Álit

I.

Hinn 23. mars 2004 leitaði til mín B, f.h. sonar síns, A, og kvartaði yfir töfum á afgreiðslu úrskurðarnefndar félagsþjónustu á kæru A sem send var nefndinni í janúar 2003. Mér barst annað erindi frá B, dags. 30. mars 2004, þar sem hún kvartaði yfir tveimur úrskurðum úrskurðarnefndar félagsþjónustu, þeim fyrri frá 5. desember 2003, þar sem staðfest var ákvörðun félagsmálaráðs Reykjavíkurborgar um að synja A um styrk vegna sérstakra erfiðleika (jólauppbót) og þeim síðari frá 19. mars 2004 þar sem staðfest var ákvörðun félagsmálaráðs um að synja A um hækkun á fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 22. maí 2002 til 31. desember 2002.

Telur B að atvik í máli sonar hennar og aðstæður hans hafi ekki verið metnar sérstaklega heldur alfarið miðað við reglu um að einstaklingar á aldrinum 18—24 ára, sem eigi lögheimili hjá foreldrum, eigi aðeins rétt til helmings grunnframfærslu. Þá heldur B því fram að Félagsþjónustunni í Reykjavík hafi verið kunnugt um að A hefði ekki haft búsetu hjá foreldrum sínum á umræddu tímabili þó svo að hann hefði verið skráður þar til lögheimilis.

Ég lauk máli þessu með áliti dags. 3. nóvember 2004.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi til félagsmálaráðs Reykjavíkurborgar, dags. 21. nóvember 2002, óskaði B, f.h. A sonar síns, eftir leiðréttingu á fjárhagsaðstoð, en honum höfðu frá 22. maí sama ár verið greiddar 33.500 kr. á mánuði í aðstoð. Með bréfi, dags. 19. desember 2002, sótti B, f.h. A, jafnframt um greiðslu jólauppbótar að upphæð kr. 15.530. Vísaði B í því sambandi til blaðagreinar formanns félagsmálaráðs Reykjavíkur þar sem fram hafi komið að jólauppbót væri ætluð þeim einstaklingum sem lifað hafi á fjárhagsaðstoð í a.m.k. sex undanfarandi mánuði og sem að jafnaði hafi einungis um 67.000 kr. á mánuði.

Með bréfi, dags. 23. desember 2002, synjaði Félagsþjónustan í Reykjavík fyrri umsókn A um leiðréttingu á fjárhagsaðstoð með vísan til þess að umsóknin samræmdist ekki reglum félagsþjónustunnar. A skaut ákvörðuninni til félagsmálaráðs samdægurs. Með bréfi, dags. 13. janúar 2003, staðfesti félagsmálaráð synjun félagsþjónustunnar og vísaði til þess að samkvæmt 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Félagsþjónustunni í Reykjavík skuli reikna ungmenni sem búi í foreldrahúsi ½ grunnfjárhæð í fjárhagsaðstoð. Var A jafnframt leiðbeint um að hann gæti skotið ákvörðuninni til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og gerði B það fyrir hans hönd með bréfi, dags. 16. janúar 2003.

Félagsþjónustan í Reykjavík synjaði seinni umsókn A um jólauppbót með bréfi til hans, dags. 14. janúar 2003. Sama dag kærði B, f.h. A, ákvörðunina til félagsmálaráðs. Með bréfi, dags. 27. sama mánaðar, var A tilkynnt að félagsmálaráð hefði staðfest synjun félagsþjónustunnar á umsókn hans, „þar sem eigi [yrði] talið að aðstæður umsækjanda [féllu] að skilyrðum þeim sem sett [séu] í 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Félagsþjónustunni í Reykjavík varðandi lán eða styrk vegna sérstakra erfiðleika“. B kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndar félagsþjónustu 31. janúar 2003.

Úrskurðarnefndin óskaði eftir greinargerðum félagsmálaráðs vegna beggja málanna og eru þær dagsettar 27. mars 2003. Með bréfum, dags. 2. apríl 2003, var A gefinn kostur á að gera athugasemdir við greinargerðir félagsmálaráðs og veittur frestur til 16. sama mánaðar en fram kom að nefndin myndi að þeim tíma liðnum taka málin til úrskurðar. Greinargerðir B, f.h. A, til úrskurðarnefndarinnar eru dagsettar 7. apríl 2003.

Með bréfi, dags. 9. nóvember 2003, gerði B athugasemdir við tafir á málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar í máli A en samkvæmt bréfi hennar hafði þá ekkert svar borist við erindi hennar.

Úrskurðarnefnd félagsþjónustu kvað upp úrskurð vegna kæru A um synjun jólauppbótar 5. desember 2003. Í niðurstöðukafla hans segir meðal annars eftirfarandi:

„Kærandi hefur átt við óreglu að stríða og hefur ekki tekist að ná bata þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir til þess. Hann er atvinnulaus en á ekki rétt á atvinnuleysisbótum. Kærandi á lögheimili hjá foreldrum sínum. Hann varð 18 ára 22. maí 2002 og hefur frá þeim tíma fengið hálfa grunnupphæð fjárhagsaðstoðar á mánuði sér til framfærslu. Í máli þessu er ágreiningur um það hvort varnaraðila beri að veita kæranda styrk að fjárhæð 15.530 kr. vegna sérstakra erfiðleika (jólauppbót) á grundvelli 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík og með vísan til tillögu sem samþykkt var á fundi félagsmálaráðs hinn 4. desember 2002 um sérstaka jólauppbót. Samkvæmt þeirri samþykkt gátu þeir notendur fjárhagsaðstoðar sem þegið höfðu aðstoð undanfarna sex mánuði eða lengur fengið sérstaka jólauppbót að fjárhæð 15.530 kr. Uppbótin átti eingöngu að ná til þeirra sem hafa fjárhagsaðstoð félagsþjónustunnar sér til framfærslu, þ.m.t. til greiðslu húsnæðis- og fæðiskostnaðar.

Með vísan til þess að kærandi býr í foreldrahúsum og er ekki í þeirri aðstöðu, til dæmis að þurfa að standa skil á greiðslum fyrir húsnæðiskostnaði, telur úrskurðarnefnd félagsþjónustu að mat varnaraðila á aðstæðum kæranda hafi verið málefnalegt og í samræmi við reglur sveitarfélagsins um fjárhagsaðstoð, sbr. lög um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991.“

Eins og áður segir beindi B til mín kvörtun, f.h. A, 23. mars 2004 og kvartaði yfir töfum á málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar vegna kæru A á synjun á leiðréttingu á fjárhagsaðstoð. Úrskurður nefndarinnar var kveðinn upp 19. mars 2004 og var hann sendur B með bréfi, dags. 23. s.m. Í lok niðurstöðukafla úrskurðarins segir meðal annars eftirfarandi:

„Í máli þessu liggur fyrir að kærandi átti við mikinn vímuefnavanda að stríða og gerði ítrekaðar tilraunir til að takast á við þann vanda með því að fara í áfengismeðferðir en án varanlegs árangurs. Hann er atvinnulaus en á ekki rétt á atvinnuleysisbótum. Kærandi var með skráð lögheimili hjá foreldrum sínum á þeim tíma sem hér um ræðir. Félagsþjónustan í Reykjavík greiddi honum hálfa grunnupphæð fjárhagsaðstoðar til framfærslu í samræmi við 15. gr. þágildandi reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík. Úrskurðarnefnd félagsþjónustu telur eðlilegt að taka tillit til þess fjárhagslega hagræðis sem atvinnulaust ungmenni, 18—24 ára, hefur af því að búa heima hjá foreldrum sínum og að skerðing á fjárhagsaðstoð til kæranda hafi þess vegna verið málefnaleg. Það er því mat úrskurðarnefndar félagsþjónustu, með vísan til gagna málsins, 15. gr. þágildandi reglna Félagsþjónustunnar í Reykjavík og 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, að hin kærða ákvörðun félagsmálaráðs Reykjavíkurborgar hafi verið lögmæt og málefnaleg. [...]

Að mati úrskurðarnefndar félagsþjónustu var ákvörðun félagsmálaráðs í samræmi við reglur sveitarfélagsins um fjárhagsaðstoð sbr. lög um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991.“

B leitaði svo til mín að nýju 30. mars 2004, f.h. A, og kvartaði yfir báðum framangreindum úrskurðum.

III.

Í tilefni af síðari kvörtun A ritaði ég úrskurðarnefnd félagsþjónustu bréf, dags. 5. apríl 2004, þar sem ég kynnti nefndinni kvörtun hans. Í upphafi bréfs míns sagði m.a. eftirfarandi:

„Hinn 24. mars sl. ritaði ég úrskurðarnefndinni bréf og óskaði eftir skýringum á þeim töfum sem þá höfðu orðið á afgreiðslu nefndarinnar á máli [A] vegna umsóknar hans um hækkun fjárhagsaðstoðar og jafnframt hvenær mætti vænta þess að úrskurðarnefndin lyki málinu. Þá óskaði ég upplýsinga um hvernig tilkynningarskyldu skv. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hefði verið fullnægt og loks að mér yrðu afhent afrit af öllum gögnum málsins hjá nefndinni, þ.m.t. bréfum og tilkynningum sem nefndin hefði sent vegna málsins. Óskaði ég þess að svör yðar bærust mér fyrir 7. apríl nk.

Eins og fram er komið hefur úrskurðarnefndin nú fellt úrskurð í málinu og hefur [B], f.h. sonar síns, lagt inn nýja kvörtun þar sem hún kvartar yfir niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar auk þess sem hún kvartar yfir úrskurði nefndarinnar í máli sonar hennar frá 5. desember 2003.“

Í bréfi mínu ítrekaði ég þær óskir sem ég hafði sett fram í fyrra bréfi mínu og óskaði jafnframt, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir því að nefndin léti í ljós afstöðu sína til nánar tilgreindra álitaefna. Fyrirspurn mín beindist annars vegar að niðurstöðu nefndarinnar um umsókn A um leiðréttingu á fjárhagsaðstoð. Minnti ég á að niðurstaða nefndarinnar væri byggð á 2. mgr. 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík frá árinu 1997, sbr. 2. mgr. 19. gr. núgildandi reglna, en þar segir:

„Ungu atvinnulausu fólki, á aldrinum 18—24 ára, sem býr hjá foreldri/foreldrum, sem hafa tekjur sem eru við mörk eða undir grunnfjárhæð, skal reiknast hálf grunnfjárhæð á mánuði, þ.e. kr. 39.542, eða mismun á þeirri upphæð og tekjum þeirra. Meðlag sem þau kunna að fá greitt reiknast sem tekjur.“

Benti ég á að móðir A hefði í bréfi sínu til nefndarinnar, dags. 7. apríl 2003, fullyrt að hann hefði ekki haft fasta búsetu hjá foreldrum sínum en búseta í foreldrahúsum væri skilyrði fyrir beitingu tilvitnaðar sérreglu 15. gr. Þá sagði svo í bréfi mínu:

„Í úrskurðinum kemur fram að félagsþjónustan telji að það liggi fyrir í málinu að kærandi hafi verið búsettur hjá foreldrum sínum á umræddu tímabili. Í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar kemur fram að „kærandi var með skráð lögheimili hjá foreldrum sínum á þeim tíma sem hér um ræðir“. Að öðru leyti er ekki vikið að því í úrskurðinum hvort búsetuskilyrði 15. gr. hafi verið fullnægt. Af þessu tilefni óska ég þess að úrskurðarnefndin upplýsi hvort skráð lögheimili sé alfarið lagt til grundvallar þegar metið er hvort umsækjandi falli undir 15. gr. eða hvort miðað sé við það hvar umsækjandi býr í raun og veru sé sýnt fram á að sá staður sé annar en skráð lögheimili. Sé miðað við raunverulega búsetu óska ég eftir upplýsingum um hvort nefndin hafi í tilefni af fullyrðingu móður [A] óskað eftir því að hún eða [A] legðu fram frekari upplýsingar sem staðfest gætu að [A] hefði ekki búið hjá foreldrum sínum á umræddum tíma.“

Í bréfi mínu rakti ég umfjöllun úrskurðarnefndarinnar um grundvöll framangreindrar 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð og benti á að samkvæmt því sem þar kæmi fram yrði litið svo á að Reykjavíkurborg hefði metið það svo að ungmenni á aldursbilinu 18—24 ára sem byggju í foreldrahúsum nytu það mikils hagræðis af því að búa þar að það réttlætti að þau nytu takmarkaðri fjárhagsaðstoðar í samanburði við aðra sem eins væri ástatt um að öðru leyti. Við skoðun á þessu ákvæði yrði ekki annað ályktað en að þeir einstaklingar sem búi í foreldrahúsum og séu eldri en 24 ára njóti óskerts réttar þrátt fyrir það. Af þessu tilefni óskaði ég eftir skýringum nefndarinnar á því hvort hún hefði tekið afstöðu til þess hvort þetta fyrirkomulag samrýmdist jafnræðisreglu, þ.m.t. 65. gr. stjórnarskrárinnar, enda yrði ekki talið að einstaklingar eldri en 24 ára nytu minna hagræðis af búsetu sinni í foreldrahúsum en ungmenni á aldrinum 18—24 ára.

Fyrirspurn mín til úrskurðarnefndarinnar beindist í öðru lagi að niðurstöðu hennar varðandi umsókn A um jólauppbót. Í bréfi mínu benti ég á að af úrskurði nefndarinnar yrði ráðið að úthlutun jólauppbótar samkvæmt ákvörðun félagsmálaráðs hafi verið felld undir 27. gr. þágildandi reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík frá 1997. Af orðalagi nefndarinnar í niðurstöðu sinni yrði ekki annað ráðið en að hún hefði byggt niðurstöðu sína um að staðfesta synjun Félagsþjónustunnar í Reykjavík á því að A hefði ekki þurft að standa skil á greiðslum fyrir húsnæðiskostnaði. Benti ég á að samkvæmt 27. gr. væri það ekki skilyrði styrkveitingar samkvæmt ákvæðinu að umsækjandi bæri kostnað af húsnæði. Innti ég úrskurðarnefndina eftir því hvort hún teldi að félagsmálaráð hefði það á valdi sínu að setja slíkt skilyrði án þess að það eigi sér stoð í reglum sem samþykktar hafa verið af borgarráði, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Teldi nefndin að félagsmálaráð hefði ekki slíkt vald óskaði ég eftir því að hún upplýsti á hvaða lagagrundvelli niðurstaða hennar byggði.

Svarbréf úrskurðarnefndar félagsþjónustu er dagsett 11. maí 2004 og eru þar sett fram svör við fyrirspurnum mínum í tölusettum liðum. Í bréfinu segir svo meðal annars:

„1. Tafir við afgreiðslu mála [A] hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu. Tilkynningarskylda skv. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Úrskurðarnefndinni barst fyrri kæran, hinn 17. janúar 2003, vegna úrskurðar félagsmálaráðs frá 8. janúar 2003, þar sem honum var synjað um hækkun á fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 22. maí 2002 til 31. desember 2002. Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð sinn í málinu hinn 19. mars sl.

Úrskurðarnefndinni barst seinni kæran, hinn 7. febrúar 2003, vegna úrskurðar félagsmálaráðs Reykjavíkurborgar sem var kveðinn upp 22. janúar 2003 og varðaði styrk vegna sérstakra erfiðleika. Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð í þessu máli hinn 5. desember 2003.

Ástæður þess að tafir urðu á meðferð og afgreiðslu mála [A] hjá úrskurðarnefndinni eru nokkrar. Nefndin kallaði eftir gögnum og athugasemdum félagsmálaráðs Reykjavíkurborgar í málum [A] og bárust þau ekki fyrr en 2. apríl 2003, en umfjöllun um mál getur ekki hafist fyrr en gögn hafa borist. Jafnan berst úrskurðarnefndinni mikill málafjöldi og er gagnaöflun seinvirk. Sú nefnd sem nú situr var skipuð í maílok 2003 og þáverandi starfsmaður nefndarinnar átti við veikindi að stríða næstu mánuði eftir skipun nefndarinnar.

Þegar fyrirsjáanlegt er að töf muni verða á afgreiðslu mála hjá úrskurðarnefndinni eru málsaðilum sendar tilkynningar um það, í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því miður var [A] ekki tilkynnt skriflega um töf á meðferð mála hans eða hvenær ákvarðana væri að vænta. Ástæðan er einkum sú að móðir hans, [B] sem fór með bæði málin fyrir hans hönd, var í tíðu símasambandi (u.þ.b. mánaðarlega) ýmist við starfsmann nefndarinnar eða ráðuneytisins, [...]. [B]var þannig kunnugt um tafirnar og ástæður þeirra, en nefndinni er að sjálfsögðu ljóst að það hefði átt að tilkynna tafirnar skriflega og er það miður að því hafi ekki verið sinnt.

2. Synjun úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 5. desember 2003 um að veita [A] styrk að fjárhæð 15.530 kr. vegna sérstakra erfiðleika (jólauppbót).

[...]

Í ákvörðun félagsmálaráðs frá 22. janúar 2003 var styrkurinn sem [A] sótti um, að fjárhæð 15.530 kr., hin svokallaða jólauppbót, felldur að 27. gr. þágildandi reglna Félagsþjónustunnar í Reykjavík frá árinu 1997. Samkvæmt þeirri grein var heimilt að veita lán eða styrk til greiðslu skulda vegna sérstakra erfiðleika að fullnægðum frekari skilyrðum. Meðal skilyrða fyrir því að hljóta styrk á grundvelli greinarinnar eins og hún var þá var að styrkur myndi breyta skuldastöðu umsækjanda til hins betra til langframa. Í greinargerð félagsmálaráðs Reykjavíkurborgar, dags. 27. mars 2003, kemur fram að þegar litið sé til aðstæðna [A], þ.e. að hann hafi verið atvinnulaus, búið í foreldrahúsum og haft sér til framfærslu hálfa grunnupphæð fjárhagsaðstoðar á mánuði, eða 33.500 kr., sé ljóst að það skilyrði 27. gr., að styrkur myndi breyta skuldastöðu umsækjanda til hins betra til langframa, hafi ekki verið uppfyllt.

Meðal gagna málsins er bréf [C], framkvæmdastjóra ráðgjafarsviðs, til félagsmálaráðs, dags. 2. desember 2002. Þar er gerð tillaga um jólauppbót til langtímanotenda fjárhagsaðstoðar hjá Félagsþjónustunni í Reykjavík. Fram kemur að eingöngu sé um að ræða þá notendur sem hafi fjárhagsstuðning Félagsþjónustunnar að lifibrauði. Lagt var til að upphæðin yrði 15.530 kr. Á fundi félagsmálaráðs 4. desember 2002 var tillagan samþykkt og síðar einnig í borgarráði 10. desember 2002, sbr. 1. mgr. 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Úrskurðarnefndin féllst á niðurstöðu félagsmálaráðs í máli þessu, með vísan til framanritaðs, og staðfesti hana því með úrskurði sínum.

3. Synjun um hækkun á fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 22. maí 2002 til 31. desember 2002, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. mars sl.

[...]

Í gögnum umræddra mála kemur fram að móðir [A] heldur því fram að á tímabilinu frá 22. maí 2002 til 31. desember 2002 hafi hann ekki búið „að staðaldri í foreldrahúsum“. Ekki kemur fram hvort hann hafi búið annars staðar „að staðaldri“ og þá hvar eða hvort hann hafi borið kostnað vegna þess að öðru leyti en því að hann var á meðferðarheimili í Skagafirði frá 2. desember 2002 til 29. desember sama ár. Undir bréfi [A], dags. 13. nóvember 2002, í máli nr. 5/2003, er nafn hans skráð og heimilisfangið [X] og í áfrýjun móður hans til félagsmálaráðs, dags. 23. desember 2002, er hann einnig skráður þar til heimilis. Við könnun úrskurðarnefndarinnar á máli þessu var haft símasamband við Þjóðskrá Hagstofu Íslands til að afla upplýsinga um lögheimili [A] og síðar óskaði nefndin með tölvupósti eftir búsetuvottorði fyrir hann. Í búsetuvottorðinu, dags. 27. apríl 2004, kemur fram að [A] átti lögheimili í [X] frá að minnsta kosti 1. janúar 2002 til 2. janúar 2003. Þá kom einnig fram í umsókn [A] til Félagsþjónustunnar, dagsettri 30. desember 2002, að lögheimili hans var þá að [X] í Reykjavík, sbr. ákvæði 3. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík frá 1997, með síðari breytingum.

Eins og fram hefur komið var [A] reiknuð hálf grunnupphæð á mánuði í fjárhagsaðstoð, þar sem hann bjó hjá foreldrum sínum, sbr. 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík frá árinu 1997. Í bréfi yðar, dags. 5. apríl sl., kemur fram að líta verði svo á að Reykjavíkurborg hafi metið það svo að ungmenni á aldursbilinu 18—24 ára sem búi í foreldrahúsum njóti það mikils hagræðis af því að búa þar að það réttlæti að þau njóti takmarkaðri fjárhagsaðstoðar í samanburði við aðra sem eins er ástatt um að öðru leyti. Við skoðun á þessu ákvæði verði ekki annað ályktað en að þeir einstaklingar sem búi í foreldrahúsum og eru eldri en 24 ára njóti óskerts réttar þrátt fyrir það. Af þessu tilefni óskið þér eftir skýringum nefndarinnar á því hvort hún hafi tekið afstöðu til þess hvort þetta fyrirkomulag samrýmist jafnræðisreglu, þ.m.t. 65. gr. stjórnarskrár nr. 33/1944, með síðari breytingum, enda verði ekki talið að einstaklingar eldri en 24 ára njóti minna hagræðis af búsetu sinni í foreldrahúsum en ungmenni á aldrinum 18—24 ára.

Hvað þetta atriði varðar vísar úrskurðarnefndin til 1. mgr. 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 þar sem segir að sveitarstjórn skuli setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar. Í 2. mgr. sömu lagagreinar segir að félagsmálanefnd meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga veita sveitarfélögunum þannig ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti. Í samræmi við þetta og með vísan til 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, með síðari breytingum, er umrætt mat að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Félagsmálaráð setti sér reglur samkvæmt framangreindu ákvæði 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga hinn 1. júlí 1997 og skv. 15. gr. þeirra reglna er ungu atvinnulausu fólki, á aldrinum 18—24 ára, sem býr hjá foreldrum sínum reiknuð hálf grunnupphæð til framfærslu á mánuði. Samkvæmt 3. tölul. 64. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, fjallar úrskurðarnefndin um hvort samþykkt þjónusta og upphæð fjárhagsaðstoðar sé í samræmi við reglur viðkomandi sveitarstjórnar. Með vísan til þess telur úrskurðarnefndin að félagsmálaráði hafi verið heimilt að skerða framfærslu til [A] með þeim hætti sem gert var.“

Ég ritaði Reykjavíkurborg bréf, dags. 24. maí 2004, þar sem ég kynnti kvörtun A. Í bréfi mínu sagði m.a. eftirfarandi:

„Í málinu reyndi á 2. mgr. 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík frá 1. júní 1997, sbr. 2. mgr. 19. gr. núgildandi reglna. [...]

Í ofangreindu ákvæði eldri reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík er kveðið á um að ungmenni á aldursbilinu 18 til 24 ára, sem búa í foreldrahúsum, skuli njóta takmarkaðri fjárhagsaðstoðar í samanburði við aðra sem eins er ástatt um að öðru leyti. Við skoðun á þessu ákvæði verður ekki annað ályktað en að þeir einstaklingar sem búa í foreldrahúsum og eru eldri en 24 ára njóti óskerts réttar til fjárhagsaðstoðar. Af þessu tilefni óska ég eftir skýringum Reykjavíkurborgar á því hvaða málefnalegu ástæður liggi að baki því að gera greinarmun að þessu leyti á þeim sem eru 18 til 24 ára og búa í foreldrahúsum annars vegar og þeim sem eru eldri en 24 ára og búa hjá foreldrum sínum hins vegar. Jafnframt óska ég eftir að Reykjavíkurborg skýri afstöðu sína til þess hvernig þetta fyrirkomulag samrýmist jafnræðisreglum, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 með síðari breytingum.“

Mér barst svar Reykjavíkurborgar með bréfi, dags. 10. ágúst 2004, frá félagsþjónustu borgarinnar. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi:

„Félagsþjónustunni í Reykjavík hefur verið framsent erindi Umboðsmanns til borgarritara dagsett 24. maí 2004, vegna málefna [A]. [...] Beðist er velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á svari en ástæðuna má rekja til þess að láðst hafði að koma erindinu á framfæri við stofnunina.

[...]

Þann 1. júní 1997 tóku gildi nýjar reglur um fjárhagsaðstoð hjá Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar, nú Félagsþjónustan í Reykjavík, á grundvelli 21. gr. l. nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Reglurnar voru settar á grundvelli eldri reglna frá árinu 1995. [...] Setning reglnanna þótti marka tímamót við afgreiðslu fjárhagsaðstoðar. Einkum [og] sér í lagi þar sem skýr afmörkuð ákvæði reglnanna auðvelduðu starfsmönnum stofnunarinnar til mikilla muna að taka ákvarðanir um greiðslu fjárhagsaðstoðar í einstökum tilfellum. Talið var að sá rammi sem settur hafði verið um réttindi umsækjanda ætti m.a. að stuðla að jafnræði umsækjenda eftir fremsta megni. Sambærileg mál á hinum mismunandi hverfaskrifstofum Félagsmálastofnunar ættu nú að fá sambærilega afgreiðslu með vísan til skýrra ákvæða reglnanna. Fram að samþykkt nýrra reglna var það að miklu leyti háð mati ráðgjafa hverju sinni hversu mikla fjárhagsaðstoð umsækjandi skyldi fá og við hvaða aðstæður.

Eitt þeirra vandmeðförnu álitaefna sem þurfti að svara við undirbúning reglnanna var einmitt sú sem mál þetta varðar, það er hvaða „kröfur“ ætti að gera til foreldra um framfærslu ungmenna eftir að lögbundinni framfærsluskyldu lýkur. Í því samhengi var reynt eftir fremsta megni að horfa til samfélagsins almennt og móta reglu um fjárhagsaðstoð til samræmis við það. Þannig var litið til þess að almennt njóta ungmenni á Íslandi stuðnings foreldra sinna til framfærslu eftir að lögbundinni skyldu lýkur. Almennt njóta ungmenni þess að búa hjá foreldrum sínum, oft þar til að langskólanámi lýkur. Óeðlilegt þótti að í reglum sveitarfélagsins um fjárhagsaðstoð væri sett regla sem væri í raun í andstöðu við það sem almennt gengur og gerist í samfélaginu. Því var niðurstaðan sú að í þágildandi 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð var kveðið á um rétt atvinnulausra ungmenna á aldrinum 18—24 ára sem byggju hjá foreldrum sínum við félagslegar erfiðar aðstæður til greiðslu hálfrar grunnfjárhæðar til framfærslu á mánuði. Ekki þótti rétt með hliðsjón af framansögðu að gera kröfu um framfærslu foreldra til ungs fólks eldra en 24 ára enda slíkt þá í samræmi við það sem má telja almennt í samfélaginu.

Í þessu samhengi er mikilvægt að hafa í huga að l. nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga eru svokölluð rammalöggjöf eins og fram kemur í frumvarpi að lögunum. Rammalöggjöf veitir sveitarfélögum ákveðið frelsi og sjálfræði um val á leiðum til þess að ná settum markmiðum. Þá verður og að hafa að leiðarljósi að þótt lög um félagsþjónustu sveitarfélaga leggi margvíslegar skyldur á herðar sveitarfélögum til að tryggja félagslega velferð einstaklinga verður einnig að hafa í huga þær áherslur sem skýrt koma fram í frumvarpinu að einstaklingum er engu að síður ætlað að bera ábyrgð á sjálfum sér og sínum þar sem kveðið er á um tiltekna aðstoð, t.d. fjárhagsaðstoð. Skyldur sveitarfélagsins er ekki svo afdráttarlaus að einstaklingur eigi skilyrðislausan og tafarlausan rétt til tiltekinnar þjónustu eða aðstoðar. Við setningu 15. gr. umræddra reglna um fjárhagsaðstoð til framfærslu lágu framangreind sjónarmið að baki, þ.e. áherslan á skyldur einstaklinga til þess að bera ábyrgð á sér og sínum og um leið það sjónarmið að styrkja viðkomandi til sjálfshjálpar, sbr. 1. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þessi endurhæfingar – eða hæfingarsjónarmið skulu því höfð í hávegum í sambandi við veitta aðstoð hvort sem hún er fólgin í ráðgjöf, fjárhagsaðstoð eða útvegun atvinnu, sbr. greinargerð með frumvarpi til laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Með hliðsjón af öllu framansögðu verður að telja að málefnaleg sjónarmið í skilningi stjórnsýslulaga hafi legið að baki umræddu ákvæði 15. gr. þágildandi reglna um fjárhagsaðstoð. Þá verður að telja að ákvæði þágildandi 15. gr., nú 19. gr. reglna um fjárhagsaðstoð brjóti ekki í bága við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga eða stjórnarskrár þar sem einstaklingar sem búa við sambærilegar aðstæður njóta sambærilegra réttinda til fjárhagsaðstoðar. Þannig á allt ungt atvinnulaust fólk, með lögheimili í Reykjavík á aldrinum 18—24 ára, og býr við sambærilegar aðstæður hjá foreldri/foreldrum, sem hafa tekjur sem eru við mörk eða undir grunnfjárhæð, rétt til greiðslu hálfrar grunnfjárhæðar á mánuði. Allir umsækjendur með lögheimili í Reykjavík og eru eldri en 24 ára eiga rétt til fjárhagsaðstoðar á grundvelli almennra ákvæða reglnanna hvort sem þeir búa hjá foreldrum sínum eða ekki.“

Með bréfi, dags. 17. ágúst 2004, gaf ég B, f.h. A, kost á að koma að athugasemdum við bréf félagsþjónustunnar og barst mér svarbréf hennar 25. sama mánaðar.

IV.

1.

Í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, er markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Með félagsþjónustu í lögunum er, sbr. 2. gr., átt við þjónustu í ýmsum málaflokkum og er fjárhagsaðstoð tilgreind sem einn slíkur málaflokkur, sbr. 2. tölul. 2. gr. laganna.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 40/1991 er tekið fram að lögin séu í eðli sínu „rammalög“ og að ein af meginforsendum þeirra sé að þau „veiti svigrúm til mats miðað við staðbundnar aðstæður á hverjum stað og samrýmist þannig sjónarmiðinu um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga“. (Alþt. 1990—1991, A—deild, bls. 3170.) Í athugasemdunum segir ennfremur eftirfarandi um það svigrúm sem sveitarfélög hafa um framkvæmd löggjafarinnar:

„Þótt ekki sé mögulegt, miðað við núverandi aðstæður, að skilgreina rétt fólks til félagsþjónustu með nákvæmum hætti, er ljóst að frumvarpinu er ætlað að tryggja rétt fólks til þjónustu og aðstoðar, [...], enda þótt telja verði að það sé verkefni hvers sveitarfélags að útfæra nákvæmlega hver réttur hvers einstaklings er.“ (Alþt. 1990—1991, A—deild, bls. 3177.)

Með lögunum eru sveitarfélögum samkvæmt þessu lagðar margvíslegar skyldur á herðar til að tryggja félagslega velferð einstaklinga en jafnframt tryggt svigrúm til að móta reglur þar um í samræmi við aðstæður á hverjum stað. Í ofannefndum athugasemdum er tekið fram að þrátt fyrir þá ábyrgð sem sveitarfélögunum er ætlað að axla séu skyldur þeirra þó ekki svo afdráttarlausar að einstaklingur eigi skilyrðislausan rétt til tiltekinnar þjónustu eða aðstoðar. Lögð er áhersla á það grundvallaratriði að einstaklingum sé ætlað að bera ábyrgð á sjálfum sér og sínum og bent á að þetta komi skýrt fram í markmiðslýsingu frumvarpsins svo og einstökum köflum þess þar sem kveðið er á um tiltekna aðstoð, t.d. fjárhagsaðstoð. (Alþt. 1990—1991, A—deild, bls. 3174.)

Í IV. kafla laga nr. 40/1991 er að finna almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga og segir þar í 12. gr. að sveitarfélög skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Mælt er fyrir um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga í VI. kafla laganna. Er þar annars vegar kveðið á um almenna framfærsluskyldu hvers einstaklings, sjá 19. gr., og hins vegar er mælt fyrir um skyldu sveitarfélags til að veita fjárhagsaðstoð. Segir í 20. gr. að um þessa skyldu sveitarfélags gildi almenn ákvæði um félagsþjónustu, skv. IV. kafla.

Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991, sbr. 7. gr. laga nr. 34/1997, skal sveitarstjórn setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar. Í 2. mgr. sömu greinar segir að félagsmálanefnd meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar. Ljóst er að framangreind ákvæði miða að því almenna markmiði sem lá til grundvallar við setningu laga nr. 40/1991 að ákvæði þeirra mynduðu rammalöggjöf á þessu sviði í því skyni að tryggja sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vildu veita. Það leiðir þó af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar að reglur sem sveitarfélög setja á grundvelli 1. mgr. 21. gr. mega ekki ganga í berhögg við ákvæði laganna eins og þau verða skýrð með hliðsjón af grundvallarreglum stjórnarskrárinnar, sbr. t.d. 65. gr. um jafnræði borgaranna, sbr. einnig til hliðsjónar 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því felst meðal annars að ef reglurnar fela í sér að gerður er greinarmunur á milli manna hvað varðar réttindi þeirra og skyldur verður sá munur að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum sem teljast í beinum og eðlilegum tengslum við markmið og tilgang laga nr. 40/1991.

2.

Á þeim tíma sem ákvarðanir þær sem mál þetta varðar voru teknar giltu um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík reglur sem samþykktar voru í félagsmálaráði Reykjavíkurborgar 17. mars 1997 og í borgarráði 13. maí 1997. Nýjar reglur um fjárhagsaðstoð voru samþykktar í félagsmálaráði 3. desember 2003 og í borgarráði 9. desember 2003 og tóku þær gildi 1. janúar 2004. Í 2. mgr. 15. gr. reglnanna frá 1997, sbr. nú 2. mgr. 19. gr. reglnanna frá 2003, segir að ungu atvinnulausu fólki, á aldrinum 18—24 ára, sem býr hjá foreldri/foreldrum, sem hafa tekjur á eða undir viðmiðunarmörkum, skuli reiknast ½ grunnupphæð á mánuði, þ.e. kr. 33.500, (sbr. nú kr. 39.542), eða mismun á þeirri upphæð og eigin tekjum þeirra. Á grundvelli þessa ákvæðis var umsókn A um leiðréttingu á fjárhagsaðstoð frá 22. maí 2002 til 31. desember 2002 synjað af hálfu Félagsþjónustunnar í Reykjavík og félagsmálaráðs. Sú ákvörðun var síðan staðfest með úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. mars 2004.

Í bréfi mínu til Reykjavíkurborgar, dags. 24. maí 2004, tók ég fram að ofangreint ákvæði fæli í sér að atvinnulaus ungmenni á aldursbilinu 18—24 ára, sem byggju í foreldrahúsum, nytu takmarkaðri fjárhagsaðstoðar í samanburði við aðra sem eins væri ástatt um að öðru leyti. Við skoðun á þessu ákvæði yrði ekki annað ályktað en að þeir atvinnulausu einstaklingar sem búi í foreldrahúsum og séu eldri en 24 ára njóti óskerts réttar til fjárhagsaðstoðar. Óskaði ég eftir skýringum Reykjavíkurborgar á því hvaða málefnalegu ástæður lægju að baki því að gera greinarmun að þessu leyti á þeim sem eru 18—24 ára og búi í foreldrahúsum annars vegar og þeim sem eru eldri en 24 ára og búi hjá foreldrum sínum hins vegar. Jafnframt óskaði ég eftir að Reykjavíkurborg skýrði afstöðu sína til þess hvernig þetta fyrirkomulag samrýmist jafnræðisreglum, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga og 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Svar Félagsþjónustunnar í Reykjavík, dags. 10. ágúst 2004, er rakið í kafla III hér að framan. Segir þar m.a. að við undirbúning reglnanna hafi verið tekist á við það álitaefni hvaða „kröfur“ ætti að gera til foreldra um framfærslu ungmenna eftir að lögbundinni framfærsluskyldu lýkur. Í því samhengi hafi verið reynt eftir fremsta megni að horfa til samfélagsins almennt og móta reglur um fjárhagsaðstoð í samræmi við það. Þannig hafi verið litið til þess að almennt njóti ungmenni stuðnings foreldra sinna eftir að lögbundinni skyldu ljúki. Óeðlilegt hafi þótt að sveitarfélagið setti um þetta efni reglu sem væri í raun í andstöðu við það sem almennt gengur og gerist í samfélaginu. Í því ljósi hafi 15. gr. reglnanna verið sett þar sem miðað sé við hálfa grunnupphæð fjárhagsaðstoðar til einstaklinga á aldrinum 18—24 ára sem búa hjá foreldrum sínum við félagslega erfiðar aðstæður. Um ástæðu þess að sama regla hafi ekki verið látin gilda um eldri einstaklinga sem búa við sömu aðstæður segir svo í skýringum Reykjavíkurborgar til mín:

„Ekki þótti rétt með hliðsjón af framansögðu að gera kröfu um framfærslu foreldra til ungs fólks eldra en 24 ára enda slíkt þá í samræmi við það sem má telja almennt í samfélaginu.“

Samkvæmt 53. gr. barnalaga nr. 76/2003, sbr. 9. gr. eldri barnalaga nr. 20/1992, er foreldrum skylt að framfæra barn sitt og lýkur framfærsluskyldu þeirra þegar barn verður 18 ára, sbr. 61. gr. laga nr. 76/2003, sbr. áður 13. gr. laga nr. 20/1992. Lög nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, leystu m.a. af hólmi framfærslulög nr. 80/1947. Í 3. gr. þeirra var fjallað um skyldu foreldra til að framfæra börn sín til 16 ára aldurs. Þá var í 6. gr. laganna kveðið á um skyldu barna til að ala önn fyrir foreldrum sínum ef þau væru til þess fær að svo miklu leyti sem lífeyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar og aðrar tekjur hrykkju ekki til og jafnframt var kveðið á um skyldu foreldra til að ala önn fyrir börnum sínum 16 ára og eldri. Í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 40/1991 segir að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Um ákvæði þetta segir svo í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 40/1991:

„Í greininni er fjallað um hugtakið framfærsluskyldu. Samkvæmt því er hverjum manni skylt að framfæra sig og maka sinn og börn sín undir 18 ára, en lengra nær lögbundin framfærsluskylda einstaklinga ekki.

Hér er því lagt til að felld verði niður framfærsluskylda barna við foreldra sína svo og framfærsluskylda foreldra við börn eldri en 18 ára. Í stað þeirrar lögbundnu framfærsluskyldu er í frumvarpinu lögð áhersla á ábyrgð einstaklinga á sjálfum sér og samborgurum almennt.“ (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3190.)

Af athugasemdunum má ljóst vera að með nýjum lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga var horfið frá því fyrirkomulagi framfærslulaga nr. 80/1947 að foreldrar væru framfærsluskyldir við börn sín eftir að þau ná lögræðisaldri, sbr. nú 1. gr. lögræðislaga nr. 71/1997.

Ég lít ekki svo á að í 15. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð frá 1997 sé lagt til grundvallar að á foreldrum hvíli skylda að lögum til að framfæra börn sín á aldrinum 18—24 ára sem hjá þeim búa. Að virtum lagareglum um framfærsluskyldu foreldra, sem takmörkuð er við fyrstu 18 ár barnsins, er ljóst að sveitarfélögum er óheimilt að lögum að leggja slíka almenna forsendu til grundvallar reglum sínum um fjárhagsaðstoð. Á hinn bóginn verður ráðið af skýringum Reykjavíkurborgar að við útfærslu reglna um fjárhagsaðstoð til ungs fólks hafi verið leitast við að samræma þær þeim raunveruleika að ungt fólk býr gjarnan áfram hjá foreldrum sínum eftir að framfærsluskyldu foreldra við það lýkur við 18 ára aldur og þá oft þar til langskólanámi er lokið. Þar með njóta þessi ungmenni eftir atvikum góðs af því að þurfa ekki að standa undir kostnaði við leigu eða afborgunum af eigin húsnæði. Sú aðstaða að lögum að framfærsluskyldu foreldra lýkur við 18 ára aldur barna þeirra leiðir til þess að sveitarfélög verða við setningu og framkvæmd þeirra reglna sem þau setja á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, að gæta þess að réttur einstaklinga sé að þessu leytinu til virtur. Reglurnar mega þannig ekki beinlínis leiða til þess að ungt fólk eigi ekki eðlilega möguleika á að stofna til sjálfstæðs heimilishalds og takmörkun á félagslegri aðstoð við ungt fólk má heldur ekki verða til þess að íþyngja foreldrum viðkomandi verulega og skaða möguleika þeirra til eigin framfærslu og annarra barna þeirra. Þrátt fyrir þetta tel ég ekki unnt að útiloka að sveitarfélög leggi framangreind sjónarmið til grundvallar við útfærslu reglna um fjárhagsaðstoð ef jafnframt er miðað við það að metið sé í hverju tilviki hvort sá sem sækir um slíka aðstoð nýtur hagræðis af því að búa heima hjá foreldrum sínum og þá óháð aldri viðkomandi. Verði umsækjandi þá eftir atvikum að leggja fram gögn og upplýsingar þessu viðvíkjandi með umsókn sinni. Umrætt sjónarmið væri því lagt til grundvallar mati á umsóknum með almennum hætti og óháð aldri umsækjenda og þannig byggt á því að eðlilegt sé að taka tillit til þess við ákvörðun um veitingu fjárhagsaðstoðar, eftir atvikum með skerðingu á tiltekinni grunnupphæð, að umsækjandi njóti fjárhagslegs hagræðis við framfærslu sína með því að búa í foreldrahúsum og með aðstoð foreldra. Með því hins vegar að draga í reglunum skýra línu í þessu sambandi við tiltekin aldursmörk, þ.e. að skerða grunnupphæð aðstoðar hjá þeim sem eru á aldrinum 18 til 24 ára, án þess að eldri einstaklingar sem búa við nákvæmlega sömu aðstæður sæti slíkri skerðingu, er gerður ómálefnalegur greinarmunur á umsækjendum um fjárhagsaðstoð sem byggður er á aldri þeirra en ekki mati á aðstæðum í hverju tilviki. Samkvæmt þessu tel ég að 2. mgr. 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík frá 1997, sbr. 2. mgr. 19. gr. núgildandi reglna, samrýmist ekki ákvæðum laga nr. 40/1991 um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga sem skýra verður með hliðsjón af jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Með vísan til þess er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. mars 2004 sé ekki byggður á viðhlítandi lagagrundvelli.

3.

Í bréfi mínu til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, dags. 5. apríl 2004, vakti ég athygli á því að í bréfi B til nefndarinnar, dags. 7. apríl 2003, væri tekið fram að A hefði ekki haft fasta búsetu í foreldrahúsum á því tímabili sem beiðni hans um leiðréttingu á fjárhagsaðstoð varðaði. Benti ég á að í úrskurði nefndarinnar segði að félagsþjónustan teldi það liggja fyrir í málinu að A hafi verið búsettur hjá foreldrum sínum á umræddu tímabili. Þá komi fram í niðurstöðukafla úrskurðarins að hann hafi haft skráð lögheimili hjá foreldrum sínum á þeim tíma sem um ræðir. Óskaði ég eftir því að nefndin upplýsti hvort skráð lögheimili sé alfarið lagt til grundvallar þegar metið er hvort umsækjandi falli undir 15. gr. eða hvort miðað sé við það hvar umsækjandi búi í raun og veru sé sýnt fram á að sá staður sé annar en skráð lögheimili. Væri miðað við raunverulega búsetu óskaði ég eftir upplýsingum um hvort nefndin hefði í tilefni af fullyrðingu móður A óskað eftir því að hún eða A legðu fram frekari upplýsingar sem staðfest gætu að hann hefði ekki búið hjá foreldrum sínum á umræddum tíma. Í svari úrskurðarnefndarinnar er tíundað að undir bréf A, dags. 13. nóvember 2002, sé nafn hans skráð og heimilisfangið X og í áfrýjun móður hans til félagsmálaráðs, dags. 23. desember 2002 sé hann einnig sagður þar til heimilis. Við könnun úrskurðarnefndarinnar á málinu hafi verið haft símasamband við Hagstofu Íslands, Þjóðskrá til að afla upplýsinga um lögheimili A og síðar hafi nefndin óskað með tölvupósti eftir búsetuvottorði fyrir hann. Samkvæmt vottorðinu hafi lögheimili hans verið að X að minnsta kosti frá 1. janúar 2002 til 2. janúar 2003.

Í skýringum sínum til mín svarar úrskurðarnefnd félagsþjónustu ekki með skýrum hætti þeirri spurningu minni hvort skráð lögheimili sé alfarið lagt til grundvallar þegar metið er hvort umsækjandi falli undir ákvæði 2. mgr. 15. gr. Ég hef hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að afmörkun ákvæðisins á þeim hópi umsækjenda um fjárhagsaðstoð sem sæta skuli skerðingu vegna búsetu í foreldrahúsum teljist ólögmæt. Þrátt fyrir það tel ég rétt að taka fram að með hliðsjón af orðalagi ákvæðisins, sbr. „sem býr hjá foreldri/foreldrum“, og tilgangi þess, sem ég tel að geti sem slíkur verið málefnalegur ef skerðingin væri ekki tengd aldri þess sem í hlut á, verður að ganga út frá því að sveitarfélag verði í hverju tilviki að kanna hvort umsækjandi njóti í raun þess hagræðis sem leiða á til skerðingar á grunnupphæð fjárhagsaðstoðar. Það eitt að umsækjandi eigi skráð lögheimili í húsi foreldris kann að gefa ranga mynd af aðstæðum hans ef ljóst er að hann býr í raun annars staðar og þarf sjálfur að standa straum af þeim kostnaði sem af því hlýst. Ég vek í því sambandi athygli á því að í 2. og 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili, er beinlínis gert ráð fyrir að dvöl annars staðar en á lögheimili eigi ekki að hafa áhrif á formlega skráningu lögheimilis. Jafnframt þarf að hafa í huga almenna framkvæmd Hagstofu Íslands, Þjóðskrár við skráningu lögheimilis og hvort upplýsingar sem veittar eru með því sem í skýringum úrskurðarnefndarinnar er nefnt „búsetuvottorð“ fela í sér annað en staðfestingu um formlega skráð lögheimili viðkomandi.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í því felst m.a. að stjórnvaldinu er skylt að upplýsa það hvort aðili máls uppfylli tiltekin lögbundin skilyrði sem ráðið geta úrslitum um niðurstöðu málsins. Af gögnum þessa máls verður ekki séð að við meðferð þess hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu eða Félagsþjónustunni í Reykjavík hafi verið gerðar ráðstafanir til þess að kanna, t.d. með beiðni um upplýsingar frá A, hvort hann byggi í raun hjá foreldrum sínum á því tímabili sem beiðni hans um leiðréttingu á fjárhagsaðstoð varðaði. Fyrir liggur að móðir hans heldur því fram að svo hafi ekki verið. Að þessu virtu tel ég að framangreind málsmeðferð hafi ekki samrýmst 10. gr. stjórnsýslulaga enda nægði ekki í þessu sambandi að óska upplýsinga um skráð lögheimili A hjá Þjóðskrá.

4.

Af hálfu A eru einnig gerðar athugasemdir við úrskurð úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 5. desember 2003 þar sem staðfest var ákvörðun félagsmálaráðs um að synja honum um svokallaða jólauppbót.

Meðal gagna málsins er bréf framkvæmdastjóra ráðgjafarsviðs til félagsmálaráðs, dags. 2. desember 2002, þar sem lagt er til að ráðið samþykki jólauppbót að upphæð kr. 15.530 til þeirra notenda félagsþjónustunnar sem þegið hafa fjárhagsaðstoð í 6 mánuði eða lengur. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi:

„Undanfarin ár hafa öryrkjum og þeim launþegum sem notið hafa fjárhagsstuðnings frá Félagsþjónustunni í Reykjavík ekki verið reiknaðar til tekna þær jólauppbætur sem þeir hafa fengið og með því móti verið viðurkennt að desembermánuður er einstaklingum og fjölskyldum dýrari í framfærslu en aðrir mánuðir ársins. Með tilliti til þess þykir eðlilegt að langtímanotendur fjárhagsaðstoðar hjá Félagsþjónustunni í Reykjavík fái á sama hátt sérstakan fjárhagsstuðning í desembermánuði. Félagsmálaráð samþykkti tillögu þess efnis á sl. ári. Eingöngu er um að ræða þá notendur sem hafa fjárhagsstuðning Félagsþjónustunnar að lifibrauði.“

Af bréfinu má ráða að markmið með tillögunni um greiðslu jólauppbótar hafi verið að mæta auknum framfærslukostnaði í desember einkum vegna jólahalds. Í fundargerð félagsmálaráðs frá 4. desember 2002 kemur fram að tillagan hafi verið lögð fram og samþykkt. Tillagan var síðan samþykkt í borgarráði 10. sama mánaðar, sbr. 14. lið fundargerðar ráðsins, og er ekkert tekið þar fram um að greiðsla jólauppbótar skyldi bundin frekari skilyrðum en þeim sem fram komu í tillögu þeirri sem félagsmálaráð hafði samþykkt.

Svo sem fyrr er frá greint sótti B um jólauppbót, f.h. A, með bréfi, dags. 19. desember 2002. Vísaði hún í því sambandi til blaðagreinar þar sem ákvörðun félagsmálaráðs var kynnt og tiltók upphæðina, 15.530 kr. Með bréfi, dags. 27. janúar 2003, staðfesti félagsmálaráð synjun félagsþjónustunnar á umsókn A um jólauppbót og vísaði til þess „að eigi [yrði] talið að aðstæður [hans féllu] að skilyrðum þeim sem sett [væru] í 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Félagsþjónustunni í Reykjavík varðandi lán eða styrk vegna sérstakra erfiðleika“. Af bréfinu má þannig ráða að félagsmálaráð hafi fellt mat á umsókn A um jólauppbót til langtímanotenda fjárhagsaðstoðar undir ákvæði 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 5. desember 2003 segir að í málinu sé „ágreiningur um það hvort [félagsmálaráði] beri að veita [A] styrk að fjárhæð 15.530 kr. vegna sérstakra erfiðleika (jólauppbót) á grundvelli 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík og með vísan til tillögu sem samþykkt var á fundi félagsmálaráðs hinn 4. desember 2002 um sérstaka jólauppbót“. Var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að þar sem A byggi í foreldrahúsum og væri ekki í þeirri aðstöðu, t.d. að þurfa að standa skil á greiðslum fyrir húsnæði, teldi nefndin að mat félagsmálaráðs á aðstæðum hans hefði verið málefnalegt og í samræmi við reglur sveitarfélagsins um fjárhagsaðstoð, sbr. lög nr. 40/1991.

Í bréfi úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 11. maí 2004, er tekið fram að í ákvörðun félagsmálaráðs í máli A hafi styrkurinn sem hann sótti um, hin svokallaða jólauppbót, verið felldur að 27. gr. þágildandi reglna Félagsþjónustunnar í Reykjavík. Vísað er til greinargerðar félagsmálaráðs frá 27. mars 2003 og þeirrar niðurstöðu ráðsins sem þar kemur fram að í máli A hafi ekki verið uppfyllt það skilyrði greinarinnar að styrkur myndi breyta skuldastöðu umsækjanda til hins betra til langframa. Í bréfinu er jafnframt vísað til samþykktar félagsmálaráðs frá 4. desember 2002 um jólauppbót og tekið fram að eingöngu sé þar um að ræða þá notendur sem hafi fjárhagsstuðning félagsþjónustunnar að lifibrauði. Að lokum segir svo um þennan þátt kvörtunar A:

„Úrskurðarnefndin féllst á niðurstöðu félagsmálaráðs í máli þessu, með vísan til framanritaðs, og staðfesti hana því með úrskurði sínum.“

Eins og fram er komið var niðurstaða félagsmálaráðs um synjun umsóknar A um jólauppbót byggð á því að ekki yrði séð að aðstæður hans féllu að skilyrðum þeim sem sett væru í 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð. Með hliðsjón af ummælum úrskurðarnefndarinnar sem vísað er til hér að ofan verður ekki dregin önnur ályktun en sú að hún fallist á þá aðferð félagsmálaráðs að fella úthlutun jólauppbótar undir 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík frá 1997.

Hér að framan var vísað til þess að tillaga framkvæmdastjóra ráðgjafarsviðs um greiðslu jólauppbótar hafi verið samþykkt í borgarráði 10. desember 2002. Í fundargerð ráðsins segir svo um þessa samþykkt:

„14. Lagt fram bréf félagsmálastjóra frá 6. þ.m., sbr. samþykkt félagsmálaráðs 4. s.m. um jólauppbót kr. 15.530,- til notenda Félagsþjónustunnar sem hafa þegið félagsaðstoð í a.m.k. sex mánuði. Samþykkt með 4 samhljóða atkvæðum.“

Ljóst er af framangreindu að af hálfu borgarráðs var tillagan samþykkt án þess að gerðar væru breytingar á þeim skilyrðum sem í henni voru sett fyrir því að jólauppbót verði veitt. Að virtum aðdraganda, efni og tilgangi samþykktarinnar tel ég að líta verði svo á að Reykjavíkurborg hafi með þessu móti sett sérstaka reglu um greiðslu „jólauppbótar“ sem hafi átt að koma þeim verst stöddu til góða um hátíðarnar. Í umsókn B, f.h. A, dags. 19. desember 2002, var skýrt tekið fram að sótt væri um jólauppbót á grundvelli samþykktarinnar. Fyrir félagsmálaráði lá því að taka afstöðu til þess hvort aðstæður A féllu að skilyrðum þeim sem samþykktin var bundin, þ.e. hvort hann teldist hafa þegið fjárhagsaðstoð í 6 mánuði eða lengur og hvort hann „[hefði haft] fjárhagsstuðning Félagsþjónustunnar að lifibrauði“. Ég tel því að sú afgreiðsla félagsmálaráðs, sem staðfest var af úrskurðarnefnd félagsþjónustu og fólst í því að meta umsókn A á grundvelli 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð, hafi ekki verið byggð á réttum lagagrundvelli. Í þessu sambandi er einnig rétt að hafa í huga að skilyrði 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð sem sérstaklega er vísað til í bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. maí 2004, um að styrkur myndi breyta skuldastöðu umsækjanda til hins betra til langframa er augljóslega í ósamræmi við þann tilgang jólauppbótar sem rakinn var í bréfi framkvæmdastjóra ráðgjafarsviðs og lá til grundvallar samþykkt borgarráðs. Ég bendi líka á að slíkt skilyrði hlaut einnig að kalla á aðra og frekari gagnaöflun um skuldastöðu umsækjanda heldur en séð verður að afgreiðsla þessa máls hafi byggt á miðað við fyrirliggjandi gögn frá úrskurðarnefndinni.

5.

Í 2. mgr. 65. gr. laga nr. 40/1991, sbr. 13. gr. laga nr. 34/1997, er kveðið á um að úrskurðarnefnd félagsþjónustu skuli taka mál til meðferðar án tafar og kveða upp úrskurð sinn innan þriggja mánaða frá því nefndinni barst mál til úrskurðar. Þegar löggjafinn hefur bundið fresti til afgreiðslu mála í lög með slíkum hætti ber stjórnvöldum að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu þeirra séu haldnir.

Fyrri kæra A barst úrskurðarnefnd félagsþjónustu 17. janúar 2003 og sú seinni 7. febrúar s.á. Nefndin óskaði eftir greinargerðum félagsmálaráðs vegna málanna með bréfum, dags. 7. og 21. febrúar 2003 og eru þær dagsettar 27. mars 2003. Athugasemdir B, móður A, vegna þeirra eru dagsettar 7. apríl 2003. Úrskurðarnefndin kvað síðan upp úrskurð sinn í fyrra málinu 19. mars 2004 eða rúmum 14 mánuðum eftir að henni barst málið og í því síðara 5. desember 2003 eða tæpum 10 mánuðum eftir að nefndinni barst kæran. Málsmeðferðartími nefndarinnar í báðum málum er því langt umfram það sem fyrir er mælt í 2. mgr. 65. gr. laga nr. 40/1991.

Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín kemur fram að ástæður þess að tafir urðu á meðferð og afgreiðslu mála A hjá nefndinni séu nokkrar. Er þar vísað til þess annars vegar að greinargerðir félagsmálaráðs hafi ekki borist fyrr en 2. apríl 2003 og hins vegar að nefnd sú sem nú sitji hafi verið skipuð í maílok 2003 og hafi þáverandi starfsmaður hennar átt við veikindi að stríða næstu mánuði eftir skipun nefndarinnar. Ég tel rétt að vekja athygli á að með bréfi, dags. 10. mars 2003, tilkynnti ég úrskurðarnefnd félagsþjónustu að ég hefði ákveðið að kanna hvort rétt væri að ég tæki málsmeðferðartíma nefndarinnar í kærumálum almennt til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. heimild í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum frá nefndinni og bárust mér þær með bréfi nefndarinnar, dags. 19. maí sama ár. Ég óskaði á ný eftir upplýsingum um stöðu mála hjá úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 17. nóvember 2003, og er svar nefndarinnar í tilefni af þeirri fyrirspurn dagsett 19. desember sama ár. Ég tel rétt að greina frá þessu í ljósi þeirra skýringa nefndarinnar sem fram koma í síðastnefnda bréfinu. Þar segir m.a. svo:

„Úrskurðarnefnd félagsþjónustu gerir sér grein fyrir því að sá dráttur sem því miður hefur orðið á afgreiðslu sumra mála hjá nefndinni er óásættanlegur. Sú nefnd sem nú situr var skipuð í maí sl. og á tímabilinu frá 30. maí til 18. júlí 2003 hélt nefndin átta fundi og kvað upp á þessum tíma 21 úrskurð. Eftir sumarleyfi og til 10. október 2003 voru haldnir sex fundir og kveðnir upp 11 úrskurðir. Í nóvemberbyrjun hóf störf nýr starfsmaður nefndarinnar og síðan þá hefur nefndin haldið þrjá fundi og kveðið upp níu úrskurði. Fyrir nefndinni liggja 58 mál og í að minnsta kosti 26 þeirra vantar gögn og greinargerðir varnaraðila. [...] Nefndin gerir sér vonir um að á útmánuðum geti hún hagað störfum sínum svo að úrskurðir verði kveðnir upp innan lögmælts frests.“

Í tilvitnuðum skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín, sem lúta einmitt að því tímabili sem mál A voru til meðferðar hjá nefndinni, er þess ekki getið að veikindi starfsmanns nefndarinnar hafi valdið töfum á störfum hennar. Þvert á móti er tíundað að nefndin hafi haldið fjölda funda á fyrstu mánuðunum eftir skipun hennar í maí 2003 og kveðið upp 32 úrskurði á fyrstu rúmum fjórum mánuðum skipunartímans og það þótt sumarleyfistími væri þar meðtalinn.

Með hliðsjón af ofangreindu og því að gagnaöflun í málum A var lokið í aprílbyrjun 2003 fæ ég ekki séð að úrskurðarnefndin hafi gefið fullnægjandi skýringar á því að afgreiðsla mála hans dróst annars vegar fram í desember 2003 og hins vegar fram í mars 2004.

Í bréfi úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 11. maí 2004, vegna fyrirspurna minna varðandi mál A segir að þegar fyrirsjáanlegt er að töf muni verða á afgreiðslu mála hjá nefndinni sé málsaðilum sendar tilkynningar um það í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þetta hafi þó farist fyrir í tilviki A en ástæðan hafi einkum verið sú að móðir hans hafi verið í tíðu símasambandi ýmist við starfsmann nefndarinnar eða ráðuneytisins. Af hálfu nefndarinnar er þó tekið fram að ljóst sé að tilkynna hefði átt tafirnar skriflega og að það sé miður að því hafi ekki verið sinnt.

Í þessu sambandi tel ég rétt að vísa á ný til bréfaskipta minna við úrskurðarnefndina vegna athugunar minnar á málshraða nefndarinnar sem getið er hér að ofan. Í bréfi nefndarinnar til mín, dags. 19. maí 2003, kemur fram að vegna stöðugra samskipta kærenda og starfsmanns nefndarinnar hafi ekki þótt ástæða til að senda formlega tilkynningu um töf á málum kærenda. Hins vegar hafi nefndin nú ákveðið að senda kærendum og varnaraðilum formlega tilkynningu um töf á málsmeðferð í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Af máli A er ljóst að þessi áform úrskurðarnefndarinnar hafa ekki gengið eftir.

Eins og ég benti á í inngangi að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2002, sjá bls. 22, hefur mér þótt skorta á að stjórnvöld hafi í kjölfar setningar stjórnsýslulaga nr. 37/1993 farið almennt og skipulega yfir vinnulag, eða það sem gjarnan er nú nefnt verkferlar, og kannað hvort gera þurfi breytingar á vinnubrögðum til samræmis við reglur stjórnsýslulaga. Eitt af því er að móta reglur um og fylgja með reglubundnum hætti hvenær aðilum máls eru sendar tilkynningar í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel að þetta mál sé meðal annars dæmi um það þegar skort hefur á að stjórnvald, í þessu tilviki úrskurðarnefnd félagsþjónustu, hafi fylgt í starfi sínu nauðsynlegu skipulagi í samræmi við þær reglur sem gilda um starfshætti þess, að minnsta kosti á þeim tíma sem málið var til umfjöllunar hjá nefndinni.

Samkvæmt framangreindu tel ég ljóst að við meðferð á máli A hafi úrskurðarnefnd félagsþjónustu hvorki gætt að fyrirmælum 2. mgr. 65. gr. laga nr. 40/1991, sbr. 13. gr. laga nr. 34/1997, um afgreiðslutíma, né fyrirmælum 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um tilkynningar til aðila þegar fyrir liggur að fyrirsjáanlegar tafir verði á meðferð máls. Vegna þeirra skýringa úrskurðarnefndarinnar sem mér hafa borist, og raktar eru hér að framan, tel ég rétt að leggja á það áherslu að þegar stjórnvöld hafa tekið til þess afstöðu að tiltekin atriði í vinnulagi þeirra samrýmist ekki skýrum lagaákvæðum og lýst því yfir, m.a. við umboðsmann Alþingis, að þau muni bæta úr þeim annmörkum verður að gera þá kröfu til þeirra á grundvelli vandaðra stjórnsýsluhátta að þau hrindi slíkum áformum í framkvæmd.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ákvæði 2. mgr. 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík frá 1997, sbr. 2. mgr. 19. gr. núgildandi reglna, samrýmist ekki ákvæðum laga nr. 40/1991 um fjárhagsaðstoð eins og þau verða skýrð með hliðsjón af jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Ég tel því að úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 19. mars 2004, í máli A, hafi ekki verið byggður á viðhlítandi lagagrundvelli. Þá er það niðurstaða mín að málsmeðferð úrskurðarnefndar félagsþjónustu hafi ekki samrýmst 10. gr. stjórnsýslulaga. Það er einnig niðurstaða mín að sú afgreiðsla félagsmálaráðs, sem staðfest var af úrskurðarnefnd félagsþjónustu í úrskurði hennar frá 5. desember 2003, og fólst í því að meta umsókn A með hliðsjón af skilyrðum 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð, hafi ekki verið byggð á réttum lagagrundvelli. Loks er það niðurstaða mín að við meðferð á máli A hafi úrskurðarnefnd félagsþjónustu hvorki gætt að fyrirmælum 2. mgr. 65. gr. laga nr. 40/1991, sbr. 13. gr. laga nr. 34/1997, um afgreiðslutíma, né fyrirmælum 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um tilkynningar til aðila þegar fyrir liggur að fyrirsjáanlegar tafir verði á meðferð máls.

Í samræmi við framangreint beini ég þeim tilmælum til úrskurðarnefndar félagsþjónustu að hún taki mál A til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá honum, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu. Þá beini ég þeim tilmælum til Reykjavíkurborgar, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að 2. mgr. 19. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Félagsþjónustunnar í Reykjavík frá 2003 verði endurskoðað í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu bréf, dags. 20. febrúar 2006, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort afgreiðslu mála A væri lokið og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvenær áætlað væri að afgreiðslu málanna lyki. Mér barst svarbréf úrskurðarnefndarinnar 17. mars 2006. Þar kemur fram að úrskurður í málum A hafi verið kveðinn upp 8. desember 2005 og að með honum hafi verið felldar úr gildi synjanir félagsmálaráðs Reykjavíkurborgar á hækkun fjárhagsaðstoðar til A annars vegar og á greiðslu jólauppbótar til hans hins vegar.