Álit

I.

Hinn 16. mars 2004 leitaði A, formaður Stúdentaráðs Háskóla Íslands, til mín og kvartaði yfir ákvörðun háskólaráðs Háskóla Íslands frá 18. desember 2003 um að ekki yrðu veittar neinar undanþágur vegna greiðslu skrásetningargjalda fyrir skólaárið 2004—2005. Beinist kvörtun A að því að ákvörðun Háskóla Íslands um breytta framkvæmd við innheimtu skrásetningargjaldsins hafi ekki verið kynnt með fullnægjandi hætti né hafi meðalhófs verið gætt við þær breytingar sem gerðar voru.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. október 2004.

II.

Framangreind ákvörðun háskólaráðs Háskóla Íslands frá 18. desember 2003 var kynnt nemendum með tölvubréfi, dags. 19. sama mánaðar, en þar sagði m.a. svo:

„Á fundi háskólaráðs fimmtudaginn 18. desember sl. voru fjármál Háskóla Íslands á dagskrá. Eins og fram hefur komið í fjölmiðlum gerir fjárveiting til HÍ fyrir kennslu samkvæmt fjárlögum ráð fyrir að fjöldi virkra nemenda á árinu 2004 verði 5200, en áætlaður fjöldi þeirra háskólaárið 2003—2004 miðað við reynslutölur fyrri ára er 5750.

Af þessum sökum er nauðsynlegt að grípa til sérstakra aðhaldsaðgerða. Í samræmi við það var á fundi háskólaráðs samþykkt að öll stjórnsýsla, rekstur fasteigna og framkvæmdir fái sömu fjárveitingu og á árinu 2003, sem felur í sér 2,5% raunlækkun. Þá var samþykkt að gæta ítrasta aðhalds í ráðningamálum.

Einnig samþykkti háskólaráð eftirtaldar aðhaldsaðgerðir varðandi skráningu nemenda:

1. Ekki verða veittar neinar undanþágur frá skráningartímabili árlegrar skráningar 22.—26. mars 2004 og greiðslu skrásetningargjalds.

2. Ekki verða veittar neinar undanþágur til nýskráninga og greiðslu skrásetningargjalds eftir 4. júní 2004 (og sama gildir um erlenda stúdenta eftir 15. mars 2004).

3. Leitað verður leiða til að koma í veg fyrir að nemendur skrái sig í námskeið sem þeir mæta svo ekki í.

4. Hömlur verða settar á breytingar á skráningu eftir að kennsla er hafin.

5. Skrásetningargjald verður ekki endurkræft.“

Í tölvubréfi nemendaskrár Háskóla Íslands til nemenda, dags. 12. mars 2004, var árleg skráning fyrir háskólaárið 2004—2005 auglýst og kynnt. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Árleg skráning á komandi háskólaár, 2004—2005, fer fram dagana 22.—26. mars 2004. (Þetta á ekki við stúdenta sem eru að sækja um framhaldsnám). Samkvæmt ákvörðun háskólaráðs verða ekki veittar neinar undanþágur frá þessu skráningartímabili, né greiðslu skrásetningargjaldsins sem greiða ber við skráningu. Gjaldið er ekki endurkræft.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég háskólarektor bréf, dags. 22. mars 2004, þar sem ég óskaði eftir því að Háskóli Íslands gerði mér grein fyrir þeim sjónarmiðum sem legið hefðu að baki ákvörðun háskólaráðs um að krefjast greiðslu skrásetningargjalds við skráningu og þá án möguleika á fresti til að greiða gjaldið fram í ágústmánuð næstkomandi. Óskaði ég jafnframt eftir því að háskólinn léti í ljós viðhorf sitt til þess hvort umrædd sjónarmið gætu talist málefnaleg og í samræmi við lagagrundvöll skrásetningargjaldsins. Vegna ummæla í tölvubréfi nemendaskrár Háskóla Íslands frá 12. mars 2004 um að skrásetningargjald væri ekki endurkræft óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvort slíkt ætti einnig við í tilvikum þar sem nemendur háskólans hættu við að stunda nám í skólanum á því ári sem þeir hefðu greitt gjaldið fyrir. Jafnframt óskaði ég þess m.a. að háskólinn lýsti viðhorfi sínu til þess hvort fyrirhugaðar breytingar á stjórnsýsluframkvæmd við innheimtu skrásetningargjaldsins hefðu verið tilkynntar stúdentum á nægjanlega skýran hátt.

Ljóst er af gögnum málsins að fundur var haldinn í háskólaráði 25. mars 2004. Í fundargerð fundarins kemur fram eftirfarandi undir lið 1.4.:

„Lagt fram bréf frá Umboðsmanni Alþingis, dags. 22. mars 2004. Í bréfinu kemur fram að nemandi hafi kvartað yfir þeirri ákvörðun háskólaráðs frá 18. desember 2003 að ekki skuli veittar neinar undanþágur frá skráningartímabili árlegrar skráningar fyrir háskólaárið 2004—2005 í Háskóla Íslands og greiðslu skráningargjalds.

Rektor gerði grein fyrir málinu og var það rætt. Að umræðu lokinni samþykkti ráðið svohljóðandi bókun:

„Háskólaráð áréttar þann skilning sem lá að baki þeirri ákvörðun ráðsins 18. desember 2003, er fjármál Háskóla Íslands voru á dagskrá, að ekki verði veittar neinar undanþágur frá skráningartímabilum og greiðslu skrásetningargjalds.““

Undir lið 2.3. í fundargerðinni er því síðan lýst að lagt hafi verið fram erindi frá Stúdentaráði Háskóla Íslands vegna skráningargjalda við Háskóla Íslands fyrir veturinn 2004—2005. Málið hafi verið rætt og hafi verið „samþykkt einróma að veita stúdentum greiðslufrest á skráningargjaldi til 4. júní [2004]“.

Í gögnum málsins er að finna ódagsett afrit af „orðsendingu“ framkvæmdarstjóra akademískrar stjórnsýslu Háskóla Íslands „til stúdenta vegna greiðslu skrásetningargjalds“ en af lestri þess verður ráðið að það sé frá 26. mars 2004. Í bréfinu segir svo:

„Á fundi háskólaráðs í gær, fimmtudaginn 25. mars, var ákveðið að veita stúdentum greiðslufrest á skrásetningargjaldi til 4. júní n.k.

Þetta þýðir ekki að hægt sé að skrá sig árlegri skráningu 22.—26. mars 2004 án þess að ganga um leið frá greiðslu skráningargjalds. Þeir sem skrá sig á vefnum geta greitt skráningargjaldið með kreditkorti (ekki debetkorti) eða óskað eftir að fá sendan greiðsluseðil. Þeir sem ganga frá skráningu í Nemendaskrá geta greitt gjaldið með peningum, debet- og kreditkortum.

Þeir sem þegar hafa greitt og óska eftir að nýta sér frestinn vinsamlega hafið samband við Nemendaskrá eftir að árlegri skráningu er lokið. Gjalddagi greiðsluseðla (gíró) verður 4. júní.“

Með bréfi Háskóla Íslands, dags. 1. apríl 2004, var mér tilkynnt um ofangreinda ákvörðun háskólaráðs frá 25. mars 2004 um að endurskoða fyrri ákvörðun sína og þá samþykkt að veita stúdentum greiðslufrest á skrásetningargjaldi til 4. júní 2004. Í bréfinu kom fram að ákvörðunin hafi verið tilkynnt stúdentum 26. mars 2004 og þeim sem höfðu þegar greitt gjaldið bent á að hafa samband við Nemendaskrá ef þeir vildu nýta sér greiðslufrestinn. Þá var mér jafnframt tilkynnt að tafir yrðu á því að fyrirspurnum í bréfi mínu frá 22. mars 2004 yrði svarað.

Ég ritaði A bréf, dags. 2. apríl 2004, og innti hana eftir því hvort hin breytta ákvörðun háskólaráðs hefði áhrif á afstöðu hennar til kvörtunarinnar. Í svarbréfi A sem barst mér 15. apríl 2004 kemur fram að hún telur breytta ákvörðun háskólaráðs ekki raska þeim grundvelli sem kvörtun hennar er reist á. Með bréfi, dags. 16. apríl 2004, ítrekaði ég fyrirspurnir mínar til Háskóla Íslands og óskaði jafnframt eftir skýringum á þeim sjónarmiðum sem legið hefðu að baki því að miða hinn framlengda gjaldfrest á skrásetningargjöldunum við 4. júní 2004.

Svör Háskóla Íslands við fyrirspurnum mínum bárust mér með bréfi, dags. 28. júní 2004. Í bréfinu er gerð grein fyrir fyrri framkvæmd við innheimtu skrásetningargjaldsins en um það segir svo:

„Skrásetning til náms við Háskóla Íslands fer fram með tvennum hætti. Annars vegar er inntaka nýnema (skrásetning nýrra stúdenta) og hins vegar er árleg skráning þeirra sem þegar eru skráðir til náms við skólann, en slík skráning fer að jafnaði fram í lok mars eða byrjun apríl, eftir því upp á hvaða daga páska ber hverju sinni.

[...]

Fyrri framkvæmd við skrásetningar og innheimtu skrásetningargjalds byggðist á samþykkt háskólaráðs frá 26. mars 1992 [...], þar sem fram kom að stúdentar greiði skrásetningargjald um leið og þeir skrá sig nýskrásetningu eða árlegri skráningu. Jafnframt kom fram að stúdentar geti fengið greiðslufrest til 5. júlí ef þeir æskja þess. Sá frestur var ákveðinn á sínum tíma með tilliti til sjónarmiða stúdenta. Litið var á beiðnir um veitingu greiðslufrests sem undanþágu frá þeirri meginreglu að gjaldið skyldi greitt um leið og skrásetning færi fram, en nær undantekningarlaust var þó fallist á slíkar beiðnir. Greiðsluseðill var þá gefinn út með gjalddaga 5. júlí og eindaga 20. ágúst. Væri greiðsluseðillinn greiddur á tímabilinu frá 6. júlí til 20. ágúst lagðist 15% álag ofan á skráningargjaldið. Eftir 20. ágúst var ekki hægt að greiða skráningargjaldið með greiðsluseðlinum, en stúdentum var gefinn kostur á að koma í Nemendaskrá og greiða gjaldið til gjaldkera þar, með peningum eða greiðslukorti.

Þeim hópi stúdenta sem ekki höfðu greitt skráningargjaldið 20. ágúst, var sent bréf þar sem þeim var gefinn nokkurra daga frestur til viðbótar til þess að greiða gjaldið. Ef greiðsla barst ekki í framhaldi af þessu bréfi voru þeir stúdentar teknir út af skrá og töldust þá ekki lengur stunda nám við Háskóla Íslands. Umtalsverður hluti þessa hóps var hins vegar að gefa sig fram við Nemendaskrá allt fram að prófum haustmisseris og var að öllu jöfnu orðið við beiðnum þeirra um að greiða skrásetningargjaldið og verða teknir inn á skrá að nýju sem nemendur við Háskólann. Þetta er á hinn bóginn verklag sem ekki fær samrýmst gæðakerfi H.Í.

Ekki liggja fyrir nákvæmar tölur um það hvernig greiðsla skráningargjaldsins dreifðist á ofangreind tímabil. Reikna má þó með að um helmingur þeirra stúdenta sem komu til árlegrar skráningar hafi greitt við skráningu en helmingur hafi óskað eftir greiðslufresti. Af þeim hópi mun meirihlutinn aftur hafa greitt fyrir 5. júlí, þannig að u.þ.b. fimmtungur af þeim sem skráðir hafa verið árlegri skráningu hafi ekki lokið við greiðslu skráningargjaldsins í byrjun júlí. Af þessum hópi eru árlega á bilinu 300 til 600 manns sem aldrei greiða skráningargjaldið og eru teknir út af skrá í september.

Breytingar á fjölda skráðra stúdenta hafa einnig orðið með því að gildar skráningar hafa verið dregnar tilbaka. Þeirri framkvæmd hefur verið fylgt að endurgreiða skráningargjaldið fram til 20. ágúst, en halda eftir 4.000 kr. Endurgreiðsla eftir 20. ágúst hefur og verið möguleg ef veigamiklar ástæður hafa verið fyrir því að stúdent þarf að hætta námi. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum samsvöruðu endurgreiðslur árið 2003 rúmlega 111 skrásetningargjöldum [...].

Svo sem sjá má var fyrri framkvæmd við árlega skráningu stúdenta mjög sveigjanleg. Einsýnt er á hinn bóginn að þessi framkvæmd gerði að verkum að örðugt var um vik að sjá með góðum fyrirvara hversu margir af þeim sem á hverju ári skrá sig til náms við Háskóla Íslands myndu í raun stunda það á komandi háskólaári. Þessi afföll hafa ætíð verið umtalsverð og vaxandi á síðast liðnum árum og má ætla að þau hafi þá jafnvel farið yfir 30%.

[...]“

Í bréfinu er í framhaldinu gerð grein fyrir afstöðu Háskóla Íslands til lagagrundvallar skrásetningargjaldsins. Um „forsendur og tildrög aðhaldsaðgerða í starfi Háskóla Íslands 2004—2005“ segir m.a. í bréfinu að með „aðhaldsaðgerðum nú [séu] stjórnendur Háskólans að bregðast við þeirri stöðu sem upp [sé] komin og miða að því að fjárhagsráðstafanir stofnunarinnar, m.a. um námsframboð og þá aðstöðu sem stúdentum [sé] boðið upp á, séu í samræmi við fjárheimildir skv. samningi um kennslu og ákvæði fjárlaga fyrir árið 2004“. Jafnframt er ítrekað að „markmið aðgerðanna [sé] að tryggja gæði í skólastarfinu og að nýta sem best kennslu, aðstöðu, búnað og tíma stúdenta og starfsmanna“. Í bréfinu er þessu næst rakið hvernig staðið var að kynningu og framkvæmd ákvarðana háskólaráðs frá 18. desember 2003 og 25. mars 2004 en þar segir m.a. svo:

„Ákvörðunin [frá 18. desember 2003] var tilkynnt öllum stúdentum með tölvubréfi þann 19. desember [...] og var ekki annað að ráða af viðbrögðum stúdenta en fullur skilningur ríkti á efni ákvörðunarinnar. Engar ábendingar bárust um að óljóst væri hvað hún merkti og hvað hún hefði í för með sér. Þá var ekki heldur kvartað yfir breyttri stjórnsýsluframkvæmd, enda hlýtur slík framkvæmd ávallt að taka mið af breytingum sem verða á þjóðfélagsaðstæðum. Til dæmis eru aðstæður í fjármálum ungs fólks með öðrum hætti en þær voru fyrir áratug.

Ákvörðunarinnar var getið í kennsluskrá [...] og í heimsendingarseðli sem m.a. var sendur öllum stúdentum í tölvupósti [...]. Það er fyrst í kjölfar þessarar tilkynningar að viðbrögð bárust frá stúdentum, en það var gert með tilkynningu frá Stúdentaráði Háskóla Íslands þann 16. mars [...]. Þessari tilkynningu var svarað degi síðar af hálfu Háskólans [...] og á næsta fundi háskólaráðs sem haldinn var þann 25. mars var áréttaður skilningur ráðsins varðandi ákvörðunina [...].

[...]

Fram kom á fundinum að þeir sem greiddu skrásetningargjaldið við árlega skráningu í lok mars hefðu í reynd frest til 3.—5. maí er útgjöld á kreditkortatímabilinu 18. mars til 18. apríl kæmu til greiðslu. Taldi ráðið að aðhaldsaðgerðir myndu missa marks ef ákveðið væri í miðjum klíðum að hverfa frá fyrri ákvörðun sem tekin hafi verið með löngum fyrirvara um að veita ekki greiðslufrest, auk þess sem langt væri liðið á tímabil árlegrar skráningar og framkvæmdin verið í samræmi við ákvörðun ráðsins frá 18. desember. En til að koma til móts við tillögu stúdenta var fallist á að veita þó frest til 4. júní þótt ljóst væri að sú ákvörðun ein og sér væri vandasöm í framkvæmd þar sem fjöldi stúdenta hefði lokið árlegri skráningu og greitt gjaldið í samræmi við ákvörðun ráðsins í desember.

Ákvörðun háskólaráðs lýtur að aðhaldi í skólastarfi og því að þeir sem óska eftir því að stunda nám við Háskóla Íslands beri ábyrgð á breytni sinni. Markmiðið er á hinn bóginn ekki að útiloka þá frá skráningu sem sýna að þeir eigi fullt erindi í háskólanám og eiga sér sanngjarnar málsbætur þegar aðhaldsaðgerðirnar bitna á þeim.

[...]“

Um endurgreiðslu skrásetningargjaldsins segir m.a. svo í bréfi háskólans til mín:

„Hvorki er í 3. mgr. 13. gr. laga nr. 41/1999 né í reglum settum af Háskólanum, að finna ákvæði um endurgreiðslu skrásetningargjaldsins. Framkvæmdin hefur verið sú, að berist umsókn um endurgreiðslu skrásetningargjaldsins frá skráðum stúdent, hefur verið farið yfir rökstuðning með umsókninni og ef þessi rök þykja hafa vegið nógu þungt er fallist á endurgreiðslu. Á það sérstaklega við í þeim tilvikum, þegar breytingar á högum stúdents má með einhverjum hætti rekja til ákvarðana háskóladeilda, t.d. um námsframboð, eða að niðurstaða prófa sem fyrst liggur fyrir eftir að árleg skráning fer fram, raskar áætlunum stúdents um námið. Sömu sjónarmið liggja að baki heimildar til lækkunar skrásetningargjalds í þeim tilvikum þegar um óviðráðanlega frestun á brautskráningu frá október til febrúar er að ræða sem og þegar meistara- og doktorsnemar sem vegna sérstakra ástæðna gefst einungis kostur á 50% námsframvindu eða minni. Þessi heimild hefur verið nýtt um árabil og sérstaklega er gerð grein fyrir henni í kennsluskrá (sbr. nú bls. 15 í kennsluskrá háskólaárið 2004—2005, [...]).

Rétt er að geta þess að á undanförnum árum hefur einnig verið fallist á endurgreiðslu í tilvikum þar sem beiðni er fyrst og fremst fram komin vegna persónulegra aðstæðna stúdents. Þessi framkvæmd hefur hins vegar verið bundin erfiðleikum bæði með tilliti til þess hvernig meta eigi ólíkar ástæður beiðna og vegna þeirra breytinga á skráningum í einstök námskeið sem af þessu hafa hlotist.

Iðulega hefur komið til tals að hverfa frá þessari framkvæmd, meðal annars í ljósi þess að hún stuðlaði að því að stúdentar væru að taka ákvarðanir um nám án þess að full alvara væri að baki. Það að hópur stúdenta hættir við að stunda nám hefur áhrif á skólastarfið í heild og snertir nám annarra stúdenta, m.a. þegar kemur að gerð stundaskráa og próftaflna. Því var það liður í framangreindum aðhaldsaðgerðum, sem háskólaráð ákvað á fundi sínum þann 18. desember 2003, að skrásetningargjaldið yrði ekki endurkræft vegna skráningar til náms háskólaárið 2004—2005. Þessi aðgerð beinist þó eingöngu að þeim tilvikum þegar stúdent hættir við að stunda námið vegna aðstæðna sem varða hann sjálfan, sbr. orðalag á bls. 14 og 15 í kennsluskrá. Óbreytt er hins vegar að ef stúdent er ókleift að stunda það nám sem hann skráir sig til, vegna ákvarðana háskóladeilda, þá sé fallist á beiðni hans um endurgreiðslu.“

Í lok bréfsins eru sjónarmið Háskóla Íslands dregin saman.

Ég ritaði A bréf, dags. 6. júlí 2004, þar sem ég óskaði eftir því að hún kæmi á framfæri þeim athugasemdum sem hún teldi ástæðu til að gera í tilefni af bréfi Háskóla Íslands. Athugasemdir A bárust mér með bréfi 23. ágúst 2004.

IV.

1.

Í kvörtun máls þessa eru gerðar athugasemdir við það hvernig staðið var að framkvæmd og kynningu þeirrar ákvörðunar háskólaráðs Háskóla Íslands frá 18. desember 2003 að gera, við árlega skráningu stúdenta fyrir skólaárið 2004—2005, breytingar á gildandi stjórnsýsluframkvæmd varðandi innheimtu skrásetningargjalda. Sérstaklega er í kvörtuninni fundið að því að ekki hafi verið gætt meðalhófs við þær breytingar sem gerðar voru.

Í lögum um Háskóla Íslands nr. 41/1999 eru svohljóðandi ákvæði um skráningargjald í 3. mgr. 13. gr.:

„Við skrásetningu til náms greiðir stúdent skrásetningargjald, allt að 32.500 kr. Heimilt er að taka 15% hærra gjald af þeim sem fá leyfi til skrásetningar utan auglýstra skrásetningartímabila. Háskólaráði er heimilt að verja hluta skrásetningargjaldsins til Félagsstofnunar stúdenta.“

Lagaákvæðið mælir ekki frekar fyrir um gjalddaga heldur en að skrásetningargjaldið skuli greitt við skráningu til náms. Það verður því ekki annað séð en að það samrýmist valdheimildum háskólaráðs sem æðsta ákvörðunaraðila innan háskólans að taka nánari ákvarðanir um innheimtu skrásetningargjaldsins og breytingar á fyrirkomulagi hennar innan þess ramma sem lagaákvæðið setur og að virtum reglum stjórnsýsluréttarins um slíkar ákvarðanir, þ.m.t. um breytingar á stjórnsýsluframkvæmd. Í skýringum háskólans til mín er lýst þeim ástæðum sem bjuggu að baki hinu breytta fyrirkomulagi innheimtunnar og þá sérstaklega að þessar breytingar hafi verið liður í því að bregðast við ákveðnum fjárhagsvanda í rekstri skólans og gera skráningar stúdenta nákvæmari þannig að sem fyrst yrði ljóst hvaða fjöldi óskaði í raun eftir að stunda nám á hverju námskeiði. Ég tel að af skýringum Háskóla Íslands verði ráðið að málefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar umræddum breytingum á innheimtu skráningargjaldsins. Þótt sú framkvæmd sem fylgt hafði verið um greiðslutíma skráningargjalda kunni á sínum tíma að hafa tekið mið af möguleikum stúdenta til að afla sér tekna með sumarvinnu er af hálfu háskólans bent á að ýmsar breytingar hafi orðið í hinu fjárhagslega umhverfi háskólastúdenta sem eigi að gera þeim betur mögulegt að inna greiðslu skráningargjaldsins af hendi fyrr á almanaksárinu. Þótt háskólaráð kunni að hafa átt val um leiðir við að koma á breyttu fyrirkomulagi þessara mála fæ ég ekki séð að með ákvörðun sinni hafi háskólaráð brotið gegn reglum stjórnsýsluréttarins um meðalhóf. Umfjöllun mín hér á eftir beinist því alfarið að því hvort Háskóli Íslands hafi við framkvæmd og kynningu á þeirri ákvörðun að breyta nefndri stjórnsýsluframkvæmd farið að lögum og vönduðum stjórnsýsluháttum að teknu tilliti til efnis hinnar fyrri stjórnsýsluframkvæmdar og hagsmuna stúdenta.

2.

Í skýringum Háskóla Íslands til mín er rakið að árið 1992 hafi háskólaráð með samþykkt lagt grundvöllinn að þeirri stjórnsýsluframkvæmd við innheimtu og greiðslu skrásetningargjalds sem var í gildi fram að breytingu þeirri sem ráðið ákvað að gerð yrði við árlega skráningu stúdenta fyrir upphaf skólaársins 2004—2005. Um tólf ára skeið höfðu stúdentar þannig búið við þá framkvæmd að geta beðið með að greiða hið lögbundna skrásetningargjald allt til 20. ágúst á viðkomandi ári og voru greiðsluseðlar þannig gefnir út með gjalddaga 5. júlí og eindaga 20. ágúst. Af hálfu háskólans er því einnig lýst að þótt stúdent hefði ekki greitt skrásetningargjaldið 20. ágúst eða fyrr gæfist honum þrátt fyrir það nokkurra daga frestur til viðbótar til að greiða gjaldið. Ljóst er af upplýsingum frá háskólanum að umtalsverður hluti stúdenta hafi á ári hverju frá árinu 1992 greitt skrásetningargjaldið í júlí og ágústmánuðum ár hvert. Einnig er rakið að þetta fyrirkomulag hafi verið tekið upp „með tilliti til sjónarmiða stúdenta“.

Í skýringum Háskóla Íslands til mín er rakið að litið hafi verið á beiðnir um veitingu greiðslufrests allt til 20. ágúst sem „undanþágu frá þeirri meginreglu að gjaldið skyldi greitt um leið og skrásetning færi fram, en nær undantekningarlaust [hafi] þó verið fallist á slíkar beiðnir“. Af lýsingu Háskóla Íslands á þeirri viðteknu stjórnsýsluframkvæmd við innheimtu skrásetningargjalda sem við lýði var allt frá árinu 1992 og upplýsingum sem ég hef áður aflað mér um þá tilhögun í tengslum við mál sem ég hef haft til meðferðar, tel ég ljóst að umrætt fyrirkomulag hafi birst stúdentum sem almenn framkvæmd fremur en sem undantekning eða undanþága frá reglu um að greiða bæri skrásetningargjaldið um leið og hið árlega skráningartímabil stæði yfir. Ég bendi hér á að af 48. gr. reglna nr. 458/2000, fyrir Háskóla Íslands, sem fjallar um skrásetningargjöld, verður ekki annað ráðið en að þar sé beinlínis gert ráð fyrir þeim möguleika að greiðsla skrásetningargjalds geti farið fram „utan auglýstra skrásetningartímabila“. Af skýringum háskólans verður jafnframt ráðið að hugsunin að baki því að heimila stúdentum að greiða skrásetningargjaldið allt til loka ágústmánaðar hafi verið sú að stúdentum gæfist þá kostur á að fjármagna nám sitt með vinnu yfir sumartímann.

3.

Ég hef áður lagt til grundvallar að almennt beri að játa stjórnvöldum svigrúm til gera breytingar á stjórnsýsluframkvæmd enda séu þær innan marka laga og byggðar á málefnalegum sjónarmiðum. Séu slíkar breytingar íþyngjandi gagnvart borgurunum verður jafnframt, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, að gera þá kröfu til stjórnvalda að breytingarnar séu kynntar með skýrum og glöggum hætti og nægjanlegum fyrirvara svo að þeir sem breytingarnar varða hafi raunhæft tækifæri til að gera viðeigandi ráðstafanir og bregðast við breyttri framkvæmd, sbr. m.a. niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í málum nr. 346/1990 og 353/1990, álit frá 8. febrúar 1993 í máli nr. 612/1992 og álit mín frá 14. júní 2001 í máli nr. 2763/1999 og frá 10. maí 2002 í máli nr. 3307/2001. Sjá hér einnig Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 134—135.

Eins og áður greinir tel ég að það liggi ljóst fyrir að stúdentar við Háskóla Íslands hafi um langt árabil gengið út frá því að stjórnsýsluframkvæmd háskólans væri sú að þeir gætu gengið frá skuldbindingum sínum með greiðslu skrásetningargjalds í lok sumars og þyrftu ekki að greiða það á vormánuðum þegar fyrra skólaári væri ólokið og þeir ekki enn hafist handa við sumarvinnu sína. Með þetta í huga bar Háskóla Íslands að gæta þess með fullnægjandi hætti að tilkynningar um breytta stjórnsýsluframkvæmd hvað varðar greiðslu skrásetningargjalds væru settar fram þannig að nægjanlega væri tekið mið af efni og eðli fyrri stjórnsýsluframkvæmdar og með nægjanlegum fyrirvara. Efni tilkynninganna þurfti þannig að taka mið af því hvernig fyrri framkvæmd hafði birst stúdentum.

Ákvarðanir háskólaráðs í desembermánuði 2003 um aðhaldsaðgerðir, sem lutu að breytingum á stjórnsýsluframkvæmd við skráningu stúdenta og greiðslu skrásetningargjalds, voru tilkynntar stúdentum með tölvubréfi, dags. 19. desember 2003, en um þessi atriði sagði svo í tilkynningunni:

„Ekki verða veittar neinar undanþágur frá skráningartímabili árlegrar skráningar 22.—26. mars 2004 og greiðslu skrásetningargjalds.“

Ég hef áður rakið að eins og fyrri stjórnsýsluframkvæmd hafði birst stúdentum um árabil tel ég að það hafi verið óskýrt og til þess fallið að valda misskilningi að orða tilkynninguna með þeim hætti að ekki yrðu veittar neinar „undanþágur“ frá greiðslu skrásetningargjalds. Með því orðalagi var lagt til grundvallar að stúdentum hefði mátt vera ljóst að fyrirkomulag hinnar fyrri stjórnsýsluframkvæmdar, sem hafði um tólf ára skeið gert ráð fyrir að stúdent gæti frestað greiðslu skrásetningargjaldsins allt til 20. ágúst ár hvert og jafnvel lengur, hafi falið í sér undantekningu frá tiltekinni meginreglu. Að teknu tilliti til þess að fyrri stjórnsýsluframkvæmd hafði gagnvart stúdentum ekki borið með sér að um tilteknar undanþágur um greiðslu gjaldsins væri að ræða bar Háskóla Íslands að gæta þess að orða umrædda tilkynningu á þann veg að hún gæfi rétta mynd af því í hverju breytingin væri í raun fólgin. Ég bendi í þessu sambandi á að tilkynningin var aðeins orðuð með almennum hætti án þess að efni ákvörðunarinnar eða afleiðingum hennar væri lýst nánar.

Hin árlega skráning stúdenta fyrir árið 2004—2005 fór fram dagana 22.—26. mars 2004. Ég tel að fullnægjandi tilkynning um hina breyttu stjórnsýsluframkvæmd hafi ekki birst stúdentum fyrr en með útgáfu kennsluskrár Háskóla Íslands fyrir árið 2004—2005 í mars 2004, sbr. þær upplýsingar sem fram koma á bls. 15. Ég tek fram að upplýsingarnar sem þar koma fram eru mun ítarlegri og gleggri en þær sem komu fram í „heimsendingarseðli“ þeim sem sendur var til stúdenta 14. mars 2004. Þegar litið er til þess að fullnægjandi kynning á ákvörðun háskólaráðs um að breyta hinni áralöngu stjórnsýsluframkvæmd um greiðslu skrásetningargjalda birtist ekki fyrr en með útgáfu kennsluskrárinnar í sama mánuði og greiðslan skyldi innt af hendi tel ég að Háskóli Íslands hafi ekki gætt þess að haga framkvæmd og kynningu þeirrar breytingar þannig að stúdentar fengju hæfilegt svigrúm og fyrirvara til að gera viðeigandi ráðstafanir af þessu tilefni. Ég tek þó fram að með þeirri ákvörðun háskólaráðs, dags. 25. mars 2004, að gefa stúdentum kost á því að óska eftir fresti til greiðslu skrásetningargjaldsins til 4. júní 2004, hafi að minnsta kosti að nokkru verið tekið tillit til þeirra athugasemda sem þá höfðu borist frá stúdentum um þetta atriði.

Ég tel rétt að leggja á það áherslu að ákvörðun háskólaráðs frá 18. desember 2003 fól í sér verulega breytingu frá þeirri stjórnsýsluframkvæmd um greiðslu skrásetningargjalda sem verið hafði við lýði í skólanum í rúman áratug. Það er ljóst að stúdentar, sem langflestir eru ungir að árum og hafa ekki enn lagt grunninn að tryggri fjárhagsstöðu, hafa mikla hagsmuni af því að fyrirkomulag greiðslu skrásetningargjalda sé í senn fyrirsjáanlegt og gagnsætt. Vegna hagsmuna stúdenta verður Háskóli Íslands því að gæta þess að vanda vel til verka þegar ákveðið er að gera breytingar á stjórnsýsluframkvæmd sem lengi hefur verið við lýði og varðar stúdenta miklu. Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég að á hafi skort að við framkvæmd nefndrar breytingar hafi verið tekið nægjanlega mið af þessum sjónarmiðum. Að þessu virtu er það niðurstaða mín að Háskóli Íslands hafi ekki gætt þess að kynna stúdentum með skýrum og glöggum hætti og hæfilegum fyrirvara ákvörðun háskólaráðs frá 18. desember 2003 um að breyta framkvæmd við innheimtu og greiðslu skrásetningargjalda. Vandaðra stjórnsýsluhátta var því að mínu áliti ekki gætt af hálfu Háskóla Íslands í þessu tilviki.

4.

Í ákvörðun háskólaráðs frá 18. desember 2003, sem kynnt var stúdentum 19. s.m., var tekið fram að „skrásetningargjald [yrði] ekki endurkræft“. Orðalag tilkynningarinnar var að þessu leyti fortakslaus og gaf til kynna að frá þessari reglu yrðu ekki gerðar undantekningar. Í skýringum Háskóla Íslands til mín um þetta atriði kemur hins vegar fram að „þessi aðgerð [hafi aðeins beinst] að þeim tilvikum þegar stúdent hættir við að stunda námið vegna aðstæðna sem varða hann sjálfan, sbr. orðalag á bls. 14 og 15 í kennsluskrá. Óbreytt [sé] hins vegar að ef stúdent er ókleift að stunda það nám sem hann skráir sig til, vegna ákvarðana háskóladeilda, þá sé fallist á beiðni hans um endurgreiðslu“. Af lýsingu háskólans á þessu atriði verður ekki annað ráðið en að lagt sé í hverju tilviki mat á það hvort atvik og aðstæður séu með þeim hætti að endurgreiðsla geti átt sér stað. Orðalagið í ofangreindri tilkynningu til stúdenta virðist því ekki hafa endurspeglað með réttum hætti hina raunverulegu framkvæmd að þessu leyti. Að virtum skýringum Háskóla Íslands til mín tel ég ekki rétt að umfjöllun að öðru leyti um hvort framkvæmd endurgreiðslu skrásetningargjalda samrýmist lögum og vönduðum stjórnsýsluháttum fari fram á almennum grundvelli heldur verði að þessu leyti að leggja mat á aðstæður og atvik í hverju tilviki fyrir sig. Í ljósi þessa, og með kvörtun þessa máls í huga, tel ég ekki tilefni til að fjalla hér frekar um þetta atriði.

5.

Í kvörtun sinni til mín óskaði A eftir því að meðferð málsins hjá mér yrði flýtt eins og kostur væri þar sem stúdentar þyrftu að greiða skrásetningargjaldið „á næstu dögum“. Í bréfi mínu til Háskóla Íslands, dags. 22. mars 2004, gerði ég háskólanum grein fyrir þessari ósk A og tók fram að af minni hálfu væri ekkert því til fyrirstöðu að ég leitaðist við að ljúka umfjöllun minni um kvörtunina eins fljótt og unnt væri. Fór ég fram á það við háskólann að leitast yrði við að svara bréfi mínu eins fljótt og kostur væri. Eins og fram er komið tilkynnti háskólinn mér í bréfi, dags. 1. apríl 2004, að tafir yrðu á því að fyrirspurnum mínum yrði svarað. Svör háskólans bárust mér svo í bréfi, dags. 28. júní 2004.

Ég hef áður bent á það að afgreiðslutími mála hjá umboðsmanni Alþingis markast að verulegu leyti af því hvernig stjórnvöld sem í hlut eiga hverju sinni bregðast við fyrirspurnum mínum og beiðnum um skýringar. Í því máli sem hér er til umfjöllunar fæ ég ekki séð að brýn ástæða hafi verið fyrir háskólann að draga það í rúma þrjá mánuði að ljúka við að svara fyrirspurnarbréfi mínu. Ég beini því þeim tilmælum til Háskóla Íslands að í framtíðinni verði þess gætt að svara fyrirspurnum mínum innan hæfilegs tíma.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að Háskóli Íslands hafi ekki gætt þess að kynna stúdentum með skýrum og glöggum hætti og hæfilegum fyrirvara ákvörðun háskólaráðs frá 18. desember 2003 um að breyta framkvæmd við innheimtu og greiðslu skrásetningargjalda. Með hliðsjón af fyrri stjórnsýsluframkvæmd og að virtum hagsmunum stúdenta tel ég að vandaðra stjórnsýsluhátta hafi að þessu leyti ekki verið gætt af hálfu Háskóla Íslands.

Ég beini þeim tilmælum til Háskóla Íslands að taka í framtíðinni mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu og lúta að framkvæmd íþyngjandi ákvarðana sem hafa í för með sér breytingar á stjórnsýsluframkvæmd.