Álit

I.

Hinn 22. janúar 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hefði hafnað umsókn hans um starfsleyfi sem sálfræðingur. Í kvörtuninni er einkum gerð athugasemd við að ráðuneytið geri kröfu um að A ljúki starfsþjálfun í hagnýtri sálfræði auk þjálfunarverkefna til viðbótar við MA-gráðu sem hann hefur frá Háskóla Íslands. Þá beinist kvörtunin enn fremur að því að óeðlilegur dráttur hafi orðið á því að umsóknin hlyti afgreiðslu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. október 2004.

II.

Málsatvik eru þau að 26. júní 2002 lagði A fram umsókn um starfsleyfi sem sálfræðingur. Tveimur dögum síðar sendi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið umsóknina til umsagnar námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands. Var nefndinni veittur 30 daga frestur til þess að ljúka umfjöllun sinni um umsóknina.

Með bréfi, dags. 14. febrúar 2003, fékk ráðuneytið umsögn námsmatsnefndar Sálfræðingafélagsins vegna umsóknar A. Þar segir eftirfarandi:

„Í umsóknargögnum [A] kemur fram staðfesting á því að hann hafi lokið BS námi í sálfræði frá Háskóla Íslands 1996 og MA námi í sálfræði til 60 eininga frá Háskóla Íslands 2002.

Í samráði við [A] hefur Námsmatsnefnd átt samstarf við Sálfræðiskor Félagsvísindadeildar Háskóla Íslands um mat á viðbótarnámi til fullnustu þess að nám [A] geti talist hliðstætt kandídatsnámi í sálfræði, sbr. lög um sálfræðinga nr. 40/1976. Í matinu er gengið út frá kröfum við kandídatsnám í sálfræði við Háskóla Íslands. Þá er einnig gerð tillaga um hvaða námsáfangar í viðbótarnámi við Sálfræðiskor Félagsvísindadeildar H.Í. gætu orðið til að fullnægja ofangreindum menntunarkröfum.

Námsmatsnefnd er samþykk þeirri niðurstöðu sem fram kemur í greinargerð Sálfræðiskorar og telur að með því viðbótarnámi sem þar sé lýst fullnægi [A] fræðilegum námskröfum sem gerðar eru til starfsleyfisveitingar í dag enda sé viðbótarnáminu lokið innan tveggja ára frá dagsetningu þessa bréfs.“

Í umsögn sálfræðiskorar Háskóla Íslands, dags. 28. janúar 2003, sem vitnað er til í bréfi námsmatsnefndar, var það nám sem A hefur lagt stund á í sálfræði borið saman við kandídatsnám í sálfræði við Háskóla Íslands. Varð það niðurstaða skorarinnar að menntun A uppfyllti þær námskröfur sem þar eru gerðar til nemenda í kandídatsnámi að undanskyldum átta einingum í starfsnámi og þremur einingum í þjálfunarverkefnum.

Með bréfi, dags. 18. febrúar 2003, gaf ráðuneytið A kost á því að gera athugasemdir við álit námsmatsnefndar og sálfræðiskorar. Þær athugasemdir bárust ráðuneytinu með bréfi frá A, dags. 27. sama mánaðar. Þar segir að ráðuneytið hafi frá því lög nr. 40/1976, um sálfræðinga, voru sett, veitt ýmsum starfsleyfi þó að þeir hafi ekki lokið starfsþjálfun í sínu námi. Fái hann því ekki skilið hvers vegna hann þurfi að sæta því að þurfa að ljúka slíkri þjálfun til að fá leyfið. Þá er í bréfinu talið eðlilegt að taka tillit til þeirrar starfsþjálfunar sem hann hefur hlotið við rannsóknir og kennslu enda ekki allir sálfræðingar sem leggi stund á klíníska sálfræði eða uppeldisfræðilega sálfræði. Varðandi þá kröfu að hann þurfi að ljúka þremur einingum í þjálfunarverkefnum bendir hann á að hann hafi byrjað í MA-námi í sálfræði haustið 1999. Á sama tíma hafi kennsla fyrstu nemendanna í kandídatsnámi byrjað við sálfræðiskorina. Kemur fram í bréfinu að fyrsti útskriftarhópur kandídatsnema hafi aldrei tekið nein þjálfunarverkefni enda hafi þau ekki verið í boði. Er því haldið fram í bréfinu að þó að einn kandídatsnemi hefði beðið með að útskrifast í eitt ár og því útskrifast á sama tíma og A þá bendi ekkert til þess að hann hefði þurft að taka þjálfunarverkefnin.

Með bréfi, dags. 27. maí 2003, ítrekaði A erindi sitt til ráðuneytisins. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 10. júní sama ár, sem er svohljóðandi:

„Ráðuneytið vísar til bréfs þíns dagsett 27. febrúar 2003 þar sem þú kemur á framfæri andmælum við umsögn námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands. Ráðuneytið harmar þær tafir sem orðið hafa á úrlausn þinna mála en ráðuneytið hefur kallað á sinn fund formann námsmatsnefndar Sálfræðingafélagsins og mun halda fund með [...] formanni Sálfræðiskorar HÍ á þriðjudag 10. júní þar sem ráðuneytið fer fram á frekari skýringar á umsögnum þeirra. Eftir fund þann 10. júní ætti svar ráðuneytisins að liggja fyrir. Ráðuneytið biðst velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á máli þínu.“

Ráðuneytið hafnaði síðan umsókn A með bréfi, dags. 3. júlí 2003. Þar segir eftirfarandi:

„Ráðuneytið vísar til umsóknar þinnar um starfsleyfi sem sálfræðingur dags. 26. júní 2002. Umsóknin var send námsmatsnefnd Sálfræðingafélags Íslands til umsagnar sbr. 2. gr. laga nr. 40/1976. Að höfðu samráði við þig mælti nefndin með samstarfi við sálfræðiskor H.Í. um nákvæmt mat á námi þínu enda eru B.A. og M.A. gráður þínar í sálfræði frá Háskóla Íslands. Urðu nokkrar tafir á málinu vegna þessa. Sálfræðiskor skilaði mati sínu með bréfi dags. 28. janúar 2003. Var allt þitt sálfræðinám á Íslandi sem og nokkur námskeið í sálfræði erlendis sem þú hafðir lokið borin vandlega saman við kandídatsnám sálfræðiskorar. Niðurstaðan var sú að til að þú uppfylltir kröfur til cand. psych. prófs við H.Í. vantaði aðeins upp á 8e starfsþjálfun og 3e í þjálfunarverkefni en að öðru leyti hefðir þú lokið sambærilegu námi. Námsmatsnefnd lýsti yfir samþykki við niðurstöðu sálfræðiskorar með bréfi dags. 14. febrúar 2003 og taldi að með umræddu viðbótarnámi myndir þú fullnægja fræðilegum námskröfum sem gerðar eru til starfsleyfisveitingar í dag enda sé viðbótarnáminu lokið innan tveggja ára frá dagsetningu bréfsins. Gaf ráðuneytið þér frest til að andmæla sem þú og gerðir með bréfi dags. 27. febrúar 2003.

Ráðuneytið hefur farið yfir gögn málsins og athugasemdir þínar. Þá hefur ráðuneytið rætt athugasemdir þínar við [...] formann sálfræðiskorar H.Í. og [...] prófessor og fyrrverandi formann sálfræðiskorar.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga segir: Leyfi samkvæmt 1. gr. má aðeins veita þeim sem lokið hafa kandídatsprófi eða öðru hliðstæðu prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum eða sambærilegu prófi við aðra háskóla, hvort tveggja að fenginni umsögn Sálfræðingafélags Íslands.

Fram að hausti 1999 var kandídatsnám í sálfræði ekki í boði hér á landi og allir þeir sem hlutu starfsleyfi sem sálfræðingar fengu próf sín frá erlendum háskólum metin. Var þá m.a. haft sem viðmið hvort viðkomandi gæti fengið starfsréttindi í námslandinu með þá prófgráðu sem hann hafði tekið.

Í dag er staðan sú að sálfræðiskor H.Í. býður upp á kandídatsnám sambærilegt því sem er á hinum Norðurlöndunum. Námið er hannað með það fyrir sjónum að námi loknu fullnægi kandídatar öllum þeim kröfum til að fá starfsleyfi sem sálfræðingar hér á landi. Ráðuneytið telur ekki aðeins rétt að námsmatsnefnd beri saman nám þitt við þær kröfur sem gerðar eru í dag til þeirra sem ljúka kandídatsprófi heldur sé það skylda þeirra skv. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga.

Námskröfur eru síbreytilegar og alltaf í þróun. Í dag eru gerðar þær kröfur til þeirra sem fá starfsleyfi sem sálfræðingar að þeir hafi lokið nokkurri starfsþjálfun undir handleiðslu sálfræðings og unnið að þjálfunarverkefnum á ákveðnum sviðum. Ráðuneytið fellst ekki á að, það að gera frekari kröfur til þeirra sem fái starfsleyfi í dag miðað við hvernig kröfurnar voru áður en boðið var upp á kandídatsnám á Íslandi, sé á nokkurn hátt óeðlilegt.

Í starfsleyfi sem sálfræðingur felst réttur til að starfa sem slíkur hér á landi og mega opna stofu. Það liggur því í hlutarins eðli að rannsóknir og kennsla geta ekki komið í stað starfsþjálfunar. Starfsþjálfunin þarf að vera á sviði hagnýtrar sálarfræði.

Ráðuneytið svarar athugasemdum þínum varðandi nauðsyn þjálfunarverkefna með vísun í fyrri röksemdir varðandi starfsþjálfun. Til að fá starfsleyfi sem sálfræðingur í dag er nauðsynlegt að hafa lokið ákveðnum fjölda af einingum í starfsþjálfun og þjálfunarverkefnum. Jafnræði yrði brotið ef einhver einn fengi að komast hjá að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru í dag. Ekki er hægt að miða við kröfurnar eins og þær hafa verið á árum áður. Ráðuneytið bendir á að um er að ræða lög sem sett voru 1976 og á þessum tíma hafa kröfurnar alltaf verið síbreytilegar og í þróun. Umsóknir eru sendar til umsagnar Sálfræðingafélags Íslands til að halda í við þessa þróun.

Frá árinu 1999 hefur kandídatsnám verið í boði á Íslandi. Þú hefur tekið mest allt þitt sálfræðinám hér á Íslandi. Nám þitt hefur verið yfirfarið og metið af þeim sem best til þekkja, sálfræðiskor H.Í. og námsmatsnefnd sálfræðingafélags Íslands. Sambærilegt eða hliðstætt nám sbr. 2. gr. laga nr. 40/1976 felur í sér að námsefni þurfi að vera sambærilegt þannig að reikna megi að viðkomandi hafi sömu þekkingu og þjálfun og sá sem lokið hefur kandídatsnámi. Verður ekki annað séð en að mat umsagnaraðila hafi verið vandað og sanngjarnt í alla staði. Nokkur námskeið sem þú hefur lokið annars staðar en við Háskóla Íslands hafa verið metin sambærileg. Samkvæmt upplýsingum frá sálfræðiskor eru námskeið frá Endurmenntunarstofnun H.Í. hins vegar almennt ekki metin til eininga.

Ráðuneytið bendir á það sem vantar upp á nám þitt er 8e starfsþjálfun og 3e þjálfunarverkefni en sálfræðiskor H.Í. er tilbúin til viðræðna um hvernig sé best að haga framkvæmd viðbótarnámsins sem þurfi að vera lokið fyrir 14. febrúar 2005. Ráðuneytið biðst velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á að svara erindi þínu.

Þar sem umsagnaraðilar mæla ekki með leyfisveitingu verður ráðuneytið að hafna beiðni þinni um starfsleyfi sem sálfræðingur.“

III.

Með bréfi, dags. 5. febrúar 2004, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Óskaði ég meðal annars eftir skýringum á þeim tíma sem það tók að afgreiða umsókn A, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Enn fremur óskaði ég eftir upplýsingum um hvaða breytingar hefðu verið gerðar á kröfum til þeirra sem sækja um leyfi til að kalla sig sálfræðing þegar kandídatsnám í sálfræði hófst hér á landi við Háskóla Íslands. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort að í einhverjum tilvikum hefði verið fallist á að veita slík leyfi þótt viðkomandi hefði ekki uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru til kandídatsnema í sálfræði við Háskóla Íslands um starfsþjálfun og þjálfunarverkefni.

Svarbréf ráðuneytisins barst mér 21. júní 2004. Þar segir eftirfarandi:

„Kvörtun [A] lýtur í fyrsta lagi að [því] að afgreiðsla hafi dregist úr hófi.

Málsmeðferð var þannig háttað að umsókn barst ráðuneytinu 26. júní 2002. Þann 28. júní var umsóknin send til umsagnar námsmatsnefndar Sálfræðingafélagsins. Ráðuneytið gaf umsagnaraðila 30 daga frest til afgreiðslu umsagnar. Umsagnaraðilar tilkynntu ráðuneytinu fyrirséðan drátt vegna sumarleyfa fram í september og var umsækjanda tilkynnt um þann drátt hinn 8. ágúst 2002.

Hinn 20. ágúst sendi umsækjandi inn viðbótargögn um breytingu á námsferli vegna ritgerðarsmíðar. Þau gögn voru send námsmatsnefnd hinn 28. ágúst. Hinn 10. desember kvartaði umsækjandi um drátt á málinu og hinn 12. desember svaraði ráðuneytið umsækjanda með skýringum og ítrekaði sama dag beiðni sína til Sálfræðingafélagsins um umsögn.

Hinn 18. des. sendi ráðuneytið umsækjanda bréf ásamt tölvupósti félagsins með skýringum á drætti á umsögn félagsins. Hinn 27. des. þakkaði umsækjandi ráðuneytinu skjót viðbrögð og vönduð vinnubrögð. Hinn 17. febrúar 2003 fékk ráðuneytið umsögn námsmatsnefndar með bréfi dags. 14. febrúar 2003 ásamt greinargerð sálfræðiskorar Háskóla Íslands um nám umsækjanda dags. 28. janúar. Með bréfi dags. 18. febrúar var umsækjanda gefinn kostur á að andmæla umsögn námsmatsnefndar [...] til 28. febrúar. Andmælin bárust ráðuneytinu með bréfi dags. 27. febrúar. Hinn 10. júní hélt ráðuneytið fund með formanni sálfræðiskorar og hafði áður haldið fund með formanni námsmatsnefndar þar sem óskað var nánari skýringa á umsögn þeirra. Hinn 3. júlí 2003 er umsókn umsækjanda hafnað.

Ráðuneytið telur að þótt málsmeðferð hafi tekið langan tíma þá hafi umsækjanda ætíð verið haldið upplýstum um ástæður dráttar og beiðni um umsögn ítrekuð.

Tafir málsins stafa að mestu leyti af drætti hjá umsagnaraðila sem gefnar voru skýringar á og því vinnulagi í samráði við umsækjanda að fá nákvæman samanburð hjá sálfræðiskor Háskóla Íslands sem tekur sinn tíma en er hluti af bættu vinnulagi á greiningu náms.

Í kvörtuninni er talið að ráðuneytið hafi ekki gætt jafnræðis við úrlausn á umsókn umsækjanda. Í því efni er vísað til þess að bæði fyrir og eftir 1999 hafi verið veitt leyfi til að kalla sig sálfræðing án þess að gerð væri krafa um starfsþjálfun.

Því er til að svara að samkvæmt 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga segir að leyfi til að kalla sig sálfræðing megi aðeins veita þeim sem lokið hafa kandídatsprófi eða öðru hliðstæðu prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum eða sambærilegu prófi við aðra háskóla, hvort tveggja að fenginni umsögn Sálfræðingafélags Íslands.

[A] er að mati ráðuneytisins ekki með kandídatsnám eða sambærilegt nám til starfsréttinda frá Háskóla Íslands samkvæmt 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga. Á þeim grundvelli er umsókn hans hafnað.

Ráðuneytið hefur aðeins veitt þeim aðilum starfsleyfi sem uppfylla skilyrði 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga eða sem hafa erlend starfsleyfi sem uppfylla ákvæði EES samninganna um staðfestingu erlendra starfsleyfa af evrópska efnahagssvæðinu.

Ráðuneytið telur sig því halda sig við skilyrði 2. gr. laga nr. 40/1976 um sálfræðinga með höfnun umsóknarinnar.

Umboðsmaður Alþingis óskar eftir upplýsingum um það hvaða breytingar hafi verið gerðar á kröfum til þeirra sem sækja um leyfi til að kalla sig sálfræðing, þegar cand.psych. nám hófst hér á landi við Háskóla Íslands.

Ekki hafa verið gerðar neinar breytingar á kröfum ráðuneytisins til starfsleyfis. Hins vegar var nýr möguleiki með tilkomu kandídatsnáms í sálfræði við H.Í. fyrir þá umsækjendur sem lokið höfðu framhaldsmenntun á háskólastigi innan sálfræðinnar s.s. meistaraprófi en uppfylltu ekki kröfur til kandídatsprófs eða sambærilegs prófs. Þeir gátu í samráði við sálfræðiskor Félagsvísindadeildar Háskóla Íslands fengið metið menntun sína miðað við kandídatsnám og lokið við H.Í. þeim hluta námsins sem á vantaði til að fullgilda kröfum til starfsréttinda. Þetta var staða [A] og óskaði hann eftir því að nám hans væri metið með þessum hætti. Ráðuneytið vísar til umsagnar Sálfræðiskorar Félagsvísindadeildar um mat þeirra hvað viðbótarnám varðar.“

Með bréfi, dags. 22. júní 2004, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir við skýringar ráðuneytisins sem hann teldi tilefni til. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 12. júlí 2004.

IV.

1.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, hafa þeir einir, sem fengið hafa til þess leyfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, rétt til þess að kalla sig sálfræðinga. Er öðrum aðilum óheimilt að nota starfsheiti sem er fallið til þess að gefa í skyn að þeir hafi hlotið löggildingu sem sálfræðingar. Virðist tilgangur þessarar ráðstöfunar löggjafans hafa verið að búa svo um hnútana að einungis þeir sem lokið hefðu tiltekinni lágmarksmenntun gætu veitt mönnum þjónustu á þeim forsendum að þeir væru sálfræðingar.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976 segir að leyfi til að kalla sig sálfræðinga megi aðeins veita þeim sem lokið hafa „kandídatsprófi eða öðru hliðstæðu prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum eða sambærilegu prófi við aðra háskóla“. Þegar sótt er um leyfi til að kalla sig sálfræðing, og viðkomandi hefur ekki lokið kandídatsnámi í sálfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum, verður því að bera þá menntun sem viðkomandi hefur í sálfræði við þá menntun sem þarf til að ljúka slíku kandídatsprófi og athuga hvort nám hans geti talist hliðstætt eða sambærilegt kandídatsnáminu að því er „varðar lengd náms samkvæmt námsskrá, svo og breidd þess og dýpt“. (Alþt. 1975—1976, A-deild, bls. 1078.)

Ekki verður hjá því komist að þær kröfur sem felast í viðmiðinu um kandídatspróf í sálfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði við háskóla á Norðurlöndum taki ákveðnum breytingum vegna þróunar á námi í sálfræði. Tel ég ekki ástæðu til athugasemda við að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið miði í þessu sambandi við þær kröfur sem gerðar eru í slíku kandídatsnámi á þeim tíma sem ákvörðun um leyfisveitingu er tekin. Þó að nemendur, sem luku kandídatsnámi í sálfræði við Háskóla Íslands árið 2001 og fengu í kjölfarið leyfi til að kalla sig sálfræðing, hafi ekki þurft að taka svokölluð þjálfunarverkefni tel ég að það út af fyrir sig komi ekki í veg fyrir að nú sé tekið mið af slíkum kröfum við afgreiðslu á umsóknum um leyfi til að kalla sig sálfræðing.

Útfærsla á kandídatsnámi í sálfræði á Norðurlöndum kann einnig að vera mismunandi eftir skólum. Ákvæði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976 mælir ekki fyrir um hvernig afmarka eigi það viðmiðunarnám á kandídatsstigi, sem annars konar nám umsækjanda í sálfræði er borið saman við, nema að því leyti að námið þarf að vera við háskóla á Norðurlöndum. Gögn málsins benda til þess að kandídatsnám í sálfræði við Háskóla Íslands hafi verið lagt til grundvallar við slíkan samanburð frá því að farið var að bjóða upp á slíkt nám. Miðað við orðalag ákvæðisins, og í ljósi þess sem fram hefur komið að kandídatsnámið hér á landi hafi verið hannað með það fyrir augum að kandídatar fullnægðu öllum þeim kröfum sem gera verður til þess að fá starfsleyfi að námi loknu, tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemd við að námið hér á landi sé lagt til grundvallar í þessu sambandi.

Fyrir liggur að nemendum í framhaldsnámi í sálfræði var á þeim tíma sem A var í framhaldsnámi boðið upp á tvær námsleiðir. Þeir nemendur sem völdu aðra leiðina luku námi með kandídatsprófi en hinni leiðinni lauk með MA-prófi. Eins og fram hefur komið var fyrrgreinda námsleiðin sniðin að þeim kröfum sem gerðar eru til þeirra sem hyggjast fá leyfi til að kalla sig sálfræðing. Í því námi var meðal annars gerð krafa um að nemendur lykju níu einingum í starfsþjálfun. Í Kennsluskrá háskólans fyrir háskólaárið 1999 til 2000 var þessum námsþætti lýst með eftirfarandi hætti:

„Nemendur ljúka starfsþjálfun á einum eða fleiri vinnustöðum undir handleiðslu sálfræðings. Áhersla verður lögð á einbeitta kynningu og markvissa þjálfun fremur en langa samfellda viðveru. Í tengslum við þennan námsþátt verða kenndar gildandi siðareglur og fjallað um form álitsgerða sálfræðinga og þær kröfur sem til þeirra eru gerðar.“

Í kennsluskrá fyrir háskólaárið 2001—2002 var ofangreindum námsþætti lýst með hliðstæðum hætti nema að ekki var gert ráð fyrir kennslu í siðareglum auk þess sem vægi hans var minnkað niður í átta einingar. Þá var bætt við fjórum einingum í sérstökum þjálfunarverkefnum. Er það niðurstaða ráðuneytisins, sem styðst við álit námsmatsnefndar sálfræðingafélagsins og sálfræðiskorar Háskóla Íslands, að engir þættir í námi eða starfi A geti talist hliðstæðir eða sambærilegir við ofangreinda starfsþjálfun. Þá hafi nokkuð vantað upp á að A hafi lokið námi sem gat talist hliðstætt því sem þurfti til að ljúka þremur einingum í þjálfunarverkefnunum. Tel ég mig ekki hafa forsendu til að véfengja þetta mat miðað við þau gögn sem fyrir mig hafa verið lögð.

Þar sem krafa um starfsþjálfun auk þjálfunarverkefna verður að teljast allstór þáttur í kandídatsnáminu hér á landi er það niðurstaða mín að ekki sé ástæða til athugasemda við þá afstöðu ráðuneytisins að A hafi ekki lokið prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla sem getur talist hliðstætt eða sambærilegt kandídatsprófi í sálfræði hér á landi. Ég tel því ekki tilefni til athugasemda við þá niðurstöðu ráðuneytisins að A hafi þar með ekki uppfyllt skilyrði til að hljóta leyfi til að kalla sig sálfræðing.

A hefur í kvörtun sinni til mín einnig gert athugasemdir við að ráðuneytið hafi veitt mönnum, sem höfðu lokið kandídatsprófi í sálfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði frá háskólum á Norðurlöndum, leyfi til að kalla sig sálfræðinga án þess að það væri gert að skilyrði að þeir hefðu lokið starfsþjálfun. Telur hann að með því hafi ráðuneytið ekki gætt jafnræðis þegar það synjaði umsókn hans. Nánari upplýsingar um slíkar afgreiðslur liggja hins vegar ekki fyrir og í þessu efni verður að hafa í huga að miðað við fyrirliggjandi gögn um inntak kandídatsnáms í sálfræði á Norðurlöndunum, þ.m.t. Íslandi, á þeim tíma sem hér skiptir máli, var ákveðin starfsþjálfun hluti af náminu og þar með skilyrði til að fá leyfi til að nota starfsheitið sálfræðingur á Íslandi. Hafi ráðuneytið að einhverju marki látið hjá líða að framfylgja þeirri kröfu um starfsþjálfun sem leiddi af lögum miðað við skipulag námsins getur það eitt og sér ekki leitt til þess að aðrir, sem ekki hafa í sálfræðinámi sínu lokið slíkri starfsþjálfun, eigi á grundvelli jafnræðisreglna rétt á umræddu leyfi.

2.

Frá því að umsókn A barst ráðuneytinu og þar til honum var send tilkynning um niðurstöðu í málinu liðu 372 dagar. Miðað við eðli erindisins og þar sem meginhluti af námi A var við Háskóla Íslands verður að telja það lengri afgreiðslutíma en gera mátti ráð fyrir.

Í bréfi ráðuneytisins til mín er meðferð málsins rakin. Í samræmi við 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sendi ráðuneytið umsóknina til námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands án tafar og tiltók fyrir hvaða tíma nefndin skyldi láta umsögn sína í té. Ljóst er að töluverður dráttur varð á því að nefndin lyki umfjöllun sinni um málið en umsögn hennar er dagsett 14. febrúar 2003. Leitaði nefndin til sálfræðiskorar Háskóla Íslands og óskaði eftir samanburði á námi A og kandídatsnámi við Háskóla Íslands. Er svarbréf skorar dagsett 28. janúar 2003.

Ráðuneytið sendi A umsagnirnar til athugasemda 18. febrúar 2003. Athugasemdir hans bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 27. febrúar 2003. Frá því að A sendi athugasemdir sínar til ráðuneytisins og þar til málinu var lokið liðu 126 dagar. Kemur fram í skýringum ráðuneytisins að á þeim tíma hafi starfsmaður ráðuneytisins átt fundi með formönnum námsmatsnefndar og sálfræðiskorar út af málinu. Eftir sem áður fæ ég ekki betur séð en að allar nauðsynlegar upplýsingar hafi legið fyrir svo unnt væri að taka afstöðu til umsóknarinnar eftir að athugasemdir A bárust ráðuneytinu.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Felst í ákvæðinu áskilnaður um að aldrei megi verða ónauðsynlegur dráttur á afgreiðslu máls. Skýra má langan afgreiðslutíma í máli A að nokkru leyti með því að leitað var umsagnar Sálfræðingafélags Íslands eins og lög gera ráð fyrir auk þess sem félagið taldi rétt að leita álits sálfræðiskorar Háskóla Íslands um erindi hans. Við lokavinnslu málsins kallaði ráðuneytið enn fremur eftir frekari skýringum á afstöðu beggja álitsgjafa í málinu. Eftir sem áður tel ég að þessi atriði geti ekki talist viðhlítandi skýring á því að málið dróst jafn lengi og raun ber vitni. Er það því niðurstaða mín að afgreiðslutími á umsókn A hafi ekki samrýmst þeirri kröfu sem kemur fram í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Ég hef áður í álitum vegna mála þar sem ég hef fjallað um meðferð heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á umsóknum um starfsréttindi og notkun starfsheita lagt áherslu á nauðsyn þess að afgreiðslu slíkra mála verði hraðað eins og kostur er. Umsóknir þessar lúta að réttindum sem almennt verður að ætla að geti skipt verulegu máli fyrir hlutaðeigandi bæði fjárhagslega og að því er varðar atvinnu þeirra. Það er ljóst að þær lagareglur sem fjalla um meðferð þessara umsókna kveða oft á um að ráðuneytið skuli, áður en kemur að afgreiðslu málsins, leita álits t.d. annars stjórnvalds eða fagfélags. Ég hef áður ítrekað nauðsyn þess að ráðuneytið setji slíkum aðilum frest til að láta í té umsögn, sbr. 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, sjá t.d. álit mitt í málum nr. 3064/2000 og 3108/2000. En eins og reyndin var í máli A þá dugar ekki það eitt að setja umsagnaraðilum frest heldur þarf af hálfu ráðuneytisins að fylgja því eftir ef umsögn berst ekki á réttum tíma. Með tilliti til þeirrar þýðingar sem þau réttindi sem um er sótt geta haft fyrir umsækjanda eru það tilmæli mín til ráðuneytisins að það leiti leiða til þess að tryggja að sumarleyfi einstaklinga sem fara með mál af hálfu umsagnaraðila valdi ekki töfum á afgreiðslu málsins. Sé um að ræða nefndir sem starfa á vegum opinberra aðila ætti skipun varamanna að auðvelda afgreiðslu mála að þessu leyti.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til athugasemda við þá afstöðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að A hafi ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, til að hljóta leyfi til að kalla sig sálfræðing. Þá tel ég að viðhlítandi skýringar á því að afgreiðsla á umsókn hans dróst jafn lengi og raun ber vitni hafi ekki komið fram. Er það því niðurstaða mín að afgreiðslutíminn í máli hans hafi ekki samrýmst þeirri kröfu sem fram kemur í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með hliðsjón af framangreindu beini ég þeim tilmælum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að það leiti leiða til að tryggja að afgreiðslutími umsókna um starfsleyfi muni framvegis samrýmast þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.