Álit

I.

Hinn 9. júní 2004 leitaði B til mín, fyrir hönd A ehf., og kvartaði yfir þeirri ákvörðun sjávarútvegsráðherra að fallast á tillögur sveitarstjórnar Súðavíkur um úthlutun á byggðakvóta Súðavíkurhrepps vegna fiskveiðiársins 2003—2004. A ehf. telur að umræddum byggðakvóta hafi verið úthlutað til skipa sem ekki uppfylltu þau skilyrði sem sett voru í reglum um úthlutunina og þar með hafi eigendum þeirra skipa sem sóttu um hlutdeild í kvótanum verið mismunað.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 19. október 2004.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 14. október 2003, var Súðavíkurhreppi tilkynnt að af þeim 1.500 þorskígildistonnum sem ætluð væru til stuðnings sjávarbyggðum sem lent hefðu í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi kæmu 30,4 þorskígildistonn í hlut hreppsins. Gaf ráðuneytið hreppnum kost á því að gera tillögur um það hvaða reglur skyldu gilda um skiptingu aflaheimildanna í samræmi við 4. gr. reglugerðar nr. 596/2003, um úthlutun á 1.500 þorskígildislestum til stuðnings sjávarbyggðum. Með bréfi Súðavíkurhrepps til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 30. október 2003, gerði hreppsnefndin grein fyrir tillögum sínum, en þær voru svohljóðandi:

„Tillögur hreppsnefndar Súðavíkurhrepps fyrir úthlutun byggðakvóta eru að:

1. úthlutaður byggðakvóti verði unnin í Súðavíkurhreppi

2. úthlutað verði til aflamarksskipa og/eða krókaaflamarksbáta

3. við úthlutun skal heildaraflamark einstakra báta ekki aukast um meira en 100% miðað við úthlutun í upphafi fiskveiðiárs 2003/2004

4. skip sem fái úthlutað landi jafnmikið eða meira á móti byggðakvóta til vinnslu í Súðavík

5. heimilt verði að setja allt að 30,4 þorskígildistonnum á skip miðað við óslægðan fisk

6. öðru leyti verði stuðst við reglugerð nr. 596, 8. ágúst 2003 um úthlutun á 1.500 þorksígildislestum til stuðnings sjávarbyggðum.“

Í bréfinu voru jafnframt tilgreindir þeir bátar sem hreppsnefndin taldi að kæmu til greina við úthlutunina. Með bréfi, dags. 10. nóvember 2003, gerði sjávarútvegsráðuneytið svofelldar athugasemdir við tillögur hreppsnefndar Súðavíkurhrepps:

„Vegna tillögu Súðavíkurhrepps um úthlutun aflaheimilda vill ráðuneytið gera þá athugasemd að ekki er tilgreint í tillögunum hvaða atriði eigi að ráða skiptingu aflaheimildanna milli einstakra báta, t.d. hvort skipta eigi jafnt milli báta, með hliðsjón af aflaheimildum þeirra, lönduðum afla eða öðrum atriðum. Telur ráðuneytið nauðsynlegt að tillagan taki til þess atriðis og fyrr en upplýsingar um það liggi fyrir geti ráðuneytið ekki tekið afstöðu til tillögunnar.“

Í tilefni af athugasemdum ráðuneytisins tilkynnti Súðavíkurhreppur með bréfi, dags. 14. nóvember 2003, að það væri tillaga hreppsins að aflaheimildunum yrði skipt jafnt milli báta sem fengju úthlutun og jafnframt að heimilt væri að úthluta þeim öllum á einn bát ef ekki væri fleiri umsækjendum til að dreifa.

Reglur um úthlutun byggðakvóta í Súðavíkurhreppi voru staðfestar af sjávarútvegsráðherra og birtar með auglýsingu nr. 855/2003 í Stjórnartíðindum, B-deild 19. nóvember 2003.

Með bréfi, dags. 5. janúar 2004, bárust ráðuneytinu tillögur Súðavíkurhrepps um úthlutun byggðakvótans. Var bréfið svohljóðandi:

„Súðavíkurhreppur auglýsti eftir umsóknum um byggðakvóta vegna fiskveiðiársins 2003—2004 í framhaldi af staðfestingu Sjávarútvegsráðuneytisins á reglum þar um, en hreppnum var úthlutað 22 punktum sem jafngildir 30,4 þorskígildistonnum. Umsóknarfrestur rann út 20. desember síðastliðinn.

Tvær umsóknir bárust Súðavíkurhrepp um byggðakvóta.

1. [A] ehf. kt. [...] sækir um fyrir aflamarksbátinn [C].

2. Útgerðarfélagið [X] ehf. kt. [...] sækir um fyrir aflamarksskipin [Y] og [Z].

Í 3. gr. reglugerðar nr. 596, frá 8. ágúst 2003 um úthlutun á 1.500 þorskígildislestum til stuðnings sjávarbyggðum kemur fram að „við úthlutun skal heildaraflamark einstakra báta ekki aukast um meira en 100% miðað við úthlutun í upphafi fiskveiðiárs 2003/2004“.

Á þeirri forsendu er því ekki hægt að leggja til að úthlutað verði á aflamarksskipið [C].

Því er lagt til að úthlutuðum byggðakvóta verði skipt jafnt milli aflamarksskipanna [Y] og [Z], þannig að [Y] verði úthlutað 15,2 þorskígildistonnum og [Z] verði úthlutað 15,2 þorskígildistonnum.“

Hinn 15. janúar 2004 ritaði sjávarútvegsráðuneytið Fiskistofu svohljóðandi bréf og var afrit af því sent Súðavíkurhreppi:

„Ráðuneytinu hefur borist hjálögð tillaga frá sveitarstjórn Súðavíkurhrepps um skiptingu byggðakvóta Súðavíkurhrepps milli einstakra fiskiskipa. Er Fiskistofu falið að flytja aflaheimildir til skipanna í samræmi við tillögur sveitarstjórnarinnar.“

Hinn 27. janúar 2004 ritaði sjávarútvegsráðuneytið Súðavíkurhreppi svofellt bréf:

„Fiskistofa hefur vakið athygli ráðuneytisins á því, að hvorugur þeirra báta, sem sveitarstjórn Súðavíkur tilnefndi til úthlutunar byggðakvóta er skráður frá Súðavík. Í reglum Súðavíkurhrepps er ekki vikið að slíku skilyrði en hins vegar segir í reglum sveitarfélagsins, að um úthlutunina gildi að öðru leyti ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 596/2003. Í tilvísaðri grein reglugerðarinnar er það skilyrði fyrir úthlutun, að bátar séu skráðir frá viðkomandi sveitarfélagi.

Með bréfi þessu vill ráðuneytið gefa sveitarstjórn kost á því að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en tekin verður afstaða til tilnefningar sveitarfélagsins. Þá vill ráðuneytið upplýsa, að því hefur borist meðfylgjandi athugasemdir frá [B].“

Í tlvitnuðu bréfi B, sem hann ritar fyrir hönd A ehf., gerir hann athugasemdir við að C hafi ekki verið úthlutað byggðakvóta á þeim grundvelli að hann hefði ekki uppfyllt tiltekið skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 596/2003 en á sama tíma hafi tveir bátar í eigu annarra fengið úthlutun þótt þeir hafi ekki uppfyllt skilyrði um að vera lögskráðir í Súðavík eins og jafnframt er gerð krafa um í 3. gr. reglugerðarinnar. Telur B að með þessu hafi ekki verið gætt jafnræðis og hlutlægni við úthlutun aflaheimildanna. Óskaði hann jafnframt „eftir frekari rökstuðningi vegna ákvörðunar Súðavíkurhrepps um úthlutun byggðarkvótans“.

Í svarbréfi Súðavíkurhrepps, dags. 12. febrúar 2004, við bréfi ráðuneytisins frá 27. janúar 2004, segir m.a. svo um stöðu A ehf. með hliðsjón af reglum um úthlutun byggðakvótans:

„Á 33. fundi hreppsnefndar Súðavíkurhrepps þann 4. febrúar sl. var tekið fyrir erindi sjávarútvegsráðuneytisins vegna úthlutunar byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2003—2004. Samþykkti hreppsnefndin samhljóða að standa við fyrri ákvörðun sína um úthlutun byggðakvótans.

Af því tilefni leyfir Súðavíkurhreppur sér að taka fram eftirfarandi:

Við gerð leiðbeinandi reglna vegna úthlutunar á 30 tonna byggðakvóta voru m.a. sett sem skilyrði að við úthlutun skyldi heildaraflamark einstakra báta ekki aukast um meira en 100% miðað við úthlutun í upphafi fiskveiðiárs 2003/2004 og að öðru leyti yrði stuðst við reglugerð nr. 596, 8. ágúst 2003 um úthlutun á 1.500 þorskígildislestum til stuðnings sjávarbyggðum.

Í umsókn um byggðakvóta á [C] kom í ljós að [C] hafði ekki skráðan kvóta á sig í upphafi fiskveiðiársins 2003/2004 eins og skilyrði fyrir úthlutun gerðu ráð fyrir.“

Þá er í bréfinu lýst tengslum útgerðaraðila þeirra tveggja báta sem fengu úthlutun við Súðavík sem og áformum þeirra um að starfrækja fiskvinnslu í byggðarlaginu. Segir síðan svo í bréfi hreppsins:

„Hreppsnefnd Súðavíkurhrepps telur því að líta verði svo á, að umrædd skip teljist vera „skráð frá“ Súðavík á umræddum tíma í skilningi reglugerðarinnar, en til vara að líta beri svo á, að heimilt sé í tilviki sem þessu að skýra umrætt reglugerðarákvæði svo, að það taki [til] slíkra ráðstafana.

Þá er á það bent af hálfu Súðavíkurhrepps, að með bréfi ráðuneytisins dags. 15. janúar sl. var Súðavíkurhreppi tilkynnt um þá ákvörðun ráðuneytisins, í samræmi við 3. gr. reglugerðarinnar, að fela Fiskistofu að flytja aflaheimildir til skipanna í samræmi við tillögur sveitarstjórnar Súðavíkurhrepps. Ákvörðun Súðavíkurhrepps um tilnefningar vegna byggðakvóta hafði verið tilkynnt útgerðarmanni skipanna [Y] og [Z] með bréfi dags. 20. jan. sl. og að auki var ákvörðun ráðuneytisins um að fela Fiskistofu úthlutunina tilkynnt viðkomandi útgerðaraðila munnlega. Verður því ekki annað séð, þrátt fyrir orðalag í bréfi ráðuneytisins, dags. 27. jan. sl., en að þegar liggi fyrir „afstaða [ráðuneytisins] til tilnefningar sveitarfélagsins“ í skilningi stjórnsýslulaga.“

Af þeim skýringum sem liggja fyrir í málinu má ráða að sjávarútvegsráðuneytið hafi með bréfi, dags. 26. febrúar 2004, tilkynnt að ekki væri unnt að breyta fyrri ákvörðunum þess í málinu og var Fiskistofu og B tilkynnt um þá niðurstöðu.

III.

Ég ritaði sjávarútvegsráðuneytinu bréf, dags. 10. júní 2004, og óskaði eftir því að mér yrðu afhent gögn málsins. Bárust gögnin mér með bréfi, dags. 18. júní 2004. Í bréfinu er ferill málsins hjá ráðuneytinu og Súðavíkurhreppi rakinn með vísan til gagna málsins. Segir síðan svo í niðurlagi bréfsins:

„Í ljósi þeirra skýringa, sem fram komu í bréfi sveitarstjóra Súðavíkur frá 12. febrúar og þess að óumdeilt var [að] bátur [B] átti ekki rétt til aflaheimilda, jafnvel þótt reglur sveitarfélagsins vikju og aflaheimildunum yrði skipt á grundvelli 3. gr. reglugerðar 596, 8. ágúst 2003, þá taldi ráðuneytið ekki unnt að breyta fyrri ákvörðunum í þessu máli og var Fiskistofu og [B] tilkynnt sú niðurstaða.“

Ég ritaði ráðuneytinu á ný bréf, dags. 6. júlí 2004. Lýsti ég því í bréfinu að svo virtist sem enginn þeirra báta sem sótt hefðu um úthlutun, þar með taldir þeir tveir bátar sem fengu úthlutun, hefðu uppfyllt þau skilyrði sem sett hefðu verið. Í ljósi þessa óskaði ég þess að ráðuneytið upplýsti hvort það liti svo á að það hefði með bréfi sínu til Fiskistofu og Súðavíkurhrepps, dags. 15. janúar 2004, fallist á tillögur hreppsnefndar, sbr. 4. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 596/2003. Áliti ráðuneytið að svo hefði verið óskaði ég eftir því að það upplýsti hvort það hefði, áður en það tók ákvörðun um að fallast á tillögurnar, kannað hvort þær væru í samræmi við auglýstar úthlutunarreglur. Teldi ráðuneytið hins vegar að svo hefði ekki verið óskaði ég eftir því að það skýrði nánar á hvaða forsendum það taldi sér fært að fallast á tillögur hreppsnefndar Súðavíkur um úthlutun til aflamarksskipanna Y og Z þrátt fyrir að skipin hefðu ekki uppfyllt skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 596/2003 um skráningu í Súðavík. Að lokum óskaði ég eftir upplýsingum um það hvernig eftirliti ráðuneytisins, með því að tillögur sveitarstjórna um úthlutun aflaheimilda samrýmdust auglýstum úthlutunarreglum, væri almennt háttað.

Svarbréf sjávarútvegsráðuneytisins barst mér 16. ágúst 2004 en þar segir m.a. svo:

„Ráðuneytið hefur í bréfi til umboðsmanns Alþingis frá 18. júní s.l. rakið gang þessa máls og vísar til þess. Vegna frekari spurninga umboðsmanns Alþingis vill ráðuneytið ennfremur upplýsa:

1. Með bréfi dagsettu 15. janúar 2004 staðfesti ráðuneytið tillögur Súðavíkurhrepps um skiptingu aflaheimilda milli einstakra fiskiskipa og fól Fiskistofu að annast hana. Eftirlit ráðuneytisins með því að tillögur sveitarstjórna til ráðuneytisins um úthlutun aflaheimilda til einstakra báta var lítið og því að mestu treyst, að tillögur sveitarstjórna fylgdu sínum eigin reglum.

2. Ráðuneytið taldi 27. janúar, þegar hreppsnefnd Súðavíkur var gerð grein fyrir framkomnum athugasemdum við úthlutunina, að ákvörðun ráðuneytisins frá 15. janúar væri bindandi en vildi þó athuga hvort vilji væri hjá sveitarstjórn til að endurskoða tillögurnar.

3. Eftir að ráðuneytinu hafði borist greinargerð frá hreppsnefnd Súðavíkurhrepps dags. 12. febrúar 2004, taldi ráðuneytið, að ekki væri unnt [að] ógilda ákvörðunina frá 15. janúar. Byggðist afstaða ráðuneytisins fyrst og fremst á því, að hreppsnefnd hefði móttekið staðfestingu ráðuneytisins um skiptingu heimildanna milli skipa og tilkynnt niðurstöðuna hlutaðeigandi útgerðum.“

Með bréfi, dags. 23. ágúst 2004, sendi ég A ehf. afrit af bréfi ráðuneytisins til upplýsingar.

IV.

Reglugerð nr. 596/2003, um úthlutun á 1.500 þorskígildislestum til stuðnings sjávarbyggðum, var sett á grundvelli 2. málsl. 1. mgr. 9. gr., sbr. nú 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Í 3. gr. reglugerðarinnar eru settar almennar reglur um úthlutun kvótans innan hvers byggðarlags en greinin hljóðar svo með breytingum sem gerðar voru á henni með reglugerð nr. 831/2003:

„Ráðuneytið skal skipta þeim veiðiheimildum sem koma í hlut hvers sveitarfélags milli einstakra fiskibáta sem skráðir eru frá viðkomandi sveitarfélagi 1. september 2003. Skal úthluta til einstakra aflamarksskipa og krókaaflamarksbáta hlutfallslega miðað við heildaraflamark þeirra í botnfiski, í þorskígildum reiknað, miðað við úthlutun til þeirra á grundvelli aflahlutdeilda í upphafi fiskveiðiárs 2003/2004. Við úthlutun skal heildaraflamark einstakra báta ekki aukast um meira en 100% miðað við úthlutun í upphafi fiskveiðiárs 2003/2004 og enginn bátur skal hljóta meira en 15 þorskígildislestir miðað við óslægðan fisk. Komi minna en 0,5 þorskígildislestir í hlut einhvers báts samkvæmt framangreindum reiknireglum fellur úthlutun til þess báts niður og skiptist hans hlutur milli annarra báta frá sama sveitarfélagi, samkvæmt reglum þessarar greinar.

Afla sem úthlutað er samkvæmt þessari grein er skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi sveitarfélags.“

Í 4. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um heimild til að víkja frá skilyrðum 3. gr. á grundvelli tillagna sveitarstjórna í hverju sveitarfélagi en þar segir:

„Þrátt fyrir ákvæði 3. gr. er sveitarstjórnum í þeim sveitarfélögum sem til greina koma samkvæmt 2. gr. heimilt að gera tillögur til ráðuneytisins um reglur er gildi um úthlutun aflaheimilda innan þess sveitarfélags. Tillögur sveitarstjórna skulu byggjast á almennum hlutlægum reglum og skal jafnræðissjónarmiða gætt. Heimilt er sveitarstjórn að miða við ákveðnar stærðir eða flokka fiskiskipa. Þá er henni heimilt að líta hvort um sé að ræða samstarf aðila í veiðum og vinnslu afla innan viðkomandi sveitarfélags, hvort fiskiskip hafi áður landað hjá sveitarfélaginu og annarra atriða sem stuðla að því að tilgangi reglugerðar þessarar og laganna, sem hún hvílir á verði náð. Þá er sveitarstjórnum heimilt að gera það að skilyrði við gerð tillagnanna að afla samkvæmt úthlutuðum aflaheimildum verði landað í viðkomandi sveitarfélagi að hluta eða öllu leyti.

Skulu tillögur sveitarfélaga um þessar reglur hafa borist ráðuneytinu fyrir 15. október 2003 auk ítarlegrar greinargerðar sveitarstjórnar um forsendur reglnanna. Geti ráðuneytið ekki fallist á tillögur sveitarstjórnar vegna þess að það telur að sjónarmiða samkvæmt 1. mgr. hafi ekki verið fylgt skal ráðuneytið gefa sveitarstjórn tveggja vikna frest til þess að leggja fram nýjar tillögur og greinargerð.

Fallist ráðherra á reglur sveitarstjórnar staðfestir hann reglurnar og birtir. Umsóknum einstakra aðila um aflaheimildir skal síðan beint til sveitarstjórna á grundvelli slíkra reglna, sem sveitarstjórn kynnir einnig. Að loknum fresti sem sveitarstjórn kynnir gerir sveitarstjórn síðan tillögur til ráðuneytisins um endanlega skiptingu aflaheimilda, sem í hennar hlut koma, milli skipa og skulu tillögur hafa borist ráðuneytinu eigi síðar en 15. nóvember 2003.

Fallist ráðherra á endanlegar tillögur sveitarstjórnar um skiptingu aflaheimildanna staðfestir hann þær. Geti ráðherra ekki fallist á tillögu sveitarstjórna um skiptingu aflaheimildanna felur hann Fiskistofu að skipta þeim milli einstakra báta samkvæmt 3. gr.“

Eins og rakið hefur verið gaf sjávarútvegsráðuneytið Súðavíkurhreppi kost á því að gera tillögur að reglum sem gilda skyldu við úthlutun innan byggðarlagsins. Þetta nýtti hreppsnefnd Súðavíkur sér og féllst sjávarútvegsráðherra á tillögur hreppsnefndar, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Voru reglurnar birtar í B-deild Stjórnartíðinda 19. nóvember 2003, sbr. auglýsingu nr. 855/2003, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Samkvæmt auglýsingunni skyldu reglur um úthlutun byggðakvóta í Súðavíkurhreppi vera eftirfarandi:

„1. Úthlutaður byggðakvóti verði unnin[n] í Súðavík.

2. Úthlutað verði til aflamarks- og krókaaflamarksskipa.

3. Fullnægi fleira en eitt skip skilyrðunum verði byggðakvótanum skipt jafnt milli báta þó skal heildaraflamark eða krókaaflamark ekki aukast um meira en 100% miðað við úthlutun í upphafi yfirstandandi fiskveiðiárs.

4. Skip sem fá byggðakvóta landi a.m.k. sama magni af eigin aflaheimildum til vinnslu í Súðavík.

5. Um úthlutunina gilda að öðru leyti ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 596, 8. ágúst 2003.“

Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að ekkert þeirra þriggja fiskiskipa sem sótt var um kvóta fyrir af úthlutuðum byggðakvóta Súðavíkurhrepps uppfyllti ofangreind skilyrði. Var tillaga hreppsnefndar til sjávarútvegsráðuneytisins um skiptingu aflaheimildanna því í andstöðu við úthlutunarreglurnar enda hvorugt þeirra skipa sem hreppurinn gerði tillögu um skráð frá Súðavík eins og skilyrt var samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar, sbr. 5. tölulið ofangreindra úthlutunarreglna. Þrátt fyrir þessa annmarka fól ráðuneytið Fiskistofu með bréfi, dags. 15. janúar 2004, að flytja aflaheimildir til þeirra skipa sem hreppsnefnd gerði tillögu um og var afrit af því bréfi sent Súðavíkurhreppi. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 4. ágúst 2004, kemur fram að ráðuneytið líti svo á að með bréfinu hafi það fallist með bindandi hætti á tillögur hreppsnefndar. Kemur jafnframt fram í bréfinu að „eftirlit ráðuneytisins með því að tillögur sveitarstjórna til ráðuneytisins um úthlutun aflaheimilda til einstakra báta [sé] lítið og því að mestu treyst, að tillögur sveitarstjórna fylgdu sínum eigin reglum“.

Í 4. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 596/2003 segir að fallist ráðherra á endanlegar tillögur sveitarstjórnar um skiptingu aflaheimildanna staðfesti hann þær. Geti ráðherra hins vegar ekki fallist á tillögu sveitarstjórnar ber honum að fela Fiskistofu að skipta aflaheimildunum á einstaka báta samkvæmt 3. gr. Samkvæmt þessu er endanlegt ákvörðunarvald um úthlutun byggðakvóta á grundvelli reglugerðar nr. 596/2003 í höndum ráðherra. Staðfesti ráðherra tillögur sveitarstjórnar um endanlega úthlutun ber hann fulla ábyrgð á því að þær séu í samræmi við staðfestar og birtar úthlutunarreglur. Er ráðherra í því ljósi nauðsynlegt og skylt að hafa uppi eftirlit með því að svo sé, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda kunna frávik frá úthlutunarreglum að leiða til ójafnræðis milli umsækjenda þannig að í bága fari við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Settar úhlutunarreglur mynda þann grundvöll sem úthlutun skal byggð á. Gera verður ráð fyrir að útgerðaraðilar meti möguleika sína til úthlutunar á grunni reglnanna og að reglurnar hafi þannig eðli máls samkvæmt veruleg áhrif á það hvort þeir sæki um úthlutun eða ekki. Þannig kunna frávik frá úthlutunarreglum jafnframt að leiða til ójafnræðis milli þeirra sem fá úthlutun á grundvelli slíkra frávika og þeirra sem ætla má að hefðu sótt um að breyttu breytanda.

Því fyrirkomulagi sem ráðherra ákvað með reglugerð nr. 596/2003 var sérstaklega ætlað að veita sveitarstjórnum í þeim sveitarfélögum þar sem umræddar aflaheimildir áttu að koma til úthlutunar tækifæri til að hafa áhrif á úthlutunarreglurnar og þar með að fella þær að aðstæðum í sveitarfélaginu. Ef það var vilji Súðavíkurhrepps að láta á það reyna hvort sjávarútvegsráðherra teldi sér heimilt og þætti rétt að fallast á að bátar, sem ekki voru skráðir í Súðavík 1. september 2003 ættu að koma til greina við úthlutunina og þá með hvaða skilyrðum, átti sveitarstjórnin að gera tillögur um slíkt áður en ráðherra staðfesti og auglýsti reglur um úthlutunina. Ef ráðherra hefði fallist á þá tillögu hefði hún komið fram í reglunum og auglýsingu á þeim og þar með verið ljós þeim sem hugsanlega vildu sækja um hlutdeild í umræddum kvóta á þeim grundvelli. Sá rökstuðningur um tengsl útgerðaraðila þeirra tveggja báta sem fengu úthlutað aflaheimildum við Súðavík og áform þeirra um fiskvinnslu þar, sem sveitarstjórnin setti fram eftir að sjávarútvegsráðuneytið hafði fjallað um og staðfest tillögur sveitarstjórnarinnar um skiptinu aflaheimildanna á einstök skip, gat ekki bætt úr þeim annmarka sem var á undirbúningi og ákvörðunartöku í málinu.

Í ljósi þess að ekkert þeirra skipa sem sótt var um úthlutun fyrir uppfyllti skilyrði settra úthlutunarreglna er það niðurstaða mín að ráðherra hafi borið að hafna tillögum hreppsnefndar Súðavíkur um skiptingu aflaheimildanna og fela Fiskistofu að skipta þeim milli einstakra báta samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 596/2003, sbr. 4. mgr. 4. gr. sömu reglugerðar.

Í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 16. ágúst 2004, er lýst þeirri afstöðu ráðuneytisins að ákvörðun um skiptingu aflaheimildanna sem það tilkynnti með bréfum 15. janúar 2004 hafi verið bindandi og ekki hafi verið unnt „að ógilda ákvörðunina frá 15. janúar“ þar sem sveitarstjórnin hefði móttekið staðfestingu ráðuneytisins um skiptingu heimildanna milli skipa og tilkynnt niðurstöðuna hlutaðeigandi útgerðum. Í þessu sambandi vil ég benda á að ráðuneytinu var eins og fram hefur komið óheimilt að staðfesta úthlutun á aflamarki til báta sem ekki voru skráðir frá viðkomandi sveitarfélagi 1. september 2003. Eins og reglurnar voru úr garði gerðar eftirlétu þær ráðuneytinu ekki mat um þetta atriði og veittu samkvæmt orðalagi sínu enga heimild til að víkja frá skilyrðinu. Virðist staðfesting ráðuneytisins því hafa verið ólögmæt að efni til. Ákvarðanir stjórnvalda sem eru ólögmætar að efni til eru haldnar verulegum annmarka í skilningi stjórnsýsluréttar og teljast almennt ógildanlegar samkvæmt 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga. Þá vísa ég enn fremur til þess að samkvæmt gögnum málsins verður ekki séð að aflaheimildirnar sem um ræðir hafi verið fluttar á þá báta sem í hlut áttu fyrr en eftir að ráðuneytinu var kunnugt um að skilyrði væru ekki uppfyllt til að úthluta þeim aflaheimildunum.

Ljóst er af gögnum málsins að skip A ehf. uppfyllti ekki, frekar en þau tvö skip sem fengu úthlutun, sett skilyrði fyrir úthlutun né hefði það uppfyllt tilsett skilyrði þótt reglur hreppsnefndar Súðavíkurhrepps hefðu vikið og aflaheimildunum hefði verið skipt á grundvelli 3. gr. reglugerðarinnar. Í því ljósi tel ég ekki þörf á að fjalla frekar í áliti þessu um möguleika ráðuneytisins til að hverfa frá þeirri ráðstöfun aflaheimilda sem bréf þess til Fiskistofu, dags. 15. janúar 2004 hljóðaði um. Þá verður með hliðsjón af framangreindu ekki talið að umrætt frávik frá settum úthlutunarreglum hafi raskað lögvörðum hagsmunum A ehf. Minni ég í þessu sambandi á að jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga veitir mönnum ekki rétt til neins sem ekki samrýmist lögum.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins um að fallast á tillögur hreppsnefndar Súðavíkur um úthlutun þess byggðakvóta sem kom í hlut byggðarlagsins samkvæmt reglugerð nr. 596/2003, um úthlutun á 1.500 þorskígildislestum til stuðnings sjávarbyggðum, hafi ekki verið í samræmi við þær reglur sem gilda áttu um úthlutunina. Beini ég þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu við úthlutun á aflaheimildum til stuðnings sjávarbyggðum, skv. 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða.