Álit

I.

Hinn 24. september 1993 bar B, héraðsdómslögmaður, fram kvörtun fyrir hönd A, yfir málsmeðferð tryggingaráðs við skipun í stöðu forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins.

Í kvörtun A kom fram, að hann hefði í kjölfar auglýsingar um stöðu forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins sótt um stöðuna með bréfi 31. ágúst 1993. Alls hefðu 13 umsóknir borist og nöfn umsækjenda verið birt í dagblöðum. Tryggingaráð hefði síðan tekið umsóknirnar til meðferðar á fundi 15. september 1993. Í fundargerð ráðsins hafi eftirfarandi komið fram:

"Tekið var fyrir erindi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 2. september 1993, þar sem óskað var umsagnar ráðsins vegna fyrirliggjandi 13 umsókna um starf forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins sbr. 3. gr. laga um almannatryggingar.

Umsögn meirihluta tryggingaráðs er eftirfarandi:

Tryggingaráð hefur fjallað um þær 13 umsóknir sem fyrir liggja um stöðu forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Ráðinu var vandi á höndum þar sem umsækjendur eru með menntun, starfsreynslu og sérþekkingu á ýmsum sviðum.

Ennfremur er rétt að geta þess að engin sérstök skilyrði um hæfni voru sett við auglýsingu stöðunnar né heldur er fyrir hendi starfslýsing á embætti forstjóra. Þá voru umsóknir nokkuð mismunandi að því er varðar upplýsingar og framsetningu og því stundum erfitt um samanburð.

Tryggingaráðsmenn gáfu sér góðan tíma til þess að fara vandlega yfir allar umsóknir og komu sér síðan saman um ákveðna málsmeðferð. Við umfjöllun sína lagði tryggingaráð áherslu á menntun, starfsferil og reynslu, stjórnun og félagsstörf, en fleiri atriði komu einnig til athugunar. Allir þessir þættir tóku mið af því sem tryggingaráðsmenn töldu geta nýst vel í starfi forstjóra Tryggingastofnunar, en sú stofnun gegnir afar veigamiklu hlutverki í opinberri stjórnsýslu.

Í tryggingaráði komu fram margvísleg sjónarmið en þegar á heildina er litið var meirihluti ráðsmanna sammála um niðurstöðuna.

Ákveðið var að fjalla ekki í umsögn um einstakar umsóknir en þá ákvörðun ber ekki að skilja á þann hátt að ekki hafi verið um að ræða fjölda hæfra einstaklinga heldur valdi tryggingaráð þá leið að velja þá umsækjendur er það taldi uppfylla best það mat er ráðið lagði til grundvallar í umfjöllun sinni.

Þeir eru eftirtaldir umsækjendur í stafrófsröð:

[C]

[D]

[E]

[F]

[G].

Meirihluti tryggingaráðs, sem eru fjórir fulltrúar af fimm, er sammála þessari niðurstöðu.

Umsögn [eins fulltrúa í tryggingaráði] er eftirfarandi:

Þegar starf forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins var auglýst laust til umsóknar voru ekki gerðar af hálfu heilbrigðisráðuneytis sérstakar hæfiskröfur. Það kom því í hlut tryggingaráðs að setja slík skilyrði. Mat undirritaðrar er að rétt sé að krefjast góðrar menntunar, stjórnunarreynslu og þekkingar á málefnum er varða almannatryggingar.

Að vel athuguðu máli er ég þeirrar skoðunar að eftirtaldir umsækjendur, hér nefndir í stafrófsröð, uppfylli best þessi skilyrði:

[D]

[F]

[H]

[G]."

Þá segir í kvörtun A, að með bréfi tryggingaráðs 15. september 1993 hafi honum verið tilkynnt niðurstaða ráðsins og að það hafi gengið frá umsögn sinni um starfið til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra.

Með bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins 17. september 1993 var A síðan tilkynnt, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hefði þann dag, að fenginni umsögn tryggingaráðs, skipað E forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins frá og með 1. október 1993 að telja.

Í kvörtun sinni vísaði A til ýmissa lagaákvæða um álitsumleitan stjórnvalds, í formi umsagnar eða tillagna, og taldi að tryggingaráði hefði borið að gera tillögur til ráðherra, en ekki að veita umsögn um umsækjendur. Í kvörtun A sagði m.a. svo.:

"Gegn skýru lagaboði í 1. mgr. 3. gr. almannatryggingalaga nr. 67/1971 var og er tryggingaráði óheimilt að koma sér saman um tiltekna málsmeðferð eða velja sér ákveðna leið.[...] Með þeirri umfjöllun sem tryggingaráð viðhafði eru umsækjendur flokkaðir með afar óviðurkvæmilegum hætti í hæfa og vanhæfa umsækjendur, hvort sem slíkt var ætlunin eða ekki. Hefur tryggingaráð enga heimild í lögum til þess að flokka umsækjendur með þeim hætti. Jafnræðis er í þessu sambandi á engan hátt gætt meðal umsækjenda af hálfu tryggingaráðs."

II.

Með bréfum, dags. 5. október 1993, óskaði ég eftir því, að tryggingaráð og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið skýrðu afstöðu sína til kvörtunar A og létu mér í té gögn málsins.

Skýringar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi ráðuneytisins 20. október 1993. Þar segir:

"Ráðuneytið vísar til bréfs dags. 5. október 1993 vegna kvörtunar [B] hdl., f.h. [A] um málsmeðferð tryggingaráðs og síðan heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins við ráðningu í stöðu forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins.

Vegna þessa máls vill ráðuneytið koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri:

1.

Í 1. málsgr. 3. gr. laga um almannatryggingar nr. 67/1971 með síðari breytingum segir að ráðherra skipi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins að fengnum tillögum tryggingaráðs. Ákvæði þetta hefur verið óbreytt í almannatryggingalögum frá 1956. Í lögum um almannatryggingar frá 1946 var sambærilegt ákvæði að öðru leyti en því að þar var ekki gert ráð fyrir að leitað væri tillagna tryggingaráðs. Þrátt fyrir þá efnisbreytingu var ekki talin ástæða til að geta hennar í athugasemdum við einstaka greinar frumvarpsins árið 1955 þegar nýtt frumvarp til almannatrygginga var lagt fram.

2.

Í byrjun ágúst s.l. var auglýst laust til umsóknar starf forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Umsóknarfrestur rann út 1. september 1993. Er umsóknarfresti lauk voru forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins sendar þær umsóknir sem bárust. Bréf ráðuneytisins til forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins fylgir hér með í ljósriti. Þar segir: "Með vísun til 3. gr. laga um almannatryggingar nr. 67/1971 með síðari breytingum sendast þær umsóknir sem bárust til umsagnar tryggingaráðs." Í lok málsgr. bréfsins segir "Þess er vænst að tryggingaráð gefi ráðherra umsögn sína svo fljótt sem við verður komið." Bréf þetta er orðað með sama hætti og sambærilegt bréf árið 1979 þegar tryggingaráði voru sendar umsóknir um starf forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Bréf þetta fylgir hér með. Þar segir í lokamálsgr. "Með vísun til 1. málsgr. 3. gr. laga nr. 67/1971 þá sendir ráðuneytið tryggingaráði þessar umsóknir til umsagnar."

3.

Á síðustu 14 árum hefur starf forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins tvisvar verið auglýst laust til umsóknar. Í báðum tilvikum hafa umsóknir um starfið verið sendar tryggingaráði til umsagnar með vísun til lagaákvæðisins þar sem fram kemur að leita skuli tillagna tryggingaráðs áður en ráðherra skipar í embættið. Ráðuneytið telur að bæði ráðuneytið og tryggingaráð hafi farið að lögum við málsmeðferð sína við veitingu starfs forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Tryggingaráði mátti því vera ljóst að leitað væri tillagna þess eins og lagaákvæðið mælti fyrir um þó orðalag bréfanna hafi verið með þeim hætti sem að framan greinir. Ráðuneytið telur og ljóst af orðalagi 1. málsgr. 3. gr. laga um almannatryggingar að ekkert er til fyrirstöðu að tryggingaráð gefi umsögn sína í formi tillagna um fleiri en einn umsækjanda, þ.e.a.s. geri ekki upp á milli hóps umsækjanda sem ráðið telur hæfari en aðra til að gegna stöðunni."

Skýringar tryggingaráðs bárust mér með bréfi ráðsins 10. nóvember 1993. Þar var ítrekað, af hálfu tryggingaráðs, að það væri misskilningur hjá A að telja að tryggingaráð hefði ekki talið hann hæfan til forstjórastarfsins, þótt ráðið hafi kosið að gera tillögu til ráðherra um að forstjóri yrði skipaður úr hópi annarra umsækjenda. Þá sagði m.a. svo í bréfi tryggingaráðs:

"2.

Í 3. gr. laga nr. 67/1971 segir að ráðherra skipi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins, að fengnum tillögum tryggingaráðs. Tryggingaráði er ekki kunnugt um að í lögum, reglugerðum eða öðrum réttarheimildum séu nánari fyrirmæli um hvernig tryggingaráði beri að standa að tillögugerð til ráðherra í þessu efni. Hafa verður í huga að það er ráðherra sem fer lögum samkvæmt með veitingavaldið og hann er óbundinn af tillögum tryggingaráðs við meðferð þess. Tilgangur lagareglu um tillögugerð frá lægra settu stjórnvaldi til ráðherra, þar sem ráðherrann er þó óbundinn af tillögugerðinni, er augljóslega fyrst og fremst sá að létta ráðherranum þá ákvörðun sem hann þarf að taka og ber sjálfur ábyrgð á. Í því tilviki sem hér um ræðir lá fyrir tryggingaráði erindi frá ráðherra dags. 2. september 1993, þar sem 13 tilgreindar umsóknir um starf forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins voru sendar "...til umsagnar tryggingaráðs".

Tryggingaráð sinnti lagaskyldu sinni og ósk ráðherrans með þeim hætti sem fram kemur í bókuðum umsögnum meiri- og minnihlutans þann 15. september sl."[...]

Með bréfum 22. október og 16. nóvember 1993 gaf ég lögmanni A kost á að senda mér athugasemdir sínar við framangreind bréf tryggingaráðs og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Athugasemdir lögmannsins bárust mér með bréfi hans 3. desember 1993.

III.

Í áliti mínu tók ég fram, að kvörtun A lyti eingöngu að málsmeðferð og niðurstöðu tryggingaráðs og yrði því ekki á þessum vettvangi fjallað um önnur atriði, sem lytu að veitingu stöðu forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Í álitinu fjallaði ég með eftirfarandi hætti, um þau meginatriði, sem fram komu í kvörtun A:

"1. Álitsumleitan

Samkvæmt 1. málsgr. 3. gr. almannatryggingalaga nr. 67/1971 skipar heilbrigðisráðherra forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins, að fengnum tillögum tryggingaráðs. Í lögskýringargögnum er ekki að finna nein ummæli um þessa málsgrein 3. gr. laganna (Alþt. 1955, A-deild, bls. 513, og Alþt. 1970, A-deild, bls. 1681). Í greinargerð, sem fylgdi frumvarpi því, er varð að lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar, sem leystu lög nr. 67/1971 af hólmi, er heldur ekki minnst á þessa lagagrein, en í nýju lögunum er samhljóða ákvæði. (Alþt. 1993, A-deild, bls. 699.)

Samkvæmt grundvallarreglum stjórnsýsluréttar er álitsumleitan sá þáttur í meðferð máls, þegar stjórnvald leitar samkvæmt lagaskyldu sérstakrar umsagnar utanaðkomandi aðila, áður en það tekur ákvörðun í málinu. Álitsumleitan er tíðum mikilvægur þáttur í könnun máls. Felur umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og greinargerð um málefnaleg sjónarmið, sem haft geta þýðingu fyrir úrlausn málsins.

Áður en tryggingaráð gerir tillögur um það, hver skuli skipaður forstjóri Tryggingastofnunar, þarf tryggingaráð að meta færni umsækjenda á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Í fundargerð tryggingaráðs frá 15. september 1993 segir, að ráðinu hafi verið nokkur vandi á höndum um það, á hvaða sjónarmiðum skyldi meta færni umsækjenda, þar sem ekki hafi verið lögfest sérstök starfsgengisskilyrði fyrir umrætt starf. Þá hafi heldur ekki verið til nein starfslýsing fyrir stöðu forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Ganga verður hins vegar út frá því, að tryggingaráði hafi verið vel kunnugt um starfssvið og viðfangsefni forstjóra stofnunarinnar. Ef ráðinu þótti eitthvað óljóst í því efni, hefði það átt að afla nauðsynlegra upplýsinga. Í fyrrnefndri fundargerð kemur fram, að við matið hafi tryggingaráð lagt áherslu á menntun, starfsferil og reynslu, stjórnun og félagsstörf, en fleiri atriði komið til athugunar. Þessi sjónarmið eru málefnaleg.

2. Tillögur tryggingaráðs

Þá kvartar A yfir því, að tryggingaráð hafi gefið ráðherra umsögn í stað tillögu, þegar álits þess var leitað.

Að mörgu leyti gilda sömu reglur um veitingu umsagna og tillagna. Þegar um tillögur er að ræða, hvílir sú skylda á álitsgjafa að gera tillögu um niðurstöðu máls. Í þessu sambandi verður þó að hafa í huga, að þegar lögbundið er að leita skuli umsagnar, er álitsgjafa oftast einnig heimilt að láta í ljós álit sitt á því, hvaða niðurstaða teljist æskilegust. Í þessu sambandi má t.d. minna á dóm Hæstaréttar í dómasafni Hæstaréttar árið 1981, bls. 266, en þar taldi Hæstiréttur, að sú aðferð, sem stöðunefnd skv. 33. gr. laga nr. 56/1973 um heilbrigðisþjónustu beitti við veitingu umsagna um umsækjendur um yfirlæknisstöðu, að raða þeim upp í röð eftir hæfni, hefði ekki verið óheimil að lögum.

Í kvörtun A er bent á það, að ráðuneytið hafi beðið tryggingaráð um "umsögn" og í fundargerð tryggingaráðs segi að "umsögn meirihluta tryggingaráðs [sé] eftirfarandi". Af þessu megi ráða að tryggingaráð hafi ekki látið í té tillögu, svo sem því hafi borið, lögum samkvæmt, heldur umsögn.

Í lagamáli virðist sú greinargerð, sem álitsgjafi veitir, oft nefnd umsögn, hvort sem sú skylda hvílir á álitsgjafa að gera tillögur um niðurstöðu máls eða ekki. Þar sem telja verður, að í umsögn meirihluta tryggingaráðs hafi falist tillaga til veitingarvaldshafa um fimm umsækjendur, hefur tryggingaráð að þessu leyti uppfyllt lagaskyldu sína um tillögu. Ég tel einnig ljóst, að samkvæmt orðalagi lagagreinarinnar, "að fengnum tillögum tryggingaráðs" (leturbreyting mín), hafi tryggingaráði ekki verið skylt að gera tillögu til ráðherra um einn tiltekinn einstakling, heldur verið frjálst að gera tillögur um fleiri en einn umsækjanda.

A kvartar einnig undan því, að tryggingaráð hafi ekki fjallað um alla umsækjendurna.

Hvorki verður ráðið af orðalagi 1. mgr. 3. gr. almannatryggingalaga 67/1971 né af lögskýringagögnum, að tryggingaráði hafi skilyrðislaust borið að veita umsögn um hæfni allra umsækjenda. Verður því naumast talið, að slík skylda hafi hvílt á tryggingaráði. Aftur á móti er ljóst, að á tryggingaráði hvíldi ótvírætt sú skylda að fjalla á málefnalegan hátt um alla umsækjendur, þótt því hafi ekki verið skylt að gera að öllu leyti skriflega grein fyrir niðurstöðum sínum í tillögunum.

3. Rökstuðningur tillagna tryggingaráðs

Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1971 um almannatryggingar er ekki kveðið svo á, að tillögur tryggingaráðs skuli vera rökstuddar. Eins og nánar er vikið að hér að framan, er álitsumleitan iðulega mikilvægur þáttur í rannsókn máls. Fela umsagnir og tillögur álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og greinargerð um málefnaleg sjónarmið, sem haft geta þýðingu fyrir úrlausn máls. Til þess að umsagnir og tillögur álitsgjafa nái sem best tilgangi sínum þurfa þær yfirleitt að vera rökstuddar. Það kemur veitingarvaldshafa oftast að litlum notum að fá niðurstöðu álitsgjafa, fái hann ekki jafnframt upplýsingar um þau sjónarmið og rök, sem leiða til niðurstöðunnar.

Í tillögum tryggingaráðs er gerð almenn grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem tillögur ráðsins eru byggðar á. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem rakin voru hér að framan um markmið álitsumleitunar, tel ég að tryggingaráði hafi borið að gera grein fyrir því, hvernig ráðið komst að þeirri niðurstöðu sinni, að umræddir fimm umsækjendur uppfylltu best þau skilyrði, sem mat ráðsins byggðist á. Ég tel einnig, að tryggingaráð hefði átt að gera grein fyrir þekkingu, reynslu og hæfni hvers einstaks umsækjanda, sem tillaga var gerð um, og hvernig þessir þættir nýttust í starfi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins.

4. Hæfi umsækjenda

Ekki verður á það fallist, að ummæli tryggingaráðs hafi verið meiðandi fyrir þá umsækjendur, sem ekki var gerð tillaga um, eða að í því hafi falist yfirlýsing um vanhæfi þeirra. Þar sem ekki eru lögfest almenn hæfisskilyrði um forstjóra Tryggingastofnunar, gilda hin almennu lágmarksskilyrði 3. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ekki kemur fram í tillögum tryggingaráðs eða öðrum gögnum málsins, að A eða aðrir umsækjendur hafi ekki uppfyllt þessi almennu hæfisskilyrði, en þau eru í eðli sínu lögfest lágmarksskilyrði, sem ríkisstarfsmenn þurfa að uppfylla til þess að geta fengið starf og haldið því. Ef svo hefði verið ástatt um einhvern umsækjanda, hefði tryggingaráð reyndar átt að láta þess sérstaklega getið. Sá, sem uppfyllti þessi almennu hæfisskilyrði, gat í þessu sambandi ekki talist almennt vanhæfur í lögfræðilegri merkingu þess orðs.

Ekki telst það heldur brot á jafnræði, að gert var upp á milli umsækjenda á grundvelli málefnalegra sjónarmiða um það, hvaða umsækjendur teldust best til þess fallnir að gegna umræddri stöðu, enda var það beinlínis hlutverk tryggingaráðs.

Tel ég því ekki ástæðu til athugasemda við þennan þátt málsins."

IV.

Niðurstaða álits míns, dags. 29. mars 1994, var svohljóðandi:

"Kvörtun A lýtur eingöngu að málsmeðferð og niðurstöðu tryggingaráðs. Lýtur álit þetta því eingöngu að tillögum tryggingaráðs, en á engan hátt að meðferð málsins hjá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu.

Eins og nánar er rakið hér að framan, er það niðurstaða mín, að í umsögn tryggingaráðs hafi falist tillaga til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra um fimm umsækjendur. Verður að telja, að með því hafi tryggingaráð uppfyllt lagaskyldu sína um tillögu skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1971 um almannatryggingar. Þá verður ekki ráðið af gögnum máls, að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar tillögum tryggingaráðs. Hins vegar tel ég, að tryggingaráð hefði átt að rökstyðja nánar niðurstöðu sína og tillögu, eins og ég hef gert nánari grein fyrir hér að framan. Ég tel, að síðastnefndir annmarkar verði ekki einir út af fyrir sig taldir svo verulegir, að þeir valdi ógildi skipunar forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins."