðherra ráðningarsamninga við forsætisráðuneytið. Ráðuneytið sóttist eftir starfskröftum [B] áfram til að fylla í skarð sem hafði myndast, m.a. vegna þess að þörf var á starfskröftum þáverandi fulltrúa ráðuneytisins í Brussel hér heima (þótt hann hafi kosið að hlýta því ekki og hætta hjá ráðuneytinu). Á þeim tíma sem auglýsingin birtist hafði ekki verið gengið endanlega frá málum við [B], m.a. vegna þess að starfsstöðin var í fyrstu fjarri heimili hans og leysa þurfti úr hagnýtum málum s.s. hvort fjölskyldan gæti flutt með honum. Auglýst var almennri auglýsingu, enda var verið að ráða deildarsérfræðing við ráðuneytið en ekki aðeins starfsmann þess í Brussel. Í þessu sambandi er rétt að minna á að venja er að semja við fasta starfsmenn ráðuneyta til að gegna tímabundið fulltrúastarfi við fastanefndina í Brussel, en ekki er sérstaklega ráðið inn fólk til þess. Sérstaða [B] fólst í því að innan ráðuneytisins var honum treyst fyrir þessu hlutverki þótt hann væri ekki búinn að vera starfsmaður þess að forminu til.“
Með bréfi ráðuneytisins fylgdi ráðningarsamningur þess við B frá 28. maí 2003 ásamt yfirlýsingu hans frá 1. júní 2003, sem getið er í bréfinu, svo og ráðningarsamningur B við ráðuneytið frá 16. október 2003.
Ég ritaði ráðuneytinu á ný bréf, dags. 15. mars 2004, þar sem ég óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A og léti mér í té upplýsingar og eftir atvikum gögn um nánar tilgreind atriði. Fór ég í fyrsta lagi fram á að ég fengi upplýsingar um hvers efnis samkomulag B við ráðherra hafi verið en vikið var að því í yfirlýsingu B, dags. 1. júní 2003. Í öðru lagi óskaði ég eftir upplýsingum um hvenær legið hefði fyrir að þörf væri á að leysa af deildarsérfræðing ráðuneytisins, sem þá var fulltrúi þess í sendiráðinu í Brussel, ásamt gögnum sem kynnu að varpa ljósi á það atriði. Í þriðja lagi vísaði ég til þess sem fram kemur í svarbréfi ráðuneytisins til mín um aðdragandann að hinni umdeildu ráðningu. Spurði ég ráðuneytið hvort leggja bæri þann skilning í það sem þar kom fram að þegar hefði verið ákveðið að B fengi fast starf deildarsérfræðings hjá ráðuneytinu þegar ákveðið var að auglýsa umrætt starf og þá hvaða tilgangi það hefði þjónað að auglýsa það laust til umsóknar. Auk þess að beina fyrirspurnum mínum að þessum atriðum fór ég þess á leit við ráðuneytið að það gerði grein fyrir því hvaða atriði hefðu verið lögð til grundvallar við mat á hæfni umsækjenda og hvernig staðið hefði verið að athugun á þeim atriðum ásamt vinnugögnum þar að lútandi.
Svarbréf ráðuneytisins barst mér 19. apríl 2004. Það er svohljóðandi:
„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 15. mars 2004, þar sem þér óskið enn frekari upplýsinga en fyrr vegna rannsóknar á aðdraganda ráðningar í deildarsérfræðingsstöðu hjá ráðuneytinu.
Þér óskið eftir að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til kvörtunar [A]. Í kvörtun sinni kveður [A] umsókn sinni hafnað án viðtals eða rökstuðnings. Ekki verður fallist á það viðhorf að umsókn umsækjanda í starf sé hafnað þótt maður sé ekki ráðinn til starfa. Fjölmargir sóttu um nefnt deildarsérfræðingsstarf og einungis einn var ráðinn. Þar með var ekki verið að hafna umsókn allra annarra. Auglýst starf var á skrifstofu ráðherra, sem á þeim tíma nefndist skrifstofa ráðherra og ferðamála. [A] hefði verið í lófa lagið að leita upplýsinga um hvort verið væri að leita að verkfræðingi í starfið. Skrifstofustjóri er til upplýsinga og á vefsíðu ráðuneytisins er lýst skipuriti þess þar sem ljóst má vera að stjórnsýsluverkefni, og á þeim tíma ferðamál, eru meginverkefni skrifstofunnar. Ráðuneytið mótmælir því sjónarmiði kæranda að brotinn hafi verið á honum réttur að fá ekki umrætt starf. Vísað er til bréfs ráðuneytisins frá 10. febrúar sl. um ástæður þess að [B] var ráðinn í umrætt starf. Þá vill ráðuneytið ítreka það sem áður kom fram að allar umsóknir voru vandlega yfirfarnar áður en ákvörðun var tekin um ráðningu í starfið. Umsóknir voru flokkaðar í þrjá flokka og varð umsókn [A] í III. flokki. Aftur á móti var athugun á umsóknum og umfjöllun um þær ekki skráð formlega.
Af þessu tilefni vill ráðuneytið geta þess að nýverið hafa þrjár deildarsérfræðingsstöður verið auglýstar lausar til umsóknar í ráðuneytinu. Ráðnir hafa verið tveir verkfræðingar en ráðningarferli er ekki lokið vegna þriðju stöðunnar. Um hverja stöðu sóttu 35-40 manns. Sú spurning hefur vaknað hvort ráðuneytinu beri skylda til að fullnægja ströngum, óskráðum formreglum við ákvörðun um ráðningu, s.s. skýrslugerð um mat á hverri og einni umsókn sem berst. Bent er á að þetta hefði umtalsverðan kostnaðarauka í för með sér.
Þá er óskað svara við þremur tölusettum spurningum, en þeim verður svarað í sömu röð og spurt var:
1. Yfirlýsing [B]
Samkvæmt upplýsingum frá ráðherra var samkomulagið nánar tiltekið fólgið í því að [B] tæki að sér starfið strax og byrjaði á því að gegna stöðu fulltrúa ráðuneytisins við fastanefnd Íslands í Brussel. Fyrirvari var gerður af hálfu ráðherra um framhald á starfinu þar til það hefði verið auglýst lögum samkvæmt og ákvörðun tekin um fastráðningu.
2. Þörf ráðningar
Þér óskið eftir upplýsingum um hvenær hafi legið fyrir að þörf hafi verið á að leysa deildarsérfræðing í fastanefnd í Brussel af. Ráðuneytið vill af þessu tilefni upplýsa að þörfin á að breyta um fulltrúa þar var skipulagslegs eðlis. Um þetta vill ráðuneytið ítreka það sem sagt er í bréfi þess frá 10. febrúar sl. um hve starfsmannamál eru mikilvæg en að sama skapi geti þau verið viðkvæm; Að upp geti komið ástand sem stjórnendur þurfi að leysa hratt og á þann hátt sem þeir telja að komi sinni stjórnunareiningu best.
Þar sem ráðuneytið telur að spurning yðar feli í sér skírskotun til tímasetningar atburðarrásar í ráðningarmálinu, fylgja hér með í afriti bréf ráðuneytisins til [C], dags. 30. apríl 2003, svarbréf [C] dags. 6. maí s.á. og bréf, dags. 24. júní s.á. þar sem [C] óskar eftir að honum verði veitt tímabundið leyfi frá störfum til 9. febrúar 2004. [C] sagði síðan starfi sínu lausu 5. ágúst s.á.
3. Tilgangur auglýsingar
Vísað er til svars við spurningu 1 um samkomulag á milli [B] og ráðherra, auk fyrri upplýsinga ráðuneytisins varðandi þetta mál. Ráðuneytið telur sig hafa upplýst að fullu alla málavexti í máli þessu og ef athugun umboðsmanns leiðir í ljós að óþarft hafi verið að auglýsa stöðuna eru þær leiðbeiningar vel þegnar.“
Með bréfi, dags. 14. maí 2004, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins sem hann teldi tilefni til. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 21. maí 2004.
IV.
Nauðsynlegt er á þessu stigi að lýsa í stuttu máli aðdragandanum að því að umrætt starf deildarsérfræðings hjá ráðuneytinu var auglýst laust til umsóknar miðað við þau gögn sem fyrir mig hafa verið lögð.
Samkvæmt þeim upplýsingum sem ráðuneytið hefur lagt fyrir mig var í apríl 2003 áformað að kalla fulltrúa ráðuneytisins í Brussel, C, aftur heim til starfa. Var honum formlega tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi 30. apríl 2003 en þar var gert ráð fyrir því að hann skyldi hefja aftur störf við ráðuneytið 1. júlí 2003 á starfsstöð þess í Reykjavík nema að sérstakt samkomulag yrði gert um annað.
Vísbendingar eru um að þessi breyting hafi tengst samkomulagi ráðherra við aðstoðarmann sinn sem vikið var að í kafla III í áliti þessu. Í svarbréfi C, dags. 6. maí 2003, við framangreindu bréfi frá 30. apríl 2003 kemur þannig fram að undirbúningur fyrir heimkomu hans hefði fram að því „miðast við að aðstoðarmaður samgönguráðherra kæmi til starfa í Fastanefnd Íslands við Evrópusambandið 1. júlí 2003“. Í bréfinu óskaði hann eftir því að hann myndi ekki hefja störf hér á landi fyrir ráðuneytið fyrr en hann hefði fullnýtt orlofsrétt sinn. Auk þess gerði hann grein fyrir því að falast hefði verið eftir því að hann tæki við tímabundnu verkefni hjá Eftirlitsstofnun EFTA. Ef af því yrði myndi hann fara fram á launalaust leyfi í samræmi við ákvæði í kjarasamningi. Það myndi þó ekki skýrast fyrr en síðar hvort þörf væri á að vinna umrætt verkefni.
Hinn 28. maí 2003 var ráðningarsamningur gerður við B þar sem hann var ráðinn til að gegna starfi deildarsérfræðings hjá ráðuneytinu. Samningurinn var staðfestur af ráðherra sama dag. Í samningnum segir að hann sé ótímabundinn og upphafsdagur ráðningar skuli vera 1. ágúst 2003. Í yfirlýsingu, dags. 1. júní 2003, er það staðfest af hálfu B að ráðning hans í starf deildarsérfræðings sé háð þeirri takmörkun að það verði auglýst þegar fyrir liggi samkomulag við C um starfslok hans í Brussel. Í yfirlýsingunni kemur fram að starfstími B í Brussel skyldi þó ekki vera skemmri en sex mánuðir frá og með 1. ágúst 2003.
Hinn 24. júní 2003 óskaði C eftir því skriflega að fá launalaust leyfi frá störfum hjá ráðuneytinu til 9. febrúar 2004.
B hóf störf fyrir ráðuneytið í Brussel 1. ágúst 2003 í samræmi við ráðningarsamninginn. Um leið tók nýr aðstoðarmaður samgönguráðherra við störfum.
C sagði starfi sínu hjá ráðuneytinu lausu 5. ágúst 2003. Hinn 14. sama mánaðar var starf deildarsérfræðings hjá samgönguráðuneytinu síðan auglýst laust til umsóknar. Starfssviðinu var ekki lýst í auglýsingunni en háskólamenntunar krafist. Má telja ljóst að þetta starf sé það sama og B var ráðinn til að gegna með ráðningarsamningi 28. maí 2003. B sótti um starfið ásamt A og fleirum eins og áður hefur komið fram. Nýr ráðningarsamningur var síðan gerður við B 16. október 2003. Þar kemur fram að um ótímabundna ráðningu sé að ræða og að upphafsdagur hennar skuli miðast við 1. nóvember 2003.
V.
1.
Í 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er mælt fyrir um skyldu ríkisstofnana til að auglýsa laus störf í þjónustu þeirra. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skulu önnur störf hjá ríkinu en embætti auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra og falla störf deildarsérfræðinga hjá ráðuneytum þar undir. Hafa reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum verið settar með stoð í 2. mgr. 7. gr. laganna.
Samkvæmt 2. gr. reglna nr. 464/1996 er lögð sú skylda á ríkisstofnanir að auglýsa jafnan laus störf opinberlega. Er ákvæðið svohljóðandi:
„Auglýsa skal laus störf, þannig að umsóknarfrestur sé a.m.k. tvær vikur frá birtingu auglýsingar.
Ekki er skylt að auglýsa störf í eftirfarandi tilvikum:
1. Störf sem aðeins eiga að standa í tvo mánuði eða skemur.
2. Störf við afleysingar, svo sem vegna orlofs, veikinda, barnsburðarleyfis, námsleyfis, leyfis til starfa á vegum alþjóðastofnana o.þ.u.l., enda sé afleysingu ekki ætlað að standa lengur en 12 mánuði samfellt.
3. Störf sem auglýst hafa verið innan síðustu sex mánaða og í þeirri auglýsingu hafi þess verið getið að umsóknin geti gilt í sex mánuði.“
Ber ákvæðið með sér að um sé að ræða tæmandi upptalningu á undanþágum frá þeirri skyldu sem fram kemur í 1. mgr. ákvæðisins þess efnis að skylt sé að auglýsa laus störf sem ekki teljast til embætta nema sérákvæði laga leiði til annars. Þessi regla felur í sér að ríkisstofnunum er ekki heimilt að ráða starfsfólk til starfa í sína þágu án þess að viðkomandi starf hafi áður verið auglýst opinberlega laust til umsóknar í samræmi við reglur nr. 464/1996 nema að ofangreindar undanþágur eigi við. Af þessu leiðir að stjórnvöldum er óheimilt að ráða tiltekinn einstakling til starfa með þeim fyrirvara að starfið verði síðar auglýst laust til umsóknar nema að einhver undantekning 2. gr. reglna nr. 464/1996 eigi við þegar ráðningin á sér stað.
Eins og fyrr er getið var B ráðinn í starf deildarsérfræðings hjá samgönguráðuneytinu með ráðningarsamningi 28. maí 2003. Á því tímamarki virðist ekki hafa legið fyrir hvort C, sem gegnt hafði starfi deildarsérfræðings í ráðuneytinu og var á þeim tíma fulltrúi ráðuneytisins í Brussel, myndi koma á ný til starfa á starfsstöð ráðuneytisins í Reykjavík eða fara í leyfi frá störfum. Lá því ekki fyrir hvort nauðsynlegt væri að leysa hann af, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996, eða að það starf sem hann gegndi innan ráðuneytisins væri laust. Fyrir liggur jafnframt að samkvæmt yfirlýsingu frá 1. júní 2003 átti starfstími B í Brussel ekki að vera skemmri en sex mánuðir frá og með 1. apríl 2003. Því fæ ég ekki séð á hvaða grundvelli heimilt hafi verið að gera umræddan ráðningarsamning við B um starf deildarsérfræðings hjá ráðuneytinu án þess að starfið væri fyrst auglýst opinberlega laust til umsóknar og umsóknir sem bærust metnar á grundvelli málefnalegra forsendna.
Í þessu sambandi bendi ég á að B hafði starfað í þjónustu ríkisins á þeim sérstöku forsendum sem koma fram í 14. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, áður en hann hóf störf sem deildarsérfræðingur hjá ráðuneytinu. Í ákvæðinu segir nánar tiltekið:
„Ráðherra er heimilt að kveðja sér til aðstoðar, meðan hann gegnir embætti, mann utan ráðuneytis, sem starfi þar sem skrifstofustjóri, enda hverfi hann úr starfi jafnskjótt sem ráðherra, en njóti þá launa þrjá mánuði, hafi hann ekki áður verið ríkisstarfsmaður, en ella eigi hann rétt á að hverfa til fyrra starfs síns eða annars starfs eigi lakara að föstum launum í þjónustu ríkisins.“
Störf aðstoðarmanna ráðherra njóta samkvæmt framansögðu sérstöðu meðal starfa hjá ríkinu enda starfstengsl þeirra við ríkið háð sömu stjórnmálalegu forsendum og skipan viðkomandi ráðherra hverju sinni. Er því meðal annars gengið út frá því að ráðherra sé heimilt að byggja ráðningu þeirra alfarið á pólitískum og/eða persónulegum forsendum og því litið svo á að ekki þurfi að auglýsa störf þeirra laus til umsóknar áður en til ráðningar kemur. Samkvæmt framansögðu tel ég að ef sá sem gegnir starfi aðstoðarmanns ráðherra hefur ekki verið ríkisstarfsmaður áður en hann tók við því starfi, sbr. 14. gr. laga nr. 73/1969, sé ekki unnt að gera breytingar á verksviði hans þannig að hann taki við starfi deildarsérfræðings hjá viðkomandi ráðuneyti án þess að fylgja 2. gr. reglna nr. 464/1996 og þá eftir atvikum að auglýsa starfið opinberlega og meta framkomnar umsóknir á málefnalegum forsendum.
2.
Eins og greint er frá í kafla IV hér að framan fór C fram á að hann fengi leyfi frá störfum með bréfi, dags. 24. júní 2003. Má líta svo á að frá því að C var veitt umbeðið leyfi hafi verið rétt að ganga út frá því að B leysti hann af frá og með upphafsdegi ráðningar og þar til annað yrði ákveðið.
Eftir að C sagði starfi sínu hjá ráðuneytinu lausu 5. ágúst 2003 varð ráðuneytið að auglýsa starf deildarsérfræðings laust til umsóknar í samræmi við 2. gr. reglna nr. 464/1996 ef starfsmönnum ráðuneytisins skyldi ekki fækkað við það tækifæri. Með auglýsingunni sem birtist á starfatorgi.is 14. sama mánaðar og í Morgunblaðinu má fallast á að lagakröfum að því leyti hafi verið fullnægt.
Eftir sem áður þarf að fjalla um það hvort auglýsingin kunni að hafa verið birt til málamynda. Benda nokkur atriði til þess að svo hafi verið. Vísa ég þar til þess að þegar auglýsingin birtist hafði þegar verið gerður ráðningarsamningur við B um að hann tæki að sér starf deildarsérfræðings sem ég fæ ekki séð að heimilt hafi verið að gera miðað við þær aðstæður sem þá voru uppi. Liggur fyrir að þessi ráðningarsamningur hafi byggst á samkomulagi samgönguráðherra við aðstoðarmann sinn sem fól m.a. í sér að starfstími hans í Brussel skyldi ekki vera skemmri en sex mánuðir frá og með 1. ágúst 2003. Verður enn fremur að hafa í huga að slíkir aðstoðarmenn eru jafnan valdir á grundvelli pólitískrar afstöðu og fyrri tengsla við ráðherra. Þá virðist mega draga þá ályktun af skýringum ráðuneytisins að fyrirfram hafi vilji staðið til þess að ráða B í starfið þótt auglýsa hafi þurft starfið að forminu til.
Hér verður þó að líta til þess að í samkomulagi ráðherra við B var gengið út frá því að starfið yrði auglýst laust til umsóknar þegar fyrir lægi að C hætti störfum fyrir ráðuneytið í Brussel, sbr. yfirlýsingu B frá 1. júní 2003. Í skýringum ráðuneytisins segir að farið hafi verið vandlega yfir þær umsóknir sem bárust í kjölfar auglýsingarinnar og þær flokkaðar í þrjá flokka út frá tilteknum forsendum. Aðrir umsækjendur en B virðast þó ekki hafa verið kallaðir til viðtals og engin gögn liggja fyrir sem staðfesta að samanburður á starfshæfni umsækjenda á grundvelli lögmætra forsendna hafi farið fram. Má raunar af skýringum ráðuneytisins frá 10. febrúar 2004 draga þá ályktun að aðrir en B hafi ekki verið kallaðir til viðtals vegna þess að samningar hafi tekist við B um áframhaldandi störf.
Í þessu sambandi er rétt að benda á að ástæða þess að lög mæla fyrir um almenna skyldu ríkisstofnana til að auglýsa laus störf er tvíþætt. Annars vegar byggist þessi krafa á jafnræðissjónarmiðum þar sem mikilvægt er talið að allir þeir sem áhuga hafa skuli eiga jafna möguleika á að sækja um störf í þjónustu ríkisins. Hins vegar stuðlar hún að því að ríkið eigi fremur kost á því að geta valið úr færum og hæfum umsækjendum um störf í þágu þeirra opinberu hagsmuna sem viðkomandi starfsemi er ætlað að tryggja. Má álykta af þessu að löggjafinn hafi gert ráð fyrir að jafnræðis skuli gætt milli umsækjenda um störf og að heildstæður samanburður eigi að fara fram á milli framkominna umsókna nema að lög heimili frávik frá því að starfið sé auglýst opinberlega. Eftir athugun á gögnum málsins er það niðurstaða mín að þessara sjónarmiða hafi ekki verið gætt þegar ákveðið var hvernig haga skyldi ráðningu í starfið. Tel ég raunar að þau atriði sem vikið hefur verið að hér að framan gefi fremur til kynna að ákveðið hafi verið fyrirfram hver skyldi hljóta starfið áður en það var auglýst.
3.
Af kvörtun A má ráða að hann telji að mat ráðuneytisins á menntun og starfsreynslu umsækjenda um umrætt starf hafi ekki verið rétt. Telur A að menntun B og reynsla verði að teljast léttvæg í samanburði við verkfræðimenntun hans og 15 ára starfsreynslu að samgöngumálum hjá Vegagerð ríkisins.
Vegna þeirrar niðurstöðu sem ég hef lýst í kafla V.2 hér að framan tel ég ekki rétt að fjalla ítarlega um þennan þátt kvörtunarinnar. Ég vil þó taka fram að þær forsendur sem vikið er að í rökstuðningi ráðuneytisins fyrir ráðningu B verða að mínu áliti að teljast málefnalegar. Þar sem ekki hafa verið lögfestar hér á landi almennar reglur, sem fjalla um það á hvaða sjónarmiðum skuli byggt þegar velja þarf á milli hæfra umsækjenda um opinber störf, tel ég að það verði almennt að vera hlutverk viðkomandi stjórnvalds að ákveða á hvaða málefnalegu sjónarmiðum slík ákvörðun eigi að byggjast. Tekur umboðsmaður almennt ekki afstöðu til þess hvort menntun eða reynsla eins umsækjanda sé heppilegri en annars ef áherslur stjórnvaldsins að þessu leyti geta talist forsvaranlegar í ljósi þeirra verkefna sem undir starfið falla. Sé tekið mið af því starfi sem hér um ræðir og þeim forsendum sem fram koma í rökstuðningnum tel ég ekki ástæðu til nánari athugunar á þessu atriði kvörtunarinnar.
VI.
Niðurstaða.
Samkvæmt framansögðu fæ ég ekki séð á hvaða grundvelli heimilt hafi verið að gera þann ráðningarsamning sem gerður var við B í maí 2003 um starf deildarsérfræðings hjá samgönguráðuneytinu án þess að það væri fyrst auglýst opinberlega laust til umsóknar og framlagðar umsóknir metnar með tilliti til þess hver teldist hæfastur umsækjenda. Þá er það niðurstaða mín að sjónarmiða sem búa að baki lagareglum um auglýsingaskyldu ríkisstofnana hafi ekki verið gætt þegar ákveðið var hvernig haga skyldi ráðningu í starfið. Tel ég að framkomnar upplýsingar gefi fremur til kynna að ákveðið hafi verið fyrirfram hver skyldi hljóta starfið áður en það var auglýst.
Ekki liggja fyrir fordæmi sem varpa á það ljósi hvaða afleiðingar annmarkar af því tagi sem hér er vikið að skuli hafa. Tel ég að það verði að vera hlutverk dómstóla að skera úr um það atriði. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu þegar ráðið er í störf á vegum ráðuneytisins.