Álit

I.

Hinn 23. september 2003 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 25. september 2002. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 13. maí 2002 um fjárhæð eingreiðslu örorkubóta til hennar, sbr. 5. mgr. 29. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, sem A fékk greidda samkvæmt ákvæðum almannatryggingalaga um sjúkratryggingar vegna læknisaðgerðar sem hún gekkst undir 29. maí 1996. Beinist kvörtun hennar að því að lagaheimild hafi skort til að skerða bæturnar á grundvelli viðmiða um dánartíðni og afvöxtunarhlutfall.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 19. október 2004.

II.

Málavextir eru þeir að í kjölfar læknisaðgerðar sem A gekkst undir 29. maí 1996 sótti hún um bætur til Tryggingastofnunar ríkisins vegna örorku sem hún taldi sig hafa orðið fyrir. Tryggingastofnun samþykkti bótaskyldu 4. júlí 2001 og var örorka A metin 49%. Við útreikning á eingreiðslu örorkubóta til A miðaði tryggingastofnun við 71 árs lífslíkur og 6% afvöxtunarhlutfall. Var eingreiðslan, að fjárhæð kr. 1.718.478, innt af hendi 13. maí 2002.

Með bréfi, dags. 18. júlí 2002, kærði A ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um eingreiðslu örorkubóta til úrskurðarnefndar almannatrygginga. Krafðist hún þess að sér yrðu greiddar fullar og óskertar bætur. Byggði A kæru sína á því að lagaheimild væri ekki fyrir hendi til að skerða bætur með þessum hætti og því væri skerðingin ólögmæt.

Með úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 25. september 2002, voru útreikningsviðmið tryggingastofnunar staðfest. Í úrskurðinum segir svo m.a.:

„Ákvæði almannatryggingalaga um eingreiðslu örorkubóta er í 5. mgr. 29. gr. Þar segir:

„Ef orkutap er minna en 50% er Tryggingastofnuninni heimilt að greiða í einu lagi örorkubætur sem jafngilda lífeyri hlutaðeigandi um tiltekið árabil samkvæmt reglum er ráðuneytið setur að fengnum tillögum tryggingaráðs. Ella greiðist lífeyrir í hlutfalli við örorkuna.“

Það er því hlutverk heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að setja reglur um eingreiðslu örorkubóta vegna slysa, að fengnum tillögum tryggingaráðs. Slíkar formlega settar reglur voru til skamms tíma ekki til. Hins vegar voru til ákvarðanir tryggingaráðs frá árunum 1956 og 1960 um forsendur útreiknings á eingreiðslu örorkulífeyris slysatrygginga þ.e. þegar reikna þurfti út fjárhæð sem jafngilti lífeyri sem hlutaðeigandi hefði fengið um tiltekið árabil ef ekki hefði komið til eingreiðslu bóta. Eftir þeim ákvörðunum hefur verið farið við útreikning áratugum saman. Í þessum ákvörðunum tryggingaráðs segir að miða skuli greiðslur við 71 árs aldur og 6% vexti. Þegar litið er til áratuga framkvæmdar Tryggingastofnunar um vaxtaákvörðun og aldursviðmið í sambærilegum málum telur úrskurðarnefndin sig skorta lagaheimild og nægilegar forsendur til að hnekkja gildandi viðmiði um 6% ársvexti og 71 árs aldursviðmið. Þá er og mikilvægt að jafnræðis sé gætt við afgreiðslu sambærilegra mála.

Úrskurðarnefndin vísar og til úrskurðar nr. 49/2001 frá 10. október 2001 í sambærilegu máli þar sem nefndin staðfesti útreikninga Tryggingastofnunar á eingreiðslu bóta samkvæmt III. kafla laga nr. 117/1993 um almannatryggingar.

Þann 15. júlí 2002 gaf Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið út reglur um eingreiðslu örorkubóta Tryggingastofnunar ríkisins. Reglurnar gilda um slys sem eiga sér stað 1. janúar 2002 eða síðar. Í 4. gr. reglnanna segir að við núvirðisútreikning eingreiðslu skuli miða við dánartíðni áranna 1996 – 2000 og 6% vexti á ári. Með reglunum er staðfest áratugalöng framkvæmd Tryggingastofnunar við útreikning eingreiðslu örorkubóta þ.e. að reikna með skerðingu vegna dánartíðni og framtíðarvaxta.

Beiðni kæranda um óskertar bætur er hafnað.“

III.

Ég óskaði eftir því með bréfi, dags. 14. nóvember 2003, að úrskurðarnefnd almannatrygginga skýrði nánar hvað átt væri við með því orðalagi að nefndin „[teldi] sig skorta lagaheimild og nægilegar forsendur til að hnekkja gildandi viðmiði“. Óskaði ég eftir að nefndin skýrði þetta með hliðsjón af því að hún hefði engu að síður tekið afstöðu til efnis málsins. Benti ég í því sambandi á að brysti úrskurðaraðila vald að lögum til að fjalla um mál leiddi það almennt til frávísunar. Þá óskaði ég eftir því að nefndin skýrði framangreinda afstöðu sína með tilliti til þess hvernig verkefni nefndarinnar er afmarkað í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 17. desember 2003, kemur fram að úrskurðarnefndin telur sig hafa lagaheimild til að taka efnislega afstöðu til ágreiningsefnisins, „þ.e. hvort Tryggingastofnun hafi verið heimilt að lækka örorkubætur til A vegna eingreiðslu“. Hafi slík afstaða verið tekin með því að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins í málinu en heimild nefndarinnar sé reist á 1. mgr. 7. gr. laga nr. 117/1993, sbr. lög nr. 60/1999. Þá segir svo í bréfi úrskurðarnefndarinnar:

„Byggðist niðurstaða nefndarinnar á því að þrátt fyrir að settar reglur tryggingaráðs hafi vantað lágu fyrir ákvarðanir tryggingaráðs í sambærilegum málum um að miða greiðslur við 71 árs aldur og 6% vexti. Þær ákvarðanir voru síðan efnislega staðfestar í reglugerð um eingreiðslu örorkubóta Tryggingastofnunar frá 15. júlí 2002. Með tilliti til þess, jafnræðisreglna og fyrri úrskurðar nefndarinnar í málinu 49/2001, en í því máli aflaði nefndin sér álits tryggingastærðfræðings varðandi umrædd atriði, taldi nefndin skerðinguna reista á málefnalegum sjónarmiðum.

Orðalag í úrskurði nefndarinnar „að nefndin telji sig skorta lagaheimild ...“ er óheppilegt og hefði betur verið sleppt.“

Með bréfi, dags. 11. febrúar 2004, óskaði ég eftir því við Tryggingastofnun ríkisins að hún léti mér í té afrit af forsendum þeirra útreikninga sem framkvæmdir voru á vegum stofnunarinnar þegar eingreiðslufjárhæð sú sem A fékk greidda 13. maí 2002 var reiknuð út, þ.m.t. fjárhæð þeirra mánaðarlegu greiðslna sem leiddu af 49% örorku hennar. Afrit af forsendum útreikninganna bárust mér 10. mars 2004. Í kjölfarið ákvað ég að leita til tryggingastærðfræðings og láta reikna út hver eingreiðslufjárhæð örorkubóta til A hefði orðið, samanborið við þá niðurstöðu sem tryggingastofnun komst að, ef miðað hefði verið við þær forsendur sem leiddar verða af dómi Hæstaréttar frá 30. mars 1995 í máli nr. 429/1992, Hrd. 1995, bls. 937. Þar komst Hæstiréttur nánar tiltekið að þeirri niðurstöðu að eðlilegt væri nú að miða framtíðarávöxtun bóta vegna varanlegrar örorku við 4,5% vaxtafót. Niðurstaða þessara útreikninga, sem nánar verður rakin í kafla IV var sú að eingreiðslubætur til A hefðu orðið hærri sem nemur kr. 76.663 ef miðað hefði verið við 4,5% vaxtafót og að tjón hennar hafi verið gert upp 31. maí 2002 en þá hafi hún verið á 47. aldursári (46,47 ára).

Ég ritaði úrskurðarnefndinni á ný bréf, dags. 5. apríl 2004, þar sem ég gerði nefndinni grein fyrir framvindu málsins. Þá skýrði ég nefndinni frá því að eftir að framangreint svarbréf nefndarinnar hefði borist mér hefði athugun mín á kvörtun A fyrst og fremst beinst að því hvort fallast bæri á þá niðurstöðu nefndarinnar í máli hennar að þau útreikningsviðmið sem Tryggingastofnun ríkisins lagði til grundvallar hefðu samrýmst jafngildisreglu 5. mgr. 29. gr. laga nr. 117/1993 og þá einkum hvort nefndinni hefði borið við túlkun ákvæðisins að leggja það afvöxtunarhlutfall til grundvallar sem leiddi af áðurnefndum dómi Hæstaréttar frá 30. mars 1995. Benti ég á að þeir útreikningar sem ég hefði aflað mér hefðu leitt í ljós að eingreiðslufjárhæð bóta til A hefði orðið 76.663 kr. hærri ef reiknað hefði verið með sama afvöxtunarhlutfalli og lagt var til grundvallar í dómi Hæstaréttar að virtu aldurshámarki 12. gr. laga nr. 117/1993. Óskaði ég eftir því að úrskurðarnefndin skýrði nánar hvernig þær forsendur í úrskurði nefndarinnar frá 10. október 2001 í máli nr. 49/2001, sem vísað væri til í niðurstöðukafla úrskurðar nefndarinnar í máli A, um að dómur Hæstaréttar frá 1995 varði „vaxtaforsendur í skaðabótamáli en [að] allt önnur sjónarmið [gildi] við ákvörðun bóta skv. skaðabótalögum nr. 50/1993 heldur en [samkvæmt] lögum um almannatryggingar nr. 117/1993“, samrýmist jafngildisreglu 5. mgr. 29. gr. laga nr. 117/1993. Í þessu sambandi óskaði ég eftir skýringum á ástæðum þess að nefndin teldi að sér hefði ekki borið að leggja umræddan dóm Hæstaréttar til grundvallar. Loks óskaði ég eftir nánari skýringum á því viðhorfi úrskurðarnefndarinnar sem fram kemur í ofangreindum úrskurði frá 2001 að ekki sé fært að leggja vaxtafótaviðmiðun úr dómi Hæstaréttar frá 1995 til grundvallar vegna jafnræðisreglna þar sem nefndin væri þar með að víkja frá ríkjandi stjórnsýsluframkvæmd.

Svarbréf úrskurðarnefndarinnar barst mér 2. júlí 2004 ásamt greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 25. maí 2004, sem úrskurðarnefndin hafði óskað eftir. Í bréfi nefndarinnar segir m.a.:

„Þau sjónarmið sem nefndin lagði til grundvallar þeirri niðurstöðu að miða við 6% vaxtafót við afvöxtun áætlaðra framtíðartekna við útreikning eingreiðslu örorkubóta eru eftirfarandi:

Um langt árabil hefur Tryggingastofnun ríkisins greitt bætur vegna orkutaps sem er minna en 50% í einni greiðslu. Þetta er algengt fyrirkomulag á greiðslu bóta og tíðkast m.a. í uppgjöri slysabóta skv. skaðabótalögum. Það grundvallarsjónarmið gildir við útreikning slíkra bóta, að bótaþeginn sé jafnsettur eins og greiðslu bótanna hefði verið dreift á langan tíma. Þá er átt við það að bótaþeginn geti (fræðilega) sett fjárhæðina í ávöxtun og með því að taka ávallt út þá fjárhæð sem nemur mánaðarlegum bótum ætti upphæðin að vera uppurin þegar bótatímabili lýkur.

Að mati úrskurðarnefndarinnar skiptir tvennt meginmáli við útreikning bótanna: Forsendur um vaxtaviðmiðun og lengd tímabilsins sem miða skal við. Greiðsluröðin er núvirt miðað við gefna vaxtaforsendu og líftölur sem í gildi eru á hverjum tíma. Þó koma til álita fleiri sjónarmið eins og til dæmis hagræði af eingreiðslu.

Vaxtaforsendur:

Það sjónarmið sem hér gildir er að miðað sé við að bótaþeginn geti ávaxtað grunnfjárhæðina án verulegrar áhættu. Oftast hefur verið miðað við vexti á ríkistryggðum skuldabréfum, til dæmis spariskírteinum eða húsbréfum. Reynslan hér á landi undanfarin 40 ár eða svo er að raunávöxtun á slíkum bréfum hefur sveiflast á bilinu 4,5 til 9,0%. Meðaltal er nálægt 6%. Lengi voru bundin innlán í bankastofnunum ekki með góðri ávöxtun en frá árinu 1980 hefur ávöxtun batnað og á árunum 1990 til 2002 var meðalraunávöxtun á bundnum innlánsreikningum 5,8%. Með vísan til þessa telur nefndin óhætt að fullyrða, að miðað við undanfarin ár hafi það ekki verið ósanngjarnt að miða við 6% raunávöxtun í núvirðisútreikningum Tryggingastofnunar ríkisins.

Fyrir liggur, að dómstólar hafa notað lægri vexti undanfarin ár við uppgjör skaðabótamála eða 4,5% frá árinu 1995. Áður höfðu þeir notað 6% frá árinu 1984 en þar á undan 13% vexti. Tryggingastofnun hefur hins vegar miðað við 6,0% vexti um áratuga skeið og því ekki miðað við vexti dómstóla. Miðað við það sem að framan greinir verður að telja að frá árinu 1995 til þessa dags hafi 4,5% raunvaxtaviðmiðun verið ívilnandi fyrir örorkubótaþega. Vaxtaprósentan 6,0% er hins vegar ekki fjarri lagi. Miðað við bundna reikninga banka var meðalraunávöxtun á þessu tímabili 5,7%.

Tímabil útreiknings:

Fyrir liggur að í útreikningi Tryggingastofnunar ríkisins er miðað við 71 árs lífaldur, en eðlilegar væri við núverandi aðstæður að miða við 67 ára aldur eins og gert er við útreikning eingreiðsluverðmætis bóta skv. skaðabótalögum. Þessi þáttur er mjög ívilnandi fyrir bótaþega skv. almannatryggingalögum og getur munað miklu fyrir fólk sem farið er að nálgast viðmiðunaraldurinn. Að þessu leyti er verulegur munur á útreikningi bóta, annars vegar skv. almannatryggingalögum og hins vegar skaðabótalögum.

Ennfremur lítur nefndin til hagræðis bótaþega af eingreiðslu. Með því að fá upphæðina alla til ráðstöfunar nýtur bótaþeginn hagræðis af því eðli málsins samkvæmt. Hann tekur ekki áhættu af því að tapa hluta bótanna vegna þess að hann lifi ekki til loka tímabilsins og getur nýtt sér það að fá umtalsverða fjárhæð með eingreiðslu.

Loks hefur nefndin í huga þegar 6% afvöxtunarhlutfall er staðfest, að nákvæmum útreikningum örorkubóta verður aldrei að öllu leyti við komið vegna margvíslegra vafaatriða í sérhverju tilviki, eins og segir í Hrd. 429/1995.

Með vísan til þessara sjónarmiða telur úrskurðarnefndin að við mat á framtíðarverðmæti örorkubóta á grundvelli 5. mgr. 29. gr. laga nr. 117/1993, beri ekki að leggja til grundvallar sama vaxtafót og gert er í áðurtilvitnuðum Hæstaréttardómi frá 1995.“

Í greinargerð tryggingastofnunar, dags. 25. maí 2004, sem fylgdi framangreindu bréfi úrskurðarnefndarinnar segir m.a. svo:

„Í lögum um almannatryggingar allt frá árinu 1946 hefur verið ákvæði um að ráðuneyti setji reglur að fengnum tillögum tryggingaráðs varðandi heimild Tryggingastofnunar til að greiða í einu lagi örorkubætur slysatrygginga ef orkutap er minna en 50%. Ekki hefur tekist að staðreyna hvort ráðuneyti hafi nokkurn tíma komið að setningu slíkra reglna fyrr en heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra setti reglur nr. 551/2002 um eingreiðslu örorkubóta Tryggingastofnunar ríkisins.

Til eru ákvarðanir tryggingaráðs frá árunum 1956 og 1960 um forsendur útreiknings á eingreiðslu örorkulífeyris slysatrygginga. Ekki hefur tekist að sannreyna, eins og að framan greinir, hvort félagsmálaráðuneytið (þáverandi ráðuneyti Tryggingastofnunar) hafi á þessum tíma staðfest og sett með formlegum hætti reglur byggðar á þessum ákvörðunum. Tryggingastofnun hefur engu að síður farið eftir þessum ákvörðunum áratugum saman við útreikning á eingreiðslu örorkubóta og verða þær að teljast venjuhelgaður gildandi réttur þar til reglur nr. 551/2002 tóku gildi. Í ákvörðun tryggingaráðs frá 6. apríl 1960 var kveðið á um að miða skyldi við 6% vexti við útreikning eingreiðslu örorkubóta og vaxtaviðmiðið er óbreytt í reglum nr. 551/2002.

Á árinu 2001 kærði einstaklingur útreikning eingreiðslu örorkubóta til úrskurðarnefndar almannatrygginga (mál nr. 49/2001) og meðal annars kom til umræðu dómur hæstaréttar frá 30. mars 1995 og hvort miða ætti eingreiðsluútreikninga við 4,5% eða 6% vexti. Af því tilefni aflaði Tryggingastofnun greinargerða tryggingastærðfræðinganna [X] og [Y], sem bæði höfðu séð um útreikninga eingreiðslu örorkubóta fyrir Tryggingastofnun ríkisins.

Í greinargerð sinni bendir [X] meðal annars á að þótt vaxtaforsendur hafi um tíu ára skeið verið þær sömu í reglum ráðuneytisins og dómum hæstaréttar í skaðabótamálum verði ekki talið að þar með hafi ráðuneytið fylgt fordæmi Hæstaréttar í því efni. Áður en Hæstiréttur tók þá stefnu að miða við 6% ársvexti hafi hann um alllangt árabil lagt mun hærri vexti til grundvallar í dómum sínum án þess að ráðuneytið tæki tillit til þess í reglum sínum. Það sé því engan veginn sjálfgefið að breytt stefna réttarins 1995 ætti að hafa áhrif á reglur ráðuneytisins.

[X] telur ekki ástæðu til að fjölyrða um muninn á útreikningi á eingreiðslufjárhæðum slysatrygginga almannatrygginga og útreikningi tryggingafræðinga á verðmæti tapaðra vinnutekna í skaðabótamálum vegna slysa sem orðið hafa fyrir gildistöku skaðabótalaga, en bendir þó á þann meginmun að greitt er að fullu í samræmi við fyrrnefnda útreikninginn en dómstólar lækki jafnan niðurstöðutölu tryggingafræðings í síðarnefnda tilvikinu, fyrst og fremst vegna skattfrelsis örorkubótanna.

[Y] bendir á að slysatryggingar almannatrygginga og skaðabætur samkvæmt reglum skaðabótaréttar (vátryggingafélög) séu algerlega sjálfstæð og óháð hvort öðru og falli undir mjög ólík lög og reglugerðir. Á samanburðargrunni séu engar tryggingastærðfræðilegar forsendur fyrir hendi sem nothæfar séu til þess að framkvæma núvirðisútreikning þar sem forsendur sem vátryggingafélögin noti séu í samræmi við lög og reglugerðir hverju sinni, en forsendur sem tryggingastærðfræðingar noti við núvirðisútreikning bóta af opinberu fé byggist á fyrri (sögulegri) reynslu, framtíðarsýn og þeim starfsaðferðum sem samtök tryggingastærðfræðinga viðurkenni á hverjum tíma.

[Y] telur að í sjálfu sér gæti verið réttlætanlegt að nota 4,5% vaxtaviðmið en þá með því skilyrði að jafnframt yrði beitt lífslíkum þeim sem birtast í margfeldisstuðli núvirðis í 6. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Niðurstaða [Y] er sú að lífslíkur/lífaldur sá sem notaður hefur verið við núvirðisútreikninga örorkubóta samkvæmt skaðabótalögum sé mun lægri en sú aldursviðmiðun sem notuð hefur verið við útreikning örorkubóta samkvæmt slysatryggingum almannatrygginga. Hún telur jafnframt að 6% vextir séu raunsæ og sanngjörn tala þar sem meðalávöxtun ríkisskuldabréfa á árunum 1971 til 1999 hafi verið 5,57%. Fjárfestingar í sameignarsjóðum skiluðu örlítið hærri raunávöxtun á sama tíma. Það sé því ekki verjandi að lækka vextina í núverandi umhverfi hagfræðilega séð.

Af framangreindu sést að varast ber að leggja að jöfnu uppgjör bóta úr slysatryggingum almannatrygginga og uppgjör bóta samkvæmt skaðabótalögum nr. 50/1993 eða eldri ólögfestum reglum skaðabótaréttar. Ólíkur lagagrundvöllur liggur að baki þessum mismunandi bótauppgjörum og ólík sjónarmið eiga við. Ekki er hægt að horfa einangrað á vaxtaviðmið heldur koma fleiri þættir inn í, eins og t.d. þær lífslíkur sem miðað er við.“

Ég gaf A kost á að senda mér athugasemdir vegna svarbréfs úrskurðarnefndarinnar og þær bárust mér með bréfi frá lögfræðiráðgjöf Öryrkjabandalags Íslands 30. september 2004.

IV.

1.

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins í máli A, sem úrskurðarnefnd almannatrygginga staðfesti, er byggð á 5. mgr. 29. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, en ákvæðið er svohljóðandi:

„Ef orkutap er minna en 50% er Tryggingastofnuninni heimilt að greiða í einu lagi örorkubætur sem jafngilda lífeyri hlutaðeigandi um tiltekið árabil samkvæmt reglum er ráðuneytið setur að fengnum tillögum tryggingaráðs. Ella greiðist lífeyrir í hlutfalli við örorkuna.“

Upplýst er í málinu að á þeim tíma sem tryggingastofnun tók ákvörðun um greiðslu til A hafði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið ekki sett reglur í samræmi við tilvitnað ákvæði, sbr. nú hins vegar reglur nr. 551/2002, um eingreiðslu örorkubóta Tryggingastofnunar ríkisins.

Eins og lýst er í kafla III hér að framan beindist athugun mín vegna þessa máls í upphafi að þeirri afstöðu sem fram hafði komið í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli A að nefndin teldi sig ekki hafa „lagaheimild og nægilegar forsendur“ til að fjalla um ákvörðun tryggingastofnunar í máli hennar og þá með tilliti til þess hvernig verkefni nefndarinnar er afmarkað í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 117/1993.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga svaraði mér með bréfi, dags. 17. desember 2003, og er efni þess tekið upp í kafla III hér að framan. Þar kom fram að úrskurðarnefndin teldi sig hafa lagaheimild til að taka efnislega afstöðu til ágreiningsefnisins, „þ.e. hvort Tryggingastofnun hafi verið heimilt að lækka örorkubætur til [A] vegna eingreiðslu“. Hafi það verið gert með því að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins í málinu. Heimild nefndarinnar hafi verið reist á ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 117/1993, sbr. lög nr. 60/1999. Nefndin tók að síðustu fram að það orðalag í úrskurði hennar „að nefndin telji sig skorta lagaheimild ...“ væri óheppilegt og hefði betur verið sleppt. Með tilliti til þessara svara nefndarinnar tel ég ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta atriði en minni á nauðsyn þess að úrskurðir vegna stjórnsýslukæra séu skýrir og samrýmist valdheimildum þess sem úrskurðar hverju sinni.

2.

Kvörtun A beinist annars vegar að því að Tryggingastofnun ríkisins hafi með öllu verið óheimilt að skerða greiðslu örorkubóta til hennar með afvöxtun eða öðru frá þeirri fjárhæð sem svaraði til útreiknaðs lífeyris hennar miðað við upphaf og lok greiðslutíma örorkulífeyris. Hins vegar gerir A í kvörtun sinni athugasemdir við þann vaxtafót sem miðað var við af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins og staðfest var í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli hennar.

Afstaða mín til fyrra atriðisins er sú að með tilliti til orðalags 5. mgr. 29. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, þar sem segir að greiða skuli í einu lagi örorkubætur „sem jafngilda“ lífeyri hlutaðeigandi um tiltekið árabil verði að telja heimilt að viðhafa hefðbundnar og viðurkenndar aðferðir við að finna út jafngildi þeirrar fjárhæðar sem greidd er í þessu tilviki sem eingreiðsla og þess lífeyris sem greiðist á tilteknu árabili. Ég tel að í þessu efni geti það ekki ráðið úrslitum þótt ráðherra hafi ekki á þeim tíma sem hér skipti máli sett þær reglur sem kveðið er á um í 5. mgr. 29. gr. laga nr. 117/1993. Meðan þær reglur voru ekki til staðar og Tryggingastofnun ríkisins kaus að nýta sér heimild 5. mgr. 29. gr. til að greiða umræddar örorkubætur í einu lagi varð stofnunin að finna út í hverju tilviki hvaða fjárhæð væri á greiðsludegi „jafngild“ þeim lífeyri sem hlutaðeigandi ætti annars að fá um tiltekið árabil. Eins og áður segir varð sá útreikningur að vera í samræmi við hefðbundnar og viðurkenndar aðferðir og þar með í samræmi við þann rétt sem hverju sinni var talinn gilda, í þessu tilviki um núvirðisreikning eða afvöxtun. Það var svo verkefni úrskurðarnefndar almannatrygginga að skera úr um hvort ákvarðanir stofnunarinnar fullnægðu þessum kröfum ef viðtakandi örorkubóta leitaði til nefndarinnar.

Þótt í skýringum úrskurðarnefndar almannatrygginga til mín, dags. 2. júlí 2004, segi að nefndin hafi litið til hagræðis bótaþega af eingreiðslu verður ekki séð af fyrirliggjandi útreikningum tryggingastofnunar í máli A að það atriði eitt og sér hafi leitt til tiltekins frádráttar eða lækkunar greiðslu til hennar. Athugun mín á kvörtun A hefur því fyrst og fremst beinst að því hvort fallast beri á þá niðurstöðu úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli hennar að það útreikningsviðmið sem Tryggingastofnun ríkisins lagði til grundvallar í máli A hafi samrýmst jafngildisreglu 5. mgr. 29. gr. laga nr. 117/1993. Í því sambandi hef ég sérstaklega tekið til athugunar hvort úrskurðarnefndinni hafi borið í máli A, að virtum aðstæðum í máli hennar, að leggja til grundvallar það afvöxtunarhlutfall (4,5%) við túlkun á jafngildisþætti 5. mgr. 29. gr. laga nr. 117/1993 sem leiðir af dómi Hæstaréttar 30. mars 1995 í máli nr. 429/1992, Hrd. 1995, bls. 937. Þar komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að miða bæri við 4,5% vaxtafót við afvöxtun framtíðartekna við útreikning örorkutjóns. Í VI. kafla ofangreinds dóms Hæstaréttar segir svo:

„Við afvöxtun áætlaðra framtíðartekna tjónþola verður að líta til þess tilgangs bóta vegna varanlegrar örorku, að tjónþoli verði fjárhagslega settur sem líkast því, að slys hefði ekki borið að höndum. Örorkubætur eiga að nægja honum til framfærslu í réttu hlutfalli við örorkutjónið með svipuðum hætti og óskertar atvinnutekjur myndu gera. Er þá miðað við, að bæturnar verði gengnar til þurrðar, þegar áætlaðri ævilengd lýkur. Í samræmi við þetta verður að huga að því, hvernig varðveita megi raunvirði greiddra fébóta til frambúðar. Til þess verður ekki ætlast, að ávöxtun bótafjár verði háð bindingu fjármagns um óhæfilegan tíma eða seld undir óeðlileg áhættuviðskipti. Rétt er og að hafa til hliðsjónar að því leyti sem unnt er, að framfærslueyrir af bótafé geti fylgt þróun kaupmáttar atvinnutekna. Það er þeim mun brýnna sem aldur tjónþola er lægri á slysdegi.

Þegar til þessa er litið auk núverandi ávöxtunarkjara sparifjár og þróunar í vaxta- og verðlagsmálum, þykir eðlilegt að miða nú framtíðarávöxtun bóta vegna varanlegrar örorku við 4,5% vaxtafót. Þó ber að árétta, að nákvæmum útreikningum örorkutjóns verður ekki að öllu leyti við komið vegna margvíslegra vafaatriða í sérhverju tilviki.“

Eins og fram kemur í kafla III í áliti þessu ritaði ég tryggingastofnun bréf, dags. 11. febrúar 2004, þar sem ég óskaði eftir því að mér yrðu látin í té afrit af forsendum þeirra útreikninga sem framkvæmdir voru á vegum stofnunarinnar þegar fundin var út fjárhæð þeirrar eingreiðslu sem A fékk greidda 13. maí 2002, kr. 1.718.478, þ.m.t. fjárhæð þeirra mánaðarlegu greiðslna sem leiddu af 49% örorku hennar. Eftir að mér bárust afrit af umræddum forsendum ákvað ég að leita til tryggingastærðfræðings og láta reikna út eingreiðslubætur til A á grundvelli þeirra forsendna sem leiða af ofangreindum dómi Hæstaréttar og bera þá niðurstöðu saman við þá fjárhæð sem lögð var til grundvallar í máli A. Af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins hefur komið fram að útreikningar þar vegna eingreiðslu hafi verið miðaðir við 71 árs aldur. Samkvæmt 12. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, skal greiða örorkulífeyri fram til 67 ára aldurs örorkulífeyrisþega og ég ákvað því að óska eftir að tryggingastærðfræðingurinn miðaði við þann aldur í samanburðarútreikningi sínum.

Niðurstaða útreiknings tryggingastærðfræðingsins í tilviki A er eftirfarandi en miðað er við að tjón hennar hafi verið gert upp 31. maí 2002 (lok útreikningsmánaðar) og að hún hafi þá verið á 47. aldursári (46,47 ára):

Forsendur Tryggingastofnunar ríkisins

Örorkulíf. 9/4 2000—31/5 2002 kr. 232.832

Vextir kr. 14.289

Eingr. til 71 árs (6% v. stuðull 12,518) kr. 1.471.357

Samtals: kr. 1.718.478

Forsendur miðaðar við dóm Hæstaréttar 1995 og eingreiðslu til 67 ára aldurs, sbr. 5. mgr. 29. gr. og grunnreglu 12. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar.

Örorkulíf. 9/4 2000—31/5 2002 kr. 232.832

Vextir kr. 10.716

Eingr. til 67 ára aldurs (4,5% v., stuðull 13,+200) kr. 1.551.593

Samtals: kr. 1.795.141

Samkvæmt þessu verður ekki annað ráðið af samanburði á forsendum Tryggingastofnunar ríkisins, sem staðfestar voru í úrskurði úrskurðarnefndarinnar, og þeim forsendum sem leiða af beitingu þess afvöxtunarhlutfalls sem lagt var til grundvallar í dómi Hæstaréttar að virtu aldurshámarki laga nr. 117/1993 fyrir greiðslu örorkulífeyris, sbr. 12. gr. laganna, en að eingreiðslubætur til A hefðu orðið hærri sem nemur kr. 76.663 ef síðarnefndar forsendur hefðu verið lagðar til grundvallar.

Samkvæmt ákvæði 5. mgr. 29. gr. laga nr. 117/1993 skulu örorkubætur sem greiddar eru í einu lagi „jafngilda“ lífeyri hlutaðeigandi um tiltekið árabil samkvæmt reglum sem ráðherra setur. Það leiðir beint af þessu orðalagi að tryggingastofnun verður við beitingu eingreiðsluheimildar ákvæðisins að velja þær forsendur sem tryggja eftir mætti að framtíðarverðmæti þeirrar fjárhæðar sem greidd er á þeim lagagrundvelli sé í hverju tilviki ákvarðað þannig að tjónþoli verði fjárhagslega settur sem líkast því að slys hefði ekki borið að höndum. Af lagareglunni leiðir því sá áskilnaður að við eingreiðsluuppgjör örorkubóta vegna slyss sem bótaskylt er á grundvelli almannatryggingalaga verði á hverjum tíma notast við það afvöxtunarhlutfall sem samrýmist þeim tilgangi örorkubóta að nægja bótaþega til framfærslu í réttu hlutfalli við örorkutjónið með svipuðum hætti og óskertar atvinnutekjur gera. Eins og raunar er byggt á í skýringum úrskurðarnefndar almannatrygginga á það grunnsjónarmið jafnt við um uppgjör bóta á grundvelli almannatryggingalaga eða skaðabótalaga að „bótaþeginn sé jafnsettur eins og greiðslu bótanna hefði verið dreift á langan tíma. Þá [sé] átt við það að bótaþeginn geti (fræðilega) sett fjárhæðina í ávöxtun og með því að taka ávallt út þá fjárhæð sem nemur mánaðarlegum bótum ætti upphæðin að vera uppurin þegar bótatímabili lýkur“.

Að þessu sögðu legg ég á það áherslu að ef afvöxtunarþáttur eingreiðsluuppgjörs bóta vegna varanlegrar örorku er einn og sér hafður í huga fæ ég ekki séð að það hafi þýðingu, eins og stjórnvöld halda fram, hver grundvöllur örorkubótanna er að lögum, þ.e. hvort hann er byggður á bótareglu almannatryggingalaga nr. 117/1993 eða reglum skaðabótaréttarins. Ársafvöxtun við útreikning á eingreiðslufjárhæð bóta vegna varanlegrar örorku snýst í báðum tilvikum aðeins um mat á framtíðargildi fjármagns þannig að varðveita megi raunvirði greiddra bóta til frambúðar. Réttarheimildalegur grundvöllur bótareglunnar, þ.e. hvort hún leiðir af lögfestri bótareglu almannatryggingalaga, sem veitir rétt til bótagreiðslu úr hendi ríkisins, eða á reglum skaðabótaréttar, þar sem bótarétturinn skapast gagnvart tjónvaldi og/eða vátryggingafélagi, hefur þannig ekki þýðingu þegar ákvarða þarf eðlilegt vaxtaviðmið vegna framtíðarávöxtunar bóta enda í báðum tilvikum aðeins um að ræða mat á framtíðarverðmæti fjármagns í hendi bótaþega.

Eins og að framan greinir tók Hæstiréttur af skarið í dómi sínum frá 30. mars 1995 um það afvöxtunarhlutfall sem leggja ætti til grundvallar við útreikning á bótafjárhæð vegna varanlegrar örorku. Að teknu tilliti til þess að bótunum er ætlað að nægja viðkomandi til framfærslu er í dóminum lögð áhersla á að ekki verði ætlast til þess að ávöxtun þeirra verði háð bindingu fjármagns um óhæfilegan tíma eða seld undir óeðlileg áhættuviðskipti. Meðal annars með hliðsjón af þessum atriðum er þar komist að þeirri niðurstöðu að eðlilegt sé að miða framtíðarávöxtun bóta vegna varanlegrar örorku við 4,5% vaxtafót. Er rétt að benda á að síðan ofangreindur dómur féll hafa verið gerðar breytingar á skaðabótalögum nr. 50/1993, sbr. lög nr. 37/1999, þar sem lögfestur hefur verið sérstakur margfeldisstuðull sem lagður er til grundvallar við útreikning bótafjárhæðar. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1999 sagði meðal annars um þær forsendur sem lágu til grundvallar þessum margfeldisstuðli:

„Miðað er við 4,5% ársafvöxtunarforsendu frá 18 ára aldri tjónþola. Er sú forsenda í samræmi við niðurstöðuna í dómi Hæstaréttar frá 30. mars 1995 og í samræmi við þá ávöxtunarmöguleika sem telja má að séu fyrir hendi í þjóðfélaginu nú, þegar miðað er við áhættulitla ávöxtun.“ (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 1293)

Ég legg á það áherslu að með ofangreindum dómi var Hæstiréttur að leggja almennt mat á vaxtafót við afvöxtun bótagreiðslna og þótt dómurinn hafi verið kveðinn upp í tilefni af ágreiningi um uppgjör almennra slysabóta verður ekki séð að það hafi haft þýðingu þegar dómurinn tók afstöðu til þess við hvaða vaxtafót skyldi miðað. Með honum var einfaldlega komist að niðurstöðu um hvaða vaxtafót bæri að miða við til að finna út jafngildi eingreiðslu sem innt væri af hendi í stað greiðslna í framtíðinni um ákveðið árabil. Af síðari dómum Hæstaréttar og annarri réttarþróun, þ.m.t. síðari lagasetningu, verður ekki ráðið að breyting hafi orðið á réttarstöðunni að þessu leyti frá 30. mars 1995, er dómur Hæstaréttar féll, og þar til tekin var ákvörðun um bótagreiðslu til A.

Eins og fram hefur komið verður ekki séð að ólík sjónarmið eigi við um ársafvöxtun við útreikning á eingreiðslufjárhæð örorkubóta eftir því hver lagagrundvöllur þeirra er. Af þessum sökum og með hliðsjón af ofangreindum forsendum í dómi Hæstaréttar tel ég að Tryggingastofnun ríkisins hafi verið rétt að ganga út frá 4,5% vaxtafæti við útreikning á eingreiðslu örorkubóta til A, auk þess að taka mið af almennum forsendum sem leiða af lögum um viðkomandi greiðslur, s.s. um lögmæltan greiðslutíma örorkulífeyris. Hef ég þá enn fremur í huga að ekki verður séð að á þeim tíma hafi farið fram ítarleg athugun, út frá hliðstæðum forsendum og lagðar voru til grundvallar í dómi Hæstaréttar, á þeim ávöxtunarkjörum sem í boði hafa verið síðustu ár, er leiddi ótvírætt í ljós að hærri vaxtafótur tryggði bótaþegum, sem fengu greiddar örorkubætur í einu lagi, greiðslu sem gat talist jafngild því að hlutaðeigandi fengi greiddan lífeyri um tiltekið árabil.

Af hálfu úrskurðarnefndar almannatrygginga og Tryggingastofnunar ríkisins hefur í skýringum til mín meðal annars verið vísað til þess að það atriði í útreikningum tryggingastofnunar að miða við 71 árs lífaldur hafi verið mjög ívilnandi fyrir bótaþega samkvæmt almannatryggingalögum og „[geti] munað miklu fyrir fólk sem farið [sé] að nálgast viðmiðunaraldurinn“. Þeir útreikningar sem ég hef látið gera vegna athugunar minnar á þessu máli sýna að sú framkvæmd sem viðhöfð var af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins þar til reglur nr. 551/2002 tóku gildi gat leitt til hærri eingreiðslu til bótaþega sem voru um og yfir 50 ára við uppgjör bótanna heldur en leiddi af því að nota 4,5% vaxtafót og miða við greiðslur til hins lögmælta aldursmarks 67 ára. Ég tel hins vegar að ívilnandi framkvæmd stjórnvalda að þessu leyti geti ekki skert réttindi þeirra sem að réttri lagaframkvæmd áttu kröfu á hærri fjárgreiðslu en þeir fengu.

3.

Rétt er að árétta að bótaréttur A byggðist á f-lið 1. mgr. 24. gr. laga nr. 117/1993 sem þá var í gildi enda var um að ræða bótaskylt atvik sem varð við læknisaðgerð. Ef tjónsatvik hennar hefði átt sér stað eftir 1. janúar 2001 þá hefði bótaréttur hennar verið reistur á lögum nr. 111/2000, um sjúklingatryggingu, sbr. 23. gr. þeirra laga. Með því ákvæði var áðurnefndur f-liður 1. mgr. 24. gr. almannatryggingalaga felldur úr gildi. Eftir sem áður er Tryggingastofnun ríkisins fengið það hlutverk að annast sjúklingatryggingu vegna bótaskyldra tjónsatvika sem gerast á heilbrigðisstofnunum sem ríkið á í heild eða að hluta, sbr. 11., 13. og 14. gr. laga nr. 111/2000. Í 1. mgr. 5. laga nr. 111/2000 er lagt til grundvallar að um ákvörðun bótafjárhæðar samkvæmt lögunum fari eftir skaðabótalögum nr. 50/1993. Samkvæmt því ræðst bótafjárhæðin af margfeldisstuðli 6. gr. skaðabótalaga að teknu tilliti til aldurs og tekna viðkomandi. Eins og að framan greinir var við útreikning á margfeldisstuðlinum gengið út frá 4,5% ársafvöxtun vegna eingreiðslu bótafjárins eins og fram kemur í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1999.

Ég tel einnig rétt að benda á að samkvæmt 4. mgr. 5. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993, sbr. 4. gr. laga nr. 37/1999 og 24. gr. laga nr. 111/2000, skal draga frá skaðabótakröfu vegna líkamstjóns ýmsar greiðslur sem tjónþoli fær m.a. frá almannatryggingum svo og bætur sem hann fær samkvæmt lögum um sjúklingatryggingu og ákveðið hlutfall af eingreiðsluverðmæti örorkulífeyris sem hann fær frá lífeyrissjóði. Er ákvæðið nánar tiltekið svohljóðandi:

„Frá skaðabótakröfu vegna líkamstjóns dragast greiðslur sem tjónþoli fær frá almannatryggingum, bætur frá slysatryggingu ökumanns eftir umferðarlögum og bætur frá sams konar slysatryggingu manns er slasast sem farþegi í eigin ökutæki. Greiðslur frá samnings- eða lögbundinni atvinnuslysatryggingu launþega dragast frá skaðabótakröfu hans á hendur vinnuveitanda þeim sem slysatrygginguna keypti. Bætur samkvæmt lögum um sjúklingatryggingu skal einnig draga frá skaðabótakröfu. Jafnframt skal draga frá skaðabótakröfu 40% af reiknuðu eingreiðsluverðmæti örorkulífeyris frá lífeyrissjóði og skal við útreikninginn miðað við 4,5% ársafvöxtun. Aðrar greiðslur sem tjónþoli fær frá þriðja manni vegna líkamstjóns, svo sem lífeyrissjóði eða vátryggingafélagi, dragast ekki frá skaðabótakröfu.“

Samkvæmt framansögðu virðist löggjafinn jafnan ganga út frá því að rétt sé að miða við 4,5% ársafvöxtun við útreikning á eingreiðsluverðmæti bótagreiðslna.

Eins og fram hefur komið setti heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra reglur nr. 551/2002, um eingreiðslu örorkubóta Tryggingastofnunar ríkisins, með stoð í 5. mgr. 29. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993. Þar er í 4. gr. gert ráð fyrir að við núvirðisreikning eingreiðslu skuli miða við 6% ársvexti. Hér er um hærri viðmiðun að ræða en þá sem löggjafinn hefur talið rétt að taka mið af við greiðslu slysabóta samkvæmt skaðabótalögum eins og að framan greinir þó að sömu sjónarmið virðist að öllu leyti eiga við í báðum tilvikum. Tel ég rétt að vekja athygli heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra á ofangreindu atriði með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem umboðsmanni er m.a. veitt heimild til að tilkynna viðkomandi ráðherra um það ef hann verður þess var að meinbugir séu á gildandi stjórnvaldsfyrirmælum. Tel ég í því sambandi eðlilegt að ráðuneytið leggi á það mat hvort rétt sé að taka ákvæði 4. gr. reglna nr. 551/2002 til endurskoðunar með það í huga hvort fyrirmæli þess um 6% vaxtafót séu þar sett fram með of fortakslausum hætti.

V.

Niðurstaða.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að sá vaxtafótur sem úrskurðarnefnd almannatrygginga lagði til grundvallar í úrskurði sínum frá 25. september 2002 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Eru það því tilmæli mín til nefndarinnar að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram ósk af hennar hálfu þar um, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu tel ég einnig tilefni til að beina þeim tilmælum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að lagt verði mat á hvort rétt sé að taka ákvæði 4. gr. reglna nr. 551/2002, um eingreiðslu örorkubóta Tryggingastofnunar ríkisins, til endurskoðunar með það í huga hvort fyrirmæli þess um 6% vaxtafót séu þar sett fram með of fortakslausum hætti.